CHAPITRE I L'AUTONOMIE FINANCIÈRE

Aussi longtemps que subsiste la confusion entre l'Êtat-état et l'État-exploitant, les services publics n'ont pas de budget distinct du budget général, et il est extrêmement difficile, ou même impossible, de se rendre compte de la situation financière réelle des régies nationales, ou, mutatis mutandîs, des régies municipales.

En Belgique, par exemple, on a cru pendant longtemps que les chemins de fer rapportaient à l'État des bénéfices considérables. Le ministre Vanden Peereboom s'appelait le père nourricier du ministre des Finances. M. Helleputte, l'un de ses successeurs, disait que le chemin de fer était € une véritable vache à lait pour le Trésor ». Et, sur la foi de ces affirmations, les membres du Parlement réclamaient sans cesse des abaissements des tarifs pour l'industrie et le commerce et des relèvements de salaires pour le personnel. Mais, dans son rapport sur le budget des chemins de fer pour 1900 et dans les rapports qui suivirent, M. Jules Renkin s'attacha à mettre le Parlement en garde contre cet optimisme. Il soutint que Ton avait vécu

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sous l'empire d'une illusion et que la situation était bien moins brillante que le système de comptabilité adopté par l'Administration ne tendait à le faire crojre.

Depuis 1906, au surplus, des règles nouvelles ont été adoptées pour la comptabilité des chemins de fer, qui serrent la réalité de plus près. Or, en appliquant rétroactivement ces formules nouvelles aux soixante-quinze exercices déjà clos, l'Administration est arrivée à fixer le solde actif total à une trentaine de millions.

Trente millions de bénéfices nets, toutes charges déduites, ce n'est guère, et il semble, en somme, que l'excédent des recettes sur les dépenses suffit, tout juste, en général, pour acquitter les charges financières de chaque exercice.

Dans d'autres pays, et spécialement en Suisse, on s'est préoccupé depuis longtemps de mettre fin à la confusion entre les budgets de l'État et les budgets des régies.

Dans son livre Les Méthodes budgétaires d'une Démocratie y M. de Lichtervelde montre fort bien que, si l'unité rigoureuse du budget apparaît comme hautement utile pour assurer la clarté dans les comptes de l'État^gendarme d'autrefois, elle ne se justifie plus dans sa forme primitive, depuis qu'il se charge d'attributions toutes nouvelles, depuis qu'il se fait fabricant, éducateur, transporteur.

D'où la distinction qui tend à se faire de plus en plus entre le budget général et les budgets annexes,

spécialisant les recettes et les dépenses des diverses exploitations que PÉtat administre.

C'est ainsi que la Suède, qui avait déjà un budget spécial des chemins de fer, a soustrait en 191 2, du budget général, les postes, les télégraphes, les domaines et les comptes de ses usines de houille blanche.

De même en France, il existe huit budgets annexes, ayant une personnalité comptable distincte de celle de l'État : Monnaies, Caisse d'épargne, Imprimerie nationale, Légion d'honneur, Caisse des Invalides de la Marine, École centrale des Arts et Manufactures, chemins de fer de la Réunion, chemins de fer de l'État. Le budget annexe des téléphones a été supprimé en 1906, mais, en 19 10, M. Steeg a déposé un projet de loi teqdant à le rétablir, en invoquant la nécessité pour l'Étatpatron, d'avoir, comme tout entrepreneur, un compte d'exploitation exact, de pouvoir emprunter, de pouvoir se constituer des réserves.

On aurait tort, au surplus, de considérer ces budgets annexes comme des modèles du genre.

Même le compte d'administration des chemins dé fer n'est pas satisfaisant, <r Pourtant là, dit M. Engelhardt ( x ), il s'agit d'une exploitation dont les recettes et les dépenses sont rapprochées non plus dans une statisticrue de bureaux, mais dans un

(1) Engelhardt, L'Autonomie budgétaire des exploitations industrielles de l'État, p. 58,

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compte d'exploitation. Bien plus, il y a même un compte d'établissement. Malheureusement on trouve à redire à ces deux comptes. » Au compte annuel d'exploitation on peut reprocher d'accuser trop souvent des bénéfices nets fictifs : on porte au compte de premier établissement des dépenses qui devraient incomber au compte d'exploitation. Quant au capital d'établissement, on peut dire que l'État ne le connaît pas ; il est dans l'impossibilité de l'établir d'après sa comptabilité et ne peut même l'évaluer avec certitude dans les documents extra-comptables.

Il n'en est pas de même des chemins de fer fédéraux suisses. Ici nous nous trouvons en présence de l'autonomie financière intégrale. L'Administration des chemins de fer a un patrimoine propre ; si elle n'a pas le droit de contracter directement des emprunts, du moins certains emprunts de la Confédération sont spécialisés aux chemins de fer fédéraux, qui en supportent les charges d'intérêts et d'amortissement.

Contrairement à ce qui se passe en Prusse, où la régie, instrument fiscal, verse ses produits dans la caisse de l'État, en Suisse, la régie garde pour elle ses bénéfices, de même qu'elle supporte les pertes, s'il s'en présente. •

La comptabilité des chemins de fer, dit l'article 7 de la loi fédérale du i5 octobre 1897, sera séparée de celle des autres branches de l'administration fédérale et tenue de manière que la situation financière puisse en tout temps être exactement établie.

Le produit net des chemins de fer fédéraux est affecté en premier lieu au paiement des intérêts et à l'amortissement de la dette des chemins de fer.

Les 20 # / du surplus des excédents seront versés dans un fonds de réserve spécial, tenu distinct du reste de l'actif des chemins de fer fédéraux, jusqu'à ce que ce fonds ait atteint avec les intérêts capitalisés la somme de 5o millions. Les 80 °/ restant de l'excédent doivent être employés dans l'intérêt des chemins de fer fédéraux a perfectionner et à alléger les conditions de transport et notamment à réduire proportionnellement les tarifs des personnes et des niarchandises et à étendre le réseau suisse, celui des lignes secondaires en particulier.

Lorsque les recettes ordinaires avec les soldes actifs non employés ne suffisent pas pour payer les frais d'exploitation, les intérêts du capital de premier établissement et l'amortissement, il y a lieu de prendre sur le fonds de réserve le montant équivalent.

Dans ces conditions, la régie ne diffère financièrement d'une exploitation industrielle privée que par ce fait, tout à son avantage, que n'ayant pas de capital-actions, elle ne paie pas de dividendes et peut appliquer tous ses bénéfices à son perfectionnement.

Cependant 1 autonomie financière, qui poursuit en ordre principal un but de comptabilité et sert avant tout à établir des responsabilités, ne contribuerait que peu au perfectionnement des régies, si au-dessus d'elle ne se trouvait pas réalisée l'autonomie administrative. La régie de chemins de fer et l'on peut dire l'exploitation de chemins de fer la

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plus remarquable de l'Europe est la régie prussienne, qui n'a pas l'autonomie financière, mais est caractérisée par une autonomie administrative tout à fait remarquable.

On voit qu'il serait excessif de parler d'autonomie financière, à propos des budgets annexes spécialisant les recettes et dépenses de certaines exploitations d'État. Si elles n'ont pas en même temps l'autonomie administrative, leur personnalité comptable peut être utile, en ce qu'elle permet de se rendre un compte plus exact des résultats de leur gestion; mais elles restent sous la coupe de l'État-pouvoir; elles ne sont pas maîtresses des bénéfices qu'elles réalisent ; elles peuvent, malgré leur comptabilité distincte, être contraintes par le Gouvernement à exploiter dans l'intérêt du fisc, plutôt que dans l'intérêt général.