CHAPITRE PREMIER Les difficultés du problème

Définitions

Si l’on voulait définir par une formule simple la notion d’améliorations agricoles, on pourrait dire qu’elle est constituée par l’ensemble des questions soulevées à propos de l’équipement de l’agriculture. Une formule aussi simple est forcément un peu vague, mais il n’est guère possible de préciser, autrement que par une énumération, les améliorations essentielles dont la mise en œuvre doit permettre à l’agriculture

de s’adapter aux conditions économiques du moment. Il va sans dire qu’une énumération, si complète soitelle, ne pourrait être limitative. Le progrès scientifique ou l’apparition de besoins nouveaux peut, à tout instant, fournir matière à de nouvelles améliorations, mais elle permet de rendre compte du sujet que nous abordons. C’est pourquoi nous dirons, pour le moment, que les différentes améliorations agricoles ont pour objet principal de rendre à la terre les qualités physiques qui peuvent lui manquer, de perfectionner les méthodes d'exploitation du sol, d'améliorer les conditions de la vie et du travail à la campagne, d'assurer dans de bonnes conditions, le recueil, la transformation et la vente des produits agricoles. Ce tableau, brossé à grands traits, donne ainsi une vue générale sur les problèmes d’améliorations agricoles.

Il convient d’en préciser la position, c’est-à-dire de mettre en évidence les différentes questions qu’ils soulèvent. En principe, tout problème d'amélioration agricole pose des questions d’ordre technique, d’ordre financier et d'ordre juridique.

Questions techniques

Des questions d’ordre technique d’abord. Toute amélioration agricole s’analyse finalement dans des travaux qui font appel aux connaissances de l’ingénieur. Qu'il s’agisse de drainer un pré, d'établir une distribution d'électricité ou d’eau potable, de tracer un chemin rural ou de construire une laiterie, quels que soient les

inoyens financiers et juridiques mis en œuvre, il faut préciser la consistance de ces travaux, leur mode d'exécution, leur prix de revient. En un mot, il faut établir un projet. Ce projet, qui suppose l'intervention d’un homme de l’art, permet seul de délimiter nettement l’opération à exécuter et de définir les difficultés à vaincre.

L’étude technique d’un projet d'amélioration agricole doit être conduite en ne perdant jamais de vue le milieu dans lequel on opère. Faute de se pénétrer de cette idée essentielle, des erreurs seront commises dont la portée peut être incalculable. C’est ainsi que des canaux d'irrigation construits dans des conditions trop onéreuses ne permettraient pas de livrer l’eau aux usagers à des prix suffisamment avantageux et la plus grande partie de l’eau amenée ne trouverait pas preneur. Des réseaux de distribution d’énergie électrique établis et surtout exploités sans tenir compte des besoins propres de l’agriculture donneraient naissance à de sérieux déboires.

D’autre part, on peut dire qu’un projet d’amélioration agricole est une création continue. La tâche du technicien ne se réduit pas à la confection du projet et à l’exécution des travaux. Les améliorations réalisées s’adressent à des gens mal préparés à en tirer tous les avantages possibles. Faute d'éducation ou par esprit de routine, le paysan fait souvent preuve de méfiance à l'égard de tout ce qui modifie ses vieilles habitudes. Il appelle le progrès de toutes ses forces et quand il peut en jouir, il commence par le refuser. Le technicien à donc un rôle d’éducateur à jouer: il doit suivre

HA l'amélioration réalisée et, par ses conseils, en assurer tout le rendement possible. Le technicien doit s’inquéter de savoir si l’expérience confirme les dispositions de son projet. Sinon, il doit rechercher les modifications qu’il convient d'introduire dans les projets futurs (1).

Or, le technicien privé aura peu de chances de jouer ce rôle d’éducateur. Il a une tendance toute naturelle à se désintéresser d’une affaire dès qu’il en a tiré les avantages convenus. Ce rôle d’éducateur a pourtant une grande importance quand il s’agit des populations rurales. Aussi bien, il appartient à la puissance publique de donner au monde agricole les techniciens et les éducateurs dont il a besoin. Déjà, dans chaque département, le Directeur des Services Agricoles concourt « au fonctionnement du service des intérêts économi- « ques et sociaux de l’agriculture, de la mutualité et de « l'hygiène rurales >» (2). Mais le caractère général de ses fonctions ne permettrait pas à ce fonctionnaire d’attacher aux questions d'améliorations agricoles toute l'importance qu’elles méritent. D’autre part, ces questions exigent un personnel possédant une formation technique appropriée. Toutes ces raisons ont conduit à la création, en France, d’un corps de fonctionnaires dont nous examinerons plus loin la formation et la compétence. Mais le Directeur des Services Agricoles

() Dès la mise en exploitation des premiers réseaux ruräwi de distribution d’énergie élactrique, les consommations réallisées par les usagers se révélèrent très supérieures à celles qu’oti avait escomptées. Il fut tenu compte de cé fait d’expérience et les nouveaux réseaux furent calculés sur des bases plus larges.

(2) Arrêté ministériel. du 17 juin 1913, (article 3),

bel pas x apporte une collaboration précieuse à la solution des problèmes d'améliorations agricoles, quand l'étude économique présente une importance toute particulière: notamment lors de la création d’entreprises coopératives.

Questions financières

Les problèmes d'améliorations agricoles posent ensuite des questions d’ordre financier. I1 semble à première vue qu’il ne doive pas y avoir de difficultés de ce côté; il appartient évidemment aux intéressés de solder eux-mêmes les travaux exécutés dans leur seul intérêt. Ils seront les premiers, sinon les seuls, bénéficiai-

res de l’opération projetée: l’étude technique gratuite

offerte par l'Etat représente déjà un avantage matériel appréciable. Elle permet de juger si le profit espéré justifie les dépenses à engager. Donc, aucune difficulté à première vue. Au fond, la question est plus complexe. Les améliorations agricoles, et c’est leur résultat essentiél, valorisent la propriété foncière agricole, soit qu’elles augmentent directement la puissance productive du sol, soit qu’elles contribuent à maintenir sur place la main-d'œuvre nécessaire à son exploitation.

Leur répercussion sur l’économie nationale n’est pas

niable. Tout ce qui accroît la productivité de l’agriculture nationale augmente, par là même, la fortune foncière du pays et, à ce titre, intéresse l'Etat. En participant de ses deniers aux entreprises d'améliorations

cha agricoles, l'Etat fait un placement (3) que les cultivateurs feront fructifier; il participe à un accroissement de la richesse publique qui, sans son intervention, serait parfois irréalisable.

Il ne faut pas perdre de vue que la plupart des travaux de génie rural nécessitent un investissement de capital qui dépasse les facultés financières des intéressés eux-mêmes. Mais ne peuvent-ils pas emprunter les sommes nécessaires? À cette question, un économiste averti des choses de l’agriculture, M. P. Caziot, a déjà répondu. Il est difficile à un agriculteur de trouver sur le marché financier les sommes dont il a besoin. L’agriculture, en effet, rémunère assez mal les capitaux qui lui sont apportés. Il convient donc d’insister sur les caractères des bénéfices agricoles. « Ils sont constitués, dit M. P. Caziot, par deux éléments principaux:

« 1° La valeur du travail personnel du cultivateur;

« 2° Sa puissance d'épargne que l’on pourrait fréquemment appeler sa puissance de privation...

« Ces bénéfices ont vraiment, en grande partie, un « caractère anormal: car ils sont prélevés sur la subs- « tance même de l’agriculture. Que de fois l’on s’est « élevé, indigné même contre !2 mauvais état et parfois

(3) Dans la 3° partie (section IT, chapitre II) nous examinerons et nous justifierons le concours financier de l'Etat, sous ses diverses formes. Mais nous voulons, tout de suite, signaler que ce concours financier ne constitue pas seulement pour l'Etat un placement à long terme: par l’impôt sur le chiffre d’affaires qui frappe Jd’entreprise (avec toutes ses incidences sur les divers fournisseurs), par les droits -d’eénregistrement sur les marchés, les impôts sur les B.I.C. etc. l'Etat retire un profit immédiat des travaux d’améliorations agricoles et récupère ainsi une part fe la subvention qu’il a accordée,

« le délabrement des bâtiments ruraux, l'insuffisance et « l'ancienneté du matériel, la faiblesse du capital d’ex- « ploitation. Mais si les paysans consacraient à la réfec- « tion de leurs bâtiments, au renouvellement de leur « matériel, aux diverses opérations de culture tous les « capitaux véritablement nécessaires pour mieux vivre « et produire dans de meilleures conditions, les béné- « fices n’apparaîtraient plus pendant bien des années « car ils devraient être perpétuellement réinvestis. « L'intérêt général commanderait cependant qu’il en « fût ainsi » (4).

Un autre caractère des bénéfices agricoles, c’est leur précarité. Dans l’industrie et le commerce, le bénéfice est perçu à intervalles relativement courts. Mais en

agriculture le cycle de production est annuel pour les produits végétaux et s’étend même sur plusieurs années pour les produits animaux.

« On conçoit aisément à quels aléas est soumise une » production qui n’arrive à livrer ses produits fabri- » qués qu’au bout d’une ou plusieurs années de travail. » L’agriculteur ne ‘peut jamais déterminer à l'avance : > ses prix de revient ni connaître ses prix de vente. » (5). Aussi bien le paysan français ne parvient que lentement à l’aisance et aux prix de sACrHICeS inconnus dans les autres professions.

Dans ces conditions, on imagine que l’équipement de l’agriculture française, abandonné aux seules possibilités du cultivateur, risque de ne jamais se faire. A

(4) Voir Journée Industrielle, 18 juillet 1923. (5) P. Cazior, Journée Industrielle, 17 juillet 1923.

une époque où il faut « Savoir être de son temps », il se pose donc une question vitale pour l’économie . nationale, question dont l'Etat ne peut pas se désintéresser. Il s’agit, en effet, de maintenir dans toute sa force ‘une source de richesses qu’il serait à peu près impossible à faire revivre après l'avoir laissée mourir. Le concours financier de l'Etat apparaît comme une participation au développement de la richesse agricole du pays. Essentielle au maintien de l'équilibre économique de la nation en temps de paix, cette richesse agricole sera une arme puissante en temps de guerre, A ce moment, il se pourra que la nation ne doive compter que sur ses seules ressources, et, par la force des choses, constitue une économie fermée. .

Donc, malgré les apparences, l’intervention financière de DEtat dans les problèmes d'améliorations agricoles se justifie entièrement. Comment aménager lés modalités de cette intervention? A quelles conditions les subordonner D

En aucun cas, de concours de l'Etat ne doit tendre à ‘supprimer l'effort des bénéficiaires de l’opération. Il s’agit seulement de réduire cet effort afin de le rendre possible à la grande majorité des paysans français et, suivant les opérations envisagées, l'importance de ce concours financier pourra être plus ou moins grande (6). Elle sera généralement déterminée d’après certains indices qui auront un caractère officiel, par exemple la

(6) Pour dés projets peu coûteux, tout concours financier pourrait évidemment disparaître. Mais il faut compter avec l’état d'esprit du paysan français et. l’attrait que présente pour lui une subvention, si mipime soit-elle. La subvention conduit . à lexécution du projet qui, sans elle, ne serait jamais réalisé.

valeur du centime communal, ou qui pourront être facilement mis en évidence, comme la dépense par tête d’habitant.. D’autres fois, lorsqu'il s’agit d’entreprises offrant partout le même intérêt, en dehors de toute considération de dépenses ou de population intéressée, le taux du concours de l'Etat sera fixé de façon immuable : un dixième, un quart ou un tiers. C’est ainsi que beaucoup de travaux sont subventionnés au taux de 33°. |

Ainsi, par l’importance de l’aide qu’il apporte Etat marque tout l'intérêt qu’il attache aux entreprises d'améliorations agricoles. Mais pour le reste des dépenses, qui devra les solder ? Il ne suffit pas de répondre que ce sont les intéressés car on ne détermine pas, pour autant, la part qui incombe à chacun. C’est ici qu’un organe de l’Administration peut intervenir utilement. À cet égard, il convient de remarquer que les entreprises d'améliorations agricoles peuvent se classer en deux groupes. Les unes n’intéressent que les patrimoines des particuliers : elles sont des œuvres d’intérêt collectif. C’est ainsi qu’un drainage, un remembrement intéressent plus spécialement un certain groupe de cultivateurs. D’autres, au contraire, par leur importance exceptionnelle tendent effectivement à l’établissement d’un service public : par exemple une distribution d’énergie électrique, d’eau potable ou de gaz. Sauf de rares exceptions, ces entreprises seront exécutées pour le compte ide communes agissant isolément ou associées en syndicat. Il est bien évident que ces deux catégories d'entreprises n’appellent pas les mêmes solutions financières. Est-ce à dire que dans le premier

cas — lorsque les seuls patrimoines particuliers sont intéressés — les collectivités publiques, communes ou départements, n’auront pas à intervenir? Certainement non. Les raisons qui militent en faveur d’une aide financière de l'Etat sont valables pour les divers organes de la puissance publique. Il y a même une autre raison. Les modalités du concours financier de l'Etat sont établies de manière à tenir compte, autant que possible, de tous les aspects que peut prendre une question déterminée. Mais pour définir l'importance de sa subvention, l'Etat est obligé de se baser sur des signes objectifs officiels, donc indiscutables: population, valeur du centime, superficie intéressée, montant du projet, etc. Mais ces indices sont en trop petit nombre pour rendre compte de l’infinie variété que peut présenter une même question à l’intérieur du pays et même à l’intérieur d’un département. L'intervention d’un conseil général ou d’un conseil municipal pourra corriger ce qu’il y a forcément d’un peu rigide dans les règles suivant lesquelles l'Etat détermine le montant de sa subvention. Mais ces diverses interventions n’ont pas pour objet de supprimer l'effort financier des particuliers: en fin de compte, ils devront supporter une partie importante des dépenses, puisqu'ils sont les premiers bénéficiaires de l’amélioration exécutée.

Il en est autrement quand l’entreprise projetée tend à l'établissement d’un service public (7) ou d’un ouvra-

(7) Nous essaierons de définir plus loin (3° partie, section Il), la nature de ces services publics à la campagne: s’ils se présentent juridiquement comme tels, nous verrons qu’au point de vue économique et social, ils appellent des observations,

ge public: distribution d’eau, de gaz ou d'électricité, création d’un chemin rural, d’un pont, etc. Ce service public ou cet ouvrage public s'adresse à un certain public, en l’espèce, la population totale ou partielle (8) d’une commune rurale agissant isolément ou associée à d’autres communes en syndicat. Les dépenses rendues nécessaires sont de nature à être portées au budget des communes et elles sont couvertes dans la mesure du possible, à l’aide des ressources ordinaires ou extraordinaires. À défaut de ressources existantes, il en est créé par voie d’emprunis amortissables sur un plus ou moins grand nombre d’années. Et maintenant, nous allons voir apparaître la collaboration financière du public, qui demeure toujours le principal bénéficiaire de l'opération.

Cette collaboration peut revêtir diverses formes. La commune pourra subordonner l'établissement du service public à une participation financière qui sera déterminée suivant des bases variables: ce pourra être une somme fixe assignée à chaque ménage, à chaque « feu » ou cncore une somme proportionnelle à lutilisation que chacun pourra exiger du service public; c’est ainsi qu’en matière d’électrification, la commune pourra demander une somme supplémentaire à ceux qui, outre l'éclairage, auront besoin de force motrice. Ce sont là des opérations au comptant. Si la commune recourt à l’ernprunt, elle pourra demander, non plus à tous les

(8) C. E. 1° mai 1929, Robert GRANDJEAN, Leb. 1929, p. 439. L'entreprise projetée (il s’agissait d’un réseau de distribution d'énergie électrique) conserve son caractère de service public bien qu’elle nedesserve qu’un partie de la population,

A) ur

habitants, mais aux usagers, de supporter tout ou partie de l’amortissement. Si l'amélioration agricole exécutée met à la disposition des habitants des corps matériels (eau, gaz), de l'énergie (électricité), des services (installation d’une bascule publique), le prix de vente des choses ou des services pourra être calculé de manière que les usagers participent à l'amortissement de l’emprunt. Si le service est concédé, il pourra généralement être ajouté au prix de vente — fixé par le cahier des charges — une surtaxe perçue au profit de la commune.

La collaboration des habitants apparaît encore au moment où il s’agit de placer l’emprunt. Sans doute la commune peut s’adresser à des établissements financiers — notamment au Crédit Foncier de France (9) — ou à des particuliers. Il est plus logique de s’adresser aux habitants eux-mêmes qui trouvent dans l'emprunt un placement sûr, sinon très avantageux « en vue d’une « opération d'utilité collective qui sera réalisée sur pla- « ce, sous leurs yeux et pour leur propre avantage, en « vue d’une entrerise mutuelle qui apportera à chacun « des prêteurs, d’une part un. revenu et, d’autre part, « un avantage en nature très important » (10).

Les questions financières soulevées par les problème; d'améliorations agricoles sont, en général, susceptibles d’une solution simple. Elles supposent, le plus souvent, une collaboration entre les personnes privées et les per-

(9) En matière d’électrification rurale, des prêts spéciaux peuvent être consentis par la Caisse Nationale du Crédit Agricole, en vertu de la loi du 2 août 1928.

(10) R. PREAUD (14, Région Lorraine), page 9,

sonnes de droit public et, au fond, toute la difficulté consiste à ajuster la participation de chacune aux profits ou aux services qu’elles retireront de l’exécution du projet. Or, qui pourra aborder la difficulté en vue de la résoudre? Les intéressés eux-mêmes? Ils réussiront rarement à se mettre d'accord. En fait, seul, l'Etat, par des représentants qualifiés, pourra proposer les solutions logiques qui s'imposent. Son intervention se justifie d’autant plus qu’elle sera, presque toujours, le facteur essentiel du succès.

Questions juridiques 5

Les problèmes d'améliorations agricoles posent enfin des questions d’ordre juridique. En fait, celles-ci furent aperçues les premières et résolues, au moins en partie. par les pouvoirs publics. Ces questions d’ordre juridique tiennent également à deux raisons: d’une part au morcellement souvent excessif de la propriété foncière et, d’autre part, au caractère de service public (11) que revêtent certaines améliorations.

C’est un fait bien connu que la propriété rurale est très divisée dans divers pays de civilisation ancienne et notamment en France (12). Ce n’est pas le lieu de

(11) Voir les réserves développées à la 3 partie, chapitre I, section IT, 2e.

42) Il convient de distinguer le morcellement de la terre et le morcellement de la propriété agricole. Le morcellement de la terre, pour lequel on a proposé le nom de parcellement, se traduit par l’existence de nombreuses parcelles de très petite superficie et peut être une entrave au progrès agricole. Au contraire, la division de la propriété entre un grand nombre de petits propriétaires est un élément de stabilité sociale. Mais M. Rour- NEL a fait très justement remarquer que le parcellement et le morcellement sont deux aspects d’un même phénomène originel. (Rouprxez, Histoire de la Campagne Française,Paris 1932, p.184).

rechercher ici les causes de ce morcellement excessif (13). Mais il est avéré qu’il constitue un obstacle, souvent insurmontable, à de nombreuses améliorations foncières. « Le progrès agricole n’est pas seulement » dans le choix judicieux des cultures et dans lorientation donnée à l'exploitation. Il est encore dans toutes les améliorations foncières, amendements, irrigations, draînages qui peuvent augmenter la productivité du sol et la puissance de son rendement. I est aussi dans tout ce qui peut simplifier les travaux de culture et en abaisser le prix de revient, il est donc dans l’emploi des machines agricoles et dans la réduction de la main-d'œuvre. Or, le morcellement rend toute amélioration dispendieuse, sinon impossible et complique, sans nulle compensation, tous les détails de l’exploitation (14). »

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C’est en quelques lignes, tout le procès du morcellement excessif et il faut espérer que le remembrement apportera le remède indispensable et souvent préalable aux entreprises d’améliorations agricoles. Mais il laissera subsister le morcellement de l’exploitation et il ne peut être question de le limiter. Au contraire, les pouvoirs publics favorisent par tous les moyens le développement d’une classe de petits propriétaires.

Sans doute, l’on peut imaginer que les difficultés d'un drainage, d’une création de chemin, résident

(13) Voir à ce sujet RouPNEL (déjà cité) et Marc BLocu (2, Caractères originaux).

(14) G. HOTTENGER (11, Remembrement); page 82,

SH essentiellement dans la topographie des lieux, que le terrain appartienne à de nombreux propriétaires ou à un seul. C’est vrai pour le technicien. Mais il faut compter avec le mauvais vouloir, la jalousie ou même l'indifférence qui empêcheront des réalisations dont personne ne conteste l’utilité. Il ne faut pas se le dissimuler, il reste encore dans nos campagnes des traces visibles, non seulement sur la terre, mais dans Pesprit des gens, de la vie communautaire demeurée à peu près immuable jusqu’au siècle dernier. « Voici que vers le » milieu du XIX° siècle, les chemins de fer poussent » leurs lignes de tous côtés, suppriment les distances » et font entrer en concurrence toutes les parties d’une » même région, bientôt ensuite toutes les régions d’un >» même pays et tous les pays entre eux. La consé- » quence des transports, c’est la spécialisation. Mais » cette spécialisation ne sera rémunératrice qu’autant » qu’elle sera pratiquée par les moyens que la science » met à la disposition de l’homme pour aider, corriger > ou compléter la nature. » (15).

Il fallait donc, de toute nécessité, fournir aux cultivateurs l’outil juridique leur permettant de réaliser des améliorations foncières malgré l’extrême division de la propriété. Ce fut l’objet essentiel de la loi des 21 juin 1865 et 22 décembre 1888, — modifiée par le décret-loi du 21 décembre 1926 — sur les associations syndicales de propriétaires (16).

(15) G. HOTTENGER (11, Remembrement), page 64.

(16) La nécessité du groupement, en matière d’améliorations agricoles, est mise en évidence dans l’exposé des motifs du 6 avril 1864, qui accompagnait le projet de loi sur les associa-