CHAPITRE II L'AUTONOMIE ADMINISTRATIVE

Dès l'instant où les régies industrielles prennent de l'importance, la différenciation ne tarde pas à s'imposer entre l'État-pouvoir et PÉtat-patron.

Sous peine N d'être nettement inférieures aux entreprises privées, les entreprises publiques doivent s'inspirer de leurs méthodes, se détacher de l'étreinte des traditions gouvernementales, se dégager des ingérences politiques, acquérir une liberté d'action que ne connaissent point les bureaucraties autoritaires des autres services publics.

Cette liberté d'action est plus au moins complète. L'autonomie administrative a de multiples degrés. Mais partout où il y a des industries d'État, le Gouvernement est, tôt ou tard, amené, sous la pression des faits, à leur donner une personnalité morale distincte de celle de l'État proprement dit, de l'État organe d'autorité.

Tel est le cas, par exemple, pour la régie des mines en Prusse et pour la plupart des chemins de fer d'État, en Europe comme dans l'Afrique du Sud ou en Australe.

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§ i — La régie des mines en Prusse

Le service des mines de la Sarre, qui appartiennent au fisc, possède une autonomie administrative très étendue. Le Comité directeur de l'exploitation des mines du fisc, qui s'occupe de la gestion commerciale et administrative, exerce des fonctions très semblables à celles du conseil d'administration d'une société particulière. Le service actif des mines est confié à des ingénieurs ayant des pouvoirs très étendus tout en restant soumis à l'autorité du Comité de direction.

Pour permettre d'apprécier pareil système, nous ne pouvons mieux faire que de citer l'opinion d'un ingénieur français nettement hostile à* l'étatisation des charbonnages, M. Weiss, qui, dans une brochure consacrée à l'exploitation des mines fiscales de la Sarre, concluait en ces termes :

Considérée dans son ensemble, F Administration des tyfines est dotée d'une forte organisation qui lui permet de concourir dans le domaine industriel avec les entreprises privées les mieux dirigées. Nous devons constater que, malgré les habitudes d'autorité inhérentes à la race, malgré ce qu'on appelle le caporalisme prussien, V Administration est très décentralisée : les responsabilités sont bien définies ; une large initiative est laissée aux agents d'exécution.

Les directeurs des inspections sont, sous l'autorité directe de la direction générale de Sarrebrûck, les maîtres absolus, mais responsables, de leur inspection.

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Leur autonomie est infiniment plus grande que celle des ingénieurs de bien des compagnies particulières. Le personnel qui les seconde est très discipliné et profondément attaché à la mine. C'est grâce a cette solide organisation que l'État prussien, gérant le plus grand domaine minier du monde, est arrivé a de brillants résultats, malgré les difficultés inhérentes a toute exploitation d'Etat ( l ).

Hâtons-nous d'ajouter que, si l'Administration des Mines de la Sarre peut être citée comme un exemple caractéristique de la tendance qui existe, dès à présent, à la différenciation entre l'État, organe d'autorité, et l'État, organe de gestion, nous sommes aussi loin que possible d'y voir une application partielle des idées collectivistes.

D'abord, la différenciation est loin d'être complète. Les produits des mines sont vendus au profit du Gouvernement. L'exploitation a un caractère nettement fiscal. Elle a pour but. essentiel de pnvcurer des ressources à l'État, pour son armée ou sa marine. Toute autre préoccupation, telle que l'avantage du public ou l'amélioration du sort de ses ouvriers est, pour elle, absolument secondaire. En second lieu, les travailleurs restent des salariés, qui travaillent pour l'État capitaliste, au lieu de travailler pour des particuliers. Ils ne participent en rien à la gestion de l'entreprise. Ils ne sont même pas représentés dans le Comité directeur.

(i) Weiss, L'Exploitation des Mines par l'État, p. 36.

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Ils n'ont pas le droit de se syndiquer. Ils ont bien moins encore le droit de coalition. Ils se plaignent d'être moins bien payés et ils sont, dans tous les cas, moins libres que les ouvriers de l'industrie privée, que les ouvriers, par exemple, du Syndicat rhénan-westphalien .

§ 2 — Les chemins de fer d'Etat

Il y a bien peu de pays aujourd'hui où l'Administration des Chemins de fer d'État n'ait pas une certaine autonomie vis-à-vis du Pouvoir central. Un admirable exemple de décentralisation administrative nous est donné par la Prusse, avec son réseau subdivisé en vingt et une directions régionales, jouissant de la même autonomie et de la même initiative que les directions locales des mines de la Sarre, déterminant elles-mêmes les caractéristiques de leur matériel, passant les marchés pour la livraison de leurs locomotives, de leurs wagons, de leurs combustibles, prenant des décisions en matière de conditions de transport et de réclamations, sans en référer autrement que par mesure d'information à l'Administration centrale. Mais nulle part, on n'est allé aussi loin dans cette voie qu'en Suisse.

Ici, nous rencontrons tout d'abord la même décentralisation qu'en Prusse. Le réseau est divisé en cinq arrondissements. A la tête de chaque arrondissement est placée une direction de trois membres

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qui en assure la gestion, en prépare le budget et en dresse les comptes d'exploitation, exécute les travaux de parachèvement, acquiert les immeubles et passe les marchés à concurrence de 100.000 francs, règle les litiges relatifs à l'application des tarifs, aux pertes, avaries ou retards des marchandises. A côté de chaque direction, fonctionne un conseil d'arrondissement, composé de quinze à vingt membres, nommés par les cantons ou demicantons de l'arrondissement, qui statue sur tous les crédits extra-budgétaires ou les dépassements de crédits, qui approuve les budgets, comptes et rapports annuels de la direction d'arrondissement.

Mais alors qu'en Prusse, l'Administration centrale des Chemins de fer relève directement du ministre des Travaux publics, en Suisse, la direction générale du réseau et la responsabilité de la bonne • marche des services appartiennent à une autorité particulière instituée par la loi : la Direction générale des Chemins de fer fédéraux, qui, en principe, les représente vis-à-vis des tiers en matière administrative et en justice.

Cette direction dresse le budget annuel, établit les comptes -généraux et rédige le rapport de gestion. Elle étudie et exécute les travaux neufs, dresse les plans et fait l'acquisition du matériel d'exploitation, conclut les conventions avec les autres entreprises de transport, établit les horaires, élabore les tarifs, réglemente les services, contrôle les recettes, surveille les directions d'arrondisse-

ment, dont elle ratifie les décisions les plus importantes. Elle est constituée par un collège de cinq membres, nommés pour six ans (leurs fonctions coïncident avec deux législatures des Chambres), investis d'une autorité et d'une puissance qui les placent au-dessus du Conseil fédéral dont ils émanent, a Le président de la Direction générale, dit M. Gariel ('), est le véritable chef des chemins de fer fédéraux. »

Un Conseil d'administration dont la majorité des membres est élue par les cantons et qui représente spécialement le monde des affaires, assiste la Direction générale de seslumières et de ses conseils. Il examine les plans types des bâtiments et des machines, les tracés des lignes nouvelles, les propositions sur les améliorations à apporter à l'exploitation ; il approuve les contrats de construction et de livraison dont le montant dépasse 5oo.ooo francs, arrête le projet de budget, examine les comptes et le rapport de gestion et les transmet au Conseil fédéral. Il fixe également les règles de base des barèmes des traitements et élabore les statuts des caisses intéressant le personnel.

Que l'autonomie des chemins de fer fédéraux soit réelle, c'est ce que montrent les conflits qui éclatent assez fréquemment entre leur directeur et le Conseil fédéral.

(i) Gariel, La Centralisation économique en Suisse. Deuxième fascicule : Les Chemins de fer fédéraux.

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Ainsi que le fait observer M. de Lichtervelde dans son intéressante étude, l'Administration des chemins de fer se considère comme une autorité indépendante. Lorsqu'elle écrit au Conseil fédéral, remarque un parlementaire qui trouve que c'est aller trop loin, elle parle de « vos » fonctionnaires tout comme si elle-même n'était pas composée d'agents de l'État. En mentionnant le département des chemins de fer et les autorités fédérales, le rapport de gestion les désigne sous le nom d' « autorités de surveillance ». En 1908, le département des chemins de fer a dû menacer les chemins de fer fédéraux — qu'on comprenne bien les chemins de fer de l'État suisse — de les déférer aux tribunaux ; au grand scandale de beaucoup de parlementaires, certaines commissions furent très mal reçues par les autorités des chemins de fer; le Conseil d'administration traita les remarques de l'une d'elles — celles du Conseil national — d' « attaques injustes » ; on y parla de ses « résolutions superficielles », de son inconcevable légèreté.

Ajoutons que cette indépendance d'allures ne laisse pas de paraître excessive à beaucoup d'bommes politiques.

C'est ainsi qu'en 1908, à un moment où la situation des chemins de fer paraissait plutôt mauvaise, — ce qui aigrissait les esprits — des commissions parlementaires furent instituées pour rechercher les causes du déficit. La Direction générale fut accusée de compromettre le crédit de la Confé-