CHAPITRE II

Les moyens financiers

Justification de l’intervention financière de l'Etat

L'intervention financière de l'Etat est, nous l’avons vu, le complément éventuel de son intervention technique et juridique (1). Il reste seulement à fixer exactement son caractère.

L'Etat, de même qu’un particulier, peut intervenir de ses deniers dans une entreprise, pour des motifs très différents. Il peut poursuivre un but entièrement désintéressé et faire œuvre philanthropique. Il peut, à l’opposé, faire œuvre spéculative et rechercher des bénéfices. Mais, entre ces deux extrêmes, il y a des cas intermédiaires qui procèdent à des degrés différents, du but désintéressé et du but spéculatif.

Nul ne songera à interdire à l'Etat une intervention financière désintéressée. Il faut même reconnaître que

(1) Voir plus haut, page 158 et suivantes.

dans nos pays civilisés, l'Etat est presque le seul per-sonnage qui puisse poursuivre des entreprises importantes, exclusives de toute idée de bénéfice immédiat. Qu'il s’agisse d’assistance, de police, d'instruction, de beaux-arts, etc., seul, l'Etat dispose des ressources suffisantes pour intervenir efficacement dans ces divers domaines de l’activité humaine. On peut dire que, d'une manière générale, aucune école économique n’a songé à contester sérieusement à l’Etat son droit d’intervention en ces matières. Certains objecteront que si l'Etat ne recherche pas d’avantage immédiat, il en retire des profits indirects; mais on ne saurait véritablement lui en faire un reproche; les profits indirects et à échéance lointaine sont souvent peu de choses auprès des sacrifices consentis et, en tous cas, il est parfois difficile d'établir, entre eux, une relation de cause à effet. ;

Par contre, l'intervention de l'Etat dans l’entreprise spéculative soulève dés questiors qui n’entrent ‘pas pas dans le cadre de cette étude. L’Etat doit-il s’intéresser à des entreprises qui, normalement, ressortistissent à l’activité privée ? Doit-il, au contraire, s’interdire toute participation à ces entreprises ? Traiter une semblable question, c’est opposer les doctrines de FEcole libérale et des Ecoles interventionnistes. Si lon s’en tient seulement aux résultats obtenus dans ces dernières années, du moins en France, on reconnaît généralement que Pintervention de l'Etat n’est pas recommandable et qu’il est préférable, pour le bien du pays, que l'Etat s’abstienne de toutes les formes d'activité où la libre initiative et la pleine responsa-

bilité des particuliers ont donné des résultats satisfaisants dans leur ensemble.

Mais, entre ces cas extrêmes, ne peut-on imaginer des circonstances où l'Etat pourrait encourager de ses deniers les entreprises spéculatives des particuliers ? Les économistes libéraux répondent immédiatement que l'Etat doit bien se garder d’agir de la sorte : ce serait fausser le jeu des lois économiques et troubler l'harmonie qui tend à s’établir spontanément entre la production et la consommation. Mais les événéments ont fait justice de ce qu’il y a de trop absolu dans les théories libérales. Les producteurs se sont efforcés, depuis longtemps, par le moyen de l'association, de l'entente, de fausser le jeu des lois économiques et d’user de leurs influences pour obtenir de l'Etat des concours financiers quelquefois nécessaires, mais souvent discutables. É

Par conséquent, il est admis aujourd’hui, que l'Etat peut et même doit — en certaines circonstances — soutenir de ses deniers les entreprises des particuliers. Toute la question est évidemment de savoir quels sont les cas dans lesquels l'Etat doit intervenir, quelle doit être l’importance de son concours financier et sous quelle forme il doit l’apporter. Malheureusement c’est un domaine où la politique domine l’économique et lui imprime une direction parfois fâcheuse.

L'intervention de l'Etat tend à soutenir les entreprises nationales, qui sans elle, ne peuvent affronter la concurrence des entreprises similaires étrangères. La différence qu’il s’agit de combler, peut résulter, entre autres causes, du prix de revient trop élevé des entre-

prises nationales ou de la qualité inférieure de leur production. (2)

Ce sont malheureusement deux défauts de la production agricole française, défauts sous le poids desquels elle risque de succomber faute d’un effort de redressement poursuivi avec méthode. C’est un fait d'observation courante que la moyenne des productions de l’agriculture française sont demeurées stationnaires dans un monde où tout évolue à une vitesse toujours croissante. Dans cette soumission sans réserve à une somme de traditions séculaires, notre paysannerie française puise sa résistance aux maux éConomiques qui l’accablent parfois. Mais, 1l ne faut rien exagérer. Notre agriculture connaît aujourd’hui des concurrents redoutables qu’elle ignorait il y a cent ans. Et même quelques-uns de ses plus anciens concurrents ont su, en se disciplinant, s’adapter aux goûts du consommateur et lui offrir des produits qu’il préfère aujourd’hui aux produits français. IL y a une crise de qualité des produits agricoles français qui se voient fermer, tous les jours, des débouchés étrangers où ils avaient la préférence avant la dernière guerre. Sans doute, certaines des mesures prises à l’encontre de nos exportations agricoles ne sont-elles, au fond, que des mesures protectionnistes. Mais il n’est pas douteux — et les Français en font quotidiennement l’expérience — que beaucoup de produits étrangers sont plus sains, mieux présentés, de meil-

(2) Abstraction faite du dumping ou de la dévalorisation monétaire qui appellent des droits compensateurs,

leure qualité et plus avantageux, que les produits similaires français.

Notre agriculture n’est pas mieux partagée en ce qui concerne le prix de revient. En fait, devant la difficulté de tenir une comptabilité de son exploitation, le cultivateur français ne saurait définir exactement ses prix de revient comme peut le faire un industriel ou un commerçant. Mais, dans les quelques cas où le prix de revient a été déterminé, on a pu mesurer la différence qui le sépare du prix des mémes produits étrangers rendus dans nos ports ou à nos frontières. Aussi bien, depuis Ya guerre, toute une série de mesures protectionnistes: droits de douane, contingentements, prohibitions, ont visé à défendre notre agriculture contre la concurrence des importations étrangères.

Mais ces moyens de défense sont imparfaits, car ils appellent les représailles des voisins. Ils sont néfastes, car ils libèrent la production de l’aiguillon de la concurrence. Enfin, ils sont considérés par une partie de la population comme un privilège injuste dont elle fait tous les frais.

En résumé, notre production agricole doit tendre vers deux buts : diminution du prix de revient et amélioration de la qualité. Ces deux buts, contradictoirés en apparéhce seront atteints en même temps, par le même remède: l'équipement de notre agriculture. Nous ne reviendrons pas sur les raisons pour lesquelles Tagriculture française ne peut pas réaliser cet équipement par ses seuls moyens finnanciers. Il lui faut l’aide de l'Etat. Mais l’on peut se demander si,

au fond, il y a, dans cette aide financière, un privilège dont l’agriculture tire un bénéfice exclusif.

La France, plus que tout autre pays, doit pratiquer une politique d'économie nationale, une politique d’économie impériale, pourrait-on dire, en considérant que la France et ses colonies forment l’un des plus grands empires du monde. La France, en effet, n’est pas armée pour se lancer à la conquête des marchés étrangers: si elle a du fer, elle a peu de charbon et elle est pauvre en matières premières à usages industriels. D'autre part, sa faible natalité lui interdit toute entreprise d’expansion commerciale lointaine, faute de de nationaux pour soutenir sur place ses intérêts. La nature des choses veut que l’industriel et le commerçant français trouvent leurs débouchés principaux sur le marché national. Et qui fournira ces débouchés si ce n’est la masse paysanne française qui forme encore presque la moitié de notre population? Aïder l’agriculture française à se perfectionner, à s’outiller, à s'enrichir, c’est fournir au commerce national et à l’industrie nationale une clientèle nombreuse, d'accès facile et particulièrement sûre. C’est une clientèle, en effet, peu encline aux opérations à terme: elle achète quand elle peut payer, rarement à crédit.

La production agricole française, quand elle le voudra, pourra facilement retrouver auprès de l’étranger la faveur dont elle bénéficiait, il n’y a pas encore longtemps. Entourée de pays fortement industrialisés, elle est naturellement appelée à les pourvoir en produits alimentaires et surtout en produits de luxe: la diversité et la richesse du sol français s’y prêtent admira-

blement (3). Au fond, notre agriculture pourrait, ainsi que ne saurait le faire notre industrie, se maintenir solidement sur les marchés étrangers.

Aussi bien, lorsque l'Etat intervient de ses deniers dans l'équipement de notre agriculture française — en particulier dans une entreprise d'amélioration agricole — a-t-on le droit de dire qu’il maintient artificiellement une activité nationale défaillante ? L’Etat, quand il accorde une subvention ou un prêt à taux réduit en vue de réaliser une entreprise d'amélioration agricole, investit un capital qui s’incorpore au capital foncier de la nation et augmente le rendement de la main d'œuvre agricole en quantité et en qualité.

C’est précisément dans cet investissement de capital foncier qu’il faut chercher la justification juridique de intervention financière de l'Etat, Le sol est, en effet, l’un des éléments caractéristiques de la nation: il représente ce qu’il y a de permanent au cours de son histoire et ce qu’il y a de plus stable dans les périodes de crise. Accroître la richesse du sol, c’est fortifier la nation, accentuer ses caractères. Au delà du profit immédiat des possesseurs du sol, apparaît le profit indirect, mais immense que retirera la nation tout entière, sûre de trouver à l’intérieur de ses frontières, la masse des subsistances dont elle a. besoïn pour vivre. L’amélioration agricole apparaît donc comme une opération d'outillage national dont la dernière guerre a montré toute l’importance.

{3) E, GRANGER : La France (Fayard) 1932, pages 228 à 274.

Formes du concours financier de l'Etat

Il ne faut pas dissimuler la nécessié qui s'impose d’adapter les formes du concours financier de l'Etat aux habitudes séculaires du public agricole. La préférence marqüée de nos associations syndicales, de nos communes rurales pour la subvention à fonds perdus, traduit le vieil attachement des paysans français pour les opérations au comptant. Sans doute, l’on comprend maintenant, à la campagne, l’avantage des opérations à terme et comment, moyennant le paiement d’un intérêt modéré, l'emprunt peut fournir immédiatement les capitaux indispensables sans lesquels l’amélioration agricole projetée serait irréalisable. Mais, c’est un fait d'observation courante, les particuliers, comme les conseils municipaux, entre deux solutions, choisissent toujours celle qui peut être réglée immédiatement, une fois pour toutes, sans aucune charge d’intérêts et d'amortissement pour l’avenir, encore que cette dernière solution soit quelquefois plus coûteuse (4).

(4) En voici deux exemples :

1° Dans les régions montagneuses des Vosges, l’électrification des écarts fut réalisée dans certaines communes sous réserve que celles-ci accorderaient au concessionnaire une participation aux frais d’entretien annuel des réseaux ,Les communes pouvaient à leur choix verser l’annuité convenue aux époques fixées où verser immédiateemnt la valeur actuelle de ces annuités, calculées sur la durée de la concession. Toutes les communes, sans exception, préférèrent la deuxième solution.

2° En matière d’adduction d’eau potable, il arrive qu’on ait le choix entre une source éloignée permettant une alimentation par

Les assemblées municipales ont toujours la crainte invincible des charges qui engagent les recettes à venir. Elles se refusent à « mettre la commune dans les dettes >» pour reprendre une expression que nous avons entendue maintes fois. Et il sera bien difficile de les convaincre que ces charges sont créatrices de richesses nouvelles ,qu’elles peuvent être la cause de taxes dont le produit couvrira largement l’annuité et autres charges annuelles souscrites.

Aussi bien, le département de l'Agriculture devait tenir compte de cet état d’esprit et donner, autant que possible, à ses encouragements financiers, la forme de subventions à fonds perdus.

Dans la mesure où le montant des subventions est peu important, les versements aux bénéficiaires peuvent être facilement répartis dans le temps. Il n’en va plus de même quand ces subventions atteignent des chiffres élevés et menacent d’alourdir le budget de l'Etat. C’est, qu’en fait, les travaux de génie rural sont, en général, d’une réalisation assez longue. Sans doute, le Ministre, quand il octroie une subvention définit le délai pendant lequel elle est disponible. Mais l'exécution du projet peut s’étaler sur plusieurs années, de telle sorte que le règlement de la subven-

gravité et une source rapprochée, dont il faudrait élever mécaniquement les eaux. D’une manière absolument générale les communes préfèrent la première solution qu’il est possible de régler en capital, même si elle est beaucoup plus coûteuse, parce qu’elle n’exige pas de frais annuels de pompage. Une circulaire du Ministre de l’Agriculture du 10 juillet 1910 a mis les communes en garde contre cette tendance qui peut, en définitive, nuire à leurs intérêts,

tion s’étendra sur deux ou trois ans et même plus. Aussi bien, les ingénieurs du Génie Rural s’attachentils toujours, en même temps qu’ils étudient les projets à préparer leur réalisation, de façon à immobiliser, au minimum, les sommes accordées par l'Etat. Bien plus, ils réservent leurs propositions de subvention aux affaires réalisables et viables. Nous avons vu déjà que la formation spéciale à laquelle ils sont soumis leur permet, mieux qu’à tout autre technicien, de discerner, en matière d'entreprises de génie rural, les affaires viables. Mais il y a des affaires qui pourraient être viables et qui ne sont pas pratiquement réalisables, par exemple, à raison de l'hostilité qu’eliles peuvent rencontrer parmi leurs bénéficiaires éventuels. Il est évident qu’une subvention accordée à une pareille affaire n’aurait d’autre résultat que d’immobiliser un crédit plus ou moins important dont une autre collectivité: association syndicale, comune ou société coopérative, pourrait tirer parti (5), (6).

L’autre forme de concours financiér est le prêt à taux réduit: lorsque l'Etat doit se procurer des fonds aux conditions du marché financier pour les prêter

(5) Toutefois il faut se garder de généraliser ; des affaires qui n’apparaissaient pratiquement pas réalisables peuvent le devenir, le jour où lEtat a décidé d’accorder sa participation financière. Ce seul fait suffit parfois à mobiliser les bonnes volontés, les ressources disponibles et à modifier l’état d’esprit des réfractaires ou des hésitants. L’on saisit ainsi quelle peut être l’importance de la ‘psychologie dans l’étude d’un projet.

(6) La subvention peut être égale à une certaine fraction des dépenses réellement faites, Elle peut, dans certains cas, prendre la forme d’un forfait: telles sont les subventions accordées par le Ministre de l’Intérieur pour les travaux d’assainissement.

à des taux inférieurs à 3 %, la différence dont il supporte la charge constitue justement la mesure de son aide financière. D’une manière générale, les prêts à taux réduit ne sont pas consentis directement par PEtat (7), mais par les Caisses de Crédit Agricole et, en particulier, par la Caisse Nationale de Crédit Agricole. Celle-ci reçoit des dotations importantes de PEtat, notamment pour des prêts à long terme (8). Les économistes critiquent volontiers ces opérations qui créent, au profit des agriculteurs, un milieu économique artificiel. Il conviendrait, disent-ils, que les caisses de crédit agricole fussent alimentées par les dépôts des cultivateurs et que les avances dont ils ont besoin fussent consenties à des taux en rapport avec celui qu’ils retirent de leurs dépôts. En fait, il est vain de vouloir tenter une comparaison entre les méthodes du crédit commercial et celles du crédit agricole. Malgré le succès incontestable du crédit agricole, il faut bien reconnaître que les dépôts qui lui sont confiés sont peu importants. Ils représentaient au 31 décembre 1931, 1 milliard 258 millions de francs (9)

(7) Voir cependant la loi du 31 décembre 1928 qui autorisait l'Etat, jusqu’à concurrence de 500 millions de francs, à accorder des prêts aux communes qui voulaient construire des chemins ruraux ou des distributions d’eau.

(8) En particulier la loi du 2 août 1923 a mis à la disposition de la Caïsse Nationale de Crédit Agricole une somme de 600 millions de francs pour lui permettre de consentir des prêts à long terme aux collectivités d’électrification rurale.

(9) Journal Officiel 1932. Documents parlementaires, Sénat. p. 607.

pour l’ensemble de la France. C’est peu de chose (10). Sans entrer dans de plus amples détails qui n’auraient pas leur place ici, il est certain que les caisses de crédit agricole seraient dans l’impossibilité de financer les entreprises de génie rural, par des prêts à long terme, au moyen de leurs seules ressources. C’est pourquoi l’Etat a dû, à de multiplpes reprises, consentir des avances parfois très importantes: 500 millions de francs par la loi du 13 juillet 1928 et 2 milliards 500 millions de francs par la loi du 30 mars 1930, sans compter les avances de la Banque de France.

D'ailleurs, malgré toutes ces avances de l'Etat, les caisses de crédit agricole ne pourraient s'intéresser à toutes les entreprises d'améliorations agricoles. Aussi bien, les ingénieurs du Génie Rural, ont-ils, depuis longtemps, fait appel aux intéressés eux-mêmes pour souscrire aux emprunts que doivent contracter les communes, les syndicats de communes ou les associations syndicales: on fait apparaître aux prêteurs qu’il s’agit d'employer leur argent pour des travaux qui vont être exécutés sous leurs yeux, et dont ils vont être les premiers bénéficiaires (11).

Il est incontestable que cette méthode est beaucoup

(0) Le montant des dépôts dans l’un quelconque des grands établissements de crédit français représente une somme trois ou quatre fois supérieure. ;

(11) En matière d’électrification rurale, il fut un temps où l’émission et la souscription d’un emprunt à un taux égal ou inférieur à 4 % avait pour conséquence l’octroi d’un supplément de subvention. Cette disposition fut abandonnée avec l’abaissement du loyer de l’argent,

plus saine que celle qui consiste à rechercher de l’argent à un taux maintenu artificiellement bas. De plus, elle mobilise au profit d'entreprises absolument sûres des capitaux thésaurisés par la masse des paysans. Mais, dans la mesure où sa part n’est pas exégssive, l'emprunt à taux réduit constitue une aide financière de l'Etat que, dans l’état actuel de nos mœurs, les collectivités, communes, associations, syndicats ou coopératives ne peuvent raisonnablement pas négliger.

Une. forme plus récente de l'intervention financière de l'Etat, et dont les entreprises de génie rural peuvent bénéficier, résulte de la loi du 28 décembre 1931 qui a créé la Caisse d’avances aux départements et aux communes pour le perfectionnement de l’outillage national. Cette caisse a pour objet de venir en aide aux départements et aux communes (ou syndicats de communes) dans la mesure où ils sont appelés à participer financièrement à l'exécution des travaux d’outillage national. C’est principalement à l’occasion de travaux d’adduction d’eau, de gaz ou d’électricité, de travaux d’assainissement, que les collectivités pourront faire appel à cette caisse.

L’aide de la caisse s'effectue sous forme de bonification d'intérêts et non pas par l'attribution de prêts à taux réduit. La caisse verse aux collectivités pendant toute la durée de l'emprunt une somme annuelle, constante, représentant la part d’annuité qu’elle a prise en charge.

Cette forme de concours financier laisse à la collectivité emprunteuse, le soin de rechercher les fonds

et de les trouver à des conditions, intérêts et durée, admises par l'Etat (12). De même que pour le prêt à taux réduit, la charge assumée par l'Etat est reportée sur un grand nombre d’années.

Au lieu de verser une annuité représentant la bonification d’intérêt qu’il accorde, l'Etat peut — et il le fait en matière d’électrification rurale — verser en une seule fois la valeur actuelle de cette bonification. L'arrêté du 6 mai 1932, reproduisant une disposition d’un arrêté du 5 janvier 1924, accorde aux communes, syndicats de communes ou départements qui construisent un réseau de distribution d’énergie électrique, le choix entre un prêt à taux réduit de la Caisse Nationale de Crédit Agricole par application de la loi du 2 août 1923 ou une subvention complémentaire représentant la valeur actuelle de la bonification d’intérêt correspondant au montant du prêt à taux réduit auquel la collectivité aurait pu prétendre, cette valeur étant calculée sur une durée de trente ans, au taux auquel l'Etat se serait procuré les avances à la Caisse des Dépôts et Consignations.

De toutes ces formes de l’intervention de l'Etat, la

(12) Supposons une commune qui a pu faire bonifier à 2 % un emprunt de 100.000 francs qu’elle a contracté à 5 %, soit auprès du public, soit auprès d’un établissement de crédit, avec remboursement en 30 ans. Le taux de l’annuité (intérêts et amortissement) est égal à 6,505 % pour un emprunt à 5 % et à 4,465 % pouf un emprunt à 2 %. j

L’économie annuelle réalisée par la commune est de 6.505 — 4465 — 2.040 francs qu’elle recevra de la caisse. Tout se passe comme si la commune avait emprunté à 2 %.

Une décision du 3 mars 1932 a fixé à 5,35 le maximum du taux susceptible d’être bonifié, la durée d'amortissement étant au plus de 40 ans.

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subvention est là plus appréciée du monde agricole. Elle traduit, avons-nous dit, le vieil attachement des cultivateurs pour les opérations au comptant. Mais elle peut constituer une lourde charge immédiate pour le budget de l'Etat, si des engagements ont été pris sans considération (13) : au fond, c’est une question de mesure et malheureusement, la modération dont les ingénieurs du Génie Rural ont tendance à faire preuve, est trop souvent balancée par des mesures inopportunes du législateur.

Importance du concours financier de l'Etat

C’est véritablement l’une des questions les plus délicates à résoudre, car s’il est facile d’en dégager les idées directives, il est malaisé d’aboutir à des règles suffisamment nuancées. Si l’on met à part les querelles de doctrine et si l’on admet que l'Etat peut et

-(13) Les difficultés budgétaires actuelles ont mis l'Etat dans l’impossibilité. de régler, en capital, les subventions antérieurement accordées dans la limite des crédits d'engagement résultant des lois de. finances votées au cours des années passées. Une loi du 11 juillet 1933 autorise l'Etat à régler ces subventions au moyen d’annuités correspondant au montant de la subvention, affectée d’un intérêt fixé par le Ministre des Finances. Les annuités permettent aux collectivités de gager un emprunt qu’il leur appartient de contracter auprès soit d’une banque, soit d’une caisse de crédit quelconque, soit du public. Les communes qui disposent de fonds libres peuvent les utiliser et reçoivent en échange un titre de rente inaliénable portant intérêt.

Les collectivités ayant éprouvé des difficultés à contracter les emprunts nécessaires, une loi du 15 mars 1934 autorise le Crédit national à mobiliser les annuités de l’Etat pour pouvoir verser à ces collectivités le montant en capital de leur subvention,

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doit intervenir de ses deniers dans des entreprises qui intéressent la prospérité économique du pays et sa stabilité sociale, il reste à déterminer l’importance de cette intervention.

Un écueil est à éviter, que l’on rencontre toujours dès que l'intervention de lVEtat devient prépondérante: c’est l’engagement de dépenses dont l'utilité est peut-être contestable. Il est naturel, parce que c’est très humain, qu’une collectivité regardera d’autant moins à la dépense qu’elle n’en supportera qu’une fraction très faible. Non seulement, elle n’hésitera pas à engager les dépenses nécessaires, mais elle aura tendance à en engager d’autres pour des travaux dont l’urgence, sinon l’utilité, ne seront pas toujours démontrées. L’Etat, dans ses périodes de prospérité budgétaire sera porté à n’y pas regarder de trop près et à donner satisfaction au plus grand nombre de demandeurs : en régime parlementaire, c'est fréquent. Mais quand la situation devient difficile, quand le budget national côtoie le déficit — et c’est le cas la plupart du temps — l’administration a le devoir d'examiner de très près les demandes de concours financier et d’en retrancher impitoyablement, tout ce qui n’est pas d’une utilité incontestable.

L'on voit tout de suite l’importance que présente, pour la sauvegarde des deniers publics, la censure d’un corps d'ingénieurs possédant une doctrine stricte, mais tout de même assez souple pour tenir compte de tous les cas particuliers qui peuvent se présenter.

Le Génie Rural, dans la limite de ses moyens, s'est toujours opposé aux mesures qui tendaient à