CHAPITRE PREMIER

Les bases juridiques de l'intervention du Génie Rural

Les lois votées par le Parlement présentent, quant à la nécessité de leur exécution, des différences profondes.

Les unes, les lois civiles, ne sont mises en jeu que par les particuliers eux-mêmes, et dans la mesure où ils la désirent, en vue de satisfaire des besoins d’ordre éco nomique ou social. Ainsi nos lois civiles offrent aux personnes le cadre juridique des opérations économiques les plus courantes: vente, échange, société, etc... Elles suppléent, au besoin, la volonté non exprimée des contractants, mais elles n’ont dans leur ensemble aucun caractère impératif. Elles seront appliquées, plus ou moins, selon qu’elles ont pour objet des actes juridiques auxquels les particuliers recourent plus ou moins fréquemment. C’est ainsi que les articles du Code Civil qui traitent du contrat de vente sont constamment invoqués explicitement ou tacitement par ceux qui, tous les jours, achètent ou vendent des choses. Par

contre, la loi sur les sociétés à participation ouvrière

n’a que des applications peu nombreuses, soit que la loi ne réponde qu’imparfaitement aux besoins économiques ou sociaux du pays, soit qu’elle n’ait pas été suffisamment connue et comprise de ceux qui pourraient éventuellement l'utiliser.

Quoiqu'il en soit, le législateur a terminé sa tâche lorsqu'il a élaboré et voté la loi; le pouvoir exécutif a terminé la sienne quand il l’a promulguée et portée à la connaissance des citoyens. Ces derniers, désormais, utiliseront la loi à leur convenance.

D’autres lois se présentent à nous avec un caractère très différent. Le Parlement veut que la loi soit appliquée et il lui donne un caractère impératif. Il y a obligation pour tous les citoyens ou pour une catégorie d’entr’eux d'exécuter certains actes ou de consentir certaines prestations. C’est ainsi que certains Français doivent le service militaire, ou payer divers impôts, ou cotiser en vue de s’assurer contre les risques sociaux, etc. Le Parlement attachera, quelquefois assez de prix à l’application de la loi pour édicter des sanctions contre ceux qui l’enfreindraient.

Mais, si le Parlement peut être assuré de la collaboration volontaire du plus grand nombre des citoyens — puisqu’aussi bien il ne fait que refléter l'opinion de la majorité d’entr’eux — il serait téméraire de compter uniquement sur cette collaboration. À côté de ceux qui essaieront de s’affranchir des obligations que la loi leur crée, il y a la masse des citoyens qui ne demandent qu’à obéir, à la condition de savoir clairement ce qu’ils doivent faire. Or, il n’est pas toujours facile, pour un administré, de connaître exactement quels sont ses de-

voirs surtout à une époque où le travail du législateur n'est pas exempt de reproches. Vouloir appliquer des sanctions, sans avoir d’abord cherché à faciliter l’exécution de la loi, ce serait fomenter la révolte du pays tout entier.

De là est née, depuis longtemps, la nécessité d’interposer, entre la loi et les citoyens, un organisme qui aura pour objet essentiel d’expliquer la loi, d’en préciser les moyens d'application, en un mot d’en faciliter l'exécution. Cet organisme, c’est l'Administration que l’on voit apparaître à toutes les époques de l’histoire dans les grands pays civilisés et qui se développe de plus en plus de nos jours, à mesure que les administrés attendent de l’État des services toujours plus nombreux.

Mais l'Administration ne s’offre pas aux particuliers sous les traits d’une collaboratrice bénévole dont on peut refuser les bons orfices. Elle se présente, armée de tous les pouvoirs redoutables dont elle peut disposer, surtout dans un pays de régime administratif, puisqu’elle peut exécuter d'office quand l’administré n’obéit pas dans le délai qui lui est imparti et dans les conditions qui lui sont prescrites. Aussi bien, l’'Administration est un organisme essentiellement autoritaire, grâce à quoi la loi est exécutée coûte que coûte.

Aussi, du point de vue auquel nous nous sommes placé, il semble y avoir deux grandes catégories de lois. Les unes, les lois civiles, sont directement mises en œuvre par les particuliérs, — dans la mesure de leurs besoins — sous le contrôle éventuel des tribupaus, Les autres, les lois publiques, sont appliquées de

façon autoritaire, par l’intermédiaire de l’Administration qui dispose de personnels, de moyens financiers et d’un pouvoir de réglementation.

Une question se pose immédiatement : la distinction entre les lois civiles et les lois publiques est-elle si nettement tranchée ? Entre les deux cas extrêmes que nous avons examinés, n’y aurait-il pas une catégorie intermédiaire ?

Et tout d’abord, une question préjudicielle : quels sont les lois et règlements qui pourraient entrer dans cette catégorie intermédiaire ? Ce sont, semble-t-il, ceux dont les pouvoirs publics ne sauraient imposer l’exécution à telle ou telle catégorie de particuliers, mais dont ils souhaitent vivement la mise en œuvre dans l'intérêt du pays tout entier.

Mais, dira-t-on, si le législateur a fait une loi qui répond bien aux exigences des particuliers, point n’est besoin de s’inquiéter : les bénéficiaires se hâteront de tirer parti de l’outil juridique qu’on leur offre: Que si, au contraire, le Parlement légifère à contre sens, quelles que soient ses objurgations, ses lois demeureront lettre morte dès l'instant où il ne peut, en droit, en imposer l’exécution. C’est au fond, la réponse que feraient les tenants de l'Ecole Libérale.

Cette réponse n’est pas entièrement exacte. IL est possible que le Parlement, bien informé des besoins du pays, au courant de ce qui se fait à l'étranger, ait conscience des bienfaits que l’on pourrait retirer de telle ou telle mesure législative. Par contre, les particuliers à qui s'adresse cette loi nouvelle peuvent, de

leur côté, n’en pas distinguer immédiatement les avantages et la laisser inutilisée.

Ce sont les raisons qui ont motivé la création en France, d’un Service des Améliorations Agricoles, Le rapport présenté par le Ministre de l'Agriculture à l’appui du décret du 27 janvier 1903 s’exprimait ainsi : « Quels que soient les progrès faits pendant ces der- « nières années dans nos campagnes par l’idée d’asso- « ciation à la suite de la loi si libérale du 21 < mars 1884 sur les syndicats professionnels, il faut bien « reconnaître que les associations qui nous occupent « (les associations syndicales de propriétaires), de na- « ture pour ainsi dire foncière, et portant souvent sur « des parcelles désignées par leur situation et quels que « soient leurs propriétaires, sont des plus difficiles à « constituer. Outre le consentement des intéressés, leur « formation soulève un grand nombre de difficultés « d’ordre légal ou technique, telles que: détermination « du périmètre de l’association, production des plans, « devis et projets de travaux, recherche des voies et « moyens pour subvenir à la dépense, répartition des « frais entre les cultivateurs syndiqués, rédaction des « actes d'association et autres questions qui ne peuvent « être abordées qu’exceptionnellement par les petits « propriétaires, le plus souvent défiants et dépourvus « d'initiative. Aussi ne devons-nous en espérer le déve- « loppement que d’une action administrative directe. »

Après avoir mis en relief les remarquables résultats obtenus par les Services des Améliorations Agricoles fonctionnant à l’étranger, le rapport ajoutait : « Ils « ont pour mission de rechercher les travaux à exé-

« cuter et d’en suivre la réalisation. Ils doivent, dans « ce but, provoquer la formation d’associations syndi- « cales, dresser des projets, en surveiller l’exécution « et assurer l’entretien des travaux. »

Ainsi, les lois étrangères analogues à notre loi ‘des 21 juin 1865-22 décembre 1888 ne sont, elles aussi, mises en application que dans la mesure d’une « action administrative directe ».

Le Parlement dispose, par ailleurs, d’un moyen puissant pour appeler sur une loi l’attention de ses bénéficiaires éventuels : cest d’attacher à l'application de celle-ci des avantages pécuniers : remises d’impôts, subventions, bonifications d'intérêts, etc C’est un moyen qui n’est recommandable que dans la mesure où les avantages pécuniers accordés ne sont pas excessifs. Sinon, ils tendent à créer un état d’esprit fâcheux chez les bénéficiaires qui ont vite fait de voir un droit là où il n’y a souvent qu’une faveur. De plus, ces avantages financiers peuvent réduire, sinon annuler, le supplément de recettes budgétaires qu’on attendait de la nouvelle mesure législative.

Donc, ce moyen n’est pas à proscrire entièrement; il ne doit être utilisé qu'avec modération et discernement, mais à lui seul il est insuffisant. C’est, qu’en effet, tout dépend, au fond, du public auquel on s’adresse. Quand le législateur a édicté des mesures fiscales propres à favoriser la fusion des sociétés commerciales, il avait devant lui des particuliers généralement avertis, et assez instruits pour balancer les avantages et les inconvénients de la mesure proposée. Par contre, quand

le législateur s’adresse à cette moitié de la population que constitue la paysannerie française, il a devant lui un public qui, par nature, par tradition même, accueillera avec méfiance les nouveaux instruments juridiques mis à sa disposition. Que si les textes sont jugés trop longs ou trop obscurs, que s’ils prévoient des opérations techniques ou juridiques trop compliquées ou trop minutieuses, ces textes resteront lettre morte, si rien n’existe entre la loi et ceux à qui elle est offerte. Cette méfiance ne sera même pas désarmée par les avantages pécuniers que l'application de la loi pourrait apporter.

Il faut que l'Administration intervienne, sinon tous les appels du législateur demeureront sans écho. Mais quelle sera le caractère juridique de cette intervention? C’est ce qu’il nous faut examiner maintenant.

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