A AAA A A

de telles entreprises n'étaient créées et mises en œuvre que par le pouvoir central et sous son contrôle. Très sagement, le législateur de 1865 donnait compétence au Préfet quand une certaine majorité était réunie, mais rien de plus.

Pour toutes les autres entreprises, seule l’association libre était possible, c’est-à-dire une société civile à qui l’on donnait la personnalité morale et qui faisait naître des obligations d’un caractère spécial que nous examinerons plus loin. Quoiqu’il en soit, les travaux exécutés par ces associations demeuraient soumis au droit commun et leur caractère juridique correspondait bien au caractère qu’ils tenaient de la nature des choses. En étendant, à ces travaux d’amélioration agricole, le domaine de l’association autorisée, le législateur de 1888 s’est montré moins libéral et moins clairvoyant que son prédécesseur. Une telle mesure ne s’imposait pas, et, pratiquement, elle n’a rien donné, parce qu’elle peut aboutir à une véritable spoliation. Voici, par exemple, un groupe de propriétaires qui veut drainer des terres et qui doit vaincre l’opposition d’une minorité en recourant à l’association autorisée. Cette minorité peut estimer — à tort ou à raison — que les augmentations de profits espérées ne compenseront pas les dépenses

« puisqu’en s’accommodant à jouir avec la propriété on la viole « et qu’il en résulte des abus révoltants qui mécontentent l’opi- « nion publique, Moyennant ces précautions, j’arrive à un premier « principe qui devrait être dans le code de procédure s’il n’est « dans le code civil : c’est qu'aucun citoyen ne peut être exproprié « que par un acte de justice. »

auxquelles elle sera entraînée. Mais, dira-t-on, la loi prévoit le délaissement et, même, elle subordonne l’autorisation d'exécution, au paiement préalable de l'indemnité (art. 9). Qu'importe si le propriétaire délaissant ne trouve pas de terre disponible pour remployer son indemnité. Il est vrai que le Préfet n’est pas tenu d’autoriser l'association, mais ce fonc- Uionnaire peut être mal informé et d’aucuns estimeront que la protection de la loi est toujours préférable.

Or, la loi peut se montrer rigoureuse, au bénéfice d'entreprises qui n’ont pas forcément un caractère de nécessité évidente, mais tout au plus d'utilité. Certains même penseront que le libellé général des paragraphes 11 et 12 de l’article premier laisse place à des travaux dont l'utilité est discutable.

Ces défauts intrinsèques de la loi n’ont pas peu contribué à sa faible utilisation. Au fond le paysan français avait bien senti que, malgré des complications de procédure, une association de forme autoritaire convenait mal à ces travaux, dont chacun est juge de l'utilité dans les limites de son droit de propriété, du moins, tant que ce droit continuera d’être reconnu avec ce qu’il suppose de libre disposition.

Le succès incontestable avec lequel le Génie Rural a fait entrer l’association dans les mœurs paysannes tient, justement, à ce qu’il a fait le départ entre ce que la loi contenait de libéral et ce qu’elle avait d’inulement autoritaire. Les ingénieurs du Génie Rural ont posé, en principe, que rien ne serait fait de bien ni de durable, sans une large adhésion des bénéficiaires et que les mesures de coercition convenaient mal aux

entreprises d'améliorations agricoles. Aussi bien, ont-ils veillé scrupuleusement à ne jamais donner à ces entreprises l’allure d’une opération de police, et cela pour deux raisons.

Il eut été de mauvaise politique de laisser croire que le Génie Rural, saisi d’une affaire, doit la conduire jusqu’à complète réalisation, en préconisant l'emploi des moyens autoritaires que la loi peut offrir. Sans doute, l'unanimité est difficile à réaliser, surtout du premier coup. Autant que possible — et c’est une règle générale — il vaut mieux réaliser une affaire par étapes successives après avoir prévu l’accession de nouveaux adhérents.

L'autre raison a trait à la nécessité d’assurer la continuité de l’entreprise sans avoir recours aux moyens coercitifs prévus par la loi (art. 25). L'association, après sa constitution, aura des décisions à prendre par l'intermédiaire de son assemblée générale. Or, il ne faut pas oublier que, par définition, l’association va renfermer une minorité d’opposants, minorité qui peut être très agissante et pourra se révéler très dangereuse devant une majorité qui, comme toutes les majorités, sera rarement cohérente. Un déplacement de quelques voix pourra amener un renversement de la majorité et remettre en question les résolutions précédemment adoptées.

Ce renversement de majorité est bien plus à craindre aujourd’hui qu’au temps du vote de la loi de 1865. A cette époque, le législateur entendait bien que chaque associé eût, au sein de l’assemblée, une auto-

rité proportionnée aux intérêts qu’il possède dans l’entreprise. Bien plus, il fallait un minimum d’intérêt pour avoir droit à une voix. Ces dispositions demeurent en vigueur, mais par suite du développement de l'esprit démocratique, la pratique en a atténué les effets. D’une part, le minimum d'intérêt est extrêmement réduit et quelquefois supprimé : chaque propriétaire a droit à une voix au moins. D’autre part, l'influence des gros propriétaires est limitée par un nombre maximum de voix dont chaque associé peut disposer. Il arrive, fréquemment, que, pour réunir le plus grand nombre d’adhérents, on décide d’accorder une voix à chaque associé, quels que soient ses intérêts dans l’entreprise. Il est évident, dans ces conditions, qu’une minorité peut facilement se transformer en majorité au cours d’une assemblée générale; bien souvent, un déplacement de quelques voix suffira. |

Est-ce ‘à dire que l’association autorisée, solution à la fois libérale et autoritaire soit à abandonner ? Non, à condition de ne lui demander que ce qu’elle peut donner. À vrai dire, il est difficile de limiter exactement son domaine d’application. On peut, cependant, affirmer que l'association syndicale autorisée fournira une solution intéressante, chaque fois qu’il s'agira de vaincre quelques résistances isolées qui, en s’unissant, ne pourraient créer au sein de l’assemblée générale une minorité dangereuse pour lPavenir de l’association. On ne saurait trop répéter que les entreprises d'améliorations agricoles réclament une large adhésion des intéressés. Le conflit qui

peut s’élever entre la loi et la volonté des associés, malgré eux, a été mis en lumière par M. Sénéca, député du Corps législatif, rapporteur de la Commission chargée d'examiner le projet de loi relatif aux associations syndicales : « L'association forcée, avec « toutes ses conséquences, ne serait donc pas une « conciliation équitable de l’intérêt public avec l’in- « térêt privé. Comment espérer, d’ailleurs, que des « propriétaires puissent exécuter convenablement « des travaux qu’ils repoussent ? Quels résultats uti- « les peut-on attendre de leur action. Si les syndics sont « choisis parmi les intéressés, leur mauvais vouloir « est acquis. Le Préfet nommera-t-il les syndics ou « même fera-t-il exécuter d’office tous les travaux ? « Maïs alors il y aura des associés sans liberté, sans « action, et avec toutes les charges de l’associa- « tion » (31).

En résumé, c’est par la voie de l’association syndicale libre qu’il convient de réunir les propriétaires intéressés à une entreprise d’amélioration agricole. L'association autorisée sera utilisée chaque fois qu’il s’agira de vaincre quelques résistances isolées. Quant à l’association forcée qui résulte des lois des 12-20 août 1790, 14 floréal an XI, 16 septembre 1807, elle ne convient qu'aux entreprises de défense qui, par leur nature, s’apparentent à une opération de police plutôt qu'à une opération d’amélioration

(31) Annales du Sénat et du Corps législatif, année 1865, page XXXVIIT,

agricole, et, comme telles, ne ressortissent pas à la compétence du Génie Rural (32).

Les conditions de majorité

Avant de clore cette étude sur l’association syndicale, nous examinerons trois questions relatives aux conditions de majorité, à la subrogation des communes aux droits et aux obligations des associations syndicales, et, enfin, à la nature des obligations qui naissent du contrat d’association syndicale.

La loi des 21 juin 1865-22 décembre 1888 sur les associations syndicales a été modifiée par un décret du 21. décembre 1926 rendu par application de l’article premier de la loi du 3 août 1926. Les modifications ont tendu à revenir, quelque peu, sur les complications introduites, dans la loi, par le législateur de 1888. La procédure a été ainsi allégée et les délais réduits; mais du point de vue juridique, ces modifi-

(32) L’action continue du Génie Rural au regard de chaque affaire a mis en évidence un défaut de l'association syndicale libre. Groupement essentiellement privé, cette association fonctonne en dehors de tout contrôle de l’administration. Or, il serait inadmissible qu’un ouvrage construit par une association syndicale libre avec le concours financier de l'Etat fut exposé à périF par suite de la négligence ou de l’impéritie des associés. Aussi bien, pour mieux assurer la collaboration permanente de l’administration, le concours financier de l’Etat est généralement subordonné à la conversion librement consentie de l’association libre en association autorisée (Loi du 21 juin 1865-22 décembre 1888 modifiée par décret du 21 décembre 1926). Cette conversion facilite la subrogation de la commune ou du syndicat de communes, aux droits et obligations de l’association syndicale conformément à l’article 11 du décret du 21 décembre 1926,

cations n’ont qu’un intérêt secondaire. Nous retiendrons cependant une disposition essentielle concernant l’adhésion des intéressés à l’association autorisée. Auparavant, l’adhésion d’un propriétaire n’était acquise que s’il avait donné un consentement exprès, soit en signant un bulletin d'adhésion, soit en votant à l’assemblée générale. Cette procédure qui garantissait au maximum la libre volonté des intéressés, avait des inconvénients pratiques. Le paysan français, toujours méfiant, n’aime guère se prononcer immédiatement et ouvertement. Plutôt que de prendre une décision qu’il craint de regretter, il ne dit rien, ik s’abstient et il attend. Dans le cas présent, il ne signera pas le bulletin qui lui est remis et se gardera bien de se prononcer à l’assemblée générale. Aussi beaucoup d’associations, dont le but offrait un intérêt incontestable, n’ont pu être formées bien plus par l’inertie des propriétaires que par leur opposition nettement déclarée.

Désormais, l’article 11, paragraphe 5, décide : « Les propriétaires qui, dûment convoqués et aver- « tis des conséquences de leur abstention, ne formu- « leraient pas leur opposition par écrit avant la réu- « nion de l’assemblée générale ou par un vote à cette « assemblée, seront considérés comme ayant adhéré « à l'association » (33). Cette disposition n’est pas nouvelle. Elle existait dans la loi du 27 novembre 1918 (loi Chauveau) sur le remembrement de la propriété

(33) On applique l’adage « Qui ne dit mot consent ».

rurale et: figure depuis logtemps dans certaines législations étrangères (34). La liberté des intéressés n’est nullement entravée puisqu'il suffit, pour être considéré comme opposant, de l’affirmer suivant les formes indiquées par la loi. Cette disposition, dont les avantages ne sont pas contestables, peut offrir des inconvénients: que vaut, en effet, une majorité composée, en partie, de membres dont les intentions véritables sont demeurées secrètes ? Lorsqu'une association a: été constituée avec une majorité ouvertement déclarée, on: peut espérer que cette majorité se maintiendra, sinon entière, du moins assez nombreuse pour mener l’entreprise jusqu’au bout. Mais que penser d’une majorité, dont certains membres ont été enr0lés: de force, peut-être malgré eux ? Là encore, il faudra faire preuve de prudence et se méfier de la solidité d’une telle majorité.

Est-ce à dire que cette nouvelle disposition soit inutile ? Non, mais encore ne faut-il pas lui demander plus qu’elle ne peut donner. Elle n’aura que des avantages s’il. s’agit de vaincre quelques résistances ou quelques négligences isolées. Elle serait dangereuse si elle ne devait servir qu’à masquer une hostilité sourde, plus ou moins généralisée. A Ia première occasion, la vérité ne tarderait pas à apparaître et à mettre en pleine lumière la fragilité d’une pseudomajorité acquise de façon un peu artificielle.

(34) Une loi allemande du 11 mai 1877 avait introduit cette disposition dans notre loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales demeurée en vigueur en Alsace-Lorraine,

La subrogation des communes

Le décret du 21 décembre 1926 contient, dans son article 11, une disposition originale qui tend à remédier à certains relâchements que l’on constate souvent dans le fonctionnement des associations syndicales. Il arrive, parfois, qu'après achèvement des travaux qu’elle avait entrepris, l’association syndicale manifeste peu d’empressement à en assurer l’entretien ou l'exploitation, dès que les promoteurs de l’affaire ont disparu. Sans doute, aux termes de l’article 25, alinéa 3, de la loi du 21 juin 1865 (35), le Préfet peut, après mise en demeure de l’association, faire exécuter d’office les travaux d’entretien. Mais il ne dispose de cette faculté que dans la mesure où le défaut d’entretien « pourrait avoir des conséquences nuisibles à linté- « rêt public ». Or, il est assez rare que l’état d’abandon de l’ouvrage construit par une association autorisée puisse avoir de telles conséquences, et l’ouvrage périt plutôt par simple manque d’entretien. Les associations syndicales s’acquittent généralement assez bien de la première partie de leur tâche, consacrée à l'exécution des travaux. Élles s’en acquittent d’autant mieux qu’elles sont aidées, que leur action est dirigée, par les ingénieurs du Génie Rural (36). Mais

(35) L’article 25 étant inclus dans le titre V : « Dispositions générales » s’applique aux associations libres comme aux associations autorisées, La discussion au Corps législatif ne laisse aucun doute à ce sujet. (Annales du Sénat et du Corps législatif, Année 1865, page 113).

(36) Voir note page 189

ane 3 d

au cours des années qui suivent, les associations font souvent preuve de négligence; on n'effectue pas les menues réparations qui éviteraient plus tard de graves dégradations à l’ouvrage construit, on oublie de réunir l'assemblée générale pour voter le budget annuel et répartir les taxes, on ne se donne même plus la peiné de répondre aux avertissements de l'Administration si, par hasard, elle s’avise de rappeler l’association à ses devoirs.

Aussi bien, le législateur a pensé qu’il serait avantageux de confier le fonctionnement de lPassociation aux soins d’un organisme assujetti lui-même à un fonctionnement régulier. Cet organisme c’est le Conseil municipal. Le choix est particulièrement heureux, Car, de plus souvent, il existera des liens étroits entre le Conseil municipal et l’association. Il se trouvera que des membres de l'association fassent partie du Conseil municipal, il se pourra que le Maire soit en même temps directeur de l’association. Ainsi les réunions du Conseil municipal fourniront l’occasion de discuter les affaires de lassociation.

C’est pourquoi le décret-loi du 26 décembre 1926, article 11, permet à toute association syndicale autorisée de subroger à ses droits et obligations, autres que ceux d'exécuter les travaux, la commune sur laquelle s’étend son périmètre. Si le périmètre s’étend sur plusieurs comunes, elle peut subroger, dans les mêmes conditions, le syndicat de ces communes constitué à cet effet.

Il s’agit done-dé définir la portée de ce texte et d’en préeïser la limite d’application.

- La faculté de subroger une commune à ses droits et obligations n’est accordée qu’aux associations autorisées. La question ne se posait pas pour les associations forcées des lois du 14 floréal an XI et 16 septembre 1807 qui demeurent sous le contrôle étroit de l'administration. Cette faculté n’est pas non plus accordée aux associations libres, mais pour la raison inverse : ces associations ne sont, au fond, que des sociétés civiles qui établissent leurs statuts et qui s’administrent comme elles l’entendent, en dehors de tout contrôle de l'Administration. Elles gardent un caractère strictement privé et on ne conçoit pas qu’elles puissent abandonner une gestion soumise, par définition, aux règles du droit privé, à un organisme de droit public qui dispose de moyens de coercition dont les associés ont, justement, voulu s'affranchir en recourant à l'association libre (37).

La subrogation ne peut s'appliquer aux droits et obligations relatifs à l’exécution des travaux dont l’association doit s’acquitter directement. Ces droits et obligations comportent essentiellement la passation des marchés de travaux avec les entrepreneurs, le règlement des mémoires, le paiement des honoraires de l’architecte ou de l’igénieur directeur des travaux et éventuellement l’exercice des recours contre les co-contractants de l’association en vue de faire jouer la responsabilité décennale.

(37) S’il y avait avantage pour une association libre à remettre la gestion de son patrimoine à une commune, elle pourrait demander sa conversion en association autorisée dans les conditions fixées par l’article 8 de la loi du 21 juin 1865.

ÎLest-dans la pensée du législateur de ne faire porter la subrogation que sur les droits et obligations qui naissent à l’occasion de l’entretien des ouvrages établis. Il s’agit essentiellement de percevoir des taxes sur les associés et d'assumer les dépenses d’entretien au moyen du produit de ces texes.

La subrogation résulte des délibérations concordantes de l’assemblée générale de l’association et du conseil municipal (38). Elle ne s’impose pas à la commune qui peut la refuser; de plus, elle n’est parfaite qu'après l’approbation du Préfet. Ces délibérations fixent les limites de la subrogation, en particulier le montant des taxes à recouvrer sur les associés. L’approbation du Préfet sera subordonnée à la constatation que le produit des taxes qui seront recouvrées par la commune sur les associés couvre bien les dépenses que celle-ci a prises en charge.

Pour le recouvrement des taxes, la commune se trouvera subrogée à l'association pour l’exercice du privilège mobilier institué par l’article 2 de la loi du 5 août 1911 et portant sur « les récoltes, fruits, loyers « et revenus des terrains compris dans le périmètre « de lassociation ». Ce privilège prend rang immédiatement après celui de la contribution foncière et s'exerce dans les mêmes formes (loi du 12 novembre 1808, article premier (39).

(38) Tout ce qui est dit à propos de la commune s’applique mutatis mutandis au syndicat de communes.

(39) Le privilège accordé à l’association autorisée pour le recouvrement de ses taxes étant assimilé Au privilège du Trésor pour le recouvrement de la contribution foncière, il semble que l’asso-

Cette subrogation ne peut être consentie et acceptée que pour une durée limitée. La loi ne précise pas autrement, mais elle ajoute que la durée fixée par les délibérations concordantes peut se prolonger par tacite reconduction, si l’accord n’est pas dénoncé par l’une des parties six mois avant l'échéance du terme.

L’association syndicale, par le fait qu’elle a subrogé la commune, verra son activité ralentie, sinon complètement arrêtée. Mais elle n’aura pas, pour ‘autant, cessé d'exister : ses droits de propriété sur l’ouvrage demeurent entiers et ne sauraient faire l’objet d’aucune subrogation. Par conséquent, l’association demeure responsable des accidents ou dommages imputables aux ouvrages qu’elle a construits (40).

La nature des droits et obligations créés par le contrat d'association syndicale

La troisième et dernière question que nous nous proposons d’examiner concerne la nature du droit créé par la constitution d’une association syndicale. L’immeuble engagé dans une association syndicale est-il

ciation dispose, de même que le Trésor, d’un véritable droit de suite sur les fruits et les loyers des immeubles compris dans son périmètre. (Loi du 12 novembre 1808, art, 3.)

La loi du 31 mai 1938 portant fixation du budget général de l’exercice de 1933 a, dans son article 11, accordé ce même privilège aux concessionnaires de canaux d’irrigations concédés par PEtat.

(40) De même, la commune est responsable des accidents survenus sur les chemins vicinaux administrés par le département Haurioë (10, Droit administratif) page 675 et note,

désormais grevé d’un droit réel opposable à tous ses propriétaires successifs, ou bien n’y'a-t-il qu’une obligation personnelle à celui qui a donné son consentement à l’association? -

La question n’est pas sans intérêt. Si le contrat d'association syndicale grève les immeubles inclus dans son périmètre d’une servitude, l’association aura à tout moment, comme débiteur: de ses taxes, le propriétaire actuel de l’immeuble, quitte pour celui-ci à se retourner vers son ayant-cause, s’il n’a pas eu connaissance de cette servitude. Si l'obligation qui découle du contrat est purement personnelle, l’association n’aura de recours -contre les propriétaires successifs que dans la mesure où leurs contrats d’acquisition les subrogent activement et passivement en la place du propriétaire primitif.

La loi n’apporte aucune solution à cette question qui avait été signalée au cours de la discussion au Corps législatif (41).

« M. Mège. -— Messieurs, l’article 17 a appelé mon « attention sur une question qui présente une certaine « importance, il porte: « Nul propriétaire compris dans « l’association ne pourra, après un délai de quatre « mois à partir de la notification du premier rôle des « taxes, contester sa qualité d’associé ou la validité « de l'association. »

« De cette rédaction, il ressort nécessairement que

(41) Annales du Sénat et du Corps légfslatif. Année 1865, tomé V,

page 98. 7

la qualité de propriétaire et la qualité d’associé doivent toujours se trouver réunies sur la même tête. Les associations syndicales, en effet, ont pour but principal de sauvegarder les intérêts agricoles, elles ont souvent un double résultat: d’abord imposer à cértains héritages une charge pour l'utilité et l’usage d’autres héritages, c’est-à-dire une servitude conventionnelle, ensuite d’établir, à l'encontre des associés, des obligations purement personnelles, le paiement de cotisations, de taxes.

« Supposons qu’un associé, et je parle, ici, des associations librement contractées qui impliquent l’adhésion unanime des intéressés, supposons qu’un associé vende sa propriété, qu’il n’indique pas dans le contrat, soit les obligations que sa qualité de membre d’une association syndicale avait fait naître pour lui, soit les servitudes imposées à la propriété vendue: qu’arrivera-t-il dans ces circonstances? Les obligations qui pesaient sur l’associé vendeur passeront-elles, de plein droit, sur l'acquéreur? Ce dernier sera-t-il un successeur ou un simple ayant-cause n'étant pas soumis aux obligations personnelles de son vendeur ?

« Il y a là, Messieurs, dans ma pensée, une question excessivement grave, excessivement délicate et les observations que je présente s’appliquent, non seulement aux ventes faites librement, mais aux adjudications forcées, elles s’appliquent aux associations librement contractées, elles s’appliquent également aux associations autorisées.

« Je sais que l’on peut me répondre d’une manière

KQ

générale que l'acquéreur est l’ayant-cause du veñdeur.

« Je n’adimets pas cette objection qui a cependant une certaine force et une certaine valeur, mais la question qu’elle soulève a été l’objet de tant de discussions diverses qu’il faudrait, pour éviter dans l'avenir les difficultés et les procès, tout prévoir dans le projet de loi. J'’aurais donc mieux aimé, dans le projet, un article qui aurait dit que pour les associations libres et autorisées, pour toutes celles qui ont été publiées, les obligations qui incombent à la société primitive pèseraient d’une manière directe et formelle sur le nouvel acquéreur, même en l’absence de toute stipulation.

« Voilà l’observation que je voulais présenter telle qu’elle m’est venue à l'esprit, je ne sais si elle a une valeur réelle, mais il me semble qu’il y a un certain intérêt à la résoudre. »

« Monsieur le Comte Dubois, commissaire du Gouvernement. — Je ne suis pas en mesure de répondre aux observations de l’honorable préopinant. Je ne crois pas que la loi puisse prévoir tous les cas, toutes les difficultés qui pourront s’élever entre un tiers et un propriétaire engagé dans une association syndicale et qui, depuis son engagement, aura cédé sa propriété. Je crois que l’obligation est plutôt réelle que personnelle. Ce sont les propriétés qui sont engagées dans l’association, cette nature de société forme des communautés territoriales, c’est donc la propriété qui, en raison des avantages qu’elle doit retirer,

« est redevable des taxes qui sont assimilées aux contri- « butions ; je ne crois pas que la loi doive intervenir dans tous les cas qui peuvent se présenter dans les conventions entre propriétaires et les ayants-cause. » Cette citation est un peu longue, mais elle a l’avantage d’exposer tout le problème auquel le commissaire du gouvernement a laissé entrevoir une solution sans pouvoir l’affirmer nettement.

La question est demeurée controversée. Pour certains auteurs (42), l’obligation qui découle du contrat d'association syndicale est réelle quand les travaux entrepris par l’association visent à la défense des terrains contre la mer, les cours d’eau, les eaux stagnantes, etc. Au contraire, l’obligation est purement personnelle au premier associé quand les travaux ne ten-

dent qu’à améliorer des héritages.

Cette théorie est uniquement basée sur la distinction faite par la loi du 21 juin 1865 entre les travaux pouvant faire l’objet d’une asociation autorisée et ceux qui ne pouvaient donner lieu qu’à une association libre. Or, la possibilité de créer une associaton autorisée repose sur une mesure de coercition qui n’est, au fond, qu’un artifice de procédure et ne saurait, par suite, modifiér la nature même de l’obligation née du con-: trat d’association libre ou autorisée.

Il convient de remarquer que la question est résolue à propos des travaux qui font l’objet de la loi du 16 septembre 1807 dont l’article 33 ‘est ainsi conçu:

(42) G. Gain, Traité élémentaire des associations syndicales, (Paris 1884), pages 14 et suivantes.

Lorsqu'il s’agira de construire des digues à la mer

ou contre les fleuves, rivières et torrents navigables

« ou non navigables, la nécessité en sera constatée par « le gouvernement et la dépense supportée par les pro- « priétés protégées, dans la proportion de leur inté- « rêt aux travaux. » Ainsi, ce sont les propriétés qui sont débitrices du règlement des dépenses de construction et d'entretien des ouvrages de défense.

La loi des 12-20 août 1790, et la loi du 14 floréal, an XI n'avaient pas expressément prévu la formation d'associations syndicales et abandonnaïient à l’administration le choix des mesures à prendre pour assurer le libre écoulement des eaux (43). La loi du 8 avril 1898, avant d'autoriser l’administration à créer une association forcée par décret (art. 21), impose une tentative en vue de la constitution d’une association syndicale lribe ou autorisée des lois des 21 juin 1865 - 22 décembre 1888 (art. 20) [44].

La loi du 20 août 1881 sur les chemins ruraux, prévoit aussi la formation d’associations syndicales autori-

(43) L. 14 floréal an XI, art. 2 : « Lorsque l’application du règle- > ment ou l’exécution du mode consacré par l’usage éprouvera des « difficultés ou lorsque des changements survenus exigeront des « dispositions nouvelles, il y sera pourvu par le gouvernement « par un règlement d'administration publique rendu sur la pro- « position dy préfet de chaque département, de manière que la « quotité de la contribution de chaque imposé soit toujours rela- « tive au degré d'intérêt qu’il aura aux travaux qui devront « s'effectuer. »

(44) L’enquête ouverte sur le projet d’association syndicale autorisée pourra porter égÂlement sur le projet de décret à intervenir (pour constituer l’association forcée) au cas d’échec de la tentative d’association autorisée. (Décret-loi du 21 décembre 1926, art. 26, alinéa 5),

sées qui diffèrent légèrement du type classique (45). Mais ces textes se gardent de prendre parti sur la nature du droit créé par l’association syndicale.

Le législateur de 1888 quand il a étendu l’objet de l'association syndicale n’a pas abordé la question qui nous occupe.

C’est le règlement d'administration publique du 9 mars 1894 qui, dans son article 2, dispose que « des « obligations qui dérivent de la constitution de l’asso- « ciation syndicale sont attachées aux immeubles com- « pris dans le périmètre et les suivent en quelques < mains qu'ils passent jusqu’à la dissolution de l’asso- « ciation » (46).

Il est certain que l’administration, en rédigeant cet article a fait porter le règlement sur une matière qui lui est étrangère. Grever la propriété d’une charge réelle appartient à la loi seulement. Cependant le règlement n’a jamais fait l’objet d’un recours contentieux parce qu’au fond, il répond à la nature des choses. C’est la terre qui est le fondement de l’association syndicale, c’est la plus-value apportée à la terre qui constitue le fonds social. Or, ce fonds social présente une particularité remarquable: il n’est pas mobilisable. Quels sont les travaux que peut exécuter une association syndicale ? Construire une digue, redresser un cours d’eau ou encore construire des fossés d’assainissement, des che-

(45) Voir article 19 et suivants.

(46) Cet article 2 est reproduit dans le règlement d’administration publique du 18 décembre 1927 qui a abrogé et remplacé celui du 9 mars 1894.

mins de défruitement, des canaux d'irrigation, etc... Ces ouvrages, en eux-mêmes, n’ont aucune valeur marchande (47). Ils se traduisent simplement par une plusvalue étroitement incorporée aux parcelles associées.

Or, la contrepartie de cette plus-value, ce sont, justement, les taxes recouvrées sur les associés. Les taxes qui serviront à entretenir une digue, un chemin, un pont, un système de drainage ou d'irrigation ou encore une installation hydroélectrique, correspondent à la plus-value dont bénéficient les immeubles — bâtis ou non-bâtis — qui sont inclus dans le périmètre syndical, parce qu’ils sont protégés par la digue, desservis par le chemin ou le pont, assainis par le système de drainage, fertilisés par les canaux d'irrigation, alimentés en énergie électrique par la station hydro-électrique. Cette correspondance indissoluble entre la taxe et la plus-value immoblière aurait dû ôter toute hésitation au législateur.

Au fond, l’association syndicale, est, avant tout, une association foncière. Privée de ce caractère essentiel, elle ne serait plus qu’une société civile, une société de personnes et, en législation, son existence serait injustifiable.

Pour n'avoir pas voulu traduire dans la loi positive une notion aussi essentielle, on a nui gravement au crédit des associations syndicales libres ou autorisées.

(47) Un réseau de distribution d'énergie électrique lui-même — si l’on en excepte le cuivre ou l’aluminium de récupération — a une valeur marchande négligeable.

La loi du 5 août 1911 (48) relative aux associations autorisées a justement voulu remédier à ce défaut de crédit. Cette loi autorise le préfet à inscrire d'office, au budget des associations autorisées, les crédits nécessaires au paiement des dettes exigibles (art. 1”). De plus, elle crée, au profit de ces associations, pour le recouvrement des taxes de l’année échue et de l’année en cours, un privilège qui porte sur les récoltes, les fruits, loyers et revenus des terrains compris dans le périmètre de l’association. Ce privilège prend rang immédiatement après celui de la contribution foncière (loi du 12 nov. 1908) et s’exerce dans les mêmes formes (art. 2). Ces mesures (49) ont accentué le caractère d'établissement public reconnu aux associations syndicales, mais on a omis de dire l’essentiel: qui est le débiteur de la taxe? Est-ce le premier associé? Est-ce la parcelle? Peu importe que la taxe soit recouvrée comme en matière de contribution directe si le débiteur est le premier associé qui peut devenir insolvable. L’assimilation de la taxe à la contribution foncière est limitée au mode de recouvrement: elle ne préjuge pas le

(48) Voir G. GATIMEL : Sur la garantie du recouvrement de leurs taxes par les associations agricoles. (Annales des Eaux et du Génie Rural, fascicule 61, pages 274 et suivantes. Publication du Ministère de l’Agriculture).

(49) Un arrêté du Conseil d'Etat (C. E. 11 juillet 1926, dame veuve MEL, D. P. 1927, 3.16) a étendu le privilège aux associations forcées constituées par application de la loi du 14 floréal an XI — ou du 8 avril 1898 — et de la loi du 16 septembre 1807. Le Conseil d’Etat justifie sa décision en affirmant que les associations forcées sont autorisées par la loi du 21 juin 1865. On pourrait objecter au Conseil d'Etat que les associations libres sont également autorisées par cette même loi : pourtant il ne saurait être question de leur accorder le privilège de la loi du 5 août 1911,

débiteur de la taxe et toute la question est là. Il est regrettable que le législateur ne l'ait pas résolue.

En étudiant l'historique des associations syndicales, nous avons vu que le législateur avait voulu en faire des moyens d'exécution de travaux publics, c’est-à-dire de travaux offrant un caractère d’intérêt général. Dans ce but, on a fait des associations syndicales autorisées, des établissements publics. La loi leur a délégué certains attributs de puissance publique: pouvoir d’expropriation — que n’ont même pas les autres établissements publics pris en cette qualité — recouvrement des taxes comme en matière de contribution directe, inscription d'office attribuée au Préfet, privilège de la loi du 12 novembre 1808. : 6

Mais nous avons vu que cette construction est purement artificielle et ne correspond plus à la nature des choses ni à l’évolution des mœurs, surtout avec le développement de l’esprit démocratique.

Malgré cela, les associations syndicales connaissent aujourd’hui de larges. applications. C’est que les ingénieurs du Génie Rural ont, en quelque sorte, adapté la loi aux conditions actuelles. On ne demande plus à l'association syndicale d'exécuter des travaux publics, ce qui, au fond, est en désaccord profond avec le but d’un groupement limité de personnes. On demande à l'association syndicale de permettre l’exécution de travaux d'intérêt collectif, c’est-à-dire des travaux qui gardent un caractère privé. On laisse aux autres personnes du droit public: communes, syndicats de communes, départements ou Etat, le soin d’exécuter les

travaux d'intérêt général. Dans la limite qui leur est ainsi assignée, on recourra, de préférence, aux associations syndicales libres; il sera fait appel aux associations autorisées pour vaincre quelques résistances isolées qui, même incorporées dans l’association, ne sauraient mettre son avenir en péril. Mais la preuve est faite qu’en matière de travaux de génie rural, les solutions basées sur des textes coercitifs sont vouées à l’échec. C’est à la raison, à l'intérêt bien entendu qu’il faut faire appel : en appliquant largement cette méthode, les ingénieurs du Génie Rural ont donné à l’association syndicale un rayonnement qu’elle n’avait jamais connu (50). |