L'ASSOCIATION SYNDICALE DE PROPRIETAIRES

L'association syndicale de propriétaires (2) n’a reçu, en France, un statut juridique complet que vers le milieu du dix-neuvième siècle et pourtant, c’est une institution dont les origines sont fort lointaines.

Il ne s’agit pas de refaire ici l’historique de la législation sur les associations syndicales de propriétaires, mais il convient cependant, de dégager l'esprit des actes législatifs qui se sont succédé avant et pendant le dixneuvième siècle, afin de mettre en évidence les raisons pour lesquelles certains d’entre eux ont été largement utilisés par le Génie Rural, alors que d’autres ont été laissés de côté.

Les associations syndicales les plus anciennement connues en France semblent être les communautés d’arrosants du Roussillon, qui se sont formées sous l’empire de la législation des Wisigoths et des Arabes (3). En 1169, apparaissent en Flandre les syndicats de

(2) Voir un très intéressant article de G. GATIMEL, chef de section au Service technique des Eaux et du Génie Rural intitulé : Exposé des travaux préparatoires de la loi des 21 juin 1865, 22 décembre 1888, 21 décembre 1926, sur les Associations syndicales, publié , aux Annales des Eaux et du Génie Rural, fascicule 62, pages 333

(3) Annales du Sénat et du Corps législatif, 1864. tome second. page 10.

Wateringues ou de Watergands (4), associations syndicales organisées entre propriétaires pour préserver la région de Dunkerque contre l’envahissement de la mer et l’inondation des eaux fluviales, au moyen de tout un système de digues et de canaux. Aux quinzième et seizième siècles, des syndicats d'irrigation ont été constitués en Provence et dans le Comtat Venaissin. Des édits d'Henri IV, de 1599 à 1607, préposent des syndicats de propriétaires au dessèchement des marais dans le Poitou, l’Aunis et la Saintonge (5).

Dès cette époque, les associations syndicales apparaissent avec les caractères essentiels qui les définissent encore aujourd’hui. D’une part, ce sont des groupements à base foncière, autrement dit, les obligations qui dérivent de l’association sont attachées aux immeubles et les suivent en quelques mains qu’ils pas-

(4) Les wateringues ou watergands sont de grands fossés chargés d’assainir les régions flamandes voisines de la mer. Le développement de ces fossés est de 510 kilomètres environ; ils assainissent une superficie de 39.600 hectares. A l’est de Dunkerque, les marais des Moëres dont le niveau est inférieur à celui de la mer ont été complètement asséchés. Des associations syndicales dites sections de wateringués assurent l’entretien des watergands.

(5) Dans l’édit du 8 avril 1599, on relève les dispositions suivantes de larticle 3

« Et d’autant que plusieurs palus et marais appartiennent en « commun à divers propriétaires, ou se trouvent tellement mêlés « et enclavés les uns parmi les autres, qu’il serait impossible aux « dits propriétaires de les dessécher sinon conjointement et d’une < même opération de levées, fossés, moulins à tirer les eaux et « autres engins, voulons et ordonnons que, quand les dits proprié- « taires seraient de différents avis pour le fait du dit dessèche- « ment, le vœu des propriétaires ayant la plus grande partie de < marais emporte celui de la moindre part, »,

Ces dispositions sont à rapprocher de celles de l’article 12 de notre loi du 21 juin 1865, entièrement maintenues par le décretloi du 21 décembre 1926.

sent. D’autre part, les associations syndicales ont pour objet des travaux d’intérêt général qui pourraient être entrepris par les pouvoirs publics. Mais l’Administration intervient parfois avec trop de retard, ou bien elle doit ménager les finances publiques. Les propriétaires auront avantage à exécuter eux-mêmes les travaux nécessaires avec l’aide, si besoin est, de l’Administration. L'importance de ces travaux, la nécessité de les exécuter suivant un programme bien défini, Fobligation d’entretenir ensuite les ouvrages établis à peine de les voir tomber en ruine, tout cela suppose un ensemble de moyens puissants et coordonnés généralement hors de proportions avec les facultés d’un propriétaire isolé (6). En fait, à défaut des pouvoirs publics, seule l'association syndicale de propriétaires sera en mesure de substituer une autre action de même efficacité.

Il semble bien que jadis, l’association syndicale ait dû sa naissance à l’absence de pouvoirs publics organisés, disposant de ressources et de personnels. Faute d’une intervention de l'Etat — dont la notion même avait momentanément disparu — les agriculteurs ont dû pourvoir, par leurs propres moyens et par des mesures collectives, à la protection de leurs patrimoines. Les premières associations dont l’existence est reconnue, eurent en vue des travaux de défense contre les

(6) I1 semble bien que l’association syndicale de propriétaires apparaisse exclusivement dans les pays de petite et de moyenne propriété, telles que nous les définissons en France. L’on ne conçoit pas le rôle d’une association syndicale de propriétaires dans un pays de latifundia.

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forces de la nature. Dans le Nord, on se défend contré l’eau; dans le Midi, on se défend contre le soleil. L’association syndicale apparaît comme une création spontanée de l’activité agricole. L'institution est née de la nature des choses. Plus tard, les gouvernements successifs lui ont donné un revêtement juridique qu’ils ont perfectionné au fur et à mesure des besoins ou aménagé suivant l’esprit du moment. Mais c’est en vain qu’ils ont voulu en modifier l'esprit.

Dès le début, en effet, l'association syndicale apparaît comme un groupement viable sous la condition essentielle d’être homogène. Ce caractère d’homogénité paraît résulter de deux éléments inséparables. D'abord, la nature des besoins dont chaque associé attend la satisfaction et qui doit être la même pour tous les membres de l’association. Ensuite, la conviction, chez chacun des propriétaires, que les services que lui rendra l'association sont comparables à ceux qu’elle rendra à ses co-associés. Si l’un de ces éléments vient à manquer, l’association ne résistera pas aux forces de désagrégation qu’elle portera en elle-même.

L’on peut même affirmer que lorsque ces deux éléments existent, l’association est virtuellement née, en dépit de toutes les interdictions dont elle pourrait être frappée. Aujourd’hui, l'association syndicale possède un statut juridique complet, et il est loisible aux particuliers d’en créer et de leur donner une existence légale moyennant quelques formalités simples. Mais sous d’autres régimes, alors que l'association était, pour elle-même, considérée avec défiance, voire interdite, le pouvoir central ni les pouvoirs locaux n’ont pu empê-

| — 165 — cher l'existence d’une floraison d’associations syndicales dotées des statuts les plus divers et finalement reconnues, tant était grande la force qu’elles tiraient de leur nécessité.

Aussi bien, les pouvoirs publics ont cherché à utiliser l'association syndicale pour des fins autres que celles dont elle apparaissait comme la suite naturelle. Au caractère spontané de l'association syndicale succédera le caractère forcé. A l’accord des intéressés, né d’une communauté d'intérêts, va suivre l’adhésion d'office, basée sur une présomption d’intérêt. C’est l'Etat, ce sont les pouvoirs publics qui reconnaîtront la nécessité de l’association, qui délimiteront le périmètre syndical, l'importance des dépeuses à engager. Une seule issue est offerte à celui qui ne peut ou qui ne veut pas supporter la charge qu’on lui impose : le délaissement. Encore y a-t-il des cas où le délaissement n’est même pas permis.

L'association syndicale, fruit de la libre activité agricole, de ses besoins, de ses aspirations, devient un organe administratif soumis au contrôle, sinon aux ordres des pouvoirs publics. On lui donne des attributs de la puissance publique. Mais les pouvoirs publics devaient facilement succomber à la tentation de confier à l’association syndicale le soin d’assurer des entreprises qui, normalement, eussent dû leur incomber. Ce n’est pas l’un des moindres résultats de l’action poursuivie par le Génie Rural, que d’avoir rendu à l'association syndicale sa véritable physionomie : nous la définirons plus loin.

Sous l’Ancien Régime, les associations syndicales

reçoivent leurs chartes de concession des seigneurs, des évêques ou chapîtres, des rois, des intendants ou même des Parlements. Les chartes ne font, le plus souvent, que constater par écrit d'anciens usages.

. A côté des associations plus ou moins soumises au contrôle du pouvoir central ou des pouvoirs locaux, il en existait un grand nombre qui n’avaient d’autres titres que la tolérance dont elles étaient l’objet depuis un temps immémorial.

Le droit intermédiaire, peu favorable aux legs du passé, respecta cependant les communautés d’arrosants, les autorisa à percevoir leurs taxes et, d’une manière générale, confia aux administrations le soin de « diriger toutes les eaux du territoire vers un but « d'utilité générale d’après les principes de l’irriga- « tion » (7).

Au libéralisme de l’Ancien Régime, aux hésitations de la période révolutionnaire, succède le régime autoritaire du Consulat et de l’Empire. Désormais les associations syndicales pourront être créées par décision du gouvernement, même contre le vœu du plus grand nombre des propriétaires. Ce sont les lois du 14 floréal an XI sur le régime des eaux et du 16 septembre 1807 sur le dessèchement des marais. L'objet de cette dernière loi est, d’ailleurs, beaucoup plus vaste que ne l’indique son titre. Elle est demeurée un véritable code de travaux publics. Mais l'allure des textes est significative, si l’on songe qu’il s’agit de

(7) Instruction de l’Assemblée nationale des 12-20 août 1790 concernant les fonctions des assemblées administratives,

travaux exécutés aux frais des propriétaires intéressés (8).

Quoi qu’il en soit, les dispositions qui régissaient ies associations syndicales étaient éparses dans des textes divers et, suivant les termes de l’exposé des motifs de la loi de 1865, « elles manquent de précision « et d'harmonie et présentent des lacunes ». Pourtant, on s’en était accommodé depuis longtemps et c’est un arrêt de la Cour de Cassation du 26 mai 1841 (9) qui appela l’attention des pouvoirs publics sur cette

(8) Ainsi, traitant de la question du curage et de l’entretien des canaux et rivières non navigables, la loi du 14 Floréal an XI dit dans son article 2 : « … il y sera pourvu par le Gouvernement « par un réglement d'administration publique, rendu sur la pro- « position du préfet du département. »

Plus tard, l’article 1° de la loi du 16 septembre 1807, dispose que :

« … le Gouvernement ordonnera les dessèchements qu’il jugera « utiles et nécessaires ».

Plus loin, l’article 33 ajoute « … lorsqu'il s’agira de construire « des digues # la mer, ou contre les fleuves, rivières et torrents « navigables ou non navigables, la nécessité en sera constatée « par le Gouvernement et la dépense supportée par les propriétés « protégées... »

(9) Sirey 1841, 1. 483. La Cour de Cassation cassait un arrêt de la Cour d’appel d’Aix qui avait reconnu à une association syndicale dite « Compagnie des Pinchinats » le droit d’être représentée par ses syndics, en se basant sur ce fait que depuis deux siècles « les syndics représentant les Sociétés ont fait des actes nombreux € qui ont été souvent sanctionnés ou homologués par l’autorité « publique, qu’ils ont été fréquemment en justice au nom de la « Société et qu'après tant d’actes solennels dans lesquels la léga- « lité de l’association a été ainsi reconnue par tous les intéressés « et admise par les cours et tribunaux, cette même légalité ne «< saurait aujourd’hui être mise en contestation. »

La Cour Suprême a cassé cet arrêt parce que « en droit com- « mun les assignations doivent être données individuellement à « personne et à domicile et que la nature de l’association pour la « distribution des eaux dites des Pinchinats ne peut la ranger « dans l’exception prévue pour les sociétés de commerce »,

question. Aux termes de cet arrêt, la Cour de Cassation refusait la personnalité civile à un syndicat d’arrosants, vieux de plus de deux siècles, dont les droits avaient toujours été représentés et défendus en justice par -lés syndics. Ainsi, l’association syndicale constituée librement, était considérée comme société civile qui, à cette époque, n’avait pas la personnalité morale (10).

Aussi bien, les motifs qui sont à la base du projet de loi présenté par le gouvernement, le 6 avril 1864, apparaissent-ils fort modestes : d’une part, opposer un texte législatif à la jurisprudence de la Cour de Cassation et, à &et effet, donner la personnalité civile aux associations syndicales libres, d’autre part, faire bénéficier les associations constituées par acte administratif des mesures de déconcentration et de décentralisation que le gouvernement du Second Empire avait mises à la mode. C’était d’ailleurs une extension des mesures amorcées par le décret du 25 mars 1852, qui permettait aux préfets de constituer des associations syndicales — dans les cas prévus par les lois des 14 floréal an XI et 16 septembre 1807 —— avec le consentement de tous les propriétaires (11). Le projet de loi donnaït compétence au préfet, à défaut de l’unanimité, si une certaine majorité demeurait acquise

(10) La personnalité morale n’a été reconnue aux sociétés civiles que depuis un arrêt de la Cour de Cassation du 23 février 1891, GES TE

(11 La loi du 10 juin 1854 sur le libre écoulement des eaux provenant du drainage, dans son article 3, donnait aux préfets le pouvoir de créer des associations syndicales de drainage.

au projet (12). A défaut de cette majorité, il était statué par un décret rendu sur avis du Conseil d'Etat, ce que permettaient déjà les deux lois précitées.

En dehors des travaux visés par les lois de floréal et de 1807, le projet du gouvernement s’appliquait également aux travaux d’assainissement de terres insalubres, d'irrigation, de drainage, à l'établissement de chemins d’exploitation et à tous autres travaux d'améliorations agricoles ayant un caractère d’intérêt collectif. Mais, pour tous ces derniers travaux, il ne pouvait être constitué que des associations syndicales libres et jamais d’associations autorisées (13), (14).

(12) L’article 12 du projet était ainsi conçu :

« Si la moitié des intéressés représentant au moins les deux « tiers de la superficie des terrains ou si les deux tiers des inté- « ressés représentant plus de la moitie de la superficie ont donné « leur adhésion, le préfet autorise, s’il y a lieu, l’Association. »

(13) Le projet de loi accordait aux associations autorisées — par décret ou par arrêté préfectoral — le droit d’exproprier des terrains particuliers (art 17 du projet) conformément à la procédure simplifiée de la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux.

(14) Le projet comportait une série de dispositions diverses qui tenaient à la procédure des opérations. C’est ainsi que les plans et devis des travaux devaient obligatoirement être dressés par les ingénieurs des Ponts-et-Chaussées. IL n’était pas dit que l’intervention de ces fonctionnaires dût être gratuite (art. 10, al. 1 du projet).

D’autre part, le contentieux des associations autorisées était porté devant le Conseil de Préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat. Cette disposition emportait suppression des commissions. spéciales, instituées par la loi de 1807, qui devaient trancher entre les propriétaires les différends soulevés à propos du classement des propriétés et de la répartition des dépenses. Leur tâche terminée, les commissions spéciales cessaient d’exister, Si un nouvel état de choses justifiait une nouvelle répartition des taxes, il

Ce projet, dira le rapporteur du Corps législatif, établissait : « trois sortes d’associations, les unes « libres, les autres autorisées, mais, sous cette der- « nière dénomination, étaient comprises, en réalité, « des associations forcées, c’est-à-dire qui pouvaient « être imposées aux intéressés, malgré leur résis- « tance, même unanime.

« La loï du 16 septembre 1807 et la loi du 14 flo- « réal an XI, auraient régi la matière des endigue- « ments et du curage des rivières et des cours d’eau « non navigables, ni flottables, mais concurremment « avec la loi des associations » (15).

Aussi bien, la Commission du Corps législatif chargée d'examiner le projet décida d’en modifier l’économie : « Ainsi, il n’y aura que des associations libres, « formées par le consentement unanime des intéres- « sés ou des associations autorisées du consentement, « soit de l’unanimité, soit au recours d’une forte ma- « jorité formée du nombre des intéressés, combinée « avec l’importance des intérêts. Les associations « forcées n’ont pas été admises. il est reconnu que « la loi du 16 septemebre 1807 et la loi du 14 floréal « an XI continueront à recevoir leur exécution, mais « à défaut de formation d’associations libres ou au- « torisées pour les endiguements, pour les dessèche-

fallait qu’un décret instituât une nouvelle commission. C’est à juste titre que le projet de loi supprimait ces commissions temporaires pour leur substituer une juridiction permanente, le Conseil de Préfecture auquel donnait déjà compétence la loi du 14 floréal an XI.

(15) Annales du Sénat et du Corps législatif, année 1865, tome IV, pages XXXVILJ, RARE

« ments de marais et pour le curage des rivières ou « cours d’eau » (16).

Ces quelques lignes précisent le sens des modifications apportées par la Commission au projet du gouvernement. Désormais, pour tous les travaux qui peuvent faire l’objet d’associations syndicales, la loi permet la formation d’associations libres qui jouissent de la personnalité civile sous certaines conditions de publicité (17). D’autre part, pour diverses catégories de travaux (18) et sous certaines conditions de majorité (19), des associations autorisées pourront être constituées par le Préfet. Il n’est pas question de réunir les intéressés d'office, soit par arrêté du Préfet, soit par un décret du gouvernement : cette question reste et demeure l’objet des lois du 14 floréal an XI et du 16 septembre 1807.

Poursuivant ses modifications dans un sens libéral, la Commission — reprenant une disposition qui date de l’édit d'Henri IV de 1599 — estima que, lorsque les travaux poursuivis par l'association n’of-

(16) Annales du Sénat et du Gorps législatif, année 1865, tome IV, page XXXIIJ. ,

(17) Un extrait de l’acte d’association doit être publié dans un journal d'annonces légales de l’arrondissement (ou à défaut du département) et dans le Recueil des actes administratifs de la Préfecture.

(18) Ce sont en principe, les travaux qui font l’objet des lois de floréal an XI et de 1807 auxquels on a ajouté les ouvrages nécessaires à l’exploitation des marais salants et les travaux d'assainissement des terres humides et insalubres.

(19) C’est la majorité combinée formée par la moitié des propriétaires réunissant les deux tiers de la superficie ou inversement,

fraient pas un caractère de nécessité évidente, tout propriétaire compris dans la minorité pourrait délaisser les parcelles qu’il possédait dans le périmètre dé l’association. Il a paru à la Commission qu’il était excessif, pour des travaux simplement utiles, d’imposer la qualité d’associé à un propriétaire, alors que les avantages de l’opération lui ont semblé incertains ou insuffisants et les charges trop lourdes (20).

La Commission maintenait à l’association syndicale autorisée le droit d’exproprier dans les formes prescrites par la loi du 21 mai 1836, sur les chemins vicinaux, après déclaration d’utilité publique par un décret en Conseil d'Etat.

Telles sont les dispositions essentielles de la loi qui, soumise aux délibérations du Corps législatif et du Sénat, fut promulguée le 21 juin 1865. Sans doute, cette loi n’était pas parfaite, elle laissait place à de graves obscurités. Mais elle témoignait d’un vif souci de simplifier les formalités et de remettre le contentieux des opérations à des juridictions rapprochées des intéressés. C’est ainsi qu’il était fait une large application de la loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux (au lieu de la loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation pour cause d'utilité publique) et de la loi du 10 juin 1854 sur le drainage en matière d’établissement de servitudes.

Cette loi du 21 juin 1865 fut complétée et modifiée par la loi du 22 décembre 1888 qui poursuivit un

(20) Le propriétaire qui veut user de la faculté de délaissement doit en faire la déclaration à la Préfecture dans le délai de un mois à partir de la publication de l’arrêté constitutif,

LR —

double but : d’une part, étendre à l'assainissement des villes, l’application des associations syndicales, jusque-là réservée aux campagnes; d’autre part, permettre, en toutes circonstances, la formation d’une association autorisée quel que soit l’objet de cette association. Ainsi l'irrigation, le drainage, de même que l'ouverture d’une rue ou l’établissement d’une amenée d’eau pourront justifier la création d’une association syndicale autorisée, où une certaine majorité pourra contraindre une minorité à entrer, à moins qu’elle ne préfère délaisser.

Malheureusement, le gouvernement ne put enlever le vote du Sénat, hostile à toute nouvelle atteinte au droit de propriété, qu’au prix de certaines complications de procédure qui ne devaient pas faciliter la mise en œuvre de la loi. C’est ainsi que la nouvelle loi subordonnera à une reconnaissance d’utilité publique par un décret rendu en Conseil d'Etat, la constitution de toute association autorisée ayant pour objet des travaux qui, jusque-là, ne pouvaient donner lieu qu’à une association libre (art. 9). Cette re- . connaissance d’utilité publique était, d’ailleurs, indépendante de la déclaraton d’utilité publique, par décret rendu en Conseil d'Etat, à laquelle il fallait encore recourir en vertu de l’article 18 pour certains travaux (21).

(21) Ainsi une association syndicale ayant pour objet des travaux d'irrigation ou, de colmatage ne pouvait être constituée que si ces travaux avaient été reconnus d’utilité publique par un décret en Conseil d'Etat. S’ils nécessitaient de plus une expropriation, il fallait provoquer une déclaration d’utilité publique au moven d’un deuxième décret rendu en Conseil d'Etat,

Tandis que le législateur de 1865 avait cherché à remettre le contentieux à des juridictions rapprochées des intéressés et peu coûteuses, le législateur de 1888, au contraire, fait une large application de la loi du 3 mai 1841 sur l’expropriation pour cause d'utilité publique. Dans certains cas, l'autorisation de l'association par le Préfet demeure subordonnée à un avis conforme du Conseil général ou du Conseil municipal ou de ces deux assemblées ensemble (22). Dans d’autres cas, le Préfet doit, après avoir autorisé l’association, autoriser l’exécution des travaux et il ne peut le faire qu'après s’être assuré du règlement préalable des indemnités de délaissement et d’expropriation (23). Toutes ces complications sont assez criticables et ne s’expliquent que par le désir d’apaiser les craintes du Sénat, dont certains membres se montraient peu disposés à voter une loi qu’ils jugeaient pleine de périls pour le droit de propriété.

Ces craintes semblent aujourd’hui peu justifiées. En cffet, les associations autorisées, dont la constitution' était entourée de tant de précautions, devaient réunir une très forte majorité en nombre, en surface, et en valeur, celle-ci étant déterminée par l'impôt foncier afférent à l'immeuble. Il fallait réunir les deux tiers des propriétaires possédant les trois quarts

(22) Voir article 12 dernier aliéna de la loi des 21 juin 1865, 22 décembre 1888,

(23) Voir article 9, alinéa 3. La loi ajoute que les associés devaient en plus garantir — avant toute autorisation — le paiement des travaux, fournitures, indemnités pour dommages, au moyen de sûreté acceptées par les intéressés et au besoin déterminées par le Tribunal civil.

de la superficie et payant les trois quarts de l’impôt foncier ou inversement. Quand des travaux à exécuter réunissent une telle majorité, c’est le signe qu’ils présentent une réelle utilité, sinon une réelle nécessité.

D'autre part, même devant une telle majorité, l’autorisation ne s'impose pas au Préfet, elle demeure une faculté. Et, en supposant l’autorisation accordée, ceux à qui elle aurait pu faire grief, propriétaires ou tiers intéressés, pouvaient déférer l’arrêté au Ministre des Travaux Publics qui statuait par un décret rendu en Conseil d'Etat.

Un tel luxe de précautions, vis-à-vis de l’association syndicale autorisée, ne devait pas en favoriser le développement. Si l’on se rappelle les questions techniques et économiques (24) qui s'ajoutent aux obstacles élevés par le législateur, on comprendra que la loi de 1865 n'ait pas donné tout ce que les auteurs en attendaient.

Tel était l’état de la législation quand fut créé le Service des Améliorations Agricoles, devenu, en 1918, le Service du Génie Rural.

L'association syndicale, par ses origines lointaines et ses rapports avec la loi du 16 septembre 1807, a pu être présentée comme un procédé d’exécution de certains travaux publics. Envisagée sous cet angle, il n’est pas douteux que la loi n’ait pas donné beaucoup de résultats. Que tel ait été l’objet des associa-

(24) -Voir page 14 et suivantes,

tions créées sous l’ancien régime, ou sous l'empire de la loi de 1807 cela ne fait pas de doute. Il est certain que le pouvoir central, faute d’une existence suffisamment affermie ou faute de moyens d’exécution suffisamment nombreux, ait laissé, jadis, aux particuliers eux-mêmes, le soin d’exécuter des travaux d'intérêt général. Que, plus tard, enfin, le gouvernement impérial ait poursuivi le même but dans l’intention de ménager les finances publiques, cela est encore certain (25). Mais il semble anormal, aujourd’hui, d'abandonner à des particuliers, groupés d’une certaine manière, l’exécution de travaux qui offrent un intérêt général et qui ressortissent à la compétence de l'Etat, des départements ou des communes.

D'ailleurs, l’ascension de la démocratie n’a pas peu contribué à mettre en relief ce nouvel état d’esprit. . Déjà au moment de la discussion de la loi, M. Guiilaumin, député au Corps législatif, s’exprimait ainsi : « Vous faites, assurément, une chose très efficace en « favorisant les associations syndicales entre parti- « culiers pour des travaux et des améliorations agri- « coles. Maïs pour les grandes affaires, mais pour la « défense contre les fleuves, mais pour la défense « contre la mer, maïs pour ces travaux qui deman- « dent des millions et des millions, je demande à

(25) L’article 33 de la loi du 16 septembre 1807 est ainsi conçu : + Lorsqu'il s'agira de construire des digues à la mer ou contre « les fleuves; les rivières et torrents navigables ou non navigables; « la nécessité en sera reconnue par le gouvernement et la dépense « supportée par les propriétés protégées dans la proportion de < leur intérêt aux travaux, sauf le cas où le gouvernement croi- « rait utile et juste d’accorder des secours sur les fonds publics.+

« l'Etat de renverser l’ordre de la loi de 1807 et de « dire que ces travaux seront faits par l'Etat d’abord, « sauf la contribution des intéressés. Et ce n’est pas « là une distinction oiseuse que je fais, il est évident « que la loi ne doit pas se borner à nous accorder « ce bienfait, de faire exécuter les travaux publics « avec l'argent des particuliers seulement et de nous « constituer en société pour l'exécution de travaux « ‘d'intérêt général sans obligation, mais avec faculté « seulement pour l'Etat, d'y contribuer s’il le juge «convenable » (26).

Aussi bien, l’idée du député Guillaumin n’a cessé de s'affirmer dans les faits. Le développement de l'esprit démocratique, sa tendance à demander toujeurs plus de services à un Etat-Providence, devait conduire naturellement à mettre à la charge de la colectivité, Pexécution des travaux présentant un intérêt d’ordre général. Ces travaux, exécutés désormais pour le compte des administrations publiques, en vue de rendre des services au public, ont incontestablement le caractère de travaux publics.

Sans doute, les travaux exécutés par une association syndicale — lorsqu'elle est autorisée — ont aussi le caractère de travaux publics. Mais, comme le constate le doyen Hauriou, c’est là une création ‘artificielle du législateur (27). Il manque, à l’ouvrage construit, la destination essentielle de l’ouvrage public, à

CS

(26) Annales du Sénat et du Corps législatif, année 1865, tome V, page 73. Ù (27) Hauriou (10, Droit administratif), page 759, note 1),

savoir l’usage public ou au moins d’un certain public.

Que la réparation du bénitier de l’église de Monségur. (28) ait le caractère d’un travail public, nul n’en disconviendra. Mais peut-on accorder ce caraectère aux travaux exécutés en vue de créer une plus-value à des terrains privés appartenant à des propriétaires nommément désignés ? Il est facile de se rendre compte que, dans l’un et l’autre cas, le bénéficiaire ne présente pas le même caractère. Ici, un groupe de propriétaires, en nombre défini et invariable — à moins de modifications à l’acte d’association; — là, un groupe:añonyme susceptible d'augmenter ou de diminuer, dont les éléments n’ont d’autre lien entre eux que le service ou l’usage qu’ils attendent de l’ouvrage public mis à leur disposition : ce seront les fidèles d’une église, ou des indigents, ou encore les usagers d’une distribution d’eau ou d’énergie électrique. os

La discordance qui existe entre la nature de certains travaux exécutés par les associations syndicales et le caractère de travaux publics que la loi leur donne tient, au fond, aux origines de la loi de 1865. Elle a voulu soumettre au même texte législatif des institutions juridiques diverses par leurs origines et par leurs objets. Il n’est que d’examiner l’article premier de la loi pour s’en rendre compte.

L’énumération comporte d’abord les travaux qui faisaient l’objet des lois de floréal an XI et de 1807.

(28) C. E. 10 juin 1921, Monségur S. 21.93.49, RTE

= 179 — Ce sont les travaux énumérés aux paragraphes 1, 2, 3: défense contre la mer, contre les eaux fluviales, contre les eaux stagnantes. Encore que ces travaux puissent être exécutés par des associations de propriétaires, ils peuvent intéresser, par leur importance, une population, souvent très vaste, qu’il est impossible de limiter exactement. Au-delà des propriétaires, l’entreprise intéresse un certain public. De tels travaux ont, incontestablement, le caractère de travaux publics et, aujourd’hui, ils doivent être entrepris par les administrations publiques (29).

L’énumération comporte ensuite des travaux dont l'utilité n’est pas douteuse, mais dont la portée est plus modeste : ïl s’agit de drainer ou d’irriguer des terres, de créer des chemins d’exploitation, en un mot d'exécuter des travaux d'intérêt collectif agricole. Ces travaux intéressent, strictement, ‘les propriétaires associés et non point un public. Aussi bien, il est difficile de leur reconnaître un caractère de travaux publics, encore qu’ils soient exécutés par une association autorisée. Cependant le législateur de 1888 a confondu, dans un même texte, toute une énumération de travaux que le législateur de 1865 avait sagement tenu à soumettre à des régimes différents.

Et pourquoi ? Selon nous, pour une raison de fait. Les.travaux qui faisaient et qui font toujours l’objet

(29) Un projet de loi adopté par la Chambre des Députés le 22 octobre 1933 autorise les communes à exécuter le curage et l’amélioration des cours d’eau non navigables, ni flottables situés sur leur territoire.

des lois des 12-20 août 1790, 14 floréal an XI et 16 septembre 1807 revêtent souvent, avons-nous dit, une importance considérable et lorsqu'il s’agit de les faire exécuter par des associations de propiétaires, l'unanimité n’est pratiquement jamais acquise. Aussi bien, ces travaux offrent, par définition, un caractère de nécessité évidente et l’intervention de l’Administration se présente ici comme un acte de police. Le plus souvent, l’entreprise est une mesure de défense plutôt qu’une amélioration agricole. En tous cas, le premier caractère prime le second.

Que, dans ces conditions, les travaux à exécuter, le soient avec des moyens de puissance publique, rien de plus naturel. Il faut vaincre la mauvaise volonté de certains intéressés ou de certains tiers, mais en même temps, il faut les protéger contre toute mesure de vexation ou de spoliation. Sans doute, les lois énumérées ci-dessus reflètent une allure autoritaire, surtout la loi de 1807; mais il est vrai qu’elle est antérieure à la note de Schœnbrünn (30). Quoiqu'il en soit,

(30) La note de Schoenbrünn du 29 septembre 1809 âdréssée par Napoléon li‘ au Conseil d'Etat disait entr’autres : « On doit d’abord définir quelles sont les formes qui constatent l’utilité publique. Il faudrait que ce fut un Senatus-Consulte, une loi ou un décret délibéré en Conseil d'Etat.

« S’il prend fantaisie à un préfet d’augmenter la préfecture, la prison ou l’hôpital d’un jardin ou d’une aile, ce ne doit pas être une raison pour exproprier aucun citoyen s’il n’y a d’ailleurs un décret qui dise que cela est utile et qu’en conséquence les propriétaires sont tenus de faire la cession de leur propriété moyennant les formes voulues par les lois et usages. Ainsi le Conseil seul aurait le droit de déclarer les travaux qui seraient dans le cas de jouir de ce privilège. Voilà des idées sur cette question plus importante qu’on ne veut bien le croire,