LA COMMUNE ET LE SYNDICAT DE COMMUNES
La Commune
Il n'entre pas dans le cadre de cette étude de reprendre l’histoire de la commune française (51). On veut seulement rappeler ici que le Génie Rural, dont l’action est essentiellement basée sur le groupement des individus, dispose pour certaines de ses entreprises
(50) Voir à l’annexe II, le nombre et l’objet des associations syndicales de propriétaires constituées par le Génie Rural dans la circonscription de Nancy (Meurthe-et-Moselle, Meuse et Vosges).
(51) Voir rapport de MARcErE du 19 décembre 1882 (J. Q. Doc. Parl. 1883, pages 2.657 et suivantes).
d’un groupement naturel préexistant: la commune rurale.
La commune rurale, en effet, n’est autre que l’ancienne communauté d'habitants. L’Ancien Régime lui avait reconnu la personnalité civile qu’elle conservera sous la Révolution. Aussi bien, de nos jours, la commune s’offre à nous sous deux aspects: d’une part, l’organe de la puissance publique, investi de certains pouvoirs à l'égard des particuliers, d’autre part, la personne morale représentant la communauté des habitants.
Ce double aspect de la commune française est plus net dans les agglomérations rurales que dans les agglomérations urbaines. Chez ces dernières, les intérêts, les aspirations des habitants sont divers et souvent opposés. Dans la petite agglomération rurale, au contraire, la communauté des habitants demeure encore cohérente, malgré le progrès de l’individualisme dans l’ordre économique comme dans l’ordre social. C’est, qu’en effet, la communauté rurale demeure soumise aux exigences de la production agricole dont tous les progrès scientifiques n’ont pas modifié le rythme, ni réduit les aléas. Tous les membres de la communauté rurale souffrent des mêmes maux et ils profitent ensemble des mémes événements heureux. En dépit des querelles intestines qui entretiennent la mésentente entre quelques voisins, la communauté rurale trouve un ciment puissant dans le petit nombre de désirs, d’aspirations au mieux-être qui animent tous ses membres.
La communauté des habitants n’a plus, aujourd’hui, d'existence juridique. On en trouve, cependant, la survivance dans la jouissance des biens communaux et
dans certains droits d’usages forestiers (52). Mais cette communauté, née d’une lente formation, qui repose sur des traditions plusieurs fois séculaires, ne pouvait être détruite d’un trait de plume par le législateur. De même qu’il ne l’a pas créée, il n’a pu détruire la communauté. Elle survit encore et, là où on aurait pu la croire à jamais disparue, certaines entreprises de génie rural lui ont insufflé une vigueur nouvelle.
Nous avons vu que diverses de ces entreprises, par leur importance même, débordaient le cadre étroit de Pintérêt privé pour se situer dans le cadre de l'intérêt général. Ici, il conviendrait de marquer une nuance. L'intérêt général de certaines eintreprises de génie rural n’est encore, au fond, qu’un vaste intérêt collectif, c’est-à-dire un faisceau d'intérêts privés. Une distribution rurale d'énergie électrique ou d’eau potable soumise au régime administratif des services publics, n’a pour objet comme pour limite que la somme des intérêts de la communauté.
Ce n’est pas une pure spéculation de l'esprit. Un service public d’intérêt général s’adresse à un public, groupe d'individus en nombre indéterminé, susceptible d'augmenter ou de diminuer, n’ayant de commun que les avantages qu’ils attendent du service public. Ce public, par définition, est essentiellement mouvant, insta-
(52) Voir également la loi du 16 avril 1914 sut la responsabilité des communes en cas d’émeute. C’est la communauté des habitants plus que la commune, organe de la puissance publique, qui est frappée : les membres de la communauté, victimes de l’émeute, sont exemptés des charges résultant des réparations imposées à la commune.
ble: une cause fortuite peut l’entraîner ailleurs ou bien un progrès scientifique lui fait renoncer au service public dont il attendait, jusque-là, une satisfaction essentielle à son existence.
La communauté des habitants est autre chose. Accrochée au sol, elle n’ignore pas les mouvements qui augmentent le nombre de ses membres ou le diminuent inexorablement. Mais ces mouvements sont très lents et il est permis de se demander si certaines entreprises du Génie Rural qui, elles aussi, sont puissamment liées au sol, n’ont pas pour effet d’agir sur ces mouvements de la communauté rurale, pour en restreindre encore l’amplitude. Bien que vieilles de plus de trente ans, les entreprises du Génie Rural sont trop jeunes, semble-t-il, pour qu’on puisse dégager, aujourd’'hui, une synthèse de leurs effets immédiats sur la communauté rurale. Mais, l’on peut penser que ces effets auront une action d’autant plus puissante et durable, qu’ils se seront dégagés lentement et pendant longtemps. :
C’est dans cette opposition de la mobilité, de l’instabilité du public urbain, à la fixité — relative sans doute —- de la communauté rurale, qu’il faut rechercher la différence des caractères que peut présenter la même entreprise, selon qu’elle est orientée vers l’exécution d’un service public — au sens ordinaire du terme — ou vers la satisfaction des besoins d’une communauté
rurale.
La concession et la communauté rurale
Mais, avant d'examiner ces différences de caractères, quant au fond, il convient de noter qu'il y a généralement identité des moyens d’action juridique, laquelle a pu masquer parfois ces différences. D’ailleurs, lorsque celles-ci sont trop profondes, le même régime juridique dont on veut les revêtir ne peut plus convenir à l’une et à l’autre. Il faut assouplir ce régime juridique, pour lui permettre toutes les adaptations nécessaires. Un exemple emprunté à l’électrification rurale, illüstrera cette proposition. Lorsqu’après la guerre, le Génie Rural entreprit l’électrification des campagnes françaises, il lui fallut adapter les solutions juridiques fournies, tant par la loi que par la coutume administrative, aux nouvelles circonstances de fait nées des événements récents. C’est ainsi que se révéla immédiatement la nécessité de modifier les notions jusque-là admises en matière de concession de travaux publics (53) pour leur substituer celles de concession de services publics. Le cahier des charges-type en vigueur après la guerre était encore fondé sur l’idée de la concession de travaux publics telle qu’elle est définie par d’anciens auteurs. « La concession de travaux publics « est un contrat passé avec cahier des charges, tarif « maximum et convention financière, par lequel un « concessionnaire s'engage vis-à-vis d’une administra-
(53) Les réseaux rüratüx exploités soûs le régime de la concession intéressent 92,8 % des communes électrifiées. ;
« tion publique, à assurer la construction, l'exploitation « d’un ouvrage public, en percevant des taxes sur ceux « qui l’utiliseront » (54). Le cahier des charges des distributions publiques d’énergie électrique mis en vigueur par le décret du 28 juin 1921, répond parfaitement à cette définition. Il fut, néanmoins, utilisé durant plusieurs années, bien que ne répondant plus aux conditions nouvelles de l’électrification rurale.
L'expérience acquise par le Génie Rural permit à ses représentants, siégeant dans les conseils institués auprès de l’administration supérieure, de suggérer et, finalement, de faire adopter les modifications qui s’étaient révélées nécessaires. Aussi bien, le nouveau cahier des charges-type, rendu obligatoire par le décret du 17 janvier 1928, met-il désormais, en évidence, la notion de concession de service public à côté de celle de concession de travaux publics. L'autorité concédante peut charger le concessionnaire de construire, avec ou sans subvention, et d'exploiter le réseau, ou bien elle peut limiter le contrat à l’exploitation du réseau qu’elle fera construire par ailleurs et qu’elle remettra au concessionnaire. Ainsi a été assoupli le cadre trop rigide imposé par le cahier des charges de 1921.
Ces modifications ont eu également pour résultat de permettre à l'autorité concédante de participer aux bénéfices quand ceux-ci proviennent d’un développement de la consommation dépassant les prévisions initiales en fonction desquelles les tarifs ont été calculés.
(54) CorsON, Abrégé de la Législation des chemins de fer, 9° édition, page 24.
C'est ainsi que sous forme de redevances du concessionnaire, l’autorité concédante, commune, syndicat de communes ou département, verra rémunérer la charge qu’elle à assumée en faisant construire le réseau.
Mais il est une autre innovation qui nous ramène à notre sujet. Si la commune rurale, organe de la puissance publique peut imposer indifféremment tous les contribuables pour l'établissement de services publics — encore que certains de ces contribuables ne puissent en profiter — la communauté des habitants ne saurait adopter la même manière de voir. Il n’est pas juste dans son esprit, que certains de ses membres soient privés des avantages d’un service public bien qu’ils en supportent les dépenses d’établissement .Aussi bien, il faut réserver la possibilité de faire supporter les charges par les usagers eux-mêmes, et c’est ainsi, qu’à côté des redevances, le nouveau cahier des charges prévoit des surtaxes dont le produit est acquis à l'autorité concédante (55) et sert à amortir le capital investi. L'état d'esprit de la communauté rurale réagit et commande ses décisions à la commune, organe de puissance publique.
Ainsi, le cahier des charges-type applicable aux distributions d’énergie électrique, urbaines ou rurales, n’a
(65) Cette Sirtaxe qui est une participation aux dépenses d’établissement du réseau, est différente de la taxe autorisée par l’article 15 du décret du 11 décembre 1926, rendu en application de la loi du 13 août 1926 (art. 1°" et 4). Cette taxe ne peut porter que sur l’énergie électrique consommée pour l'éclairage et le chauffage, Elle est égale à 4 % du montant de la somme repré-
sentant le prix de la fourniture. Aussi bien, elle n’est pas susceptible d’un grand rendement dans hos communes rurales,
= 910 — ., pu demeurer unique qu’en élargissant, en assouplissant ; son cadre de manière à l’adapter aux conditions spéciales de l’électrification rurale.
Le service public et la commune rurale
La commune, organe de la puissance publique, est le moyen d’action-type utilisé par le Génie Rural pour l'établissement de services publics d’intérêt agricole. Toutefois, il faut poser, en principe, que le service pu- blic doit être conçu en contemplation des besoins de la communauté et de l’état d'esprit de ses membres.
La communauté, en effet, apportera généralement, dans l'affaire qui l’intéresse, le même état d’âme que Jun quelconque de ses membres pour ses affaires particulières. Même méfiance à l’égard des applications nouvelles de la science, mêmes intérêts égoïstes, même goût exagéré des solutions individualistes. La commurnauté entend bien que le service public à créer demeure ‘strictement limité aux besoins de.ses membres. Et, en y regardant bien, cette raison n’est pas étrangère au développement des services publics à la campagne. La com- ‘muñe urbaine, peuplée, commerçante, où la matière imposable est abondante et riche, peut organiser des services pour le public. Elle les aménagera, non seulement pour les habitants, mais encore pour ceux qu’elle s’efforce d’attirer dans son sein. La commune rurale, en voie de dépeuplement, où la matière imposable est plus rare, ne peut songer au public, mais seulement à la com-
munauté. Il ne s’agit pas, pour elle, d'accroître le nomibre de ses membres: elle s’efforce plutôt de retenir ceux qui lui restent. II en résulte que l'aménagement du service à établir peut avoir des bases très sûres: la dépense à engager comportera le minimum d’imprévus et les extensions d’avenir seront pratiquement inexistantes, dès l'instant où la communauté est desservie tout entière. La fixité relative de la communauté rurale, la permanence de ses besoins, permettent de limiter les charges futures et de les répartir sur des bases à peu près constantes pendant les années qui suivent. Une dépopulation trop rapidement accentuée serait un obstacle à l’établissement de services publics dont les charges, assumées par un nombre toujours plus restreint d'usagers, pourraient devenir intolérables.
D'autre part, les besoins de la communauté sont commandés par ceux de la production agricole. Dans l’ensemble, ils atteignent vite leur maximum et sauf les variations saisonnières, ils présentent un caractère de stabilité dont il a été difficile de les priver jusqu’à maintenant.
Ainsi, le service public urbain est en évolution constante, il doit satisfaire à des besoins croissants, il les suscite même. Dans la commune rurale, le service public apparaît bien avec tous les caractères de l’amélioration agricole permanente. Il doit répondre à des besoins préexistants ,il lui est difficile d’en faire naître de nouveaux. Il s’adresse à une communauté d'habitants dont l'importance a plutôt tendance à diminuer. La loi aura pu imposer un statut juridique uniforme, l'esprit de l’entreprise sera bien différent. A la ville,
le service public sera une condition essentielle de Îa vie des habitants: qu’on imagine une grande ville privée de sa distribution d’eau, de son service d’égoûts ou d'enlèvement des ordures ménagères, de transports publics, etc.; ce sera l’arrêt immédiat de la vie des entreprises, comme de celle des individus. On ne conçoit pas que larrêt d’une distribution d’eau ou d’électricité ait la même importance au village. On a amélioré la vie de la communauté, on lui a facilité peut-être son travail: mais on n’a pas modifié pour autant le rythme inexorable de la vie rurale. Le service public y est demeuré une amélioration agricole.
En ne perdant pas de vue cette vérité essentielle, le Génie Rural a réussi à diffuser largement la lumière et la force électriques à la campagne. De même, il répandra l’eau pure et en évacuera les eaux usées. Mais il s'agira de demeurer toujours en accord avec les besoins de la communauté rurale, besoins dont la nécessité ne fait pas de doute, mais dont l'importance demeure réduite.
Le syndicat de communes
Le syndicat de communes est l’exemple type de ce que peut donner une loi simple, claire, qui associe convenablement l'initiative des particuliers au contrôle de l’administration.
Il n'entre pas dans le cadre de cette étude de faire un exposé complet des lois des 22 mars 1890 et 13 no-
vembre 1917 sur le syndicat de communes (56). De même que pour l’association syndicale et la commune, nous n’envisagerons le syndicat de communes que comme un moyen d'action juridique utilisé par le Génie Rural dans ses entreprises d'améliorations agricoles. Il s’agit essentiellement de définir les cas dans lesquels le Génie Rural a eu recours au syndicat de communes et comment cet instrument juridique, tenu d’abord en suspicion par le législateur et par le pouvoir exécutif, a fini par entrer couramment dans la pratique administrative.
Sans doute, la loi du 13 novembre 1917, puis celle du 26 juin 1925 ont remis aux préfets le soin de créer, s’il y a lieu, les syndicats de communes, que les communes soient situées ou non dans le même département. Mais il est probable que ces représentants du gouvernement n’eussent pas été plus favorables que le gouvernement lui-même aux syndicats de communes, s’ils n’avaient pas eu des techniciens capables de les informer et de leur donner en toute indépendance, les bases mêmes de leur décision d’autorisation. C’est, qu’en effet, si le syndicat de communes est un organisme à compétence strictement définie, il n’en est pas moins vrai qu'il peut s’attaquer à des entreprises hors de proportion avec celles que les communes rurales abordent journellement.
Depuis la guerre, les communes ont généralement des finances obérées qui ne leur permettent pas de se pro-
(56) Voir une étude détaillée dans P. FROMONT, op. cit., pages 73 et suivantes,
poser des, buts ambitieux. Elles doivent faire cadrer leurs entreprises avec des ressources modiques et ne peuvent se livrer à des projets capables de donner des inquiétudes au pouvoir central ou à ses représentants. Tandis que le syndicat de communes — encore que sa compétence comparée à celle de la commune n'offre aucune originalité — peut étudier et prétendre réaliser des projets qui intéressent une partie importante du département. C’est la vie économique et sociale de toute une région qui peut être intéressée et l’on comprend, dès lors, les hésitations de l'administration. La loi laisse aux communes toutes les initiatives possibles et réserve à l’administration son droit de contrôle, puisque le préfet, après avis du conseil général, décide, s’il y a lieu, d’autoriser le syndicat. Le préfet est donc juge de l'opportunité du syndicat et il pourra juger de cette opportunité selon son tempérament. En résumé, la loi posait des principes excellents, elle avait seulement omis de les ajuster aux nécessités de la pratique.
Le Génie Rural a été le bon ouvrier de cet ajustement et il est permis d’avancer que le succès rencontré par le syndicat de communes auprès des populations rurales est son œuxre exclusive.
Comme beaucoup de lois libérales, celle du 13 novembre 1917, ne préservait pas de certains écueils qui eussent été funestes à son développement futur: d’une part, des initiatives inconsidérées qui eussent abouti à des échecs retentissants et, d'autre part, une méfiance plus ou moins justifiée de l'administration qui eut paralysé l’application de la loi. L'intervention du Génie Rural a permis d'éviter ces deux écueils.
D’abord, l'initiative est prise le plus souvent par les ingénieurs eux-mêmes. Leur formation et leur pratique leur permettent d'éviter toutes les entreprises qui ne cadreraient pas avec les possibilités des communes rurales et les besoins de leurs populations. Que si l’initiative émane d'autrui, le préfet aura la faculté de consulter, au préalable, le service du Génie Rural pour. lui demander — si l'affaire entre dans le cadre de ses. attributions — un avis autorisé. Il est remarquable que: le Génie Rural est considéré, aujourd’hui, comme le spécialiste des syndicats de communes et que, d’une manière générale, les administrations préfectorales le. consultent chaque fois qu’il s’agit de constituer l’un de ces syndicats, encore que celui-ci ait un objet qui ne puisse être considéré comme une amélioration agricole, par exemple: une distribution de gaz dans des communes suburbaines.
D'autre part, les hésitations de ladministration préfectorale seront levées par le fait que les projets qui sont la base du syndicat de communes bénéficient, le plus souvent, du concours financier de l'Etat. Comment le préfet hésiterait-il à autoriser une entreprise à qui l'Etat accordera une sorte de reconnaissance officielle en la subventionnant ? Aussi, le danger d’initiatives trop hardies ou ‘insuffisamment étudiées, de méme que le danger d’une méfiance excessive de ladministration, ont été définitivement écartés par lintervention du Génie Rural. |
Ce n’était pas suffisant. Il fallait faire accepter la loi par les communes elles-mêmes. Aujourd’hui, il serait téméraire d'avancer que toutes les préventions
sont éteintes. Malgré le succès incontestable du syndicat de communes, bien des assemblées municipales professent à l’égard de ce genre d’associations une crainte injustifiée. Des communes qui ont été électrifiées dans des conditions extraordinairement avantageuses, grâce au syndicat, ne lui manifestent ni gratitude, ni confiance et elles refuseraient d'entrer dans d’autres syndicats qui pourraient, avec les mêmes avantages, leur procurer l’eau potable dont elles manquent totalement.
C’est la traduction, sur un autre plan, de l’individualisme forcené que le paysan français apporte dans les affaires communales comme dans ses propres affaires. C’est donc en faisant appel à la raison, comme à l’intêrét bien entendu, que les ingénieurs du Génie Rural gagnent la confiance des assemblées municipales et les amènent insensiblement aux décisions qui permettent les solutions d'ensemble.
Il semblerait que, dans son application, la loi n’ait pas eu à redouter d'initiatives intempestives. Il n’en est rien. Les assemblées municipales apportent dans la gestion des affaires communales les qualités et les défauts mêmes de leurs membres. Si méfants soient-ils, il leur arrive parfois de faire preuve d’une crédulité déconcertante, surtout dans les matières qui n’ont qu’un rapport lointain avec le métier d’agriculteur. Des particuliers ou des entreprises cherchent, quelquefois, à faire adopter des projets dont l’exécution peut être, pour eux, une source de profits momentanés. Avec un peu d’habileté, il n’est pas difficile de créer un mouvement d'opinion auquel administration préfectorale ne
pourrait ou n’oserait pas résister, faute de pouvoir s’appuyer sur un avis autorisé. À cet égard, les ingénieurs du Génie Rural ont été appelés à rendre des services éminents en démontrant la fragilité de certains projets qui devaient servir de base à des syndicats de communes. Des échecs en cette matière auraient pu créer, à l'égard du syndicat, un prévention sur laquelle, avant longtemps, il eut été impossible de faire revenir les conseils municipaux. |
Mais la question qui se pose et qu’il convient de résoudre pour délimiter le champ d’application du syndicat de communes est celle-ci : quand faut-il recourir au syndicat de communes? Quand faut-il recourir à l’association syndicale des propriétaires ?
La question repose sur cette constatation que certains travaux pourraient indifféremment faire l’objet d’une association syndicale de propriétaires ou d’un syndicat de communes. Ainsi, l’assainissement d’une vallée pourrait, semble-t-il, justifier la création d’une association syndicale ou d’un syndicat de communes (57).
(57) L'intervention d’un syndicat de communes exige, dans l’état actuel de la législation, que l’assainissement intéresse la salubrité publique (L. 16 septembre 1807, art. 35, 36 et 37). Voir Picarp, Traité des Eaux, Paris 1890, T. IV, pages 330 et suivantes.
La commune ne peut donc assainir, dans un but de production agricole, que pour les terrains dont elle est propriétaire. La loi du 10 juin 1854 sur le libre écoulement des £aux provenant du drainage dit dans son article 1% : « Tout propriétaire qui veut assainir « son fond par le drainage ou un autre mode d’assèchement.… » et dans son article 4 : « Les travaux que voudraient exécuter les « associations syndicales, la commune et le département, æetc., enetc >
Pour habiliter les communes à assainir, dans un but d’intérêt agricole, des terrains dont elles ne sont pas propriétaires, il fau-
Etant donné ce que nous avons dit plus haut au sujet de l’association syndicale de propriétaires, la solution qui paraît se dégager est la suivante: les travaux projetés ont-ils pour objet une amélioration agricole profitable aux propriétés sur lesquelles ils sont exécutés? Dans ce cas, une association syndicale de propriétaires peut être constituée. Si l’unanimité des intéressés est d’accord sur l’opportunité des travaux, une association syndicale libre pourra suffire. S’il s’agit de vaincre quelques résistances isolées, une association autorisée sera nécessaire. Mais si la nature juridique des travaux change avec la nature de l’association constituée, nous avons vu, qu’au fond, il n’en est rien. Il s’agit essentiellement de travaux d'intérêt collectif, celui-ci étant défini par la somme des intérêts privés qui le composent. Si une association autorisée s’impose, ii y aura désaccord entre la nature des travaux et leur caractère juridique de travaux publics.
drait une loi nouvelle. Cette loi pourrait être présentée sous forme d’un deuxième alinéa ajouté à d'article 35 de la loi du 16 septembre 1807, Le projet de loi tendant à autoriser la commune à procéder à des travaux d’assainissement dans le but de favoriser la production agricole pourrait être établi de la manière suivante: |
« Il est ajouté à l’article 35 de la loi du 16 septembre 1807 « relative au dessécheemnt des marais un deuxième alinéa ainsi « conçu , | É
« Les communes rurales peuvent, en se constituant au besoin, < en syndicats intercommunaux, exécuter tous travaux d’assai- « nissement de nature à favoriser la production agricole. Elles « jouissent, à cet effet, des droits résultant de la loi du 10:juin « 1854 sur le libre écoulement des eaux provenant du drainage. < Pour couvrir les dépenses, il peut être fait application des « dispositions de l’article suivant. »
L'article 36 permet de faire contribuer aux dépenses « les propriétés » qui retireraient un avantage immédiat des travaux exécutés par la commune,
Si, au contraire, les travaux projetés doivent être profitables, non seulement aux propriétés sur lesquelles ils sont exécutés, mais aussi à toute une région avoisinante, il faudra recourir au syndicat de communes, étant entendu, naturellement, que les travaux s’étendent sur le territoire de plusieurs communes. Dans ce cas, il y aura concordance, entre la nature des travaux et leur caractère juridique: il s’agit vraiment de travaux publics, parce qu'ils sont entrepris par une personne administrative, en l’espèce un établissement public, et qu’ils sont exécutés dans un but d’intérêt général. Par définition, en effet, ces travaux sont exécutés non pas au bénéfice d’une nombre défini de propriétaires — les propriétaires des terrains sur lesquels ils sont exécutés — mais au bénéfice d’un public, c’est-à-dire d’un nombre indéterminé de personnes qui, à des titres divers, profiteront de l’assainissement opéré. S'il s’agit de l’assainissement d’une vallée, par exemple, il n’est pas aisé de dénombrer exactement les bénéficiaires de l'opération, car les travaux peuvent avoir des répercussions nombreuses, lointaines mais directes: humidité des terrains, régime des eaux et des sources, hygrométrie de la région, etc...
Il appartiendra donc au Génie Rural de choisir, dans chaque cas, le mode de groupement susceptible de contribuer au succès de l’entreprise projetée. Sans doute, il y aura des cas limites où il sera permis d’hésiter, mais, alors, des considérations accessoires permettront généralement de choisir. C’est ainsi que, dans les régions où les finances communales sont prospères, les conseils municipaux ne craignent pas d'intervenir dans
des opérations où d’autres communes, démunies de ressources, abandonnent aux propriétaires le soin de se tirer d’affaires eux-mêmes.
Aussi bien, quand le caractère des travaux n’est pas nettement tranché, les ingénieurs du Génie Rural pratiquent un prudent empirisme, aidés par leurs connaissances du monde rural, de ses besoins, de ses désirs, de ses facultés financières.
Question de psychologie, dira-t-on, et d’ordre extrajuridique. À quoi nous répondrons que le facteur psychologique est d'importance primordiale et, peur l'avoir négligé, bien des mesures législatives, et des mieux intentionnées, sont demeurées lettre morte. La loi ne doit pas être uniquement un thème de controverses doctrinales. Elle n’a d'intérêt, au fond, que lorsqu'elle s’est heurtée aux difficultés de la pratique, à la réalité des faits, à la nature des choses. Les dispositions heureuses demeurent, gagnent en importance avec les résultats qu’elles ont permis d’obtenir. Les dispositions manquées doivent disparaître, à peine de paralyser l'application de la loi. C’e$t ainsi que le Génie Rural a mis en évidence les inconvénients qui s’attachaient à l'exigence d’un décret pour la constitution d’un syndicat intercommunal étendu sur deux ou plusieurs départements. Les délais beaucoup trop longs qu’exigeait la constitution d’un tel syndicat pouvaient être une cause d’échecs. Il existe, dans ces entreprises d’améliorations agricoles, un moment optimum où le projet étant en état, les volontés convergent vers son exécution. Il est toujours dangereux de laisser passer ce moment, C’est, qu’en effet, dès que le projet atteint quel-
que importance, si l’on a réuni quelques fois une màjorité de communes, l’on réunit rarement l’unanimité. Or, ici, la majorité ne fait pas la loi comme dans les associations autorisées. Il faut — et ce mot a, ici, toute : sa valeur — il faut qu’au moment où la majorité est acquise, que la première étape de réalisation soit abordée, c’est-à-dire que le syndicat soit constitué. Le lien juridique qui unit, désormais, les communes permet immédiatement de passer à des réalisations pratiques. Celles-ci manifestent de façon tangible l’action concertée de communes et donnent toute sa signification au lien juridique qu’elles ont accepté.
Peut-on affirmer, aujoud’hui, que la loi sur les syndicats de communes est désormais sans défaut? Il n’est pas possible de répondre par oui ou par non. La loi sur les syndicats de communes telle qu’elle est sortie des délibérations du législateur rencontrera toujours des difficultés d’application si on laisse, face à face, les communes désireuses de s'associer et l’administration qui les contrôle, les unes essayant de tirer de la loi le maximum d'initiative, l’autre, se retranchant derrière la faculté de contrôle sans réserve qui lui est abandonnée. Par contre, la loi sur les syndicats de communes est d’une application souple et aisée, lorsque le contrôle s’est exercé en quelque sorte à priori, les conseils municipaux ayant été éclairés et mis d'accord sur les dispositions capables de ne soulever aucune objection du pouvoir de contrôle.
La loi ne limite pas les matières susceptibles de justifier la création d’un syndicat intercommunal. Elle dit simplement « des œuvres d'utilité intercommunale »
(art. 169 de la loi municipale). Aussi bien, l’administralion examinera le degré d’utilité que présente l’œuvre projetée, mais aussi, elle mettra en balance les avantages escomptés et les dépenses à engager par les communes. C’est ici que le Génie Rural joue un rôle considérable. Service technique, sans doute, mais pénétré de importance des considérations d’ordre économique, il peut, par son indépendance complète, étudier les affaires en toute objectivité; il pourra, avec une franchise égale, déconseiller certaines œuvres aux communes qui voudraient les entreprendre ou bien soutenir devant l’administration, tout projet qui lui paraîtra raisonnable. Son intermédiaire évitera, bien souvent, des frictions entre les parties en présence, et empêchera que l’une ou l’autre n’adopte une attitude intransigeante. Donneur de conseils, il s’efforcera, suivant les cas, de mieux informer l’administration préfectorale, ou de ramener les assemblées municipales à une saine appréciation des réalités.
Envisagée sous cet angle, on peut dire que la loi sur les syndicats de communes est, aujourd’hui, un excellent instrument juridique dont l’application gagne sans cesse en importance.
Enfin, le Génie Rural aura une mission dont l’intérêt est considérable, encore qu’elle soit la plus mal connue. Si le syndicat de communes peut être la base d'entreprises intéressantes pour un groupe de communes, il faut éviter qu’il nuise de façon irrémédiable aux entreprises similaires des communes voisines. Au fond, c’est l'inconvénient principal du syndicat de communes, en ce sens qu’il est difficile à déceler à priori. L’exem-
= ÿ93 = ple-type est celui du syndicat de communes qui a pour objet le captage d’une source en vue d'établir une distribution d’eau potable. Que des communes s’unissent en vue d’une telle entreprise, l'administration préfectorale n’opposera aucun refus si la dépense n’offre pas d'importance anormale. Mais il en est des communes comme des particuliers. Encore que la source puisse alimenter une population supérieure à celle du syndicat, les co-associés estimeront toujours qu’il y a juste assez d’eau pour leurs besoins et refuseront l'accession d’autres communes. Or, les demandes d’accession se présenteront généralement trop tard et l’administration préfectorale ne pourra que constater les imperfections de l’œuvre entreprise. Mais, que le Génie Rural avertisse en temps voulu l’administration, celle-ci pourra subordonner son autorisation aux modifications qui lui seront suggérées. Force sera aux intéressés d’envisager le problème du point de vue de lintérêt général et de ne pas confisquer une richesse naturelle au profit d’un petit nombre d'intérêts particuliers.
Tels sont les principes essentiels qui se dégagent de l'application de la loi. Si l’on examine le texte de près, il est facile de voir qu’il ne règle, au fond, que des questions de procédure. On chercheraït en vain, l’idée qui a guidé le législateur en dehors de celle qu’exprimait le rapporteur de la loi du 13 novembre 1917 et qui consistait surtout à neutraliser la réserve peut-être excessive, apportée par lé Conseil d’Etat, à autoriser les syndicats de communes sous l’empire de l’ancienne législation. C’est en facilitant la création des syndicats de communes que le Génie Rural a donné son sens véri-
it table à la loi, qu’il lui a donné sa substance (58).
Le succès rencontré par le syndicat de communes est tel, que le législateur n’a pas craint d’offrir aux départements une possibilité d’association équivalente. Le décret-loi du 5 novembre 1926 (art. 2) avait complété la loi du 10 août 1871 (art. 95 et suivants), en créant les syndicats interdépartementaux. Là encore, la loi ne réglait que des questions de procédure et laissait aux conseils généraux le soin d’apprécier le caractère d’utilité interdépartementale de l’entreprise projetée. Une loi du 9 janvier 1930, due à l’initative du Sénat, a supprimé les syndicats interdépartementaux, mais a donné la personnalité civile et l’autonomie financière aux ententes, aux institutions interdépartementales. Là encore, l’avenir dira si les conseils généraux, livrés à eux-mêmes, sauront tirer parti de la loi, mieux que que n’avaient su le faire les communes avant l’intervention du Génie Rural.
Mais quel que soit son avenir, la loi du 9 janvier 1930 rend un hommage indirect à l’action du Génie Rural dans la mise en œuvre d’un instrument juridique qui, sans l'intervention de ses ingénieurs, aurait grossi le lot des textes législatifs demeurés sans emploi.
Nous avons examiné tant pour les particuliers que pour les communes, le type de groupement qui a rencontré une large application depuis l'intervention du Génie Rural.
(58) Voir à l’annexe II le nombre et l’objet des syndicats de communes créés par le Génie Rural dans la circonscription de Nancy (Meurthe-et-Moselle, Meuse, Vosges).
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11 en est d’autres qui sont utilisés à l’occasion, mais qui, par la force des choses, n’ont pas demandé une adaptation originale pour entrer dans les mœurs paysannes. #1
Il convient de citer le groupement des particuliers en société civile ou commerciale à forme coopérative. La question essentielle qui se pose est de préciser les conditions auxquelles se reconnaît le caractère coopératif. En cette matière, le Génie Rural s’en tient aux dispositions de la loi du 5 août 1920 sur le crédit mutuel et la coopération agricole (art. 28) [59].
Quelquefois, les particuliers sont groupés en syndicats professionnels de la loi du 21 mars 1884. Il s’agit généralement d’équiper un organisme d’achat en commun: hangar ou magasin agricole pour l’achat et le traitement des semences, ou l’achat et le stockage des engrais.
Enfin, la loi du 1‘ juillet 1901, sur les associations,
(59) L. 5 août 1920, art. 23 : « Le capital de toutes les sociétés « coopératives autorisées aux termes de l’art. 22, paragraphes 1 « et 2 à faire des opérations avec les sociétés de crédit mutuel « agricole ne peut être constitué que par des souscriptions d’ac- « tions. Il doit être formé par les sociétaires au moyen de parts « souscrites par chacun d’eux.
« Les statuts doivent spécifier expressément : :
« 1° Que ces parts sont nominatives et réservées exclusivement « à des agriculteurs, que le taux de remboursement n’excédera en « aucun cas leur prix initial et qu’elles ne sont transmissibles « que par voie de cession et avec l’agrément de la société.
« 2° Qu’aucun dividende n’est attribué au capital ou aux frac- « tions de capital, que le taux des intérêts ne peut pas dépasser « 6 % et que les excédents annuels, déduction faite des charges, « amortissements, intérêts au capital, frais généraux et réserves, « etc, ne peuvent être répartis s’il y a lieu, entre les coopéra- « teurs que proportionnellement aux opérations faites par eux « avec la société coopérative.»
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offre, assez rarement d’ailleurs, l’occasion de grouper des particuliers dans un but non spéculatif, par exemple: pour l’aménagement de jardins ouvriers. Mais ce sont là des cas qui n’appellent que très exceptionnellement l'intervention des ingénieurs du Génie Rural.
