CHAPITRE Il

Les caractères juridiques de l'intervention du Génie Rural

Nous avons dit que l’application des lois civiles était laissée à la discrétion des particuliers, tandis que celle des lois publiques était assurée d’une manière autoritaire par l'Administration.

Nous avons vu, qu'entre ces cas extrêmes, il existe des lois que le législateur désire voir appliquer et qui nécessitent une intervention de l'Administration. C’est le cas des lois — et aussi des règlements — intéressant les améliorations agricoles et nous savons qu’en France l'organe administratif compétent c’est le Service du Génje Rural (1). |

On pourrait objecter tout de suite que, du point de vue juridique, l’intervention du Génie Rural ne se différencie pas de celle de tout autre organe administratif. Lorsqu'une loi doit être appliquée coûte que coûte

(1) Voir pages 49 et suivantes,

-— Ja loi électorale, par exemple — c’est l’'Administration qui prépare toutes les opérations prévues par la loi, de telle sorte que l'électeur n’ait qu’à déposer un bulletin de vote au bureau qui lui a été assigné. L’Administration a fait tout ce qu’elle devait faire pour faciliter l’application de la loi.

Le Génie Rural agit-il autrement lorsqu'il facilite l'application de la loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales de propriétaires où la loi dû 13 novembre 1917 sur les syndicats de communes ou encore la loi du 27 novembre 1918 sur le remembrement de la propriété foncière ?

Avant de répondre, il convient d’analyser avec quelque détail l’opération par quoi se manifeste l’intervention du Génie Rural.

Que l’on considère, par exemple, une collectivité : commune, syndicat intercommunal ou association syndicale, à qui le concours gratuit du Génie Rural a été accordé en vue d'établir une distribution d’énergie électrique. Nous avons signalé les diverses solutions d'ordre général que peut comporter un tel problème et les études préalables qu’elles supposent. La mise au point d’un avant-projet exigera des engagements de principe — ou pour le moins des promesses — des diverses parties en présence : collectivité, entrepreneurs, administrations intéressées. C’est ainsi que le constructeur promettra d'exécuter les travaux pour un prix déterminé. Si l'exploitation du réseau est assurée ‘sous le régime de la concession, l’entreprise concessionnaire se soumettra aux clauses d’un cahier des charges. Une administration, celle des Eaux et Forêts,

par exemple, pourra avoir été pressentie pour la traversée d’un massif boisé; ce pourra être aussi le service de la Navigation dont l'avis sera provoqué si une ligne électrique franchit un canal, etc...

Toutes les conditions de la solution ayant été ainsi précisées par le Génie Rural, quelle est la situation juridique des parties en présence ? Jusque-là, aucune ne s’est engagée définitivement. Il y a simplement des promesses recueillies auprès de tous les intéressés, promesses dont le faisceau, judicieusement coordonné, constitue la substance même de la solution proposée par le Génie Rural.

Quel a été le rôle de ce service ? On serait, tout d’abord, tenté de l’assimiler à celui d’un mandataire. C’est juridiquement inexact. Lorsque le Génie Rural discute, avec les diverses personnes ou administrations intéressées à un projet, les conditions de son exécution, il ne représente pas, au sens juridique du terme, la collectivité. Les accords de principe qu’il réalise gardent un caractère officieux et ceux-ci n’acquièrent leur valeur juridique que dans les divers contrats signés par les parties elles-mêmes et jamais par le Génie Rural au nom de l’une d’elles.

Lorsque les accords de principe sont mis au point et acceptés par les futurs contractants, le Génie Rural voit son rôle momentanément épuisé. I n’y a donc rien dans cette manière de procéder qui rappelle celle d’un mandataire agissant au nom et pour le compte de son mandant.

En vain chercherait-on une analogie entre les obligations du mandataire et celles des ingénieurs du Génie

— Ah —

Rural. De même que le mandataire doit remplir exactement et complètement son mandat (art. 1992du Code civil) et rendre compte de sa gestion (art. 1993), de même les ingénieurs ‘doivent assurer l'instruction complète et précise des affaires qui leur sont confiées et rendre compte. Mais il n’y a au fond qu’une similitude de mots. L'obligation d’instruire les affaires confiées à leurs soins est la conséquence logique de la fonction dont les ingénieurs sont investis. Et, s’ils doivent rendre compte, ce n’est pas à la collectivité bénéficiaire de leur concours, mais au Ministre de l'Agriculture de qui ils dépendent, en vertu du pouvoir hiérarchique auquel ils sont soumis en tant que fonctionnaires (2).

Aussi bien, il faut renoncer à voir dans le Génie Rural un corps d’ingénieurs dont la fonction consisterait à en faire les mandataires des collectivités dont ils étudient les projets.

Par contre, n’y a-t-il pas dans le mode d’action du Génie Rural des procédés qui l’apparentent à la gestion d’affaires ? La gestion d’affaires, en effet, est une opération juridique largement utilisée par les administrations publiques considérées en tant qu’entreprises.

« L'entreprise de l’administration publique est essen- « tiellement une entreprise de gestion d’affaires: il « s’agit de la gestion des intérêts généraux du public « dirigés à la fois dans l’intérêt du public auquel elle

(2) Il n’y à pas lieu d’insister non plus sur l’analogie — plus apparente que réelle — entre la gratuité du mandat civil et celle

du concours du Génie Rural. Il n’y a là, tout au plus, qu’un jeu de mots, :

« fournit des services et dans celui du gouvernement « de l'Etat auquel elle fournit des moyens de gouver- « nement, de l’argent, des approvisionnements, une « force armée, une marine, des voies de communications... ».(8):

Mais ici, il faut s'entendre. Le Génie Rural, envisagé comme service public, exerce son action par les mêmes méthodes que les autres administrations publiques. Il gère les intérêts d’un certain public — le public agricole — dans intérêt de celui-ci et dans l'intérêt de PEtat à qui il fournit un moyen de gouvernement développement de la production agricole en quantiié et surtout en qualité, avec tous les avantages qui en résultent, c’est-à-dire accroissement du rendement de: impôts, développement des échanges Éntérieurs et extérieurs, stabilité de la population agricole, tranquitlité sociale, etc...

Par contre, si l’on envisage les modes d’action des agents du Génie Rural à l'égard d’une collectivité agricole, y a-t-il vraiment gestion d’affaires? La gestion d’affaires, comme le mandat, a pour but des actes juridiques. Or, nous savons que le Génie Rural ne procède jamais à des actes juridiques. Il conseille, mais il ne passe aucun marché, n'exécute aucun travail public pour le compte des particuliers, des syndicats agricoles ou des communes.

C’est pour cette raison essentielle que le mode d’action du Génie Rural n’est pas une gestion d’affaires,

(3) Haurrou (10, Droit administratif), page 21,

à Àso — même quand il prend l'initiative d’étudier une question sans attendre qu’on le sollicite, qu’il en arrête les solutions possibles et les propose ensuite aux particuliers ou aux collectivités susceptibles d’en bénéficier.

En vain, objectera-t-on que le Génie Rural possède une autonomie pleine et entière dans le choix des solutions qu’il étudie et qu’une des caractéristiques du gérant d’affaires est justement son autonomie. Cette objection ne tient pas devant la nature du but poursuivi par les ingénieurs du Génie Rural. Ce but consiste uniquement en actes matériels. Les études entreprises, les promesses recueillies chez les uns, les exigences formulées par les autres, ne constituent jamais des obligations au sens juridique de ce mot. On ne saurait vouloir leur appliquer les sanctions de la loi.

Aussi bien, en l’absence de tout acte juridique dans les buts poursuivis, faut-il voir dans l'intervention des ingénieurs du Génie Rural une sorte de louage d’ouvrage ou de service, avec cette particularité que le louage est gratuit pour les bénéficiaires ? Il y a, à cette manière de voir, une grave objection. Le louage d’ouvrage — ou de service — suppose un état de dépendance de l’une des deux parties en présence envers l’autre et cet état de dépendance existe, encore que celui qui loue son travail ou ses services occupe une situation sociale élevée : avocat ou ingénieur-conseil, par exemple. Or, dans le cas qui nous intéresse, cet état de dépendance n'existe pas. Les agents du Génie Rural mis à la disposition d’une collectivité agricole quelconque ne sont pas aux ordres de celle-ci. Il y a, à cela, une raison essentielle. L’avocat ou l’ingénieur-conseil

qui loue ses services à un particulier ou à une entreprise privée doit normalement étudier laffaire, à lui confiée, en contemplation des intérêts du maître de cette affaire. IL doit rechercher les moyens propres à obtenir le gain d’un procès ou le meilleur rendement d’une usine. Si le but recherché par cet avocat et cet ingénieur-conseil est de nature à desservir l'intérêt général, cela à leurs yeux, ne fait pas compte. Leur dépendance naît de ce que leur activité est tout entière au service d'intérêts privés, qu’ils ne doivent jamais perdre de vue.

Il en est autrement pour les ingénieurs du Génie Rural. Quand une collectivité a obtenu leur concours, elle ne leur a pas, pour autant, remis ses intérêts — et ses intérêts seulement — à défendre. Ceux-ci ne sauraient être pris en considération que dans la mesure où ils s’accordent avec l'intérêt général. D’où les conclusions logiques suivantes : le Ministre de lAgriculture pourra refuser le concours des ingénieurs du Génie Rural s’il lui apparaît que l’entreprise projetée par une collectivité ne présente pas, à un degré suffisant, ce caractère d’intérêt général ; et que si le caractère d’intérêt général est nettement défini, c’est lui seul qui servira de base aux études dont les ingénieurs du Génie Rural seront chargés.

Aussi bien, il ne paraît pas possible, dans ces conditions, d’assimiler les obligations des ingénieurs du Génie Rural à celles qui découlent normalement du contrat de louage de service. L’opposition qui existe dépend essentiellement d’un élément subjectif, à savoir

= 158 — le départ qui s’impose entre l'intérêt particulier et lintérêt général (4).

Le droit civil ne nous fournit aucun terme de comparaison admissible. Il faut donc voir dans les relations qui s’établissent entre les ingénieurs du Génie Rural et le public agricole une création originale du droit administratif qui n’a pas son équivalent dans les autres disciplines juridiques. Nous voyons l’administration quitter les zônes élevées de la souveraineté où elle voisine avec les pouvoirs constitutionnels pour se rapprocher étroitement d’une catégorie d’administrés, se mêler à leurs affaires particulières, leur conseiller d'engager telle entreprise, les dissuader de poursuivre telle autre, ne tirer son autorité que de la valeur professionnelle de ses agents et du crédit qu’ils ont su obtenir auprès du public agricole.

Est-ce à dire que le Génie Rural se présente simplement comme une administration consultative ?

Après ce que nous venons de dire, il est certain que cette qualification rendrait compte imparfaitement du rôle qu’il joue auprès du public agricole et, en particulier, de la part active qu’il prend dans les entreprisés d'améliorations agricoles. L’expression d’administration consultative laisserait entendre que le Génie Rural

(4) I appartient au Ministre de l'Agriculture d‘apprécier le degré d'intérêt général que doit présenter une affaire pour justifier le concours du Génie Rural. Cette appréciation est souveraine et la décision qui en découle ne peut être soumise à la censure du Conseil d'Etat car les dispositions de l’arrêté du 25 juillet 1903 qui fixe les conditions d’intervention de l’Etat en matiérés d’études et de travaux de Génie Rural, sont permissives et non impératives pour l’Administration,

est mis en mouvement sur la demande des intéressés. Or nous savons que ce mest vrai qu’en partie. Le plus souvent, l'initiative appartient au Génie Rural: il se présente comme un moteur qui, après les avoir coordonnées, mettrait en mouvement des activités qui ne demandent qu’à agir.

Mais une dernière observation se pose : cette administration consultative qui prend des initiatives, qui dirige une partie de l’activité agricole va donc pouvoir imprimer une direction ,à cette activité. Sur ses conseils, des entreprises seront fondées, d’autres seront abandonnées. Mais cette administration n’est pas infaillible. Ses agents, quel que soit le choix de leur recrutement, quelles que soient leur valeur technique et leur valeur professionnelle peuvent fort bien se tromper. Au fond, cet unique pouvoir de persuasion dont ils disposent peut être plus redoutable dans ses conséquences lointaines, que les pouvoirs de contrainte de l’administration autoritaire. Contre ces derniers, l’'administré peut encore se défendre et, s’il est lésé, déférer au Ministre, au juge administratif ou judiciaire, l'acte qui lui fait grief. Mais ici, que voyons-nous ? Des conseils basés sur l’appréciation personnelle d’un fonctionnaire, c’est-à-dire sur un élément essentiellement subjectif. Sans doute le plus souvent, ces conseils gagneront à être suivis et la prospérité des patrimoines particuliers en dépendra largement. L'Etat lui-même connaîtra des plus-values dans les rentrées d'impôts. Mais encore une fois,-les prévisions les mieux étudiées peuvent être démenties par les événements.

Les patrimoines particuliers seront-ils seuls à sup-

porter les charges consécutives à l’action de l’entreprise ? L'administration eût été bien médiocre psychologue en répondant par l’'affirmative. Le paysan français, malgré toutes ses qualités — et peut-être à cause d’elles — écoute plus souvent son intérêt que sa raison. Et pour l’amener à suivre la voie qu’on lui propose, le plus sûr est de faire appel au premier autant qu’à la seconde.

Aussi bien, à une collaboration technique très étroite, l'administration ajoute une collaboration financière efficace, mais celle-ci étant essentiellement la conséquence de celle-là. Cette collaboration financière, sur laquelle nous reviendrons, peut revêtir des formes multiples. Elle se traduit toujours par une participation aux dépenses qui diminue, dans des proportions variables, l'effort que doivent assumer les bénéficiaires de l’entreprise.

Ce dernier trait achève de caractériser l'intervention du Génie Rural. Les ingénieurs de ce service ne peuvent donc pas être comparés à des mandataires, ni à des gérants d’affaires, ni à des particuliers qui louent leurs services comme le ferait un ingénieur-conseil.

Si l’on veut tenter une comparaison, il faudrait prendre l’exemple d’une banque d’affaires qui, avant d'engager des capitaux dans une entreprise, la. fera étudier par ses conseils techniques. Sur le rapport qui lui sera remis, la banque dégagera les idées directives qu’elle imposera à l’entreprise et auxquelles elle subordonnera l’avance de ses capitaux. Le Génie Rural joue à peu près le rôle de ces conseils techniques, à cette différence près, qu’il aura déjà eu pour mission d’éta-

blir le projet servant de base à la constitution de l’entreprise. L'Etat interviendra ensuite pour collaborer de ses deniers à son fontionnement.

Avant de poursuivre notre étude, il importe de faire le point, c’est-à-dire de résumer les résultats acquis, afin de faciliter les développements qui vont suivre.

Nous avons justifié juridiquement les conditions dans lesquelles interviendra le Génie Rural: celui-ci apparaît comme un ihtermédiaire indispensable entre un certain public — le public agricole — et des lois mises à sa disposition, mais dont il ne saurait tirer profit s’il était livré à ses seuls moyens.

Nous avons ensuite essayé de caractériser juridiquement les conditions de l'intervention des agents du Génie Rural. Le droit civil ne nous a fourni aucun point de comparaison acceptable, et il faut voir dans cette intervention une création originale du droit administratif. Nous avons mis en évidence la nécessité pour l'Etat, d'appuyer l’intervention technique du Génie Rural par une collaboration financière efficace.

Ainsi, le Génie Rural apparaît muni de deux groupes de moyens d'action : les uns juridiques, les autres financiers dont l'étude fait l’objet des chapitres suivants.

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