Constitution de 1793, art

donné ses pouvoirs et peut les lui reprendre. Du reste rindépendance excessive de Télu n'est à craindre que si le parti dont il dépend n'est pas organisé ; plus cette organisation sera forte, plus nous verrons se multiplier ces comptes rendus de mandats, ces échanges de vues entre le représentant et ses électeurs, qui doivent assurer leur accord sincère et éclairé.

Il faut insister sur ce dernier mot : combien d'élus, dans dies circonstances graves et imprévues, ne fontpas leur devoir, parce qu'ils tremblent devant l'opinion aveugle et mal informée du corps électoral ! Ils obéissent alors à une sorte de mandat impératif, tacite et inintelligent, contre leur conscience et contre l'intérêt public. L'habitude de se tenir en contact avec les électeurs, de discuter avec eux, d'essayer de les convaincre lorsqu'une difficulté nouvelle bouleverse les opinions acquises, feront plus pour réaliser la véritable représentation du peuple que les prescriptions inflexibles d'une démagogie soupçonneuse, toujours victime des trahisons qu'elle redoute, parce qu'elle s'impose la tâche impossible de tout prévoir.

La législation directe serait une solution plus complète et plus sûre que le mandat impératif. Le peuple votant lui-même les lois : c'est le spectacle que donnèrent dans l'antiquité Athènes et Rome, et que donnent encore quelques-uns des petits cantons de la Confédération Helvétique ^ Dans le canton de Glaris, tous les citoyens s'assemblent, un beau dimanche d'été, dans une prairie encadrée de rochers, écoutent les propositions de lois, les discutent, les votent ou les rejettent, renouvellent

1. C'est l'idéal de la démocratie selon Rousseau et ses premiers disciples, les hommes de 1793.

OU non le mandat de ceux qui ont charge d'en assurer Texécution. La difficulté est d'adapter ce système à la vie politique d'une grande nation, pour laquelle il n'est pas de forum, pas de Champ de Mars assez large. L'Allemand Rittinghausen, en 1848, proposait de diviser le peuple entier en sections de 19.000 hommes, qui examineraient simultanément une même question, et dont il suffirait d'additionner les votes pour connaître cette volonté générale que la loi doit exprimer. L'objection la plus spécieuse contre ce projet et contre tout système analogue est que les démocraties modernes n'ont pas le loisir qu'il faut pour légiférer : les citoyens athéniens, qui passaient la moitié de leur vie sur la place publique, avaient des esclaves qui travaillaient pour eux ; ceux qui n'en avaient pas recevaient des jetons de présence fournis par le tribut levé sur des populations sujettes. Rien de semblable ne peut exister de nos jours, et, itième avec la diminution des journées de travail qu'amèneront les machines, cela sera difficile dans la cité socialiste. Faire des lois est une occupation, et une occupation absorbante ; c'est un métier, et un métier compliqué : souvent mal fait par ceux qui s'y consacrent, comment pourrait-il l'être bien par nous tous qui ne pouvons lui donner que nos heures superflues? 11 faudrait supposer aux membres des sociétés futures beaucoup plus de loisirs que n'en ont les gens d'aujourd'hui et beaucoup moins de lois à faire qu'on n'en fait dans nos parlements. C'est un double progrès qu'il est permis de souhaiter et qu'il n'est pas déraisonnable de croire possible ; mais il est encore, selon toute vraisemblance, assez lointaine

1. Voir G. Renard, le Régime socialiste^ p. 112, et la République fl?e J848, pp. 252-^54.

On peut du moins s'approcher de cet idéal. Le référendum conserve le principe de la législation directe, et tient compte des conditions de la vie politique moderne. Il ne détruit pas le régime représentatif : les mandataires élus sont chargés de discuter, de préparer le texte des lois. Mais celles-ci n'entrent en vigueur qu'avec Tassentiment du peuple, exprimé par un vote formel. Le référendum est dit obligatoire, lorsqu'aucuhe loi n'est pas valable sans avoir reçu la sanction d'une consultation populaire. Il est facultatif, si le peuple n'est consulté qu'à la demande d'un groupe de citoyens, dans certains cas et selon certaines formes prévues.

La Constitution de 1793, en France, — qui devait, comme on sait, être appliquée à la paix, et ne le fut jamais — établissait le référendum obligatoire. Elle distinguait entre les décrets et les lois, les uns rendus, les autres seulement proposées par le Corps Législatif. Étaient compris sous le nom de lois, tous les actes concernant « la législation civile et criminelle ; l'administration générale des revenus et des dépenses ordinaires de la République ; les domaines nationaux ; le titre, le poids, l'empreinte et la dénomination des monnaies ; la nature, le montant et la perception des contributions; la déclaration de guerre ; toute nouvelle distribution générale du territoire français ; l'instruction publique ; les honneurs publics à la mémoire des grands hommes. » On voit que le peuple devait être consulté sur la plupart des questions importantes, y compris celle qui a donné lieu, de tout temps, aux plus dangereux abus de pouvoir, celle de la paix et de la guerre.

Le référendum obligatoire fonctionne, depuis longtemps déjà, dans la plupart des cantons de cette Suisse républicaine, qui a su porter à un si haut degré de per-

feciion Por^anisation politique de la démocratie. Dans le canton de Bâle-campagne, toutes les lois préparées par rassemblée cantonale sont, deux fois par an, soumises à la sanction populaire. Dans le canton de TLurgOr vie, toute mesure dont l'exécution entraîne une dépense annuelle de plus de 10.000 francs, ou une dépense totale de plus de 50.000, est portée devant le peuple, qui Tapprouve ou la repousse. Â Berne, il faut que la dépense soit supérieure à 500.000 francs. Le même régime, avec quelques modifications insignifiantes^ existe dans tes cantons des Grisons^ du Valais, de Saint-Gall et de Zurich.

Le référendum facultatif di été introduit, en 1874, dans la Constitution fédérale : il suffit que 30.000 citoyens le demandent pour obliger le gouvernement à soumettre une loi au vote du peuple. L'application de ce système n'a pas toujours été favorable à nos idées. Lorsque, en 1894, le parti socialiste provoqua un référendum sur un projet de loi fédéral qui proclamait, pour tous les citoyens suisses, le droit au travail, ce projet fut rejeté par 308.000 voix contre 75.000. On a conclu de cette expérience, et de plusieurs autres votes négatifs émis par le peuple suisse, que le référendum est, en somme, une institution conservatrice. C'est tout simplement une institution qui permet au peuple d'exprimer et de faire prévaloir son avis sur les affaires publiques. Il resterait à prouver que le peuple est nécessairement et immuablement conservateur, proposition qui trouvera bien des sceptiques. Lorsqu'il a entre les mains le moyen de décider de son propre sort, c'est à ceux qui lui veulent du bien de chercher à le persuader : s'ils n'y parviennent pas à l'instant même, cela ne prouve pas qu'ils ne seront jamais écoutés.

60CIALISME. 21

Le référendum, qui fonctionne sans difficulté sur un territoire aussi étendu et aussi morcelé que celui de la Confédération Helvétique, pourrait sans aucun doute s'adapter aux besoins d'une grande démocratie comme la nôtre. Dès maintenant, il y trouverait utilement son application : il deviendrait indispensable, en régime socialiste, pour assurer l'approbation de tous à la gestion de la fortune commune, pour donner ^a^torité suffisante à une administration puissante et compliquée, qui deviendrait tyrannique, si elle n'était, à chaque instant, contrôlée par le peuple lui-même. L'abus qu'une bande de bas démagogues, coalisés avec les défenseurs du trône et de l'autel, fit, il y a quelque vingt ans, du mot de référendum, ne doit pas discréditer en France une idée grande et féconde; le plébiscite bonapartiste, que le général Boulanger s'efforçait de ressusciter sous un nom d'emprunt, n'a rien de commun avec le référendum. L'un n'est que l'abdication du peuple : l'autre est le moyen d'exercer et d'étendre sa souveraineté, restreinte et comme à demi effacée par le système représentatif. Le plébiscite fait appel à la confiance ignorante de la multitude ; le référendum suppose, au contraire, une haute éducation politique, un sentiment profond, chez tous les citoyens, de leurs droits et de leur responsabilité. C'est d'ailleurs une des objections qu'on lui oppose : vouloir que tous soient capables de prendre part au vote des lois, n'est-ce pas trop leur demander ? Mais, si l'on admettait cette inaptitude radicale des masses à la vie politique, il faudrait renoncer non seulement au socialisme, mais à la démocratie même.

Le droit d'initiative est le complément indispensable du référendum. Si l'on veut enlever aux assemblées leur pouvoir absolu pour le restituer au peuple dont il émane,

il faut donner à chaque citoyen, avec le droit de voter les lois, celui de les proposer. L^initiative, sous le régime du pouvoir personnel, appartenait au gouvernement seul ; sous le régime parlementaire, il appartient aux ministres et aux représentants de la nation ; sous le régime de la vraie démocratie, il doit appartenir à tous. Le droit de pétition, tel qu'il existe aujourd'hui, permet sans doute aux citpyens de faire entendre leurs vœux : mais ce ne sont jamais que des vœux, souvent sans portée et presque toujours sans résultats. En outre, il confond pêle-mêle les propositions émises dans l'intérêt général avec les innombrables requêtes des solliciteurs ou des mécontents. Enfin, il laisse libre carrière aux fantaisies individuelles dont les écarts absurdes ne peuvent rendre que de mauvais services à la cause démocratique. Il ne prend quelque importance qu'aux mains de grandes associations populaires, comme les syndicats ouvriers, qui ont obtenu, après de longs efforts, l'interdiction de la peinture à la céruse, comme la Ligue des Droits de l'Homme, qui va obtenir enfin, après une campagne de huit ans, la suppression des tribunaux militaires en temps de paix. On peut rapprocher de ces pétitions collectives les vœux que la loi reconnaît la faculté d'émettre à certaines autorités locales. Ceux de nos Conseils généraux, quoique dépourvus de toute force obligatoire, fournissent au gouvernement des indications que son intérêt l'engage à ne pas négliger.

Le droit d'initiative ne peut appartenir qu'à des groupes. Une idée qui ne parvient pas à trouver, pour la soutenir, un certain nombre d'adhérents, n'a aucune chance d'être admise par la majorité de la nation. Ou elle ne mérite pas, par elle-même, le temps qu'on dépenserait à la discuter, ou l'opinion n'est pas disposée à

raccueîllip. Au contraire, nne proposition qui se présente appuyée par des milliers de signatures, déjà rendue populaire par les efforts d'une libre propagande, s*impose à l'attention du législateur, et ne peut être écartée sans examen, même si elle exprime les tendances d^une minorité. C'est, encore une fois, en Suisse qu'il faut chercher l'exemple de cette institution de Farenir. A Zurich, la constitution de 1869, une des plus démocratiques qui soient en vigueur dans le monde, attribue l'initiative des lois à tous les habitants du canton : 5.000 citoyens peuvent introduire une motion ou une propostlion de loi, qui est, de droit, soumise au référendum. Une autorité locale, une association, un individu même, peut émettre un vœu, qui sera porté devant le peuple, s'il est appuyé par un tiers du Conseil cantonal. Dans le canton de Soleure, il suffit de 2.000 initiants pour saisir d'une question le pouvoir législatif. Dans le canton d'Argovie, le Grand Conseil statue sur les propositions dues à l'initiative des particuliers; mais, s'il les rejette, 5.000 citoyens peuvent exiger le référendum. Le fonctionnement de ce système, qui est appliqué aussi dans le domaine fédéral ^ n'a donné lieu à aucun mécompte, et on ne voit pas pourquoi il serait impossible de l'approprier aux besoins d'un groupement politique plus considérable.

§ 5. — Les assemblées. — Doit-il y bn avoir

DEUX ou UNS SEULE ?

La collaboration direde du peuple à l'œuvre législative ne supprimerait paa le rôle des assemblées. La

i. Yoir^dftns la Revue politique et parlementaire, «n article sur ce sujet (août 1902).

LES PROBLÈMES DB LA POLITigUB INTÉRIEURE 325

préparation, la discussion des textes, qu'une nation entière ne peut songer à entreprendre, continueraient à leur appartenir. Elles poseraient les questions, auxquelles le peuple ne peut, évidemment, que donner des réponses simples, par oui ou par non. Elles conserveraient leurs attributions de contrôle sur les actes quotidiens du pouvoir exécutif. Cessant d'être souveraines^ elles ne cesseraient pas d'être utiles : mais les abus du système représentatif seraient singulièrement diminués et corrigés par l'intervention perpétuelle des citoyens dans l'œuvre de législation.

Avec les correctifs qu'apportent le référendum et le droit d'initiative, le pouvoir législatif, dans l'État socialiste, peut donc continuer à être délégué en partie à des mandataires élus, réunis en assemblées délibérantes. Une question qui a donné lieu à de fréquentes discussions est celle de savoir s'il doit y avoir deux assemblées ou une seule. Presque sans exception, les partisans de la démocratie avancée se sont prononcés en faveur d'une assemblée unique. Les raisons théoriques et les exemples tirés de l'histoire ne manquent pas pour soutenir cette opinion. Si les deux assemblées représentent, au même degré et de la même manière, la volonté du peuple, elles parleront et agiront exactement de même. Si l'une des deux émane plus directement du suffrage universel, l'autre ne pourra que contrarier l'exercice de la souveraineté populaire, le plus souvent dans des intérêts étrangers et hostiles à ceux de la majorité des citoyens. Dans une société aristocratique comme l'ancienne société anglaise, l'existence d'une Chambre des Lords est naturelle : dans une démocratie, un Sénat ne peut être qu'inutile ou dangereux. Ces arguments, avec le souvenir des grandes assemblées révolutionnaires, ont

établi une tradition contre laquelle il parait difficile de réagir.

Nous nous permettrons cependant de critiquer cette tradition. Rien ne démontre, historiquement, que deux assemblées soient, de toute nécessité, plus réactionnaires qu'une seule. Est-il nécessaire de rappeler la Législative de 1849, rAssemblée Nationale de 1871? Il n'est pas exact qu'une seconde Chambre, à moins de représenter une classe privilégiée, ne puisse être qu'une doublure inutile et encombrante de la première ^ : il suffit que le terme de leur existence soit différent, que le renouvellement de Tune se fasse d'un seul coup, celui de l'autre par fractions, pour qu'elles puissent jouer des rôles différents et également légitimes. Celle-ci, élue pour une courte période, représentera l'opinion du moment ; celle-là, graduellement transformée par des élections partielles, représentera la continuité dans l'évolution politique, l'action prolongée de la volonlé populaire, soustraite aux surprises et aux caprices d'un jour. Craint-on de ralentir, d'énerver l'effort de la démocratie sociale? Rien n'est plus dangereux pour les grandes réformes qu'une précipitation irréfléchie. Et il faut toujours prévoir, à côté des élans enthousiastes qui servent si puissamment la cause du progrès, les entraînements en sens inverse, regrettés le lendemain, etdont

1. Dans tout régime fédératif, l'existence de deux Chambres se justifie aisément : llune représente les États autonames et 80uirâ< rains qui n'ont abdiqué entre les mains de la Confédération qu'une partie de leur souveraineté; l'autre représente directement les citoyens qui légifèrent sur les intérêts communs à l'ensemble de la nation sans toucher aux choses réservées par le pacte fédéral. La première maintient la diversité, la seconde l'unité du pays. La constitution de la Suisse et celle des États- Unis sont à ce point de vue d'intéressants sujets d'étude.

les conséquences peuvent être désastreuses. La double représentation, organisée conformément au principe démocratique, est un moyen d'en appeler, du peuple égaré hors de sa voie par les passions d'un moment, au peuple sûr de lui-même, que des écarts passagers ne doivent pas détourner de son but.

En montrant qu'une seconde assemblée peut jouer un rôle utile, nous ne prétendons pas qu'elle soit toujours et partout nécessaire. Une question de cet ordre ne comporte pas de solution absolue : il faut se régler sur les circonstances et sur l'état politique du peuple. En France, depuis vingt ans, l'existence si discutée du Sénat a eu, avec de sérieux inconvénients, d'indéniables avantages : cette assemblée, si peu favorable au socialisme, a toujours défendu avec énergie les institutions démocratiques. Dans un pays où serait établi le référendum, le rôle modérateur d'une seconde Chambre pourrait être joué, il est vrai, par le peuple lui-même. C'est là sans doute qu'est la vraie solution du problème. En attendant le jour où elle se réalisera, il faut travailler à Téducation politique qui la rendra possible, et qui condamnera définitivement à l'impuissance les tentatives de réaction. Il faut se garder d'ailleurs d'attacher une importance excessive aux formes constitutionnelles : une constitution vaut surtout par l'usage qu'on en fait. Le gouvernement de l'Angleterre a conservé les mêmes formes apparentes depuis plus de deux siècles : mais la réalité à prôfondéttient 'chaùgë: On eût bien étonné, et probablement attristé, les auteurs de la Constitution de 1875, si on leur avait dit qu'il en sortirait une République différente de la quasi-monarchie qu'ils avaient acceptée à défaut de la monarchie elle-même. En politique, le contenu importe plus que l'étiquette.

S28 LE PROBtÈMB POLITIQUE

§ 6. — Là décentralisation législative.

Jusqu'ici nous avons considéré uniquement le pouvoir législatif central. Mais doit-il conserver toutes ses attributions actuelles ? N*y a-t-il pas lieu d'opérer enfin cette décentralisation si souvent et si vainement réclamée?

Le procès de notre gouvernement centralisé, legs d^ la monarchie absolue et de Napoléon, a été fait tant de fois, que la cause peut être aujourd'hui considérée comme entendue. La vie locale a pour condition nécessaire une certaine autonomie locale. Cette autonomie a toujours été réclamée par les socialistes, depuis que, renonçant i la formule consacrée de la République une et indivisible, ils ont inscrit dans leur programme le principe fédéraiif de Proudbon. Le fédéralisme politique et le fédéralisme économique sont solidaires et doivent se développer en même temps ; il s'agit de remédier à Texcès de Tunité comme à Texcès du morcellement, de substituer au fonc* tionnement de la rigide machine politique, comme aox mouvements désordonnés du chaos économique, Taotivité spontanée, Tharmonie complexe de la vie.

Des pouvoirs locaux, affranchis de la tutelle que fait aujourd'hui peser sur eux le régime napoléonien à peine modifié, et même dotés de quelques-unes des attributions jusqu'ici réservées exclusivement au pouvoir législatif central, voilà les organes essentiels du fédéralisme. Les communalistes, disciples directs de Proudhon, poussaient ce principe à ses conséquences extrêmes, lorsqu'ils voulaient faire de chaque commune une sorte d'État souverain. — Les dimensions de la commune sont trop petites, les droits qui lui seraient ainsi dévolus sont trop étendus.

Il est clair pour nous que le progrès social n'a rien à attendre d'une politique qui tendrait à créer, sur un même territoire, trop de lois et d'autorités différentes. Qui de nous voudrait voir appliquer en Lorraine un droit pénal autre que celui de la Champagne, comme cela a lieu, par exemple^ dans deux Etats de la Confédération américaine? L'unité de législation est un bienfait auquel on ne renonce pas, lorsqu'on a pu l'acquérir : nous souhaitons, non seulement de la maintenir en France, mais de l'étendre par degrés à toutes les nations civilisées. Mais il faut qu'elle soit limitée à certains objets essentiels. Qu'une loi votée par les deux Chambres, et signée du Président de la République, soit nécessaire pour autoriser une commune à construire un pont, c'est ce que nous croirions à peine possible, si nous ne l'avions chaque jour sous les yeux.

Les divisions administratives de la France actuelle pourraient-elles servir de cadres aux institutions établissant Tautonomie locale ? Il serait nécessaire, sans doute, de les remanier. Déjà l'arrondissement, créé un demi-siècle avant les chemins de fer, nous paraît une subdivision inutile du département. Le département lui-même, rendu plus petit par la rapidité croissante des communications, pourrait entrer dans un groupement plus large ; les régions ou provinces^ formées selon les données de la géographie et de l'histoire locales, seraient les véritables unités composantes de la nation. On imagine sans difficulté des assemblées régionales investies d'une partie du pouvoir législatif, que l'on ne songe guère à réclamer pour nos Conseils généraux, trop heureux d'avoir conquis des attributions financières assez modestes. Pour tout ce qui concerne l'organisation et le contrôle des entreprises publiques, des établissements d'éducation et

d'assistance, rassemblée ou les assemblées nationales se borneraient à poser quelques règles générales, laissant aux assemblées régionales le soin de faire le reste. A rintérieur du département, le canton, fédération de communes, jouerait le même rôle, toutes proportions gardées, que la région, fédération de départements, par rapport à la nation.

Nous ne pouvons donner, sur ce point, que des indications sommaires. Car ici les exemples nous manquent. Nous ne sommes pas dans la situation des États-Unis ou de la Suisse. Au lieu de réunir en une nation (Je petites républiques indépendantes, nous avons à faire le contraire : introduire l'autonomie locale dans un État unitaire.Transporter chez nous telles quelles, desinstitutions, qui sont sorties d'une évolution exactement opposée à la nôtre serait dangereux, quoiqu'il y ait beaucoup à apprendre de peuples qui ont discuté et discutent chaque jour le départ à faire entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux.

La décentralisation peut s'opérer de bien des manières et dans bien des domaines différents. On peut concevoir une décentralisation hors de l'espace qui donnerait à des groupements autres que les groupements territoriaux une autonomie ou un pouvoir relatifs. La représentation des intérêts et des compétences, — idée dont les ennemis du socialisme se sont fait souvent une arme, — pourrait être organisée à côté des assemblées législatives. Des corps professionnels, adtftià à partféij5er directement à la confection des lois, y apporteraient leurs préjugés, leurs calculs intéressés; mais ils pourraient jouer un rôle très utile, s'ils avaient voix consultative. 11 est vrai que pour cela il serait inutile' de leur attribuer une représentation spéciale ; il suffirait de leur ga-

rantir Tusage de ce droit d'initiative, dont nous avons reconnu Timportance.

Une constitution vraiment démocratique n*élève pas de barrières entre les pouvoirs publics et les associations libres; elle permet à celles-ci d'exercer un contrôle sur ceux-là. Elle reste largement ouverte à toutes les activités. Elle ne fait pas rayonner la puissance publique d'un centre unique; elle la reçoit, au contraire, à chaque instant de toutes les extrémités du corps social. En cela elle est favorable à la décentralisation profonde qui confie à chaque citoyen éclairé, conscient de ses devoirs et de ses droits, l'exercice le plus direct et le plus complet possible de la souveraineté politique.