QUATRIÈME PARTIE
...le rejet hors d'Europe de l'Empire ottoman décidément étranger à la civilisation occidentale.
(Note des Puissances Alliées au Président Wilson du 10 janvier 191 7).
Le problème.
En présence de la faillite complète de la Jeune-Turquie dans l'œuvre régénératrice assumée après la révolution de 1908, en présence des horreurs commises par elle pendant la grande guerre, quelle doit être, après leur victoire, l'attitude des Puissances coalisées pour la défense du Droit? Le Droit triomphant leur permettra-t-il de laisser subsister cette honte de l'humanité qu'est l'Empire Ottoman actuel ? L'action des puissances civilisées pourra-telle se borner à une intervention collective constante, plus accentuée que jusqu'ici dans les affaires turques, et allant jusqu'à un contrôle permanent de l'Empire, ou bien devra-t-elle aboutir à la dissolution complète de cet Etat composite en ses éléments divers turc, arménien, arabe, syrien et autres ?
Nous voulons analyser ici ce problème exclusivement au point de vue juridique, sans nous permettre aucune considération d'ordre historique ou politique. C'est dans le droit international seul, tel qu'il nous apparaît, que nous puiserons une réponse impartiale à la question : La Turquie peut-elle rester maîtresse des peuples de l'Empire ottoman ?
Cette réponse suppose une analyse préalable du droit d'intervention que la Communauté internationale actuelle possède à
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l'égard d'un Etat individuel, ainsi que l'examen des dernières sanctions que peut comporter ce droit — soit la suppression de l'Etat coupable du crime de lèse-humanité. Nous devrons donc étudier la question de savoir si ce droit à l'intervention ne fait pas déjà partie du droit positif international, ou si, du moins, il ne commence pas à poindre dans les esprits des peuples civilisés, et s'il n'est pas un des buts de guerre pour lesquels coule à torrent le sang humain.
Nous nous proposons donc, dans les trois chapitres suivants, de traiter les questions suivantes :
i° La construction théorique du droit à l'intervention d'humanité ;
20 Le droit à l'intervention d'humanité, but de guerre des Alliés ;
30 L'application de ce droit à l'Empire Ottoman.
Notions historiques-
1/ exercice de l'intervention d'humanité 1 s'est surtout précisé dans les péripéties de la question d'Orient. Si nous nous en tenons aux interventions collectives, nous voyons en 1827 la Russie, la France, et l'Angleterre intervenir en Turquie pour faire cesser les horribles massacres des Hellènes et sauver la Grèce. Comme le fait ressortir M. RouGiER 2, « c'était bien la raison d'humanité dans la plus large acception du mot, le souci tout ensemble de la paix de l'Europe et de sa dignité morale, qui dictaient aux puissances cette intervention, expropriant la Turquie de ses prérogatives souveraines, dans l'intérêt général de l'Europe et de la civilisation. Mais la raison d'humanité n'était point considérée encore à cette époque comme une juste cause d'intervention, et le traité de Londres la mentionne timidement en dernier lieu après avoir
1 Voir l'excellent travail de M. Antoine Rougier, La théorie de l'interventù h d'humanité. Paris, 1910.
2 Loc. cit., p. 10.
fait ressortir les raisons d'ordre politique et personnel que les gouvernements signataires pouvaient avoir d'agir 1. »
En 1860, lors du massacre des Maronites chrétiens par les Druses, en Syrie, l'idée de l'intervention d'humanité s'affirme plus nettement, quoiqu'en recourant à la fiction d'une demande d'intervention par le Sultan et en invoquant l'art. 9 du traité de Paris de 1856. En effet, les protocoles des conférences tenues en 1860 à Paris entre les plénipotentiaires d'Autriche, de France, de Grande-Bretagne, de Prusse, de Russie et de Turquie ne laissent aucun doute à cet égard. Nous lisons dans le protocole du 3 août 1860 que les « représentants des dites puissances ne peuvent s'empêcher d'exprimer le prix que leurs Cours respectives attachent à ce que, conformément aux promesses solennelles de la Porte, il soit adopté des mesures administratives sérieuses pour l'amélioration du sort des populations chrétiennes de tout rite dans l'Empire Ottoman ». Cette intervention, qui s'est traduite par l'envoi d'une expédition française en Syrie, a abouti à la réorganisation de l'administration du Iyiban en vertu d'un statut élaboré par une commission internationale. « Elle est désintéressée, caractère essentiel de l'intervention d'humanité, et motivée seulement par un intérêt général, car les puissances déclarent : (protocole du 3 août 1860) qu'elles « n'entendent poursuivre dans l'exécution de leurs engagements aucun avantage territorial, aucune influence exclusive, ni aucune concession touchant le commerce de leurs sujets et qui ne pourraient être accordées aux sujets de toutes nations 2. »
Iyes troubles de Crète, en 1866, n'amenèrent que des représentations peu efficaces des Puissances à la Porte, représentations dont il n'y a lieu de retenir que cette déclaration : qu'il ne leur reste plus qu'à dégager leur responsabilité 3. Par contre, les troubles en Bosnie- Herzégovine et les atrocités turques en Bulgarie valurent à la Turquie de la part de l'Europe des demandes de réformes (note collective rédigée par le chancelier d'Autriche, Comte Andrassy, du 30 décembre 1875, mémorandum des puissances de Berlin, du 13 mai 1876, protocole des puissances
1 L'arrangement conclu par les trois signataires est réclamé, dit le texte du traité, « autant par un sentiment d'humanité que par l'intérêt du repos de l'Europe ». (Rotjgier, loc. cit., p. 10 et note 2.)
a Rotjgier, loc. cit., p. 11 et notes.
8 Rougier, loc. cit., p. Il, note 5.
416 LE SORT DE i/ EMPIRE OTTOMAN
de Londres, du 19/31 mars 1877) et ensuite, après leur rejet par le Sultan, la déclaration de guerre de la Russie destinée « à mettre un terme à la déplorable situation des chrétiens sous la domination des Turcs et aux crises permanentes qu'elle provoque » (note du prince Gortschakoff à l'ambassadeur de Russie à Londres, 18 /30 mai 1877) 1.
Les résultats de cette guerre, que nous nous permettons d'appeler la guerre russe d'humanité furent, nul ne l'ignore, sabotés par le Congrès de Berlin. Cependant les articles 61 et 62 de ce traité établissent le droit d'intervention permanent de l'Europe dans les affaires intérieures de la Turquie sur des bases bien autrement solides que celles du traité de Paris. L'art. 61 contient l'engagement juridique de la Porte envers les Puissances de réaliser des réformes en Arménie". L'art. 62 constitue un engagement plus général de la Porte de respecter les droits d'hommes de ses sujets, engagement déguisé sous la forme du maintien de la liberté religieuse. L'article en question dit, en effet : « La Sublime Porte ayant exprimé la volonté de maintenir le principe de la libertéreligieuse en y donnant l'extension la plus large, les parties contractantes prennent acte de cette déclaration spontanée. Dans aucune partie de l'Empire Ottoman la différence de religion ne pourra être opposée à personne comme un motif d'exclusion ou d'incapacité en ce qui concerne l'usage des droits civils et politiques, l'admission aux emplois publics, fonctions et honneurs, ou l'exercice des différentes professions et industries. Tous seront admis, sans distinction de religion, à témoigner devant les tribunaux. La liberté et la pratique extérieure de tous les cultes sont assurés à tous, et aucune entrave ne pourra être apportée soit à l'organisation hiérarchique des différentes communions, soit à leurs rapports avec leurs chefs spirituels... »
Comme on le sait, la Porte n'exécuta aucun des engagements qui lui étaient imposés par le traité de Berlin. Aussi, toute une nouvelle série d'interventions se produisirent-elles, sanctions évidentes du droit humain, reconnu dans le traité. Les massacres arméniens de 1895-1896 amenèrent les protestations des Puissances et l'édiction par le Sultan d'un décret de réformes, sous la pression de la Russie, de la France et de V Angleterre ; décret qui resta d'ailleurs à l'état de lettre morte. Les troubles de Crète, en
1 RorciER, loc. cit., p. ri, note G ; DESPAGNEX, Droit international public, p. 288.
LA CONSTRUCTION DU DROIT A 1,'lNTERVENTION 417
1896, aboutirent d'abord à une intervention collective des six puissances, ensuite à la constitution d'un Etat autonome crétois dont le statut fut élaboré par les quatre puissances protectrices (France, Grande-Bretagne, Italie, Russie). Enfin les troubles de Macédoine provoquèrent une intervention européenne (1905) qui se traduisit par l'institution de deux agents civils, l'un Russe, l'autre Autrichien, près l'Inspecteur général, d'une commission financière et d'une gendarmerie européenne — état de choses auquel mit fin la révolution jeune-turque de 1908.
Nous avons exposé dans les premières parties de cet ouvrage comment l'Europe a été récompensée d'avoir fait confiance à la Jeune-Turquie et d'avoir renoncé momentanément à son droit de contrôle. Elle a d'ailleurs repris ce droit déjà avant la guerre balkanique, par la fameuse note engageant la nouvelle Turquie, comme autrefois l'ancienne, à l'introduction des réformes 1 ; les Jeunes-Turcs n'y ayant prêté aucune attention, les Etats balkaniques se sont — avec le succès que l'on sait — chargés d'appliquer la formule du prince GortchakofE et de procéder à Yanatomie de l'Etat qui ne voulait à aucun prix de Y autonomie.
Aujourd'hui la Turquie, après avoir violé les droits de l'homme dans la personne de tous ses sujets de race non turque, Arabes, Arméniens, Grecs, Syriens, Juifs, — dénonce les traités de Paris et de Berlin. Nous avons déjà dit plus haut ce que nous pensons de cette dénonciation 2, par laquelle la Turquie reconnaît ellemême que jusqu'à présent elle se trouvait sous «la tutelle internationale ». Nous n'attachons ni à la dénonciation ni aux traités eux-mêmes une importance exagérée. Pour nous, le droit d'intervention d'humanité a un fondement indépendant des traités internationaux, qui ne sauraient jamais le créer, mais seulement le constater, en lui donnant une consécration extérieure. C'est à la démonstration de cette thèse que nous allons maintenant procéder.
Citons, d'après M. Rougier, quelques autres cas d'intervention d'humanité à l'égard d'autres puissances que la Turquie.
Au congrès de Paris de 1856, la France et l'Angleterre s'occupèrent des abus de pouvoir du Roi des Deux-Siciles (Despag-NET, Droit international public, p. 258). Des remontrances furent adressées au Roi « à raison du nombre des arrestations politiques opérées dans son royaume, de la cruauté du traitement infligé aux détenus, et de l'insuffisance des formes juridictionnelles accompagnant la condamnation » (Rougier, loc. cit., p. 12). « On
1 Voir plus haut, p. 68.
* Voir p. 402.
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doit reconnaître >> disait Lord Clarendon au Congrès de Paris, qu'aucun gouvernement n'a le droit d'intervenir dans les affaires intérieures des autres Etats, mais il est des cas où l'exception à cette règle devient également un droit et un devoir. Nous ne voulons pas que la paix soit troublée, et il n'y a pas de paix sans justice. Nous devons donc faire parvenir au Roi de Naples le vœu du Congrès pour l'amélioration de son système de gouvernement — vœu qui ne saurait rester stérile — et lui demander une amnistie en faveur des personnes qui ont été condamnées ou qui sont détenues sans jugement pour délits politiques. » — Cette ingérence provoqua une note de protestation du gouvernement russe, dans laquelle il était dit : « Vouloir obtenir du Roi de Naples des concessions quant au régime intérieur de ses Etats par voie comminatoire ou par des démonstrations menaçantes, c'est se substituer violemment à son autorité, c'est vouloir gouverner à sa place et proclamer sans fard le droit du fort sur le faible. » (Rougler, loc. cit., p. 12, note 3.)
Les mesures d'exception prises par le gouvernement roumain contre les Juifs ont provoqué pendant la seconde moitié du xixe siècle des observations de la part de l'Angleterre, de la France et de l'Autriche, et en 1902 une ingérence de la part des Etats-Unis (Rougier, loc: cit., p. 13). « Les Etats-Unis prirent également en mains la cause des Israélites russes à la suite des troubles antisémitiques survenus à Kichineff en 1902. Leur action se limita d'ailleurs dans les bornes de la plus grande courtoisie : le cabinet de Washington fit savoir à Pétersbourg son intention de transmettre une pétition des Israélites russes domiciliés aux Etats-Unis ; sur le refus du gouvernement impérial de recevoir la dite pétition, il n'insista pas » [loc. cit., p. 14).
En 1905, la Roumanie intervint pareillement par la voie diplomatique auprès de la Turquie et de la Grèce en faveur des populations Koutzo-valaques » {loc. cit., p. 14).
« Enfin, au mois de septembre 1909, une note diplomatique adressée au Sultan du Maroc par les puissances signataires de l'acte d'Algésiras invoque nettement la théorie de l'intervention d'humanité, comme un principe généralement reconnu du droit international public. Cette note .émanée du corps diplomatique de Tanger, demande au Sultan « d'abolir dans son empire les tortures, c'est-à-dire toutes les peines corporelles susceptibles de produire des mutilations ou la mort lente, et d'observer à l'avenir les lois de l'humanité ». Le Sultan y répondit par une promesse solennelle « d'observer à l'avenir les lois de l'humanité », promesse qu'il oublia d'ailleurs d'exécuter. » {Rougier, p. 14.)
M. Rougier fait ressortir que les résultats pratiques auxquels ont abouti ces essais d'application de la théorie d'intervention d'humanité, ont été médiocres, et ont provoqué de la part des gouvernements intéressés de vives protestations. Mais il a aussi raison de dire que ces protestations n'ont qu'une valeur relative, « car tout gouvernement qui s'est exposé par sa propre faute à une ingérence étrangère ne manque jamais d'invoquer la règle de non intervention et de s'élever fortement contre la violence qui lui est faite » (loc. cit., p. 15).
L'Ecole non-interventionniste dans la science du droit international.
Le savant français Despagnet, un des partisans les plus zélés du principe de la non-intervention, précise fort bien en quelques mots l'état de la question dans la science du droit international : « L'intervention semble incompatible avec la souveraineté des Etats, car elle tend directement à subordonner l'indépendance
EA CONSTRUCTION DU DROIT A i/ INTERVENTION 419
des uns au bon vouloir des autres. Cependant on discute beaucoup dans la doctrine pour savoir si le droit d'intervention existe en principe, sauf à être plus ou- moins restreint par des exceptions, ou si, au contraire, la non-intervention est la règle, sauf à y déroger dans certains cas spéciaux. On peut dire qu'il y a à peu près autant d'opinions que d'auteurs, surtout en ce qui concerne la détermination fort délicate des cas où l'intervention est permise et de ceux où elle est interdite. Cependant, l'opinion qui l'emporte est que la non-intervention est la règle dominante, commandée par le respect de la souveraineté des Etats, et à laquelle on ne peut déroger que très exceptionnellement, quand la nécessité de conservation des autres Etats le commande 1. »
La doctrine non-interventionniste doit surtout sa naissance et son développement aux attentats commis contre la liberté des peuples par les monarques des grands Etats européens en vertu de l'acte de la Sainte- Alliance (26 septembre 1815) et des déclarations des Congrès de Laybach (1821) et de Vérone (1822). Les interventions odieuses de la Pentarchie dans les Etats où le principe monarchique était menacé, interventions basées sur la mission divine conférée aux souverains légitimes pour gouverner les peuples 2, ne purent que provoquer une violente réaction chez ceux de ces derniers qui furent l'objet de ces manifestations du « droit divin », réaction qui se traduisit par une affirmation énergique de la souveraineté, comprise comme indépendance absolue, surtout vis-à-vis de toute ingérence de l'étranger. Et il est bien naturel que cette école soit née en Italie 3.
Mais cette réaction dépassa son but et aboutit à une doctrine non moins dangereuse que celle de l'école interventionniste, puisqu'elle fait plier l'idéal de la justice devant l'idole de la souveraineté. Ainsi Despagnet déclare : « Précisément parce que le prétendu droit d'intervention n'est que l'exercice du droit de défense d'une souveraineté contre les attaques directes ou indirectes d'une autre, il faut en conclure qu'il ne peut être invoqué que d'une manière exceptionnelle, et dans la mesure stricte de la sauvegarde de l'Etat qui veut s'en servir 4. » L'intervention est un « mode d'exercice du droit de conservation des Etats, qui pré-
1 Despagnet, Cours de Droit international public. Edition de Boeck, 1910, f. 251 et 252.
* Despagnet, loc. cit., p. 268.
* Comp. Rougier, loc. cit., p. 17 ss.
4 Loc. cit., p. 252.
420 EE SORT DE i/EMPIRE OTTOMAN
sente un caractère spécial *. » Iya stricte application de ce principe de défense de la souveraineté permet à Bespagnet de rejeter « toute immixtion dans les questions de politique intérieure, comme l'espèce de contrôle que s'attribuait la Pentarchie pour maintenir les monarques contre les mouvements révolutionnaires », mais aussi le soutien « d'une population contre son souverain, dont la conduite serait blâmable ». Ce principe amène M. Bespagnet à considérer le décret de la Convention, du 19 novembre 1792, — appel à l'insurrection adressé à tous les peuples, — comme une véritable mesure d'intervention, justifiant la coalition de l'Europe monarchique pour combattre un prosélytisme dangereux pour elle 2. 1/ auteur répudie aussi le principe des nationalités, «idée politique plus ou moins discutable », comme base d'intervention3. Et M. Despagnet en arrive à la négation complète de l'intervention d'humanité : « I/intervention contre un gouvernement qui, dans l'exercice de sa souveraineté interne, viole les droits de l'humanité, ne peut pas être non plus admise, sous peine de donner lieu à tous les abus et, sous prétexte de sauvegarder les intérêts des populations, de ruiner complètement le respect de la souveraineté des Etats ; un gouvernement peut, par exemple, interdire l'esclavage et paralyser le trafic des esclaves dans tout le domaine qui relève de son autorité, il ne peut en imposer la suppression aux autres Etats sur leur territoire 4. » Et en polémisant contre Grotius et Vattel, qui admettent la légitimité d'une intervention dont le but est de mettre fin à la tyrannie cruelle d'un monarque, M. Bespagnet observe : « Mais cette manière de voir implique la violation d'un principe essentiel de droit international, celui de l'indépendance absolue des Etats, en vertu d'un autre principe non encore établi dans les rapports internationaux, et qui d'ailleurs appartiendrait au domaine de la morale plutôt qu'à celui du droit, d'après lequel un Etat doit employer sa puissance à arrêter l'iniquité et la barbarie dans le gouvernement des autres... Qui ne voit aussi comment la pratique de ce prétendu devoir moral est fertile en abus et peut servir à ruiner complètement l'indépendance des Etats, étant donné surtout que, en fait,
* Loc. cit., p. 257.
3 Loc. cit., p. 265.
* Loc. cit., p. 258.
elle ne sera jamais employée que par les gouvernements très forts à l'égard des pays très faibles1 ? »
Cependant, malgré ces formules absolues, M. Despagnet ne condamne nullement l'intervention des puissances en Turquie, intervention à propos de laquelle il fait les constatations suivantes : « Avant les événements de 1908-1909, on pouvait dire que la Turquie, frappée de déchéance matérielle et morale, placée en tutelle, soumise à d'incessantes interventions de la part des puissances signataires des traités de Paris et de Berlin, n'avait plus qu'une souveraineté amoindrie et à certains égards nominale ; que par le fait des engagements contractés par lui envers l'Europe et qui donnent à celle-ci le droit de s'immiscer dans ses affaires intérieures et extérieures, l'Empire Ottoman n'avait plus d'indépendance 2. » Il y a lieu pourtant de remarquer que l'assentiment donné par la Turquie au contrôle européen n'étant pas volontaire, mais forcé, le droit d'intervention dans les affaires turques va à l'encontre du droit de souveraineté, tel que le comprend M, Despagnet, et ne saurait trouver une explication dans sa théorie.
Toute une série d'auteurs sont non moins absolus que M. Bespagnet. Ainsi Mv. Pradier-Fodére déclare : « Quelle que puisse être l'opinion que les gouvernements étrangers se forment de la conduite d'un souverain envers ses sujets, ce souverain ne saurait se maintenir au pouvoir sans la coopération d'une partie de ses sujets et le consentement de la grande majorité du reste de la nation. Ce consentement peut à la vérité être arraché par la peur, mais il peut être aussi le résultat d'une approbation tacite de ce que les autres gouvernements désapprouvent. Une nation, même arriérée, est seule compétente pour régler son organisation politique, civile et religieuse 3. » Et encore : « Si les actes inhumains sont perpétrés sur des nationaux du pays où ils se commettent, les puissances sont complètement désintéressées. Les actes d'inhumanité, quelque condamnables qu'ils soient, tant qu'ils ne portent aucune atteinte, ni aucune menace aux droits des autres Etats, ne donnent à ces derniers aucun droit d'intervention, car nul Etat ne peut s'ériger en juge de la conduite des autres. Tant qu'ils ne lèsent pas les droits des autres puissances et de leurs
1 hoc. cit., p. 259.
2 hoc. cit., p. 295.
» Pradier-FodKré, Traité de Droit international public, p. I, § 392.
422 EE SORT DE i/ EMPIRE OTTOMAN
ressortissants, ils sont l'affaire des seuls nationaux des pays où ils sont commis 1. » Le chef de l'école italienne Mamiani déclare : « Les actions et les crimes d'un peuple dans les limites de son territoire ne lèsent pas les droits d' autrui et ne donnent pas matière à une intervention légitime 2. »
En somme, M. Rougier a parfaitement raison de caractériser comme suit l'école non-interventionniste rigide : « Qu'un gouvernement fasse massacrer tous les étrangers habitant sur son territoire, il viole les droits d'autres Etats, et il s'expose a une intervention des intéressés pour obtenir au moins la cessation des massacres. Qu'il en fasse autant de ses propres ressortissants, il ne viole les droits d'aucun Etat étranger, et peut agir en toute liberté sans avoir à répondre envers qui que ce soit de son action. Là où il n'y a pas d'intérêt, il ne saurait y avoir action, affirme toute l'école non-interventionniste. Chaque Etat peut user de sa liberté comme il lui plaît, soit pour le bien, soit pour le mal, aussi longtemps qu'il ne touche pas à la liberté d' autrui 3. »
Souveraineté de l'Etat ou souveraineté du droit?
§ i. — La doctrine de la non-intervention, telle qu'elle se présente dans les ouvrages de la plupart des auteurs des pays de race latine, contient une idée inattaquable — celle de la complète liberté d'un peuple se mouvant dans les limites de sa souveraineté. Mais l'état anarchique de la communauté internationale, l'absence d'une codification du droit international et, partant, le caractère incertain de ce droit, n'ont justement pas permis à cette école de préciser les limites de l'indépendance légitime de l'Etat. En présence des odieux empiétements de la Sainte-Alliance sur les droits sacrés des peuples, il a semblé plus sûr aux champions des libertés nationales de les défendre par un veto général contre toute intervention du dehors que d'ouvrir des portes à cette ingérence en admettant des exceptions qui semblaient ne se prêter que trop facilement aux abus. C'est ainsi, à notre avis, que l'école
1 Loc. cit., t. I, p. 663.
a Voir les citations de Pradier-Fodéré et Mamiani chez Rougier, loc. cit., p. 18 et 19, note 1.
* Antoine Rougier, p. 18 et 19.
non-interventionniste, voulant défendre la liberté de l'Etat contre les attaques du dehors, en est arrivée à livrer à l'arbitraire de l'Etat les droits de l'homme lequel, dans ce système, ne doit espérer aucun salut de la communauté des nations. Résultat qui certainement n'a pas été envisagé par les nobles et généreux Italiens et Français, partisans de la non-intervention.
C'est à un tout autre point de vue que s'est placée la science du droit public de l'Empire allemand dès sa fondation en 1871. Elle n'a pas formulé une théorie défensive, mais une doctrine offensive. Elle ne vise pas à défendre l'Etat allemand contre des attaques imaginaires de l'étranger. Elle revendique l'indépendance de l'Etat pour proclamer sa liberté absolue vis-à-vis de tous les autres Etats, en tant qu'il n'a pas lié lui-même sa volonté par des traités. A l'intérieur comme à l'extérieur, elle proclame la suprématie de l'Etat sur le droit. En vertu de quel principe ? Parce que l'Etat c'est la force, et que la force prime le droit.
L'origine militariste de la doctrine allemande ne serait cependant pas un argument décisif contre sa justesse. Nous devons donc passer à l'analyse d'un problème plus vaste que celui des relations de l'Etat avec la communauté internationale, à l'examen de la question de savoir si c'est au droit ou à l'Etat que revient la souveraineté ? — En d'autres termes, l'Etat crée-t-il le droit, ou est-ce le droit qui précède l'Etat ? Laquelle de ces deux forces est la force primordiale ?
§ 2. — Le savant hollandais Krabbe a, dans un remarquable ouvrage, paru huit ans avant la grande guerre \ tracé l'histoire de la lutte des deux principes de la souveraineté du droit (Rechtssouverânitât) et de la souveraineté de l'Etat (Staatssouverânitât). Nous croyons nécessaire d'exposer ici brièvement les résultats de son impartiale analyse.
Krabbe fait une critique pénétrante de la théorie de la suprématie de l'Etat sur le droit, théorie développée surtout par les Allemands. Cette théorie (Jhering, Gerber, Gareis) se présente sous la forme de l'axiome Etat = Force, et tend souvent à donner au pouvoir de l'Etat un caractère personnel, c'est-à-dire à confondre l'Etat avec le monarque (Bornhak, Seydel). L'origine du pouvoir de l'Etat n'est jamais expliquée ; on ne dit pas sur quelle base repose son droit d'ordonner. Il est vrai qu'une école
1 Die Lettre der Rechtssouverânitàt, Groningen, 1906.
allemande plus moderne fait des concessions à l'idée de la souveraineté du droit, en créant la conception de «l'Etat sous le régime du droit » (Rechtstaat). Mais quand Jeixinek déclare que l'Etat s'oblige lui-même, il est évident que cette autolimitation (Selbstbindung, Selbstbeschrânkung) n'a qu'un caractère moral. Et si Otto Mayer admet que le pouvoir exécutif peut être lié juridiquement par le pouvoir législatif, il n'explique pas le caractère illimité du pouvoir législatif. De même, lorsque Laband, qui caractérise l'Etat par la domination (Herrschen) , déclare que cet Etat ne peut ni ordonner, ni défendre que sur la base d'une règle juridique, il ne nous explique pas non plus ce phénomène. Toutes ces concessions, qui se résument dans la reconnaissance d'un dualisme du droit et de l'Etat, sont donc insuffisantes, et ne prouvent qu'une chose : c'est que leurs auteurs ont voulu échapper aux extrêmes conséquences auxquelles conduit fatalement la théorie de la suprématie de la force de l'Etat sur celle du droit.
Krabbe montre très bien comment ce même dualisme de l'Etat et du droit s'est manifesté dans l'histoire sous forme d'une opposition entre le pouvoir personnel du roi et le pouvoir impersonnel du peuple, comment la souveraineté du droit a été réalisée en Angleterre, tandis qu'en Allemagne, malgré les progrès réalisés par l'idée du Rechtsstaat, «le courant monarchique, alimenté par le militarisme, est encore si fort que le droit public allemand ramène tout pouvoir au pouvoir monarchique, et se place ainsi — comme conséquence de la doctrine que tout le pouvoir de l'Etat est concentré dans la personne du Roi — sur le terrain de la souveraineté de l'Etat 1. »
Krabbe lui-même se prononce résolument pour la souveraineté du droit impersonnel. Il fonde cette souveraineté sur le but (Zweck) de la règle du droit, lequel but doit être celui d'une communauté déterminée (Gemeinschaftszweck) . Le droit fixe la valeur des buts individuels des membres de la communauté en les mesurant à la valeur du but général. Le contenu de ce but est la réalisation du maximum de vie spirituelle de la communauté, ou, ce qui revient au même, l'épanouissement le plus complet de la vie per-
1 « Der sich bahnbrechende Rechtstaat zwingt zu der Anerkennung der Souverânitàt des Rechts und postuliert eine Herleitung jeder Gewalt aus der Rechtsgewalt. Aber die monarchale Stromung, genâhrt durch den Militarismus, ist in Deutschland noeh so stark, dass das deutsche Staatsrecht umgekehrt jede Gewalt auf die monarchale Gewalt zurùckfùhrt und sich damit — als Folge der Doktrin, dass bei dem Kônige die ganze Staatsgewalt beruhe • — auf den Standpunkt der Staatssouverànitàt stellt. »
LA CONSTRUCTION DU DROIT A i/lNTERVENTION 425
sonnelle de ses membres. Et la soumission au droit, le devoir d'obéissance, découlent de la conformité des convictions juridiques des membres de la communauté avec la valeur de la réalisation du but général. Le droit puise donc, comme la morale, son caractère impératif dans la conscience juridique de l'homme ; son pouvoir est autonome et ne saurait lui être conféré du dehors, car il n'existe aucune autre source de pouvoir. Le droit est obligatoire de par lui-même ; il est l'unique source de pouvoir, pour l'Etat aussi bien que pour l'individu.
Quant à l'Etat, Krabbe le comprend comme le but personnifié de la communauté. Cette vie personnelle de la communauté se manifeste dans la satisfaction des besoins de ses membres et dans la fixation de la valeur relative de leurs buts en regard du but général. L'Etat réalise donc le but de la communauté, qui est le développement de la vie personnelle des membres de la nation.
Cependant aucun Etat ne peut réaliser le but de la communauté que pour une partie de l'humanité. Chaque Etat n'a donc, en regard de l'humanité, qu'une valeur relative. Une valeur absolue ne peut être attribuée qu'au but de la communauté qui embrasse tous les hommes. Et c'est ce but absolu qui décide si, et dans quelle mesure, pour une partie de l'humanité, le but commun doit être réalisé par un Etat distinct. Toute la personnalité de l'Etat a ses racines dans le droit international, sur lequel repose toute la compétence de l'Etat.
La Communauté internationale, qui est la source de tout pouvoir, manque, il est vrai, d'un organe. Mais, de même qu'à l'intérieur de l'Etat, le but de la communauté peut être réalisé dans le domaine international par la voie du droit coutumier. Le droit international réalise donc le but de la communauté des peuples civilisés, et à la réalisation de ce but sont subordonnés les buts des communautés plus petites. Le droit international ne partage pas les pouvoirs, mais délimite les compétences, en partant du but de la communauté internationale.
Dans le domaine de la théorie, c'est l'ancienne école anglaise (HobbeS, Bentham, Austin, Wiei.ouc-hby) qui a d'abord créé la doctrine qui ne voit dans le droit que l'ordre (command) émanant de l'Etat et qui considère la souveraineté comme une simple question de fait l ; d'après elle le pouvoir propre à l'Etat est un pouvoir personnel sur la base de la souveraineté du peuple. Mais ce sont surtout les Allemands qui ont développé la théorie de la prépondérance de l'Etat sur le droit. Ainsi le célèbre Jhering dans, son Zweck im Recht, dit carrément que « le droit est la force (Gevvalt), mais la force devenue consciente de son propre intérêt et en même temps de la néces-
1 Krabbe, p. 70-80.
426 LE SORT DE i/EMPIRE OTTOMAN
sitéde la mesure » ; «le droit est la politique de la force » (die Politik der Gewalt); «l'Etat est la seule source du droit *.» Et dans toute la théorie allemande du droit public on rencontre le même axiome: Etat = Force (Staat= Gewalt), sans qu'on examine la cause ou la substance de cette force 2 et que l'on se demande d'où elle provient. Ainsi Gerber dit que « le pouvoir de l'Etat (Staatsgewalt) est une force de la nature (Naturkraft) qui est contenue originellement (ursprûnglich) dans l'Etat *. » Gareis déclare que la domination (die Herrschaft) de l'Etat est une force (Macht) qui a son origine non dans le droit, mais dans le fait *. Et en général, chez la plupart des auteurs allemands, la force, . conçue en dehors de toute fin (Zweck), est matérialisée et reçoit un représentant — c'est-à-dire devient pouvoir personnel6. Ainsi des savants d'un haut mérite, tels Seydei, et Bornhak, déclarent, le premier : « Le monarque n'est pas un organe de l'Etat... il est au-dessus de lui, comme chef (Herrscher), comme souverain., la royauté ne dérive son pouvoir d'aucune source juridique... le roi règne en vertu de sa propre force (aus eigener Macht). Et Bornhak n'hésite pas à affirmer : « Tout pouvoir de l'Etat (Staatsmacht) et tout droit de l'Etat (Staatsrecht) est pouvoir de prince (Fûrstenmacht) et droit de prince (Fùrstenrecht) », et encore : « celui qui possède le pouvoir public (Staatsgewalt) de par son propre droit, est lui-même l'Etat 6. »
Les maîtres les plus modernes de la science allemande du droit public, ont peu changé à cette conception de l'Etat. Laband caractérise l'Etat par son pouvoir (Gewalt) qui est la domination (Herrschen), c'est-à-dire le droit d'ordonner à des personnes libres et de les forcer à l'exécution de ces ordres ; il rejette expressément le but (Zweck) comme signe caractéristique de l'Etat ; son « droit d'ordonner » reste dans l'air ; pourquoi donc parle-t-il d'un droit là où il ne devrait parler que de puissance (Macht) 7 ? Hugo Preuss développe une théorie du dualisme des pouvoirs de l'Etat et du droit qu'il ne parvient cependant pas à bien délimiter ; « l'idée du droit et celle de l'Etat sont nées simultanément, comme deux jumeaux. » Il y a « impossibilité de détacher dans la pensée l'Etat du droit ». Preuss accepte la définition de la domination (Herrschaft) que donne Rosin, comme « la superposition et la subordination juridique des personnalités (rechtliche Ueber — und Unterordnung der Persônlichkeiten) ». Pour Preuss, le droit règle donc les relations de l'Etat avec les personnes qui en font partie ; cependant, la cause originaire ne réside pas dans le droit, qui a des racines différentes de celles de l'Etat. Le pouvoir de l'Etat, d'après Preuss, n'est donc pas de nature juridique ; on peut seulement dire qu'il doit être réglé par le Droit 8.
Enfin JEUJNEK lui-même, dans son dernier ouvrage, Allgemeine Staatslehre (Krabbe cite l'édition de 1900) déclare que le pouvoir de l'Etat « d'imposer inconditionnellement sa propre volonté aux volontés des autres est un pouvoir qui est en lui, qui est primordial (ursprùnglich) et qui ne dérive juridiquement d'aucune autre puissance8. »
La théorie de la souveraineté de l'Etat conduit logiquement à dénier au droit toute valeur indépendante. L'Etat peut bien se poser des règles de conduite, mais ces règles ne se basant que sur sa propre loi, ne sauraient le lier 10.
Cette conséquence logique d'un principe absolument faux semble cependant inacceptable à la plupart des partisans de la souveraineté de l'Etat, qui font des concessions à leurs adversaires en créant la théorie de l'Etat sous
1 Krabbe, p. 86, 88.
5 Loc. cit., p. 109.
6 Krabbe, loc. cit., p. 107-109.
7 Krabbe, loc. cit., p. 112-114.
8 Krabbe, loc. cit., p. n 4- 11 8.
9 Krabbe, loc. cit., p. 120.
10 Krabbe, loc. cit., p. 6.
ie régime du droit (Rechtsstaat) . Krabbe a très bien démontré l'insuffisance et la contradiction de ces concessions, qui, tout en maintenant la suprématie de l'Etat sur le droit, laissent supposer que l'Etat peut être lié juridiquement. En effet, quand Jeeunek dit que les règles édictées par l'Etat lient ses organes, nous nous trouvons en présence d'un sophisme, car l'action des organes de l'Etat est l'action de l'Etat lui-même ; et l'autre argument de JEIvUnek, se prévalant de la promesse faite par l'Etat aux sujets par la règle qui lie ses organes, n'a pas une valeur plus grande, car en vertu de la théorie de la souveraineté de l'Etat il n'y a pas au-dessus de ce dernier d'autorité qui puisse rendre sa promesse intangible pour lui-même 1. L'autolimitation juridique de l'Etat (rechtliche Selbstbeschrànkung ou Selbstbindung) de JEEUNEK est une contradictio in adjecto ; dans sa théorie, cette limitation n'est que morale. — Otto Mayer distingue entre les pouvoirs législatif et exécutif, et admet que l'exécutif peut être juridiquement lié par le législatif qui, lui, n'est ni lié, ni susceptible d'être lié ; il ne donne, cependant, aucune raison du caractère illimité du pouvoir législatif ; et si l'Etat est pourvu d'autorité en vertu de sa nature, son droit d'ordonner est contenu aussi bien dans le pouvoir exécutif que dans le pouvoir législatf, dont chacun est un pouvoir d'Etat (Staatsgewalt) ; le second ne saurait être lié par le premier 2. Laband trouve« le trait caractéristique du Rechtsstaat dans ce fait que l'Etat ne peut exiger de ses sujets aucune action, ni aucune abstention, ne peut rien leur ordonner, ni défendre, que sur la base d'une règle de droit », Mais cet auteur, qui rejette la théorie de la séparation des pouvoirs, ne trouve aucune autre raison pour expliquer le Rechtsstaat 8.
Le caractère contradictoire de toutes ces théories se manifeste surtout dans le domaine du droit privé *, où la soumission de l'Etat au droit commun est généralement admise. En effet, si la volonté de l'Etat, de par sa seule nature a plus de valeur (Mehrwert) que la volonté de l'individu, si, en d'autres termes, l'Etat est une manifestation de la force (Machterscheinung), cette soumission au droit commun privé est inexplicable.
Passant ensuite à l'analyse historique du dualisme des pouvoirs de l'Etat et du droit, Krabbe fait remarquer avec raison que la théorie de la souveraineté de l'Etat se base sur l'idée du pouvoir personnel, tandis que celle de la souveraineté du droit part de la conception d'un pouvoir impersonnel. Ce dualisme s'est manifesté dans l'histoire sous forme d'une opposition entre le droit du roi (Kônigsrecht) et le droit du peuple (Volksrecht), et il est à remarquer que ce dernier a eu non seulement une origine indépendante, mais a été rarement modifié par le pouvoir de l'Etat. L'unité du droit a été d'abord réalisée en Angleterre où, depuis la révolution de 1689 et la reconnaissance de la suprématie du Parlement, le pouvoir personnel a complètement disparu et la souveraineté du droit a été réalisée ; comme dit DlCEY : « Englishmen are ruled by the law and by the law alone ». Dans les pays allemands, au contraire, le dualisme entre le pouvoir de l'autorité et celui du droit n'a pas encore disparu. « Car le courant monarchique, alimenté par le militarisme, est encore si fort en Allemagne que le droit public allemand ramène tout pouvoir au pouvoir monarchique et se place ainsi — comme conséquence de la doctrine que tout le pouvoir de l'Etat est concentré dans le roi — sur le terrain de la souveraineté de l'Etat... » «...La différence pratique entre l'Allemagne, d'un côté, et l'Angleterre, de l'autre, consiste donc dans ceci, que dans le premier pays on admet encore deux sortes de pouvoirs : de l'Etat et du droit; et que, par contre, en Angleterre (comme aussi en France, dans les Pays-Bas et en partie en Amérique) on ne reconnaît qu'un seul pouvoir. Pour l'Angleterre, nous appelons ce pouvoir, avec Dicey, le pouvoir
1 Loc. cit., p. 7 et 8.
2 Krabbe, loc cit., p. n-15.
8 Loc. cit., p. 15 et 16.
428 I,E SORT DE i/EMPIRE OTTOMAN
du droit, de sorte qu'en pratique y règne la doctrine de la souveraineté du droit *. »
L' analyse rationnelle à laquelle Krabbe soumet les titres des deux pouvoirs, le personnel et l'impersonnel, l'amène à se prononcer catégoriquement en faveur du second.
Les théories du pouvoir personnel, dit-il, fondent le devoir de l'obéissance sur la source ou V origine de la règle de droit, sans égard à son contenu. Les unes prétendent fonder ce pouvoir de certaines personnes sur la volonté de Dieu, en quoi elles sortent entièrement du domaine scientifique ; les autres se placent sur le terrain de la souveraineté du peuple, mais elles aussi expliquent la formation d'un pouvoir de fait, mais non pas les raisons pour lesquelles l'obéissance à ce pouvoir deviendrait un devoir ; « car chaque pouvoir est, par son essence même, une force imprimant sa direction à la volonté des hommes et qui partant ne peut avoir sa source dans cette volonté2. »
La théorie du pouvoir impersonnel du droit rattache, par contre, le devoir de l'obéissance au but de la règle de droit, qui doit être le but de la communauté (Gemeinschaf tszweck) . C'est donc le but général qui sert de critère (Massstab) pour l'appréciation des différents buts individuels. Et c'est le droit qui sert de régulateur des valeurs (WERTTERM, p. 156). Quant au contenu de ce but général, notre auteur dit : « Là, où aujourd'hui la formation du droit est devenue une création consciente du droit, et où l'organisation de la vie commune est confiée à un législateur, la tâche et le but de ce dernier consistent à développer le maximum de vie spirituelle possible pour une époque déterminée et pour un peuple déterminé ; en d'autres termes, l'idéal du législateur consiste dans la mise au jour et l'élargissement du fond spirituel accumulé dans une partie donnée de l'humanité ; et si la valeur de la réalisation (Realisierungswert) des buts contenus dans les règles est remplie de ce fond spirituel, alors ces règles peuvent posséder la force éthique nécessaire pour obtenir une soumission volontaire à leurs ordres3. » <'...L,es règles posées par le législateur sont des règles de droit, parce que le législateur est reconnu comme organe du droit par l'ordre juridique. Mais l'ordre juridique contenant cette reconnaissance ne doit son pouvoir obligatoire qu'à la conformité de ses règles avec les convictions juridiques du peuple. S'il perd cette base, alors un autre organe prendra la place de l'organe juridique existant, — s'il le faut, avec le renversement du droit positif d'où est sorti l'organe juridique en fonctions. Mais qui que ce soit qui se présente comme organe du droit, il ne peut baser son droit d'ordonner sur ce seul fait, car ce n'est pas lui qui donne la force obligatoire aux règles qu'il édicté ; la nature impérative des règles ressort de leur caractère juridique qui se trouve en dehors de lui4. » ...« La doctrine de la souveraineté du droit se place sur le terrain de l'autonomie. Elle trouve le caractère obligatoire (Verbindlichkeit) du droit dans la conscience juridique de l'homme qui, elle, est le produit (Ergebnis) d'un but (le but de la communauté) qui a une valeur de réalisation (Realisirungswert) et qui manifeste cette valeur par les appréciations auxquelles nous soumettons, en fait, les intérêts de la communauté. Le caractère obligatoire des règles de droit résulte du fait qu'elles sont des règles de droit ; en d'autres termes, le droit possède de par lui-même, tout comme la règle de la morale (autonome), une nature impérative. Le caractère obligatoire ne doit pas lui être conféré du dehors, et, d'ailleurs, ne saurait lui être prêté, car il n'existe aucune autre source de pouvoir. Il s'en suit qu'un ordre obligatoire ne peut être donné que par la
voie de la création du droit (Rechtsproduktion) Dans le droit, et dans
le droit seul réside le pouvoir ; et, d'autre part : un devoir d'obéissance ne
1 Krabbe, loc. cit., p. 47-69 ; la théorie, comme nous l'avons vu plus haut, ïamène encore le pouvoir du droit à la souveraineté de l'Etat, même en Angleterre. a Loc. cit., p. 150.
* Loc. cit., p. 159.
4 Loc. cit., p. 174 et 175.
peut être fondé que sur le droit * »... La théorie du dualisme entrevoit déjà la force du droit, mais elle ne lui concède que le pouvoir de domestiquer, de limiter la force de l'Etat, a II s'agit maintenant de faire le dernier pas et de pousser jusqu'au bout l'idée de l'Etat juridique. Ceci, on l'obtient, en acceptant la doctrine de la souveraineté du droit. De ce fait, le dualisme du pouvoir est supprimé ; le pouvoir de l'Etat comme force originaire propre à l'Etat, disparaît ; le droit devient l'unique source de pouvoir et, pour l'Etat aussi bien que pour chaque autre personne, la seule base sur laquelle sont admissibles les prétentions et les facultés. » (Anspriiche und Befugnisse) 2.
Si l'Etat n'est pas doté d'un pouvoir propre (eigene Gewalt), quelle est donc son essence ?
Pour Krabbe, « l'Etat, comme toute autre personne morale, ne devient une personne que par l'accomplissement et dans l'accomplissement du devoir qui lui incombe 8. » « Ce devoir illimité consiste dans la réalisation du même but que nous avons désigné comme critère (Massstab) de la valeur juridique (Rechtswert) des intérêts des hommes : le but de la communauté (Gemeinschaftszweck). Dans l'Etat le but de la communauté reçoit une vie juridicopersonnelle (rechstpersôruiches Leben4). « Dès que le but de la communauté se personnifie dans l'Etat, cette vie personnelle se manifeste par la fixation de la valeur juridique des différents buts 6. » Cependant, elle peut se manifester non seulement dans cette appréciation de la valeur relative des intérêts individuels, mais également dans la satisfaction des besoins des personnes faisant partie de la communauté (réalisation de la jouissance, Genussrealisierung) '. Donc, « le but de la communauté, devenue personnalité dans l'Etat, peut être défini comme soin de la vie personnelle des hommes ». Ce but est identique à celui qui a été défini plus haut, développement de la vie spirituelle d'un peuple, car « l'augmentation des valeurs spirituelles d'une nation équivaut à l'épanouissement de la personnalité de ses membres 7. »
Cependant, il n'y a pas qu'un seul Etat dans. ce monde. « Dans chaque Etat le but commun n'est réalisé que partiellement, et partant, chaque Etat n'a, en regard de l'humanité, qu'une valeur relative. Seul, le but de la communauté qui embrasse tous les hommes peut avoir une valeur absolue et c'est ce but qui décide si, et dans quelle mesure, pour une partie déterminée de l'humanité, le but de la communauté doit être réalisé indépendamment (selbstàndig), en d'autres termes, si et dans quelle mesure un peuple doit former un Etat distinct ou — pour être plus précis, car la conception juridique de l'Etat est incertaine — un sujet (Subjekt) du droit international 8. Par conséquent, le point de départ d'une analyse de l'Etat dans sa relation avec le droit doit être la communauté internationale ; tous les autres buts sont subordonnés à la réalisation du but de cette communauté». *< Et le but de la communauté des peuples civilisés décide non seulement de la naissance et de la disparition des Etats ; les limites dans lesquelles il est permis à chaque Etat de poursuivre le but de la communauté sont tracées par le droit international... L'Etat n'est pas complètement libre dans l'organisation de son droit privé ; la qualité de sujet du droit (Rechtssubjektivitât) de l'individu est basée non pas sur la communauté nationale, mais sur la communauté internationale : aucun Etat ne peut, par exemple, maintenir l'esclavage comme institution juridique. En outre, l'Etat doit, en réglant son droit
1 Loc. cit., p. 187 et 188.
- Loc. cit., p. 195.
8 Loc. cit., p. 208.
* Loc. cit., p. 210 et 211,
* Loc. cit., p. 211.
• Loc. cit., p. 21 3-218.
T Loc. cit., p. 219 et 220.
8 Loc. cit., p. 224.
• Loc. cit., p. 224 et 225.
privé, prendre en considération les intérêts de la communauté internationale, et partant prendre et maintenir des dispositions tenant compte des relations internationales entre les hommes. » I/Etat n'est pas non plus absolument libre dans le domaine de la juridiction criminelle, étant lié par les
lié dans le domaine de l'administration, où il existe même des organes spéciaux de la communauté internationale (par exemple pour le service postal1).
« Toute la personnalité de l'Etat a ses racines dans le droit international, et sur ce droit repose toute la compétence de l'Etat. Quand une convention internationale est conclue, elle modifie la compétence' de l'Etat, elle limite son autonomie. Et le droit national cède au droit international, non pas parce que ce dernier aurait une valeur supérieure, mais parce que par la règle internationale des intérêts déterminés sont éliminés du but de la corporation plus petite et, par conséquent, la valeur juridique, (Rechtswert) tirée pour ces intérêts du but de cette communauté plus petite, a disparu -.
Il est vrai qu'à cette communauté internationale, qui est la source de tout pouvoir, manque un organe. « Mais on ne saurait conclure du manque de cet organe à l'absence d'un droit formel international, on ne saurait nier l'existence d'un ordre juridique tirant son caractère obligatoire (Verbindlichkeit) du but de la communauté plus grande. Car, ainsi qu'à l'intérieur des frontières de l'Etat le but de la communauté a exercé et exerce encore son action par la voie du droit coutumier, ainsi le but de la communauté internationale agit de la même manière*. »
Si l'on se place au point de vue erroné de la théorie de la souveraineté de l'Etat, on ne peut admettre ni la soumission de l'Etat au droit international; ni le partage des pouvoirs dans les Etats fédéraux. Si, par contre, on procède de la souveraineté du droit, on voit que la soi-disant séparation des pouvoirs n'est qu'une simple délimitation des compétences des personnes du droit public. « L/ordre qui contient cette distribution est un ordre juridique. Le droit, effet de la valeur du but de la communauté, se manifeste déjà aussi comme régulateur dans la communauté des peuples civilisés. A la réalisation du but de cette communauté sont subordonnés les buts des communautés plus petites y contenues ; spécialement, c'est le but de la communauté internationale qui décide si, et dans quelle mesure le but de la communauté plus petite doit recevoir une personnalité 4.»
Krabbe fait l'intéressante remarque que puisque c'est dans le droit, et non pas dans l'Etat que réside le pouvoir, il devient peu important de déterminer laquelle des différentes personnes de droit public peut se parer du titre d'Etat 5. « L,à où l'organisation de la communauté des peuples civilisés est en état de croissance constante, là où le nombre des personnes morales internationales s'occupant de l'administration des intérêts de la communauté grandit toujours, on peut supposer qu'un jour les personnes morales à compétence indéterminée, que nous devons peut-être considérer juridiquement comme Etats, cesseront presque complètement de fonctionner, ou, dans le cas où il leur resterait une activité d'une certaine importance, réaliseront surtout des buts posés par d'autres personnes morales, celles-là. internationales6. »
1 Loc. cit., p. 226 et 227.
2 Loc. cit., p. 228 et 229.
8 Loc. cit., p. 231 et 232.
4 Loc. cit., p. 240 et 241.
6 Loc. cit., p. 242.
* Loc. cit., p. 243 et 244.
EA CONSTRUCTION DU DROIT A i/ INTERVENTION 43 1
§ 3. — L'analyse pénétrante qu'a faite Krabbe des théories allemandes suffit amplement pour qu'on se rende compte de leur valeur. Nous voudrions seulement nous arrêter quelques moments encore à la doctrine du plus grand maître de la science allemande contemporaine du droit public, Georg Jeeeinek, pour faire ressortir comment même chez cet esprit large, l'idée du droit n'a pu éliminer définitivement l'idée allemande de l'omnipotence de la force 1.
Pour Georg Jeelinek, les règles de droit ont trois traits distinctifs. Ce sont : i° des règles pour les relations extérieures des hommes entre eux ; 2° des règles émanant d'une autorité extérieure reconnue ; 30 des règles dont le caractère obligatoire est garanti par des forces extérieures 2.
Une règle de droit doit être nécessairement reconnue. Le caractère positif du droit repose, en dernière ligne, toujours sur la conviction moyenne du peuple de sa validité (Giiltigkeit) ; car le droit est en nous et doit reposer sur des éléments purement psychologiques 3. D'autre part, l'efficacité psychologique du droit doit être garantie. Cette garantie n'implique cependant pas nécessairement la contrainte (Zwang) par l'Etat ; elle peut résider aussi dans d'autres forces sociales non organisées (la morale sociale, l'Eglise, la presse, la littérature, etc.4)
1 Nous citons YAUgemeine Staatslehre de Georg Jellinek, d'après la IIIm» édition de Walter Jellinek, 1914.
2 Loc. cit. p. 333 : « Die Rechtsnormen weisen nun folgende wesentliche Merkmale auf : 1. Es sind Normen fur das âussere Verhalten der Menschen zueinander ; 2. Es sind Normen, die von einer anerkannten àusseren Auton'tât ausgehen ; 3. Es sind Normen, deren Verbindlichkeit durch âussere Màchte garantiert ist. »
3 Loc. cit., p. 333 et 334 et note 1 sur p. 334 : « Ailes Recht hat als notwendiges Merkmal das der Giiltigkeit. Ein Rechtssatz ist nur dann Bestandteil der Rechtsordnung, wenn er gilt ; ein nicht mehr geltendes Recht oder ein Recht, das erst Geltung gewinnen soll, ist nicht Recht im wahren Verstande des Wortes. Eine Norm gilt dann, wenn sie die Fàhigkeit hat, motivierend zu wirken, den Willen zu bestimmen. Dièse Fàhigkeit entspringt aber aus der nicht weiter ableitbaren Ueberzeugung, dass wir verpflichtet sind, sie zu befolgen. Die Positivitat des Rechtes ruht daher in letzter Linie immer auf der Ueberzeugung von seiner Giiltigkeit. Auf dièses rein subjektive Elément baut sich die ganze Rechtsordnung auf .Das ergibt sich als notwendige Folge der Erkenntniss, dass das Recht in uns steckt, eine Funktion der meuschlichen Gemeinschaft ist und daher auf rein psychologischen Elementen ruhen muss. » — Note I : « Dièse Ueberzeugung ist die des Durchschnittes eines Volkes. Bei allen massenpsychologischen Feststellungen werden aotwendig die entgegenwirkenden Akte einer Minderzahl vernachlassigt... »
* Loc. cit., p. 334 : a Zut Geltung des Rechtes gehôrt es aber weiter, dass seine psychologische Wirksamkeit garantiert ist»... «Es ist somit nicht der Zwang, sondern die Garantie, als deren Unterart nur der Zwang sich darstellt, ein wesentliches Merkmal des Rechtsbegriffes. Rechtsnormen sind nicht sowohl Zwangs aïs vielmehr garantierte Normen. » (Loc. cit., p. 337.)
I/organisation de l'Etat reçoit son caractère juridique de deux éléments psychologiques. C'est d'abord la tendance conservatrice de notre conscience d'attribuer à ce qui existe, au fait, le caractère du normal (die normative Kraft des Faktischen) ; c'est cette qualité de notre être qui change les relations de puissance réelles (tatsâchliche Herrschaftsverhâltnisse) en relations juridiques. Le second facteur de ce procès est l'élément rationnel de notre esprit, celui qui, guidé par l'idéal d'un droit naturel, aspire au changement de l'ordre juridique existant1. Abstraction faite d'époques passagères et de cercles restreints, l'Etat apparaît dans la conscience collective des peuples non seulement comme pouvoir de fait, mais comme pouvoir juridique et rationnel 2.
En se plaçant au point de vue dynamique, Jelunek affirme la priorité de l'Etat devant le droit 3 ; aux début de la civilisa-
1 Loc. cit., p. 337-354 ; « Es sind somit zwei psychologische Elemente, welche die Umsetzung der Staatsordung in Rechtsordnung verursachen. Das erste, das tatsâchlich Geiibte in Normatives verwandelnde, ist das Konservative, das zweite, die Vorstellung eines ùber dem positiven Rechte stehenden Rechtes erzeugende, das rationale, evolutionistische, vorwàrtstreibende, auf Aenderung des gegebenen Reehtszustandes gerichtete Elément der Rechtsbildung. » {Loc. cit., p. 354.)
2 Loc. cit., p. 355-360. Comp. p. 355 : « Indes ist sowohl das einseitig historische als das einseitig rationale Denken, sowie die Auffassung des Staates als brutaler rechtloser Macht doeh nur auf enge Kreise oder enge Zeitrâume beschrànkt, so dass im Gesamtbewusstsein der Vôlker der Staat nicht nur als faktische, sondern auch aïs rechtliche und vernùnftige Macht erscheint. »
3 Loc. cit., p. 364-367 ; « Das eine ist ùber jeden Streit erhaben, dass das Recht ausschliesslich eine soziale Funktion ist, daher die menschliche Gemeinschaft zur Voraussetzung hat. Selbst das Naturrecht, das vom isolierten Menschen ausging, lâsst das Recht erst in einer Mehrheit von Menschen entstehen. Das Recht setzt ferner, weil eine durchaus unorganische Gemeinschaft historisch nicht gegeben ist, Gesellschaftsgruppen voraus, die, wenn auch noch so lose, organisiert sind. Eine jede organisierte weltliche Gemeinschaft aber, die keinen Verband ùber sich hat, ist Staat. Dièses Merkmal ist das einzige, welches die frùhesten Anfânge der politischen Entwickelung mit den ausgebildeten souverânen Staaten der Gegenwart verbindet. Ein solches embryonales Staatgebilde hat aber niemals gemangelt und mangelt auch heute nicht selbst bei Vôlkern mit minimalstem sozialen Leben. Wie immer die Urformen des menschlichen Gemeindaseins beschaffen gewesen sein môgen, jedenfalls ist ein vôllig automatisches Nebeneinanderbestehen der Meschen vorgeschichtlich und geschichtlich nicht nachzuweisen. In dem so entwickelten Sinne hat es daher niemals ein Recht vor dem Staate gegeben. Die pfimitiven Organisationen sind die einzigen Machte auf der betrefïenden Kulturstufe, die den als Recht empfundenen Normen die notwendigen âusseren Garantien ihrer Verwirklichung zu geben vermôgen » p. 365-366).
« Staatsrechtlicher Rechtssatz ist erst der Befehl : wenn dieser konkrete Machthaber M. befiehlt, sollst du ihm gehorchen ! und diesen Rechtssatz gibt es erst, wenn ein einzelner oder eine Gruppe da ist, die sich wirklich im Besitze der Macht befindet, m. a. W. sobald eben ein Gemeinwesen sich zum Staate verdichtet hat. Die Entstehung eines Staates hat also die Entstehung eines Gehorsam lordernden Rechtssatzes zur unmittelbaren Folge ; die Staatsschôpfung geht aber, wie jede Ursache, der Wirkung zeitlich voraus, man mùsste denn mit Sigwarï Gleichzeitigkeit von Ursache und Wirkung annehmen » (/. c, p. 365, note).
EA CONSTRUCTION DU DROIT A i/ INTERVENTION 433
tion, les organisations primitives peuvent seules donner au droit les garanties extérieures indispensables à sa réalisation. Quant à l'Etat moderne, s'il ne crée pas tout le droit qui est en vigueur dans ses limites, il lui appartient de le régler, de sorte que dans l'Etat moderne tout droit se divise en droit créé et en droit admis par l'Etat (staatlich geschaffenes und staatlich zugelassenes Reclit.)
« L/organisation juridique de l'Etat est le droit pour ses sujets. Mais est-elle aussi le droit pour l'Etat lui-même x ? » 1/ auteur répond affirmativement. Premièrement, la règle édictée par l'Etat lie ses organes, et, partant, lui-même, car l'activité des organes de l'Etat est l'activité de l'Etat. En second lieu, la règle édictée par l'Etat contient la promesse de l'observer, donnée aux sujets de l'Etat 2. Aux critiques de Krabbe 3 Jeeeinek répond que l'obligation de toute personne en vertu de sa promesse unilatérale repose sur nos convictions juridiques 4.
Mais alors nous arrivons à la souveraineté du droit.
Et en effet, nous trouvons chez l'auteur des passages qui semblent tout à fait en accord avec cette théorie. « Une règle (Norm) n'est jamais une chose qui vienne seulement du dehors, elle doit toujours posséder la faculté, basée sur une qualité du sujet, d'être reconnue par celui-ci comme justifiée. Il dépend donc, en fin de compte, de la conviction d'un peuple subordonnée à toute sa culture, que ce qui prétend être une règle possède en réalité, à une époque donnée, ce caractère5 ». ...« On peut affirmer avec sûreté
1 Loc. cit., p. 367 : « Die Rechtsordnung des Staates ist Recht fur die ihm Unterworfenen. Ist sie aber auch Recht fiir den Staat selbst ? »
2 Loc. cit., p. 369 : « Ganz anders aber verhàlt es sieh da, wo der Staat nach festen, nur in rechtliehen Formen entstehenden und abànderlichen Rechtsregeln verfahrt. Solche Regel enthalt einmal die Bindung der Staatsorgane an sie. Damit allein ist aber die Tàtigkeit des Staates selbst gebunden, indera staatliche Organtâtigkeit Staatstâtigkeit selbst ist, ja andere Staatstàtigkeit als die durch Organe verraittelte ùberhaupt nichtexistiert. Solche Regel enthalt aber auch die Zusicherung an die Untertanen, dass die Staatsorgane verpflichtet sind, ihr gemàss zu verf ahren.»
* Voir plus haut, p. 427.
4 Loc. cit., p. 370, note 2 : « Es handelt sich vielrnehr um den Nachweis, dass Bindung einer Person an ihre einseitige Erklârung unseren Rechtsiiberzeugungen keineswegs widerspricht, die, wie ausdriicklich hervorgehoben, die tief ste und hôchste Quelle allen Rechtes auch fiir den Staat sind und daher das Fundament der Erkenntnis von Rechten und Pflichten des Staates selbst bildeu. »
5 Loc. cit., p. 371 : « Norm ist aber niemals etwas bloss von aussen Kommendes, sondern muss stets die auf einer Eigenschaft des Subjektes ruhende Fahigkeit besitzen, von diesera als berechtigt anerkannt zu werden. Daruni ist es schliesslich eine von der gesamten Kulturanlage eines Volkes bedingte Ueberzeugung, ob etwas, was den Anspruch erhebt, Norm zu sein, in einem gegebenen Zeitpunkt diesen Charakter wirklich besitzt. >
434 LE sort DE i/empire ottoman
que dans l'Etat moderne la conviction que l'Etat est obligé par son droit se développe dans une mesure toujours croissante... 1 » «...à un stade plus élevé du développement du droit, même l'activité législative de l'Etat peut être appréciée juridiquement 2. » ...« Toujours, et aujourd'hui sans doute dans une mesure plus grande, il existe dans le droit des peuples civilisés un fonds (Grundstock) soustrait à tout arbitraire législatif .C'est le dépôt (Niederschlag) constant de tout le développement historique d'un peuple, tel qu'il s'exprime dans les institutions juridiques comme condition durable de toute son existence historique3. » Ces éléments constants du droit, reconnus par le peuple, forment un critère juridique pour l'appréciation des actes de l'Etat, même formellement inattaquables 4.
Après ces déclarations, on s'attendrait à voir Jeeunek ad mettre la souveraineté du droit international. Loin de là ! I^es autorités qui créent le droit international, tout en étant obligées par lui, sont les Etats mêmes 5. I,e droit international est né d'abord du fait de l'observation de certaines règles dans les relations internationales ; ensuite, des conventions conclues par les Etats pour répondre aux exigences des forces rationnelles, créatrices du droit. Iye droit international a aussi ses garanties dans l'intérêt commun des Etats. « Mais là où l'observation du droit international entre en conflit avec l'existence de l'Etat, la règle du droit cède, car l'Etat est placé plus haut que toute règle juridique, et puisque, comme l'a déjà montré l'examen des relations juridiques à l'intérieur de l'Etat, le droit des gens existe pour les
1 Loc. cit., p. 372 : « Nur das Eine kann mit Sicherheit behauptet werden, dass im modernen Staate die Ueberzeugung von der Bindung des Staates durch sein Recht in stetig wachsendem Masse hervortritt. »
* Loc. cit., p. 373 : << ...Solche Falle lehren selbst den Widerstrebenden deutlich, dass auf einer hôheren Stufe der Rechtsentwieklung sogar auch die rechtsschaffende Tàtigkeit des Staates rechtlich gewertet werden kann. »
* Loc. cit., p. 374 : « Wohl aber war von jeher und ist heute unzweifelhaft in umfassenderem Masse in dem Rechte der Kulturvôlker ein Grundstock vorhanden, der jeder gesetzgeberischen Willkiir entzogen ist. Das ist der Niederschlag der gesamten geschichtlichen Entwicklung eines Volkes, wie er als bleibende Bedingung von dessen ganzem historischen Dasein sich in den rechtlichen Institutionen konstant ausprâgt. »
4 Loc. cit., p. 375 : « Dièse Konstanten sind aber in dieser Eigenschaft gernâss der ganzen Kulturlage eines Volkes ausdriicklich oder stillschweigend anerkannt und bilden damit einen rechtlichen Massstab fur die Beurteilung auch der formai unanfechtbaren Staatswillensahte. »
6 Loc. cit., p. 376 : « "Und zwar sind die das Vôlkerrecht setzenden Autoritàten und zugleich die von ihm verpflichteten Subjekte che Staaten selbst. »
EA CONSTRUCTION DU DROIT A i/lNTERVENTION 435
Etats, et non pas les Etats pour le droit des gens1». «...I^a totalité des relations sociales internationales détermine le contenu essentiel du droit international. Mais les courants qui, dans les nations ou Etats particuliers, vont à l'encontre de la société internationale sont si forts qu'il n'en est résulté qu'une juxtaposition (Nebeneinanderbestehen) d'Etats, non l'organisation d'une communauté internationale, abstraction faite d'organisations fortuites ou de fédérations d'Etats plus étroites au milieu de la communauté plus grande. La communauté des Etats est donc de nature purement anar chique, et le droit international émanant d'une autorité non organisée et, partant, privée du pouvoir de dominer (Herrschermacht), peut être qualifié de droit anarchique, ce qui explique en même temps ses lacunes et ses défauts a. »
Voilà des paroles auxquelles auraient pu souscrire et l'historien Treitschkë, et le général Bernhardi et le Chancelier de Bethmann-Hoelweg ! Il est donc logique que l'auteur aboutisse à la définition suivante de la souveraineté : « I,e développement historique de la souveraineté montre qu'elle implique la négation de toute subordination ou limitation de l'Etat par un autre pouvoir. l,e pouvoir souverain de l'Etat (souveràne Staatsgewalt) est donc un pouvoir qui ne connaît pas de supérieur au-dessus de
1 Loc. cit., p. 376 et 377 : « Das Faktum der Beobachtung von Regeln im internationalen Verkehr hat zu der Vorstellung ihrer rechtlich verpflichtenden Kraft gefûlirt. Hinzugetreten sind sodann ausdrùckliche Vereinbarungen von Rechtsregeln durch die Staaten, durch welche sie den Forderungen der rationalen rechts- •chaffenden Kràfte de lege ferenda stattgebend, die Weiterbildung der internationalen Rechtsordnung gefôrdert haben. Auch die notwendigen Garantien mangein
dem Vôlkerrecht nient Da, wo Beobachtung des Vôlkerrechtes mit der Exis-
tenz des Staates in Konflikt konimt, tritt hingegen die Rechtsregel zuriiek, weil der Staat hôher steht als jeder einzelne Rechtssatz, wie ja schon die Betraehtung der innerstaatlichen Rechtsverhàltnisse gelehrt hat : das Vôlkerrecht ist der Staateu, nicht aber sind die Staaten des Vôlkerrechtes wegen da. »
* Loc. cit., p. 379 : « Da, wie oben naher ausgefùhrt, die gesellschaftlichen Interessen vielf ach weit iiber den Einzelstaat hinausreichen und die Staaten selbst als soziale Bildungen Gesellschaftsgruppen bilden, so wirkt die Gesamtheit dieser intemationalen Gesellschaftsverhâltnisse den wesentlichen Inhalt des internationalen Rechtes aus. Die nationalen oder einzelstaatlichen Gegenstrômungen gegen die internationale Gesellschaft sind aber so stark, dass sie nur ein Nebeneinanderbestehen der Staaten, keine Organisation der Staatsgemeinschaft, hervorgerufen haben, von Gelegenheitsorganisationen und engeren Staatenverbindungen innerhalb der umfassenden Gemeinschaft abgesehen. Die Staatengemeinschaft ist daher rein mnarchischer Natur, und das Vôlkerrecht weil einer mcht-organisierten und dahei keine Herrschermacht besitzenden Autoritàt entspringend. kann fiiglich als ein mnarchisches Recht bezeichnet werden, was zugleich seine Unvollkommenheiten und Màngel erklart. 9
436 LE SORT DE h EMPIRE OTTOMAN
lui ; il est donc en même temps pouvoir indépendant et suprême. ï,e premier signe caractéristique se révèle surtout à l'extérieur, dans les relations de l'Etat souverain avec d'autres puissances, le second, à l'intérieur, dans la comparaison avec les personnes qui lui sont subordonnées (eingeordnet) . Mais ces deux signes caractéristiques sont liés entre eux indissolublement *.
Plus loin, JeujnEK déclare encore : « Dans le droit des gens également, l'Etat n'est juridiquement soumis qu'à sa propre volonté. Toutefois, les garanties du droit des gens, comme celles du droit public, ne reposent pas entièrement sur la volonté de l'Etat. » «...Ce n'est pas l'Etat particulier qui crée le contenu des règles du droit international. Ce contenu se développe et existe, indépendamment de l'Etat, comme exigences des relations internationales et des désirs des peuples et des hommes d'Etat. Mais toutes les tentatives faites pour ramener la force du droit des gens à une source juridique placée au-dessus des Etats ont échoué et échoueront toujours. Pour produire le droit, la volonté de la communauté des Etats devrait être une nouvelle sorte de civitas maxima, avoir une volonté au-dessus des Etats — ce qui équivaudrait à la négation de tout le processus historique qui a abouti à la reconnaissance de la souveraineté2. »
"' 1 Loc. cit., p. 475 : « Die geschichtliche Entwicklung der Souverânitàt lehrt, dass sie die Négation jeder Unterordnung oder Beschrânkung des Staates durch eine andere Gewalt bedeutet. Sou ver âne Staatsgewalt ist daher eine Gewalt, die keine hôhere ùber sich kennt ; sie ist daher zugleich unabhàngige und hôshste Gewalt. Das erste Merkmal zeigt sich ùberwiegend nach aussen, im Verkehr des souverânen Staates mit anderen Mâchten, das zweite nach innen, irn Vergleich mit den ihm eingeordneten Persônlichkeiten. Beide Merkmale sind aber untrennbar miteinander vereinigt. »
2 Loc. cit., p. 479 et 480: « Auch im Vôlkerrecht bleibt rechtlich der Staat nur seinem eigenen Willen unterworfen. Nur ruhen die Garantien des Vôlkerrechts, so wenig wie die des Staatsrechts, nicht gànzlich auf seinem Willen. Fur das Recht ist es aber nur notwendig, dass Garantien seiner Geltung vorhanden sind, nicht, dass sie dem Willen des Staates entstammen.
Dies ist der einzig môgliche Weg, das Vôlkerrecht rechtlich zu begriinden. Es ist zweifellos, dass nicht der Einzelstaat den Inhalt der yôlkerrechtlichen Normen schafft und zu schafïen imstande ist. Dieser Inhalt entwickelt sich und besteht unabhângig vom Staate als Forderungen des internationalen Verkehrs, als Ueberzeugungen und Wùnsche der Vôlker und Staatsmânner. Allein aile Versuche, die Geltung des Vôlkerrecht auf eine ùber denStaaten stehende Rechtsquellezuruckzufiihren, sind misslungen und werden misslingen, so oft man auch auf sie zurùck koinmen wird. Denn formel 1 kann das Recht nur abgeleitet werden aus den Willensverhâltnissen : Verbindlichkeit von Willensakten durch andere Willensakte. Der Staat ist Mitglied der Staatsgemeinschaft. Wâre deren Wille abe* Recht, so miisste sie ein Gemeinwesen sein, das selbst einen einheitlichen Willen besitzt, der ùber den Staaten steht, und damit wâre die alte Vorstellung von der civitas maxima in neuer Form anerkannt und der ganze historische Prozess, der zur Anerkennung der Souverânitàt gefùhrt hat, verneint. »
EA CONSTRUCTION DU DROIT A i/ INTERVENTION 437
§ 4. — Citons encore comme défenseur de la souveraineté absolue de l'Etat, M. Franz von Liszt. «La souveraineté, dit le professeur de Berlin, en tant que qualité de l'Etat, est le suprême pouvoir dominateur, elle est libre à l'extérieur comme à l'intérieur et ne dépend de personne au-dessus d'elle (la summa potestas1).
Quant à l'intervention, M. von Liszt la déclare contraire au droit «international» (vôlkerrechtswidrig 2) , à moins qu'elle ne soit basée i° sur l'assentiment ou la prière de l'Etat où l'on intervient ; 20 sur un traité ; 30 sur le droit de défense légitime. L'auteur rejette expressément l'intervention au nom des intérêts de l'humanité et de la culture, pour le motif que pareille ingérence ouvrirait la porte à l'arbitraire ; il répudie également l'intervention d'un Etat en faveur de ses congénères (Stammesgenossen) opprimés, en dehors de conventions spéciales 3.
§ 5. — L'Autrichien M. von Verdross s'est efforcé de consolider la théorie de Jeulinek sur le droit international.
Dans un article fort intéressant sur « la construction du droit international 4 », M. von Verdross déclare très justement que . cette construction suppose trois possibilités. Premièrement, on peut procéder d'un point de départ au-dessus de l'Etat, que ce soit de la communauté internationale ou de l'idée de l'humanité. Alors on arrive aux conclusions de Krabbe, et l'on subordonne le droit national au droit international. Cette construction détruirait la souveraineté des Etats5. En second lieu, on peut reconnaître, avec Triepee, le dualisme, c'est-à-dire la force simultanée du droit international et du droit national. Les règles internationales que se pose l'Etat pourraient alors ne pas concorder avec celles que pose la communauté internationale 6. Enfin, troisièmement, on peut incorporer le droit international au droit national 7.
M. von Verdross rejette la primauté du droit international. Il motive ce rejet dans les termes suivants : On ne saurait prou-
1 « Souverânitàt, als Eigenschaft des Staates, ist die hôehste, nach aussen wie im Inneren selbstândige, von keineni Hôheren abhângige Herrchennacht (die somma potestas) », voir Liszt, Das Vôlkerrecht, 19 15, p. 54.
* Loc. cit., p. 68.
* Loc. cit., p. 70 ; l'auteur cite comme exemple d'une conduite contraire à sa théorie : la Grèce en Crète en 1897 et la Russie en Serbie en 1914.
* A. v. Verdross. « Zur Konstruktion des Vôlkerrechts », dans la Zeitschriftfiir Vôlkerrecht, 1914, p. 329-359.
6 Loc. cit., p. 333 et 334.
* Loc. cit., p. 334 et 335.
7 Loc. cit., p. 337.
438 EE SORT DE i/empire ottoman
ver que les Etats sont obligés (sollen) en vertu de leurs propres ordres juridiques (Rechtsordnungen), ou qu'ils déduisent leurs droits et devoirs de règles plus hautes, placées au-dessus d'eux... Il faut tout simplement accepter et affirmer l'un des deux comme un dogme. « Car la question de savoir si les ordres juridiques (Rechtsordnungen) doivent être considérés comme valables par eux-mêmes, ou s'ils tirent leur force d'un pouvoir délégué, soit par les règles de la communauté internationale, soit par celles d'une église qui concède à l'Etat le pouvoir d'ordonner — cela est un article de foi politique 1. »
La foi politique de M. von Verdross le rattache à l'école qui fonde le droit des gens sur la volonté des Etats. Il reproche cependant à cette école une incohérence : elle déclare que chaque Etat souverain peut valablement régler et modifier son ordre juridique en toute indépendance des autres Etats. De cette manière on arrive fatalement au dualisme, car l'Etat pourrait, tout en se conformant à son ordre juridique national, commettre un tort international (vôlkerrechtliches Unrecht 2) ; cette théorie détruit donc l'unité de la volonté de l'Etat, qui est cependant son point de départ ; car il est évident qu'en cas de désaccord entre le droit national et le droit international, ce dernier ne peut plus être considéré comme voulu par l'Etat.
Iya théorie personnelle de M. von Verdross est la suivante : il reconnaît avec Krabbe, que la souveraineté revient au droit et non à l'Etat3 ; mais il restreint cette priorité du droit aux seules limites des Etats individuels. Tant qu'on reconnaît la force des différents ordres juridiques nationaux, il faut reconnaître la souveraineté à chacun d'eux4. Jeeeinek a donc eu raison de déduire le droit international de la volonté des Etats. Il a cependant omis de ramener la reconnaissance du droit international par les Etats à leurs constitutions. C'est seulement lorsque l'ordre juridique autorise un des organes de l'Etat à la reconnaissance de certaines règles, qu'on peut dire que l'Etat les reconnaît. Le droit international devient donc partie intégrante de l'ordre juridique
1 Loc. cit., p. 337 : « Denn ob die Rechtsordnuugeu aus sich heraus als geltend betracktet werden, oder kraft einer ihnen iibertragenen Befugniss, sei es ausden Normen der Vôlkergerneinsckaft, sei es aus denen einer Kirche, die dem Staate Befehlsgewalt einrâurnt, ist politisches Glaubensbekenntniss. »
de tous les Etats dont les constitutions autorisent la conclusion de conventions avec d'autres Etats, et dont les organes compétents concluent des conventions sur la base de cette autorisation. Et comme les constitutions de tous les Etats civilisés donnent cette autorisation, tous appartiennent à la grande communauté des nations1. Ce sont donc les constitutions des Etats qui sont la source suprême du droit 2, puisque ces constitutions autorisent la conclusion des traités, mais nullement leur rupture unilatérale, le pouvoir exécutif ne pouvant les abroger sans le consentement de l'autre partie 3.
Mais pas plus que le pouvoir exécutif de l'Etat, le pouvoir législatif ne peut juridiquement abroger les conventions. Car si la constitution d'un Etat reconnaît à un Etat tiers le droit de collaborer par un traité à la création de la volonté du premier Etat et de s'opposer à son changement, ce changement, opéré sans l'assentiment de la partie contractante, devient une impossibilité au point de vue de la logique juridique (rechtslogische Unmôglichkeit), car le législateur s'est lié lui-même4.
I^a construction de M. von Verdross représente donc le droit international, non comme une somme de règles juridiques planant sur les ordres juridiques nationaux, mais comme partie intégrante des ordres juridiques de tous les Etats de la Communauté internationale, comme un véritable jus gentium. I^e droit international est la vraie volonté de l'Etat (echter Staatswille 5).
Nous ne trouvons pas, à vrai dire, que la théorie de M. VON Verdross ait donné une base plus rationnelle à la doctrine de Jeeeinek. Car la théorie de M. von Verdross n'aboutit qu'à l'inviolabilité des traités internationaux. Dans l'immense sphère de son activité qui échappe à la réglementation par les conventions, l'Etat resterait donc maître absolu, guidé exclusivement par son intérêt personnel. Si donc l'Etat de M. Verdross est tenu de respecter les «chiffons de papier», il pourrait toujours violer tous ses devoirs basés sur les coutumes internationales, sans se mettre en contradiction avec sa constitution. Cet Etat n'enfreindrait également aucune des règles de la logique juridique, en se plaçant au-dessus du droit humain, par exemple en
1 Loc cit., p. 339-342.
a Loc. cit., p. 344. (Hôchste Rechtsquelle.)
* Loc. cit., p. 348.
« Loc. cit. p. 357-358.
8 Loc. cit. p. 353.
440 LE SORT DE i/ EMPIRE OTTOMAN
exterminant une partie de ses sujets, dont le droit à l'existence ne serait pas garanti par un traité international.
Mais ce que nous devons surtout relever dans la théorie de M. von Verdross, c'est sa déclaration qui fait un article de foi politique de la relation entre l'Etat et le droit de la communauté internationale. Cet aveu est très précieux et très important pour toute l'école allemande. C'est, en effet, un dogme politique, le dogme de la supériorité de l'Etat allemand sur tous les autres, la foi en sa prédestination métaphysique et historique, qui se trouve caché au fond de toutes les théories allemandes sur la souveraineté absolue de l'Etat en général. C'est là le dogme qui inspire les affirmations tranchantes des Jhering et des Treitschke, et qui explique les contradictions des L,aband et des Jeelinek. Il nous semble pourtant que la foi politique n'a pas sa place dans le domaine de la science pure. Ce n'est pas la science qui doit puiser ses lois dans la politique, mais c'est, au contraire, la politique qui doit se régler sur les lois de la science. Et pour connaître l'essence du droit, il faut avoir recours non pas à la foi politique, mais aux données de la science de la psychologie.
§ 6. — I,e savant allemand Triepel est peut-être parmi ses compatriotes l'auteur qui s'est le plus détaché de l'idée de la souveraineté. Il se pose la question de savoir : « si, dans une communauté d'Etats indépendants l'un de l'autre et de tout pouvoir public supérieur, il peut se former un droit pour le règlement de leurs relations mutuelles x ? » Il est d'avis que le droit doit découler d'une volonté supérieure 2. Dans le domaine du droit international, cette volonté ne saurait, évidemment, être la volonté d'un seul Etat. « Seule la volonté commune (Gemeinwille) de plusieurs ou de beaucoup d'Etats, confondue dans une unité de volonté par l'union des volontés, peut être la source du droit international 3. » Cette volonté commune se crée non pas par un contrat (Vertrag) puisque le contrat ne sert jamais qu'à la réalisation d'intérêts opposés, mais par une convention (Vereinbarung) qui vise à la satisfaction d'intérêts communs ou identiques 4. I^es Etats
1 TriepEI,, Vôlkerrecht und Landesrecht, 1899, p. 28.
* Ausfluss eines iiberlegenen Willens, loc. cit., p. 29.
* « Nur ein zu einer Willenseinheit durch Willenseinigung zusammengeflossener Gemeinwille mehrerer oder vieler Staaten kann die Quelle von Vôlkerrecht sein, t loc. cit., p. 32.
4 Loc. cit., p. 51-53. (Gemeinsame oder gleiche Interessen.)
créent donc le droit objectif en s'entendant sur une règle qui doit déterminer leur attitude future d'une manière durable1.
Triepee rejette catégoriquement le point de vue de Hegee que « les droits des Etats vis-à-vis les uns des autres n'ont pas leur réalité dans une volonté générale constituée au-dessus d'eux comme pouvoir, mais dans leur volonté spéciale ». Dans sa polémique contre les théories analogues de Bergbohm et de Jeeeinek, il ne reconnaît au droit créé par les volontés unilatérales des Etats que le caractère de droit « public extérieur 2 ». Pour Triepee, le droit international créé par la volonté concordante des Etats est au-dessus de ces volontés, et n'a pas besoin, pour sortir ses effets internationaux, d'une reconnaissance spéciale par la législation de chacun des Etats contractants. Le droit international ne puise nullement sa source dans le fameux « engagement envers soi» (Selbstverpflichtung) de l'Etat, car un devoir juridique vis-àvis d'autrui ne saurait tirer son origine d'un ordre adressé à soimême 3. Et en s'élevant contre l'argument qu'un droit international au-dessus des Etats serait en contradiction avec leur « souveraineté », Triepee va jusqu'à dire que, dans ce cas, il serait temps de reviser d'urgence et radicalement cette notion «malfamée» (berùchtigter Begriff4).
« Ce n'est donc pas seulement sa propre volonté qui se présente à l'Etat dans la règle de droit international, mais la volonté commune, née de la collaboration avec d'autres volontés d'Etats5.» Mais quelle est alors la force obligatoire de cette règle pour l'Etat ? Triepee déclare que la dernière raison de la reconnaissance du droit n'est pas juridique. Elle est métajuridique. L'Etat se sent lié par la règle de droit international à laquelle il a collaboré, même quand un changement ultérieur se produit dans sa volonté 6.
La théorie de Triepee se rapproche beaucoup de la doctrine de la souveraineté du droit, en tant qu'elle place le droit international au dessus du droit national. Mais elle ne va cependant pas jusqu'à reconnaître, au-dessus des lois et des traités, un droit humain.
1 Loc. cit., p. 70.
• Loc. cit., p. 79-81, note 1.
• Loc. cit., p. 77.
• Loc. cit., p. 76, note 2.
• Loc. cit., p. 7g.
• Loc. cit., p. 81 et 82.
7. — La théorie de notre cher et regretté maître, M. F. de Martens \ s'efforce de concilier les principes de la souveraineté et de la communauté internationale, mais avec une tendance marquée à subordonner la première à la seconde. « La plupart des représentants du droit international » dit M. de Martens, « pensent encore de nos jours que les droits et les obligations des Etats, dans le domaine des relations extérieures, ont pour unique fondement la souveraineté et l'indépendance de chaque Etat. Nous n'admettons pas cette manière de voir, car, logiquement, elle fait naître un conflit, juridiquement insoluble, entre les intérêts des divers peuples et des législations. »
« L/idée de la souveraineté de l'Etat indique nettement qu'il est une personnalité juridique indépendante, mais elle ne fournit aucun moyen d'expliquer les rapports qui existent entre les puissances. Si l'on se place au point de vue de l'autocratie de l'Etat, on comprend la haine et l'inimitié qui d'ordinaire séparent les nations vivant isolées et enfermées chez elles ; mais on ne peut pas se représenter un seul des Etats modernes réduit à cette existence primitive. Les relations continuelles dans lesquelles se trouvent les nations civilisées ont pour conséquence qu'elles ne font pas usage, dans toute sa rigueur, du pouvoir illimité qu'elles possèdent chez elles. Elles le restreignent volontairement afin d'obtenir, avec le concours des autres nations, les biens qui sont en dehors du ressort de la puissance politique territoriale. En d'autres termes, la nécessité d'une vie internationale pacifique et organisée découle de la nécessité des relations internationales. L'ordre et le droit, dans cette sphère, sont fondés sur la communauté internationale, et non sur la souveraineté des Etats. »
« La communauté internationale est l'union libre des Etats dans le but de parvenir, par leurs efforts communs, au plein développement de leurs forces et de donner satisfaction à leurs besoins raisonnables. La réunion des règles juridiques auxquelles est soumise la réalisation de l'idée de la communauté internationale, constitue le droit de la communauté internationale. C'est proprement le droit international 2. »
1 Traité de Droit international, Paris, 1883. Nous citons l'édition française de EÉO, n'ayant pas sous la main, en Suisse, l'original russe. D'ailleurs, M. DE Mas- TENS déclare dans la préface que l'édition française est plus complète que l'original.
2 Martens, loc. cit., p. 265 et 266.
Cependant, malgré cette belle affirmation du droit de la communauté internationale, M. de Martens hésite à lui assigner la vraie place qu'il doit occuper dans le monde. Il ne se défait pas complètement du culte voué à l'idole de la souveraineté des Etats. « La communauté internationale, dit-il, est un ordre juridique établi entre les nations, destiné à sauvegarder la liberté d'action de chaque Etat en tenant compte du droit et des intérêts des autres Etats. Il ne faut pas voir en elle un pouvoir supérieur décidant du sort des nations et leur marquant leur route. » Et encore : « Chaque Etat est obligé, avant tout, de penser à son propre avantage et de défendre de toutes ses forces son pouvoir autonome, car il entre dans la communauté afin de donner une satisfaction plus complète à ses intérêts, et afin de parvenir au développement intégral de l'indépendance nationale. La communauté internationale irait à l' encontre de son but si elle n'assurait pas les avantages et l'indépendance de ses membres 1. »
Le regretté professeur de Petrograd nous semble ici négliger de donner la formule d'après laquelle devraient être résolus, dans la communauté internationale, les conflits si fréquents entre les intérêts des différents Etats égaux dont chacun « est obligé, avant tout, de penser à son propre avantage » et « au développement intégral de son indépendance nationale ». M. de Martens dit, il est vrai, que la communauté internationale « non seulement ne détruit pas l'indépendance des Etats pris séparément, mais qu'elle constitue la suprême sanction de cette indépendance ». Et il ajoute : « Sans la communauté internationale, on ne pourrait se représenter l'existence de pays comme la Belgique, la Suisse, la Hollande ou le Danemark. Peu importants sous le rapport politique, ils ne pourraient mettre leur indépendance nationale à l'abri des attaques des grandes puissances 2. » Qu'aurait pensé aujourd'hui l'illustre jurisconsulte, ami et admirateur du peuple belge, s'il vivait et relisait ces lignes, auxquelles le Destin a donné un si tragique démenti ? Non, la communauté internationale ne peut se composer d'Etats « souverains », c'est-à-dire, absolument indépendants, d'Etats anarchiques. Le droit international doit être au-dessus du droit de l'Etat, et avoir la force de s'imposer à l'Etat, quand l'intérêt de la communauté internationale l'exige.
M. de Martens a également pressenti l'avènement du droit
1 hoc. cit., p. 273 et 274.
a Loc. cit., p. 268.
444 ^Ë SORT DE i/empire ottoman
humain, mais, pas plus qu'au droit international, il ne lui a donné sa base propre. Car il dit : « Actuellement, les Etats civilisés reconnaissent atout individu, en sa qualité d'homme, et indépendamment de sa nationalité, certains droits fondamentaux qui sont indissolublement attachés à la personne humaine 1. » Il recommande aux gouvernements de reconnaître ces droits et de les considérer comme sanctionnés par la communauté internationale 2. Fidèle à son idée de l'indépendance des Etats, il veut déduire les droits de l'homme de l'accord des Etats civilisés. « Le respect de la personne humaine est indubitablement le trait distinctif de l'Etat moderne», dit-il 8. Malheureusement, le spectacle des Belges et des Français déportés par les Allemands, celui des Arméniens massacrés par les Turcs, en les années de grâce 1915-1916, démontre qu'on ne saurait tenir les droits de l'homme pour déterminés par la libre volonté des Etats. A l'affirmation des droits de l'homme, l'Allemagne a répondu en réduisant à l'esclavage les ennemis tombés en son pouvoir, et la Turquie en assassinant ses sujets chrétiens.
De cette doctrine conciliatrice du droit international avec la force égoïste de l'Etat, doctrine qui ne semblait pas trop optimiste à nos pères, mais à laquelle ne se plie pas notre génération, qui a vu grandir le mal, M. DE Martens fait l'application suivante en matière d'intervention dans les affaires intérieures. « En principe, l'intervention dans les affaires concernant les nations civilisées, n'est pas permise. Elle est toujours illégitime, car elle est contraire à leur indépendance. » Pour lui, « les exceptions au principe de non-intervention constituent un danger. % Mais il ajoute : « Cependant, nous ne nions pas qu'il ne puisse y avoir des circonstances particulières où l'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat civilisé peut avoir lieu ; par exemple, quand les intérêts de la communauté internationale la rendent nécessaire. Nous admettons, par exception, une intervention collective. Nous insistons sur ce point qu'il faut que l'action soit commune, et résulte de l'accord, non pas seulement de deux ou trois puissances, mais de toutes les puissances dirigeantes 4. »
A l'égard des nations non-civilisées, « l'intervention des puis-
1 Loc. cit., p. 440.
a Loc. cit., p. 441.
* Db Martens, loc. cit., p. 396 et 397.
sances civilisées est légitime en principe, quand la population chrétienne de ces pays est exposée à des persécutions ou à des massacres. Dans ces circonstances, elle est justifiée par la communauté des intérêts religieux et par des considérations d'humanité, c'est-à-dire par les principes du droit naturel, d'après lesquels les Etats civilisés se dirigent généralement dans leurs relations avec les Etats barbares 1. »
En ce qui concerne les relations extérieures, M. de Martens est aussi, « en principe, partisan de la non-intervention quand il s'agit de relations ne lésant pas directement les intérêts de la communauté internationale. Autrement l'intervention détruirait l'indépendance dont doit jouir chaque Etat. Aussi n'est-elle légitime que si elle a pour but de s'opposer aux empiétements d'un Etat qui cherche visiblement à fonder la monarchie universelle. La violation des traités, dès qu'ils ont la valeur de lois générales, obligatoires pour toutes les nations, constitue un motif légitime pour intervenir 2. »
§ 8. — Un des plus grands mérites du traité de droit international du célèbre jurisconsulte italien Pasquale Fiore 3 est, selon nous, d'avoir, le premier, rompu avec l'ancienne théorie reconnaissant les seuls Etats sujets de droit international. Il s'en suit que les droits de l'homme sont soustraits à l'arbitraire des souverainetés. L'auteur propose même de remplacer l'expression de « droit international » par celle de « droit du genre humain » (« diritto del génère umano) qui lui semble être «la dénomination collective qui comprend la grande république formée de tous les êtres considérés individuellement ou existant sous la forme d'individualités collectives 4. »
D'après Fiore, « doit être reconnu comme personne de la société internationale tout être qui possède, en vertu de son propre droit (jure suo), l'individualité, la liberté et la capacité d'agir dans la Magna civitas, et à qui appartient le droit d'invoquer, dans ses rapports avec les autres Etres, l'application du droit international 5. Par conséquent, ce caractère appartient à
* Loc. cit., p. 398 et 399.
* II diritto internazionale codiftcalo e la sua sanzione giuridica, quarta edizionc,
* Fiore, toc. cit., p. 39.
s Loc. cit., § 51.
446 EE SORT DE i/EMPIRE OTTOMAN
l'Etat, à l'homme et à l'Eglise 1. A côté des « droits internationaux positifs », que l'homme peut posséder en vertu des traités conclus entre les Etats 2, il y a « les droits naturels internationaux de l'homme, qui lui appartiennent en tant qu'homme. Ils constituent les droits internationaux de la personnalité humaine et sont principalement : a) le droit de liberté et d'inviolabilité personnelle ; b) le droit d'élire la nationalité d'un Etat, de renoncer à celle que l'on a acquise et d'en choisir une autre ; c) le droit d'émigration ; d) le droit de libre activité et de commerce international; e) le droit de propriété ; /) le droit de liberté de conscience 3. »
Quant aux peuples et aux nations, ils ne peuvent pas être considérés comme personnes de la magna civitas tant qu'ils ne sont pas organisés en Etats indépendants. Ce sont cependant des personnes in fieri, des personnes en état de naître, analogues aux nascituri du droit civil. Dans l'exercice de leurs droits collectifs qui peuvent intéresser la société internationale, peuples et nations sont donc considérés comme soumis au droit international (soggetti al diritto internazionale 4).
Quant aux Etats, Fiore range parmi leurs « droits naturels internationaux 5 » le droit d'indépendance. Ce droit est défini comme suit : « L'indépendance de chaque Etat consiste dans le droit absolu qui lui appartient d'exclure toute ingérence de la part d'un Etat étranger, et d'empêcher que dans le territoire soumis à sa souveraineté ne s'exerce, au nom de ce dernier, un acte quelconque qui, directement ou indirectement, impliquerait l'exercice par lui d'un pouvoir souverain. L'indépendance, c'est le self government ; c'est-à-dire, la plus complète maîtrise (padronanza) relativement à tout acte de gouvernement 6. »
Cette affirmation est immédiatement suivie de la définition des justes limites de l'indépendance. « Aucun Etat ne peut prétendre à l'indépendance absolue, mais seulement à celle qui peut être considérée comme compatible avec l'indépendance des autres, avec les exigences de la société internationale et avec les conditions indispensables au maintien de la solidité de l'organisme
1 Loc. cit., p. 40.
2 Loc. cit., § 64.
a Loc. cit., § 62.
* Loc. cit., § 82.
' Loc. cit., § 57.
• Loc. cit., § 233.
juridique de cette dernière K » « Aucun Etat ne peut prétendre à repousser, en vertu de son indépendance, l'ingérence collective des Etats civilisés qui se trouveraient d'accord pour reconnaître qu'en exerçant ses droits souverains, il commettrait une violation manifeste du droit international, une atteinte aux droits de la personnalité humaine ou une violation manifeste du droit commun 2. » Et l'auteur ajoute : « Les massacres des Chrétiens par les Musulmans en Syrie (1860) et en Bulgarie (1876), encouragés par l'indifférence, pour ne pas dire par la complicité des autorités turques, sont un des cas où l'application de la règle proposée se comprend clairement. »
La doctrine de Fiore peut donc être appelée doctrine de Vintervention au nom du droit international et du droit humain. Le grand savant l'a admirablement condensée dans les lignes suivantes de l'introduction à son ouvrage : « L'ingérence collective des grandes puissances, à l'effet de maintenir par force un état de choses contraire au droit que confère à chaque peuple le droit international, ne peut être légitimée par l'accord de ces puissances. Celles-ci ne peuvent pas, en se basant sur leur « autonomie », s'accorder pour régler à leur manière les affaires intérieures des autres Etats... Le «concert européen» doit, sans doute, être reconnu comme légitime, quand il poursuit comme but la protection juridique du droit international ; mais il ne peut être légitime, quand il est formé dans le but de maintenir un état de choses en opposition avec les droits internationaux revenant aux peuples et aux nationalités 3. » La volonté concordante des grands Etats ne légitime donc pas l'intervention. C'est dans le droit international ou humain seul, qu'elle trouve sa raison d'être 4.
§ 9. — M. Antoine Piu,ET, professeur à la Faculté de droit de Paris, a fait, en 1898, dans la Revue générale de Droit international public, un vigoureux et victorieux assaut à la théorie de l'indépendance des Etats6.
1 Loc. cit., § 235.
8 Loc. cit., § 236.
* Fiore, loc. cit., p. 50.
* Je ne trouve pas dans la théorie de Fiore la « contradiction biznrre » qu'y relève M. RouciER (la théorie de l'intervention d'humanité, p. 19 note en bas). FiORE n est pas un non-interventionn ste absolu.
6 A. Pn,i,ET, Les droits fondamentaux des Etats et la solution de» conflits qu'il» font naître, « Revue générale de Droit international public, 1898 et 1899 ».
M. PiUvET démontre que la notion subjective de l'indépendance illimitée de l'Etat met en péril toute sûreté des relations des peuples entre eux ; elle est la négation complète du droit international. Or, l'Etat ne jouit de la certitude du maintien de son existence et du bénéfice de ses communications extérieures que comme membre de la communauté internationale. Il ne peut donc pas se placer hors la loi de cette communauté. La loi internationale doit normalement primer les lois nationales, et la prétendue indépendance de l'Etat n'est autre que la faculté de se mouvoir librement dans les limites fixées par le droit international. Les Etats, loin d'être indépendants les uns des autres, sont donc dans une situation d'interdépendance. Il s'en suit que l'intervention, qui n'est pas un droit, mais une sanction, peut se produire dès qu'un Etat méconnaît ses devoirs internationaux ; et cette sanction appartient à l'Etat lésé par cette violation du droit.
Iya loi de l'interdépendance gouverne donc la vie des peuples comme celle des individus. Elle comporte une limitation nécessaire des libertés individuelles et nationales, mais c'est à ce prix seulement que les individus et les peuples peuvent participer aux bienfaits de la civilisation. L'interdépendance vaut mieux qu'une indépendance barbare, qui ne permettrait ni à l'homme ni à la nation le développement de toutes leurs facultés.
La théorie d'interdépendance de M. Pillet s'applique à la souveraineté extérieure, au domaine des relations internationales des Etats. Cependant l'auteur limite aussi, par exception, la souveraineté intérieure ou le pouvoir territorial de l'Etat, qu'il reconnaît en principe comme absolu. Cette limitation découle de l'existence d'un droit que M. Pillet place en dehors et au-dessus et du droit national, et du droit international, « droit inséparable de l'homme, et qui mérite bien le nom de droit commun de l'humanité ».
C'est ce droit qui légitime l'intervention dans les affaires d'une nation qui, comme la Turquie, par exemple, viole les droits de l'humanité en la personne de certaines classes de ses sujets.
« La notion d'indépendance, dit M. Piixet, est entièrement subjective, et par-là même illimitée. C'est le pouvoir de faire ce que l'on veut, sans restriction, sans contrôle possible. On voit aisément par-là de quels dangers il menace la communauté internationale. La réserve d'un droit semblable est en réalité incompatible avec toute sûreté des relations des peuples entre eux. Elle empêche que l'on puisse compter sur quoi que ce soit, elle conduit fatalement à la négation même de tout droit entre les Ltats aussi bien
qu'entre les individus1. ...Quelque sens que l'on donne donc au droit d'indépendance, qu'on le considère comme un droit absolu ou seulement comme une présomption susceptible d'être combattue par la preuve contraire, le résultat est le même ; il est incompatible avec le droit des gens, et toute doctrine qui se laisse aller à la faute de l'invoquer dans l'appréciation des rapports des peuples entre eux contient en puissance la négation complète du droit international2. »
« Le droit international, poursuit M. PnjvET, est le résumé des intérêts communs aux Etats dans leurs mutuelles relations, il est la loi de la société internationale, et, dans cette société, l'Etat cesse d'être le maître pour devenir un simple membre de l'association, un sujet. Sujet de qui ? dira-ton, puisque cette société est une réunion d'égaux et n'a pas de souverain. L'Etat est le sujet des intérêts communs de cette société...8 ...Le droit international règle et garantit les conditions extérieures sans lesquelles l'Etat ne pourrait pas exister, et par suite ne pourrait pas exercer sa souveraineté intérieure. N'est-il pas naturel et nécessaire que les sacrifices qu'il requiert s'imposent avant tout, et priment même la volonté du pouvoir souverain ? Retenu dans les mailles de ce grand filet dont nous parlions tout à l'heure *, l'Etat jouit de la certitude du maintien de son existence et du bénéfice de ces communications extérieures qui lui sont indispensables, mais encore faut-il qu'il ne brise pas ses mailles et ne se place pas par son fait hors de la communauté internationale. Les lois diverses n'ont de gradation raisonnable que celle qui est mesurée sur leur importance sociale. A ce titre, la nôtre doit venir la première, puisque c'est son observation qui permet aux autres lois de régner et de produire leurs effets. Le droit international vient donc normalement avant les lois nationales, et l'on voit alors que cette prétendue indépendance de l'Etat n'est autre que le pouvoir de se mouvoir librement dans les limites fixées par le droit international 5. »
Loin d'être indépendants les uns des autres, les Etats sont au contraire, dans le commerce international, soumis à un état de perpétuelle dépendance, dépendance caractérisée par ce fait que chaque souveraineté trouve devant elle sur ce terrain une souveraineté égale, avec laquelle elle ne peut même pas se mesurer, n'étant pas d'origine commune. La véritable situation des Etats dans le commerce international est, on l'a dit avec raison, une situation d'interdépendance...
> L'indépendance de l'Etat n'existe pas, telle est la conséquence fatale de l'existence du commerce international ; et par suite, nous verrons s'écrouler une à une ces propositions que nous déduisions tout à l'heure x de ce prétendu dogme de l'indépendance 8. »
< 1 ° Il n'est pas vrai que l'Etat soit absolument libre de se donner le gouvernement et l'administration de son choix. Il est certain que les Etats tiers ne reconnaîtraient pas un gouvernement qui affecterait de méconnaître les obligations internationales de l'Etat ou présenterait un tel exemple d'anarchie qu'il compromettrait la sécurité des communautés voisines. Cette restriction est si bien admise qu'elle a servi de prétexte aux partages de la Pologne et de cause au démembrement de la Republique de Cracovie.
» 20 II n'est pas vrai que l'Etat puisse diriger à son gré sa politique extérieure, ou cela n'est vrai que pour autant que la direction donnée à cette politique ne lèse pas les droits des nations étrangères. Ainsi personne ne conteste qu'une coalition dangereuse puisse être un juste motif de guerre pour l'Etat qu'elle menace dans son existence. Ainsi encore un Etat ne pourrait sans excéder ses pouvoirs accorder par traité des avantages contraires aux droits reconnus antérieurement à une nation tierce.
1 Loc. cit., p. 77.
* Loc. cit., p. 81 et 82.
* Le filet des relations internationales. 6 Loc. cit., p. 82 et 83.
* Loc. cit., p. 86.
» 3° Il n'est pas vrai que l'Etat soit maître d'appliquer aux étrangers ses propres lois, sa propre volonté. L'étranger lésé dans ses intérêts essentiels, dans son droit au commerce international, recourra à la protection de son propre souverain, et le principe de ce droit à la protection ne sera pas contesté.
» 4° Il n'est pas vrai que dans chaque Etat l'autorité du droit national soit supérieure à celle du droit international. C'est au contraire ce dernier qui doit d'abord être observé, à peine d'exposer l'Etat à une responsabilité qui pourra aller jusqu'à paralyser sa souveraineté et à mettre obstacle à l'empire de son droit national.
» 5° Il n'est pas vrai que l'on puisse jamais trancher une question douteuse de droit international en se basant sur l'indépendance de l'Etat, car la somme d'indépendance qui appartient à l'Etat suppose préalablement déterminée la mesure de ses obligations internationales et ne peut par suite pas entrer en compte dans cette détermination 1. »
a Que devient alors le fameux principe de non-intervention ? A mon avis la situation est fort simple à cet égard. Il n'y a pas de principe de non-intervention., il n'y a pas davantage de principe d'intervention. L'intervention est la sanction du droit et non pas le droit lui-même. Aussi longtemps que l'Etat observe soigneusement ses devoirs internationaux, toute intervention dans ses affaires intérieures ou extérieures est illégitime ; ce serait une atteinte injustifiée à sa souveraineté. Dans le cas contraire, et s'il méconnaît quelqu'un de ses devoirs, l'Etat lésé par cette violation du droit peut très justement intervenir dans les affaires soit intérieures, soit extérieures de la nation qui l'a offensé. Cette intervention est alors le seul moyen qu'il ait d'exiger la réparation qui lui est due ; elle apparaît comme le complément nécessaire de son droit... a »
« ...Une même loi gouverne donc la vie des individus et des peuples : la loi de l'interdépendance, et plus cette vie se perfectionne, plus cette charge d'interdépendance devient constante et lourde. Les uns et les autres ne participent aux bienfaits de la civilisation qu'en aliénant leur liberté. Mais cette aliénation nécessaire de la liberté n'est-elle pas elle-même un bienfait ? La liberté n'a de prix qu'autant qu'elle permet à l'homme de développer mieux ses facultés. Séparée de cet objet, la liberté n'est qu'un don inutile ; elle devient un don nuisible, si elle est pour la nation ou pour l'individu une cause de stérilité de leurs efforts, d'obstacle à tout développement de leur activité. Dans la mesure donc où une limitation apportée à la liberté a pour résultat de favoriser le développement de l'activité individuelle ou nationale, on peut dire que cette limitation est bonne, utile à la cause même de la liberté. A ce titre, l'interdépendance, loi sociale de notre époque, vaut mieux qu'une indépendance barbare et, loin de tenter de dissimuler notre situation réelle, nous devons l'avouer bien haut comme un progrès et comme un bien8.»
Il faut retenir que la théorie de l'interdépendance, dans la pensée de M. Pn/yST, s'applique aux domaines des relations internationales des Etats. Car pour lui « la souveraineté de l'Etat est double. En tant qu'elle s'exerce sur le territoire de l'Etat, elle constitue la souveraineté intérieure ; en tant qu'elle vise les nationaux qui se livrent au commerce international, elle peut être dite extérieure ou personnelle*. » M. Piu^ET admet, en général, l'exclusivisme du pouvoir territorial de l'Etat. « Si l'on, considère l'exercice de la souveraineté par rapport aux sujets résidant sur le territoire, aux choses qui y sont situées, aux actes qui y ont été accomplis, elle peut être maintenue et il est vrai de dire que l'Etat est un maître absolu 5. » Cependant, notre auteur apporte immédiatement une restriction à ce principe général. « S'il arrive qu'une nation viole en la personne de certaines classes de ses sujets
1 Loc. cit., p. 86 et 87.
2 Loc. cit., p. 87-88.
3 Loc. cit., p. 89.
4 Loc. cit., p. 240.
' Loc. cit., p. 84.
LA CONSTRUCTION DU DROIT A 1,'lNTERVENTION 45 1
les droits de l'humanité, il est du droit et du devoir des autres nations d'intervenir, fût-ce par la force, et de la rappeler au respect des droits de l'humanité. Rien n'est plus légitime, à notre avis, que la protection accordée par l'Europe aux sujets chrétiens du Sultan l. »
Cette limitation des droits de la souveraineté intérieure en vertu d'un droit humain avait été établie par M. Pn,i<ET déjà en 1894, dans un autre travail, intitulé : Le droit international public, ses éléments constitutifs, son domaine, son objet 2. — « Il existe un droit véritable en dehors des sociétés nationales et de leurs institutions juridiques, en dehors et au-dessus de la société internationale et du droit qui lui correspond, droit inséparable de l'homme et qui mérite bien le nom de droit commun de l'humanité 8. » « ...Si l'on compare le degré d'autorité des trois formes du droit, on reconnaît que le droit commun de l'humanité occupe dans cette échelle le degré supérieur ; il domine soit le droit national de chaque peuple, soit le droit des peuples entre eux. Les divers groupes, Etat, communauté internationale, ont quelque chose d'artificiel et de voulu : le bien de l'homme est leur dernier objet. Dans le droit intérieur de chaque Etat on fait une place particulière à un groupe de droits, qu'on appelle volontiers, pour les distinguer, droits publics de l'individu. Si grande que soit la liberté d'un législateur, on ne concevrait pas qu'il ne s'inclinât pas devant eux. Dans le domaine des relations internationales, cette même idée de respect se fait jour invinciblement, dût-elle pour cela écarter violemment les principes les plus certains du droit des gens *. »
§ 10. Un autre savant français, M. Antoine Rougier, a précisé, dans un travail remarquable, le rôle que la théorie de l'intervention d'humanité a joué dans le développement des idées de solidarité internationale 5.
M. Rougier explique les interventions d'humanité par la divination instinctive d'une loi fondamentale des sociétés politiques, la loi de solidarité, qui ne permet pas à la société des nations de « tolérer des anarchistes dans son sein, parce qu'il n'y a point de société sans justice et sans loi ». La doctrine de l'intervention d'humanité « reconnaît donc pour un droit l'exercice du contrôle international d'un ou de plusieurs Etats sur les actes de souveraineté intérieure d'un autre Etat, contraires aux lois de l'humanité. »
Les origines et le développement de cette doctrine sont liés surtout à la question d'Orient.
Quant au fondement juridique de la doctrine, M. Rougier relève la différence entre ce fondement et la base du droit d'intervention en général. L'intervention d'humanité ne procède pas du droit de l'Etat à la conservation ; elle est, par hypothèse, désinté-
- 1 , note 1.
raie de Druil international public, année 1894, p. 1 et suiv.
* Loc. cit., p. 10.
6 A. Rougier, l.a théorie île l'intervention d'humanité, dans la « Revue générale de Droit international public », année 1910.
452 EE SORT DE i/EMPIRE OTTOMAN
ressée, et se présente comme une sorte d'actio popularis au nom du droit de l'humanité.
Mais un tel droit existe-t-il ? La théorie de l'intervention d'humanité l'affirme. Elle « affirme l'existence d'une règle de droit générale s'imposant aux gouvernants comme aux gouvernés, supérieure au droit national et international, qui n'en sont que des expressions particulières. Elle place sous la protection de cette règle les prérogatives essentielles de l'individu, ce qu'on appelle les droits de l'homme. Elle considère le pouvoir des gouvernants comme la contre-partie d'une fonction qu'ils ont à remplir, et conclut que le gouvernement qui manque à ses fonctions, partiellement déchu de son pouvoir, peut subir le contrôle d'un Etat étranger. Existence d'une règle de droit, contenu de cette règle de droit, sanction de cette règle de droit, voilà les trois points caractéristiques de la théorie du droit humain et du pouvoirfonction». Pour ce qui est de l'existence de cette règle, elle découle de la solidarité humaine. Quant à son contenu, déterminé par cette solidarité, il comprend la garantie et la protection de toutes les activités qui caractérisent l'homme, en tant qu'être physique, être moral et être social. Enfin, la sanction de la règle de droit se traduit par l'intervention d'humanité.
M. Rougier part d'un fait incontestable. « Les nations civilisées, chez qui l'ordre politique repose sur le respect du droit et sur la garantie des libertés des citoyens, s'émeuvent volontiers au spectacle des actes de tyrannie et d'arbitraire que donnent au monde des gouvernements moins policés. » Des excès de pouvoir, commis envers leurs sujets non seulement par des Etats barbares, mais aussi par d'autres dont la « civilisation est sujette à éclipses » ont « toujours blessé douloureusement les peuples civilisés dans leur conscience du juste et de l'injuste » et ont provoqué des interventions 1.
» Ces courants d'opinion sont dus à la divmation instinctive d'une loi fondamentale des sociétés politiques, la loi de solidarité, dont il appartenait au xixe siècle de dégager les conséquences juridiques... » « Les Etats prennent aujourd'hui de plus en plus conscience qu'ils ne sont pas des êtres isolés, pleinement indépendants et libres de tout faire à l'intérieur de leurs frontières, mais qu'ils sont les membres d'une collectivité supérieure, la Société des nations... La cause de la civilisation et du progrès forme un bloc, et l'Etat ou l'individu qui rétrograde vers la barbarie compromet l'évolution du bloc tout entier. Pas plus que les sociétés particulières, la société des nations ne peut tolérer d'anarchistes dans son sein, parce qu'il n'y a point de société sans justice et sans loi. Elle a un intérêt vital à ce que tous les gouvernements des Etats qui la composent n'emploient leur pouvoir qu'à protéger les intérêts nationaux et à assurer le libre développement des activités individuelles dans les limites tutélaires de la loi générale *. »
« La théorie de l'intervention d'humanité est proprement celle qui recon-
1 Rougibr, loc. cit., p. 6 et 7 (pagination de l'Extrait de la Revue générale de Droit international public.) s Loc. cit., p. 8.
LA CONSTRUCTION DU DROIT A 1,'lNTERVENTION 453
naît pour un droit l'exercice du contrôle international d'un Etat sur les actes de souveraineté intérieure d'un autre Etat contraires « aux lois de l'humanité », et qui prétend en organiser juridiquement le fonctionnement. Suivant cette doctrine, chaque fois que les droits humains d'un peuple seraient méconnus par ses gouvernants, un ou plusieurs Etats pourraient intervenir au nom de la société des nations, soit pour demander l'annulation des actes de puissance publique critiquables, soit pour empêcher à l'avenir le renouvellement de tels actes, soit pour suppléer à l'inaction du gouvernement en prenant des mesures conservatoires urgentes, et en substituant momentanément leur souveraineté à celle de l'Etat contrôlé 1. »
M. Rougier fait justement ressortir que « l'origine et le développement de l'idée d'intervention d'humanité paraissent liés dans une certaine mesure à l'histoire de la question d'Orient ; c'est au fur et à mesure des excès commis par le gouvernement turc que la diplomatie tente de cette idée de timides applications et que la doctrine se précise 2 ». Notre auteur relève également que « ce n'est guère qu'après l'expédition française de Syrie en 1860 que les auteurs rangent explicitement la raison d'humanité parmi les causes d'intervention légitime, et c'est à propos des événements de Bosnie-Herzégovine et de Bulgarie (187 5- 1877) que Roun-Jaequemyns et Arntz donnent à cette doctrine sa formule typique. L'intervention est légitime, écrit le professeur Arntz : i° lorsque les institutions d'un Etat violent les droits d'un tiers ou menacent de les violer; 20 lorsqu'un gouvernement, tout en agissant dans la limite de ses droits de souveraineté, viole les droits de l'humanité, soit par des mesures contraires à l'intérêt des autres Etats, soit par les excès d'injustice et de cruauté qui blessent profondément nos mœurs et notre civilisation3. »
En passant au fondement juridique de la théorie d'intervention d'humanité, M. Rougier fait observer la différence qu'il y a entre ce fondement et la base du droit d'intervention en général. « Le droit d'intervention est très généralement présenté par la doctrine comme une conséquence du droit des Etats de veiller à leur propre conservation... Au contraire l'intervention d'humanité est par hypothèse désintéressée, et ne suppose chez l'intervenant aucun préjudice direct et personnel. Fondée sur le respect des lois de l'humanité, l'action est ouverte à tous ceux qui se croient qualifiés pour parler au nom de celle-ci à la façon d'une actio popularis. Pour affirmer sa légitimité, il faut donc préalablement démontrer l'existence des « lois de l'humanité » en tant que préceptes juridiques et les préciser... — ...Ainsi le problème de l'intervention d'humanité se ramène à un problème plus général et plus vaste. Il s'agit en définitive de savoir s'il existe une règle de droit impérative, générale, obligatoire pour tout Etat aussi bien que pour tout individu, supérieure aux législations nationales aussi bien qu'aux conventions internationales, et qui constituerait le droit commun de l'humanité \ »
M. Rougier se livre ensuite à un examen minutieux de la théorie noninterventionniste ou de l'indépendance des Etats, et démontre la fausseté de ses trois postulats. Quant au premier, l'affirmation de V indépendance de l'Etat en tant que principe a priori, M. Rougier fait observer que, « des manifestations multiples de la souveraineté de l'Etat, les unes peuvent être soumises au contrôle des Etats tiers, d'autres doivent lui échapper. C'est au jurisconsulte qu'il appartient de déterminer par l'analyse dans quel domaine l'Etat est interdépendant, et dans quel domaine indépendant6. »
...-< La vérité est que rien de ce qui touche aux intérêts humains n'est indifférent à l'ordre international. Les Etats tiers ont ni; intact certain à réprimer ou empêcher chez l'un d'eux les violations de la loi générale à
1 Loc. cit., p. 9.
2 Loc. cit., p. g.
8 Loc. cit., p. 10.
* Loc. cit., p. 15 et 16.
454 EE SORT de l'empire ottoman
laquelle tous sont soumis. Or, s'ils ont un intérêt, ils peuvent légitimement intervenir, et l'Etat contrôlé ne saurait être considéré comme indépendant 1. »
Le deuxième postulat des adversaires de l'intervention d'humanité est basé sur la distinction entre la souveraineté interne et la souveraineté externe. On objecte que les actes inhumains qui ne concernent que les ressortissants de l'Etat, sont des manifestations de souveraineté interne relevant du seul droit public national, et que les puissances tierces ne sauraient donc les contrôler. M. Rotjgter démontre cependant sans peine toute la futilité d'une division de l'idée de la souveraineté, qui est une, et qui a «toujours pour support la même réalité jtiridique, la volonté de la nation... »
« Si la souveraineté interne et la souveraineté externe ne sont que deux aspects d'un même pouvoir de décision, il faudrait en conclure que l'une ne peut pas disparaître, tandis que l'autre reste complètement intacte, et que tout contrôle, toute domination d'un Etat sur un autre atteint la souveraineté dans ses deux manifestations à la fois... » « Or, c'est précisément ce que démontre l'observation des faits. Le protectorat, la vassalité, les démembrements déguisés de souveraineté (cession à bail, délégation, etc....), les servitudes internationales sont des modes de contrôle international qui atteignent un Etat dans ses fonctions législative, administrative et juridictionnelle aussi bien que dans son droit de légation, son droit de traiter ou son droit de guerre... Le contrôle de la souveraineté interne peut exister en dehors d'un lien de dépendance politique proprement dit. C'est le cas des Etats à finances avariées. C'est le cas de l'Empire Ottoman... Pourquoi donc la doctrine tiendrait-elle pour légitimes certains contrôles permanents et réguliers de la législation, de l'administration, de la juridiction d'un Etat par d'autres Etats, et condamnerait-elle l'intervention d'humanité, qui n'est qu'un contrôle accidentel et momentané de ces mêmes fonctions 2 ? »
Le troisième postulat de l'école non-interventionniste consiste dans « l'assimilation de la volonté des gouvernants à la volonté de la nation ». « C'est assurément une fiction commode pour les rapports qu'entretiennent les Etats, répond M. RouGiER, de considérer la volonté du gouvernement comme l'expression de la volonté nationale, et de tenir pour légitime tout acte de souveraineté interne émané d'un gouvernement régulier. Cela répond à là réalité des faits dans la très grande majorité des cas, et introduit dans les relations internationales une simplicité fort appréciable. Mais il y a chez tous les peuples des heures de crise dans le fonctionnement du mécanisme politique, où la volonté du gouvernement se révèle nettement contraire à la volonté de la nation, et où ce conflit menace d'avoir des répercussions internationales... Il paraît difficile de soutenir sans fiction que les puissances ont attenté à la volonté des populations de la Turquie d'Europe en empêchant leur massacre, ou à celle des sujets marocains en s'efforçant de leur éviter des supplices3.
Les théories opposées à la doctrine de la non-intervention, en dépit de quelques divergences de forme, « reposent toutes sur trois idées essentielles qui permettent de les synthétiser en une seule et même doctrine que nous appellerons la théorie du droit humain et du pouvoir- fonction. Cette théorie affirme l'existence d'une règle de droit générale, s'imposant aux gouvernants comme aux gouvernés, supérieure au droit national et international, qui n'eu sont que les expressions particulières. Elle place sous la protection de cette règle les prérogatives essentielles de l'individu, ce qu'on appelle les droits de l'homme. Elle considère le pouvoir des gouvernants comme la contrepartie d'une fonction qu'ils ont à remplir, et conclut que le gouvernement qui manque à ses fonctions, partiellement déchu de son pouvoir, peut subir le contrôle d'un Etat étranger. Existence d'une règle de droit, contenu de
' 1 .OC. Cit., p. 22.
2 Loc. cit., p. 23 et 24.
3 Loc. cit., p. 24 et 25.
cette règle de droit, sanction de cette règle de droit, voilà les trois points caractéristiques de la théorie du droit humain et du pouvoir-fonction 1. »
Quant à l'existence d'une règle de droit M. RouGiER rappelle que « la plus ancienne conception d'une règle supérieure à toutes les législations positives est celle du droit naturel ». « ...Rien ne cadre mieux avec cette conception que l'idée d'intervention d'humanité, C'est en son nom que GroTius et VaTTEL reconnaissent à un souverain la faculté de prendre les armes pour châtier les nations qui se rendent coupables de fautes énormes contre la loi naturelle, ou réciproquement qu'ils approuvent une puissance de prêter appui à un peuple opprimé pour le défendre d'un tyran... » A la nation du droit naturel, plus morale que juridique, succéda la conception du droit humain, formulée par Arntz et Roun-JaequEmyns, précisée par M. PiEEET2. « Le droit humain n'est pas simplement un ensemble de préceptes moraux s'imposant à la conscience de l'individu, c'est une règle nécessaire conditionnant certains rapports sociaux de l'homme, et par conséquent une règle juridique. De même que toute société privée a ses lois nécessaires, la société humaine doit avoir les siennes3. » «...La théorie du droit humain reconnaît l'existence d'une société humaine primordiale et d'une loi qui conditionne son activité, mais sans arriver à préciser quelle est cette loi. Brocher de la FlÉ- CHERE lui a donné son vrai nom : cette loi est la solidarité. « L'essence de la société, dit cet auteur, c'est la solidarité. Le principe de non-intervention ne peut avoir de valeur absolue. Le monde est à l'humanité qui laisse les divers peuples s'en répartir la jouissance ; le partage doit se faire dans l'intérêt de tous et non des intéressés immédiats seulement. » M. DuGUlT est arrivé à la même conclusion : le principe fondamental qui conditionne toutes les activités humaines, c'est la solidarité ; au-dessus des solidarités nationales, existe une solidarité internationale, et au-dessus de la solidarité internationale mie solidarité humaine. Pour M. ROUGIER, « le droit humain ne sera pas autre chose que l'expression de la solidarité humaine; et que l'on prenne l'une ou l'autre des deux idées pour point de départ, les conséquences qu'il conviendra d'en tirer seront les mêmes*. »
Quant au contenu du droit humain, M. RouGiER est d'avis que « la solidarité humaine exige que toutes les activités qui caractérisent l'homme, en tant qu'être physique, être moral et être social, soient protégées : sa vie et sa liberté physique, sa liberté morale, son aptitude au commerce social. Le droit humain devra donc garantir aux individus le respect de la vie, le respect de la liberté matérielle et morale, et enfin la reconnaissance d'un ordre légal, condition sine qua non de la vie en société ». M. Rotjgier ne veut pas préciser davantage cet « ordre légal », que chaque nation établira sur son territoire « conformément aux principes de solidarité nationale ». " ...Le droit humain se résumerait en somme dans une triple formule : droit à la vie, droit à la liberté, droit à la légalité*. »
F.nfin, en ce qui concerne la sanction de la règle de droit, la théorie du pouvoir-fonction qui, en droit public, aboutit à la garantie des libertés individuelles, en droit public international trouve son application dans l'intervention d'humanité. « Le gouvernement qui manque à sa fonction en méconnut les intérêts humains de ses ressortissants commet ce que l'on pourrait appeler un détournement de souveraineté : sa décision ne s'impose plus souverainement au respect des tiers... Les autres membres de la communauté internationale auront intérêt à intervenir pour le contrôler, de par la solidarité qui Les unit tous, et ils auront le droit d'intervenir pour cause de violation d'une règle de droit humain... » « Qu'est-ce que la perpétuelle ingérence de l'Europe dans les affaires d'Orient, si ce n'est la démonstration
cit.,
2 Loc.
cit.,
26 et i~
3 Loc.
cit.,
* Loc.
cit.,
6 Loc.
cit.,
par les faits que certains Etats ne peuvent pas jouir d'une pleine liberté d'organisation intérieure parce qu'ils en feraient un usage pernicieux pour eux-mêmes et pour les autres ? La possibilité d'un contrôle international sur les actes de souveraineté interne d'un Etat, contraires aux lois de l'humanité, se trouve ainsi justifiée1... »
L'intervention comme sanction du droit international et du droit humain
§ i. La position que nous occupons personnellement dans la grande lutte entre les théories de la souveraineté du droit et celle de l'Etat résulte logiquement de notre adhésion à la doctrine psychologique du droit que nous acceptons, avec quelques réserves, telle qu'elle a été créée en Russie par réminent professeur de l'université de Petrograd, M. Léon Petrazycki 2.
Le droit, comme la morale, est une manifestation de l'âme humaine. Les émotions éthiques qui ont un caractère purement impératif sont du domaine de la morale ; les émotions éthiques qui ont un caractère impératif et attributif, ressortent au domaine du droit 3. En d'autres termes, l'émotion morale n'implique que la conscience d'un devoir unilatéral, sans reconnaître à un autre le droit d'exiger son accomplissement ; l'émotion juridique non seulement reconnaît le devoir, mais attribue aussi à celui qui en est l'objet le droit correspondant : elle est bilatérale.
Au point de vue de la théorie psychologique, le droit puise donc sa force en lui-même. Aussi rejetons-nous la désolante théorie d'jHERiNG, qui identifie le droit avec la force, et celle des autres savants allemands aux allures militaristes, qui proclament la suprématie de l'Etat sur le droit, soit directement, soit sous la forme d'un dualisme incohérent. Nous reconnaissons avec Krabbe la pleine autonomie du droit impersonnel.
Le professeur Petrazycki préconise une fort ingénieuse distinction entre le droit positif et le droit intuitif. Le droit positif, en tant que phénomène réel de notre conscience, se caractérise « comme émotion impérative et attributive, contenant l'idée d'un fait régulateur comme base de l'obligation 4;» en d'autres termes, c'est une autorité extérieure qui crée ici le sentiment du droit.
1 Loc. cit., p. 32 et 33.
2 Léon Petrazycki, Théorie du Droit et de l'Etat en regard de la théorie de la morale (en russe), 2 volumes. Petrograd, 1907-1909.
* Petrazycki, loc. cit., I, p. 85 et 137.
4 Loc. cit., II, p. 511. En russe: nqrmativuyi fact = fait normatif.
Cette autorité extérieure peut être la loi 1 ou la coutume, que l'auteur qualifie comme la conduite juridique générale 2 des autres (ancêtres ou contemporains3), ou la jurisprudence*, ou l'opinion commune des savants 5, ou même les opinions invididuelles d'un seul grand savant (Hugo Grotius au xvne siècle6). Tout dépend, si, oui ou non, telle ou telle autorité est reconnue comme fait régulateur, c'est-à-dire si elle crée dans la conscience des émotions attributives.
Quant au droit intuitif de M. Petrazycki, il se distingue du droit positif par Y absence de « faits régulateurs » dans notre conscience ; le sentiment du devoir attributif se crée ici indépendamment de toute autorité extérieure 7. Il s'ensuit que le droit intuitif a une tendance à l'individuel plus marquée que le droit positif qui, lui, dépend de faits extérieurs et peut présenter un système de règles uniformes pour un plus ou moins grand nombre de personnes. Cependant, la similitude des conditions et des facteurs de développement de l'âme de certains individus, ou même des niasses, peut aussi amener une certaine concordance de leur droit intuitif. Ainsi, on peut parler du droit intuitif d'une famille, de telle ou telle classe de la société (paysans, ouvriers, etc.). Mais, en principe, le droit intuitif reste individuel, et l'on peut dire que, d'après le contenu des convictions juridiques intuitives, il y a autant de droits intuitifs que d'individus 8.
M. Petrazycki se défend contre la confusion qu'on établit parfois en Russie entre son droit intuitif et l'ancien droit « naturel ». Les idées relatives à un droit rationnel et désirable, élaborées par la science, ainsi que les propositions législatives ou politiques correspondantes, ne constituent pas un droit. Ce ne sont que des projets de dispositions juridiques. Le droit intuitif s'oppose au droit positif non pas comme droit idéal (parfois même c'est le premier qui est le plus rationnel), mais se distingue de lui seulement
1 Pour M. PETRAZYCKI les lois, dans le sens général du mot, sont les dispositions unilatérales juridiques qui peuvent émaner non seulement de l'Etat, mais aussi d'autres auteurs, pourvu qu'ils évoquent des émotions attributives dans l'âme juridique ; loc. cit., II, p. 5.V-538.
a En russe : massavoyé pravovoyé povedeniyê, conduite juridique des masses.
* Loc. cit., II, p. , ]./.
4 Loc. cit., p. 568.
5 /.oc. cit., p. 581.
' Petrazycki, loc. cit., il, p. 475.
* Loc. cit., II, p. 476.
par son contenu psychologique. Quant à la catégorie du « droit naturel », comme droit « idéal », elle a certainement rendu de grands services dans le passé, montrant au droit positif la voie de la perfection. Mais aujourd'hui son rôle doit être rempli par une nouvelle discipline, « la politique du droit 1 ». Et il ne faut aucunement confondre cette « politique du droit» avec le droit intuitif 2. Par contre, M. Petrazycki identifie son droit intuitif avec la justice 3.
§ 2. En appliquant la théorie psychologique au domaine international, nous reconnaissons la pleine souveraineté du droit, malgré l'absence d'une organisation internationale supérieure aux Etats. Ge droit impersonnel s'impose d'abord à nos consciences comme droit international positif, dérivant sa force de l'autorité des traités et des coutumes. Mais en dehors de lui, il y a un droit international intuitif, qui ne doit son origine à aucune règle, à aucun usage externe, et qui puise sa force exclusivement dans la conscience individuelle. Toutefois, dans les cas où l'on peut constater la concordance générale des consciences individuelles, on doit reconnaître l'existence d'un droit international intuitif général.
Ce droit intuitif ne doit pas être confondu avec ce qu'on appelait autrefois le « droit naturel ». Nous répudions le terme de droit naturel, parce que l'usage y attache ordinairement un caractère d'éternité, d'immutabilité. Or, il n'y a pas de droit absolument juste. L'idéal du droit change continuellement et ne saurait jamais être fixé. Il n'y a, selon le mot de Stammler, qu'un droit naturel à « contenu mouvant » (Naturrecht mit wechselndem Inhalte *).
Au-dessus du droit international réglant les relations entre les Etats, nous reconnaissons — avec Fiore et PillET — l'existence d'un droit humain définissant les droits de l'homme et les soustrayant à l'arbitraire de l'Etat individuel. Le droit humain est aussi variable que le droit international. Le contenu des droits de l'homme peut être précisé par les traités ou les coutumes, ou par
1 Loc. cit., II, p. 471-473.
2 Loc. cit., II, p. 480, note 1.
3 Loc. cit., II, p. 500-505.
4 STAMMI.ER, Wirtschajt und Recht, 3e édition 1914, p. 174.
le droit intuitif. L'extension de ce droit doit former le plus noble but de la politique humaine.
Les Etats ne sont donc pas souverains. Ou bien, si l'on veut conserver le terme de souveraineté, il en faut exclure l'idée de l'indépendance absolue. La communauté internationale, même dans son état de simple ébauche, ne peut admettre dans son sein des anarchistes, quoi qu'en pense Georg Jelxinek. Comme l'a dit Krabbe, une valeur absolue ne peut être attribuée qu'au but de la communauté qui embrasse tous les hommes ; l'Ktat réalise ce but commun pour une partie seulement de l'humanité, et dans les limites fixées par la communauté internationale. Les Etats, d'après le mot de M. PillET, sont interdépendants. La liberté, la compétence de l'Etat est circonscrite par le droit international et le droit humain. La loi de la solidarité humaine prime l'autonomie de l'Etat. Pour chaque époque de l'histoire, pensons-nous, il doit exister un minimum juridique au-dessous duquel la communauté internationale ne doit pas permettre à l'Etat de descendre.
Il y a donc un droit au-dessus des Etats, droit indépendant des garanties ou des sanctions dont peut l'entourer à telle ou telle époque historique la communauté internationale. Il faut espérer que la guerre actuelle aura pour résultat — et ce sera sans doute le plus grand — la création d'une union plus stable des nations avec des organes législatifs, administratifs et judiciaires, et la dotera d'une force suffisante pour imposer le respect de ses décisions. Aujourd'hui, la seule sanction efficace du droit international et du droit humain est l'intervention.
L'intervention se justifie, disons-nous, et au nom du droit international, et au nom du droit humain. Des Etats peuvent léser les intérêts de la communauté internationale aussi bien dans leurs rapports mutuels que dans leurs rapports avec leurs sujets. L intervention est donc la meilleure arme du droit violé. Arme qui, tant que le monde n'est pas organisé, peut être employée individuellement par une seule nation, aussi bien que collectivement par un groupe de nations ou par toutes.
Tel est notre droit international intuitif en matière d'intervention ; nous nous rangeons donc du côté des défenseurs de l'intervention d'humanité, des Arntz, des Rolin-Jaeoikmvxs, des Fiore, des Pillet. Il nous faut maintenant examiner la question de savoir si ce droit intuitif ne vit. à l'heure actuelle, que dans
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quelques rares consciences, ou si, au contraire, il concorde avec le droit intuitif — peut-être même positif — des nations civilisées.
§ 3. Dans la vie de demain de la société humaine, l'intervention dans les affaires intérieures d'un Etat se pratiquera sur la base d'un droit international et d'un droit humain codifiés, et chaque fois, en vertu d'une décision prise, dans les formes établies d'avance, parla Communauté organisée des nations. Aujourd'hui, il y a désaccord entre les Etats sur les règles du droit international et celles du droit humain. Désaccord latent depuis de longues années, et qui s'est transformé en une sanglante lutte, dont le feu a embrasé le monde entier, et dans laquelle chacun des deux groupes de belligérants prétend et proclame combattre pour le triomphe du droit. Nous nous trouvons donc en présence d'une intervention mutuelle des deux parties de l'humanité, chacune s' efforçant d'imposer à l'autre par la force sa conception du droit commun de l'humanité.
Le droit nouveau naît toujours de la lutte, pacifique ou sanglante, des vieux intérêts, des vieilles idées avec les intérêts et les idéals nouveaux. Le droit international n'échappe pas à la règle générale. Depuis longtemps, le monde est partagé en deux camps. D'un côté l'Austro-Allemagne, sans parler de ses satellites d'occasion, proclame la sagesse de l'ordre mondial existant : souveraineté de l'Etat ne trouvant ses limites que dans le degré de la force de ce dernier ; aucun droit international, si ce n'est celui qui est contenu dans les traités, les chiffons de papier dont a parlé avec tant de compétence le chancelier de Bethmann-Holeweg ; opposition absolue à tout ordre juridique international qui pourrait mettre un frein à l'arbitraire de l'Etat. De l'autre côté, presque tout le reste du monde civilisé aspire à une nouvelle organisation de l'humanité, mettant le Droit au-dessus de la Force, transformant la souveraineté absolue de l'Etat en une indépendance relative, circonscrite par le but commun de l'humanité, et contenue dans ses limites par une force mise à la disposition de ce Droit. C'est, au fond, la lutte entre le vieux droit international positif et le nouveau droit international intuitif. Cette lutte a été d'abord menée par des lutteurs individuels, les savants, l'Institut de droit international ; elle a ensuite créé le grand mouvement pacifiste et a pénétré dans les parlements, aboutissant à l'union interparlementaire pour l'arbitrage et la paix. Elle a enfin été engagée of fi-
ciellement par les gouvernements lors des conférences de la paix de 1899 et de 1907.
Nous avons pris part, à titre de secrétaire, aux travaux de la seconde Conférence de la paix. Nous y sommes arrivé, comme tant d'autres, avec le joyeux espoir que les partisans de l'ancien ordre de choses seraient vaincus dans cette noble lutte pacifique des esprits et trouveraient le bonheur de leurs nations dans la paix juridique du monde entier. Les espérances des amis du Droit ont été cruellement déçues. L'Allemagne s'est opposée à tout progrès dans le domaine de l'arbitrage obligatoire. Réunissant les voix de neuf Etats (dont celles de l'Autriche et de la Turquie) et déterminant trois abstentions, elle a pu, sous le prétexte que le vote devait être unanime, imposer sa volonté aux trente-deux Etats partisans du projet d'arbitrage obligatoire, d'ailleurs fort modeste. Les idées généreusement humanitaires d'un Léon Bourgeois, d'un Martens, d'un Choate, d'un Porter, d'un Drago ; l'éloquence passionnée d'un d'Estournedles de Constant, d'un Barbosa ; la science d'un Louis Renault, d'un Bernaert, d'un Asser, d'un Fromageot, d'un Brown Scott, d'un Hammarskjôld, d'un Hagerup, d'un Oliveira, d'un Bustamante, d'un Milovanovitch n'ont pu triompher de l'idée du germanisme militant, que personnifiait le baron Marschaddvon Bieberstein. Et quand, le 5 octobre 1907, après un dernier et émouvant appel du premier délégué anglais, Sir Edward Fry, le Baron Marschall, votant le premier, jeta son « non » tonitruant dans le Ritterzaal de La Haye — une même pensée sinistre traversa les esprits de tous les assistants. La lutte pacifique pour le nouveau droit de l'humanité était terminée. L'autre lutte, par le fer et le feu, allait commencer.
Nous l'avons, cette lutte, et personne ne doute que de la guerre mondiale ne sorte un nouveau droit du monde. Chaque soldat qui tombe au champ d'honneur meurt, consciemment ou inconsciemment, pour la naissance de ce droit.
Comme Russe et comme homme, par l'amour que nous avons pour notre patrie et par toutes les fibres de notre être, nous sommes dans le camp de l'Entente. Nous croyons en la justesse de la conception du droit proclamée par la Russie, initiatrice des conférences de la Paix, et par ses alliées. Mais ici, nous faisons œuvre scientifique impartiale, et nous nous limitons à un but spécial. A cet effet, nous devons donc étudier le droit international et
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humain intuitif de chaque groupe des belligérants, c'est-à-dire les règles que chaque groupe croit en son âme et conscience constituer le vrai droit méconnu par son adversaire, mais destiné à régler la vie des peuples de demain.
Pour connaître ce droit intuitif, nous devrons étudier les buts de guerre des belligérants, tels qu'ils nous sont révélés par les déclarations des représentants compétents de leurs gouvernements ou des organisations politiques et sociales des différents Etats. La concordance des vues de tous les Etats d'un groupe nous permettra d'établir pour chacun un droit international et humain intuitif ; peut-être même sur quelques points, constaterons-nous que la guerre a rapproché les deux camps hostiles.
Nous bornerons nécessairement nos recherches au but spécial de ce livre et nous considérerons surtout :
i° L/existence d'un droit de la communauté internationale (droit humain et international) ;
20 La relation entre ce droit et la souveraineté des Etats ;
30 Le droit à l'intervention et au contrôle, considéré généralement d'abord, et ensuite, particulièrement, par rapport à l'Empire ottoman.
