L AUTONOMIE DU PERSONNEL I2Q

S*il s'agit des agents d'autorité — dit M. Maurice Bourguin — les relations qui existent entre eux et l'Etat ne sont pas des relations contractuelles, ce sont des relations de souveraineté. 11 est impossible, par conséquent, de reconnaître aux agents d'autorité les mêmes droits qu'aux autres citoyens, notamment le droit de former des associations professionnelles ; un syndicat formé entre agents de la puissance publique, capable de mettre en échec on de suspendre l'exercice de la souveraineté, serait incompatible avec les principes du droit public... S'il s'agit d'agents de gestion n'ayant aucune participation a la puissance publique, ils se trouvent liés à l'Etat par un véritable contrat de louage, de services. Leurs rapports avec l'Etat me paraissent être de même nature que ceux d'un ouvrier ou employé ordinaire avec son patron, et je n'aperçois aucune raison précisée dans les textes et les principes généraux pour leur refuser le droit ordinaire des citoyens, le droit de défendre leurs intérêts vis-à-vis de leur employeur, l'Etat, au moyen d'associations professionnelles ( r ).

Cette distinction, d'ailleurs, est aujourd'hui admise par tout le monde, implicitement ou explicitement. Dans les pays mêmes, comme la Belgique, où la liberté d'association reste soumise à des restrictions d'après nous injustifiables, le Gouvernement reconnaît que ces restrictions « doivent être plus ou moins étendues suivant les services dont il s'agit » et que « tous les employés de l'État

(i) Bourguin, De l'Application des Lois ouvrières aux ouvriers et r employés 'de l'État. Conférences faites, au mois de juin 191a, à l'École professionnelle supérieure des Postes et Télégraphes.

l30 LE SOCIALISME CONTRE l'ÉTAT

ne sont pas fonctionnaires au sens restreint du mot » ( , ).

Mais les difficultés surgissent lorsqu'il s'agit de marquer le point précis où commence la collation d'emploi public et où finit le contrat de louage des services. Ainsi que le fait observer M. Fontaine ( 2 ), il y a, entre les administrations publiques et les exploitations nettement industrielles de l'État, des services dont le caractère est contestable. Tout le monde sera d'accord pour dire que les généraux, les magistrats, les préfets, sont des fonctionnaires, que les ouvriers des fabriques d'allumettes, des distilleries, des manufactures de tabac exploitées par l'État, ne le sont pas; mais il suffit de se reporter aux circulaires ministérielles ou à la jurisprudence française, pour se convaincre que les cas intermédiaires — quand il s'agit par exemple des employés d'octroi, des cantonniers, des employés ou agents des Postes — sont extrêmement nombreux.

D'autre part, alors même qu'on admet que les agents de gestion doivent jouir, au point de vue du droit d'association, d'une liberté plus grande que les fonctionnaires proprement dits, il ne s'ensuit pas nécessairement qu'on leur reconnaisse les mêmes droits qu'aux ouvriers de l'industrie privée : l'Administration, par exemple, peut subordonnera une autorisation préalable, sous certaines condi-

(i) -Voir Exposé des motifs du projet de loi sur la liberté d'association des C. P. T. T., i4 mars 1910.

(a) Louage du travail, n os i36 à 170.

l'autonomie du personnel i3i

tions, le droit de se syndiquer, ou leur refuser le droit de grève, ou aller même jusqu'à faire de la grève un délit.

C'est donc une question complexe et délicate que celle du droit d'association des agents de l'État. Des formules générales peuvent aider à la résoudre. Elles ne dispensent pas d'examiner, pour chacune des catégories du personnel de l'Étpt, les applications qui doivent être faites du principe fondamental de la séparation de l'État-État et de l'Étatindustriel, ou, pour parler comme Saint-Simon, du gouvernement des hommes et de l'administration des choses. Mais, parmi ces catégories, il en est une qui, dans tous les pays, attire particulièrement l'attention, par le nombre des agents qui en font partie et par la gravité des conséquences que peut avoir, pour la nation tout entière, l'exercice de la liberté syndicale : c'est la catégorie des communications et des transports (télégraphistes, téléphonistes, postiers et cheminots).

En Belgique par exemple, c'est à propos de ces travailleurs seulement que le Gouvernement a cru devoir présenter un projet de loi, et, en attendant qu'il soit voté, prendre des mesures réglementaires spéciales.

Nous avons fait ailleurs l'exposé et la critique de ces mesures ('). Bornons-nous ici à quelques indications générales.

(i) É. Vandervelde, La Liberté syndicale et le personnel de l'État en Belgique. Gand, Volksdrukkerij, 191 3.

l32 U£ SOCIALISME CONTRE l'ÉTAT

§ i * — Belgique

Lorsqu'en 1881, les agents des Chemins de fer, Postes et Télégraphes tentèrent pour la première fois de créer une fédération ayant pour but l'amélioration de leur sort et la défense de leurs intérêts professionnels, le ministre libéral Sainctelette leur interdit formellement de s'associer. Il basa cette interdiction sur le fait que « les réclamations collectives sont interdites comme incompatibles avec la discipline administrative. Il est inadmissible, en outre, que les agents de l'État organisent un instrument de pression sur le Gouvernement et les Chambres ».

Plus tard, en 1891 et en 1892, de nouvelles tentatives s' étant produites, le ministre Vanden Peereboom renouvela les défenses antérieures.

Il fallut plus de quinze ans pour que, sous la pression du Parlement, les idées gouvernementales se modifient dans une certaine mesure. Le $ février 1908, sur interpellation du député socialiste Ànseele, la Chambre vota un ordre du jour refusant lé droit de grève aux agents de l'État, mais proclamant qu'ils « ont le droit de s'associer libreméat dans toute la mesure compatible avec l'ordre et la discipline ».

A la suite de ce vote, le Gouvernement déposa un projet de loi accordant, sous des conditions très restrictives d'ailleurs, la personnification civile aux

l'autonomie du personnel i33

unions professionnelles du personnel et, à titre provisoire, le ministre des Chemins de fer, Postes et Télégraphes publia un règlement (9 mars 1910) sur le droit d'association de ses agents.

Ce règlement, au surplus, ne consacre le principe du droit d'association que moyennant des restrictions et des prohibitions qui lui enl'èvent à peu près toute portée. t

Les agents peuvent s'associer, mais ils doivent s'abstenir de toute action politique, de toute attaque contre des actes et des décisions de l'Administration, de toute mesure de nature à entraver l'application des règlements, de toute manifestation en vue d'obtenir, en faveur de réformes administratives, l'appui de personnes étrangères à l'Administration. D'autre part, le Gouvernement s'arroge le droit d'imposer aux unions professionnelles l'obligation de se fractionner en autant de groupes qu'il y a, dans une catégorie d'agents, de spécialités distinctes. Ainsi, par exemple, les facteurs locaux et ruraux, les candidats facteurs, les facteurs trieurs doivent former trois associations distinctes. De plus, les associations ne peuvent se fédérer. Enfin, les agents ne peuvent assister, même comme simples auditeurs, à des réunions politiques organisées par des tiers, pour discuter la situation administrative du personnel.

Faut-il s'étonner que, dans ces conditions, les cheminots et les postiers ne soient point satisfaits? Ils continuent leur effort pour obtenir une liberté

l34 LE SOCIALISME CONTRE l'ÉTAT

syndicale réelle et invoquent, à l'appui de leur thèse, l'exemple de la plupart des pays de l'Europe Occidentale. Citons notamment la France et l'Angleterre.

§ 2 — France

En France, comme ailleurs, le Gouvernement refusa, pendant longtemps, d'admettre que la liberté d'association fût accordée aux membres du personnel de l'État, même à ceux qui ne détenaient aucune portion d'autorité. C'est seulement le 22 mai i8g4 que, contre l'avis du ministère Casimir- Périer, qui démissionna, la Chambre vota Tordre du jour suivant :

a Considérant que la loi de i884 sur les syndicats professionnels s'applique aux ouvriers et employés des exploitations de l'Etat, aussi bien qu'à ceux de l'industrie privée, invite le Gouvernement à la faire respecter et à en faciliter l'exercice, i

Il résulte de cet ordre du jour que les ouvriers et employés des exploitations industrielles et commerciales de l'État, des départements et des communes, ont la liberté syndicale.

Mais, en fait, l'Administration et la jurisprudence ont pris des arrêtés et rendu des décisions très variables sur le point de savoir quels sont les membres du personnel qui doivent être considérés comme des ouvriers ou des employés des exploitations industrielles et commerciales, et non comme

l'autonomie du personnel i35

des fonctionnaires exclus du bénéfice de la loi de i884.

Pour ce qui concerne spécialement le personnel du département des Travaux publics, la note suivante de M. Fontaine, directeur de l'Office du Travail, précise la situation qui est faite aux différentes catégories d'agents :

Les agents des N chemins de fer de l'État sont groupés en syndicats professionnels, qui ont toujours figuré dans les éditions successives de V Annuaire des Syndicats, publié par le ministère du Travail : i° Association générale du Personnel des Chemins de fer de l'État, fondée en 1899, indiquée dans l'édition de 1910-1911 comme contenant 3.225 membres et publiant un journal mensuel ; 2 Fédération des Mécaniciens, Chauffeurs et Conducteurs, Électriciens de l'État (chemins de fer), datant de 1906 et comptant 3.370 membres.

L'État français ne paraît avoir fait aucune opposition a la constitution de ces syndicats.

En ce qui concerne les agents des Postes et Télégraphes, la question est tout autre. Le Gouvernement français a admis la légalité des syndicats d'ouvriers, il a contesté celle des syndicats d'employés ou agents.

A l'Annuaire des Syndicats figurent le Syndicat des Ouvriers des Postes, Télégraphes et Téléphones, créé en 1899, comptant 5. 760 membres, et l'Union syndicale des Ouvriers main-d'œuvre des Postes, Télégraphes et Téléphones, créée en 1905, comptant 1.825 membres.

Ne figure pas à cet annuaire, en revanche, le Syndicat national des Agents des Postes, Télégraphes et Téléphones, dont la dissolution pour illégalité de constitution a été prononcée, le 29 juillet 1906, par le tribunal correctionnel de la Seine.

Mais le Gouvernement français n'a jamais refusé aux

l36 LE SOCIALISME CONTRE l'ÉTAT

employés des Postes, comme à tous autres employés de ses services, le droit de former des associations régies, non par la loi sur les syndicats professionnels, mais par la loi sur le contrat d'association. L'Association générale des agents des Postes, ainsi constituée, a été admise à présenter à l'Administration les doléances du personnel employé, alors que lé Syndicat des Ouvriers présentait les revendications du personnel ouvrier.

Il y a donc en France deux régimes distincts : celui des cheminots et des ouvriers des Postes, qui ont le droit de former des syndicats professionnels, et celui des agents ou sous-agents des Postes, qui n'ont pas ce droit, mais qui jouissent, dans toute sa plénitude, du droit d'association établi par le droit commun, par la loi de 1901.

§ 3 — Angleterre

La question ne se pose, en Angleterre — où les chemins de fer sont objet d'exploitation privée — que pour les P. T. T. Elle a été résolue, depuis six ans, dans le sens de la liberté d'association la plus complète. Les membres du personnel de l'État n'ont pas seulement le droit de s'organiser comme ils l'entendent pour la défense de leurs intérêts professionnels, mais leurs Trade-Unions peuvent, si elles le veulent, participer à l'action politique : nombre d'entre elles se trouvent sur la liste des sociétés affiliées au Labour Party. D'autre part, les sociétés de ce genre qui se rattachent au Post Office