Archives diplomatiques, 1894, p. 176 à

— 9% — mand du {* juillet 4890 », il stipulait que les territoires du bassin ouest du Nil, allant du lac Albert jusqu’au 10° degré de latitude nord, c’est-à-dire jusqu’à un peu au delà de Fachoda, étaient cédés à l'État du Congo. Mais une distinction était faite dans cette cession. Le pays à l’ouest du 30° degré méridien est de Greenwich était cédé au Congo pour un bail qui devait durer « aussi longtemps que les territoires du Congo resteront, comme État Indépendant ou comme Colonie belge, sous la souveraineté de Léopold IT ou de ses successeurs ». Quant au pays à l’est du 30° degré méridien est de Greenwich, et qui a formé ce qu’on à appelé depuis « l’enclave du Lado », il n’était cédé à bail à l’État du Congo que pour la

durée du règne de Léopold II (1).

1. À propos d’une autre cession de ce même accord, il convient d'ouvrir ici une parenthèse. L'État du Congo donnait à bail à l'Angleterre, pour une durée indéterminée, une bande de terrain de 25 kilomètres de large, entre la pointe sud du lac Albert-Edouard et la pointe nord du lac Tanganyka. En France, surtout dans la presse, on a profilé de cette clause pour prétendre que l'Angleterre cherchait à réaliser son rêve d'une ligne de chemin de fer allant du Cap au Caire. On a ainsi voulu mêler la politique à une question que des considérations d'ordre économique devraient suffire pour écarter. Un chemin de fer du Cap au Caire est une utopie. Pour prendre ce projet au sérieux, il faut ignorer les conditions géographiques du Centre Africain. La région du Haut-Nil, sur un parcours immense, est marécageuse. La

région des Grands-Lacs, marécageuse aussi, est, en plus, largement dotée de très hautes montagnes. Mais supposons, un instant, qu’au

prix de sommes et d’efforts incalculables, ces obstacles naturels soient

Pour ménager les susceptibilités des puissances intéressées aux pays qui avaient fait l’objet de la convention du 12 mai 1894, l'Angleterre et l’État du Congo avaient ajouté une annexe ainsi conçue: « Les signataires n’ignorent pas les prétentions de l’Égypte et de la Turquie dans le bassin du Haut-Nil. »

Malgré cette précaution, pour la France un peu à cause de cette précaution, à la nouvelle de l'accord Anglo-Congolais, de vives protestations s’élevèrent en Allemagne et en France. L'Allemagne obtint la suppression pure et simple de la clause par laquelle l'Angleterre obtenait une bande de terrain de 25 kilomètres de large, s’étendant de la pointe sud du lac Albert-Édouard à la pointe nord du lac Tanganyka. Quant à la France, elle s’en prit uniquement à l’État

surmontés, et que la ligne Cap-Caire soit établie. Quel profit en tirerait l'Angleterre? Aucune économie d'aucune sorte. En effet, sa poste, ses marchandises, pour parvenir au Cap, devraient, après un parcours compliqué, subir un premier transbordement à Alexandrie, un deuxième à Luxor pour y prendre la voie étroite, un troisième à Assouan-Shellal pour prendre la voie fluviale, et un quatrième à Wadi-Halfa pour aller, par le chemin de fer, cette fois jusqu'au Cap. Tout cela, de préférence à la voie de l’Atlantique, directe de Londres au Cap, et plus courte? Que l'Angleterre ait intérêt à avoir du Cap au Caire une ligne de colonies ininterrompue, c’est l'évidence même et nul doute que ce fût à cela que se réduisit l'ambition de Cécil Rhodes Jorsqu'il lança la fameuse formule : « Cap-Caire », Mais, en vérité, la réalisation d'une ligne ferrée Cap-Caire ne donneraît à la Grande- Bretagne qu'une satisfaction analogue à celle du forain qui à soulevé

un grand poids,

du Congo, et M. Hanotaux, ministre des Affaires Étrangères, dans un discours d’un ton quelque peu comminatoire, prononcé à la Chambre des Députés, le 7 juin 1894, annonça le prochain départ d’une mission française dansle Haut-Oubanghi, chargée, disaitil, « d’assurer la défense etle maintien de nos droits ». Pour la France, l’accord du 12 mai violait les droits que le traité de Berlin, constitutif de l’État Indépendant du Congo, lui avait reconnus, ainsi que ceux qui lui étaient acquis par le Protocole Franco-Congolais du 29 avril 1887. D’après ce dernier traité, les régions où les cours du Haut-Oubanghi et du Bahr-El-Ghazal se confondent, étaient dans la zone d'influence française.

Admit-il le bien-fondé des réclamations du Gouvernement français, ou céda-t-il à ses menaces, toujours est-il que l’État Indépendant du Congo signa avec la France la convention du 14 août 1894 qui remettait les choses en l’état où elles étaient avant l'accord Anglo-Congolais du 12 mai: la France reprenait ses droits sur le Haut-Oubanghi et se faisait accorder un vague accès au Haut-Nil. Le seul bénéfice que retirait l’État du Congo de son traité avec l'Angleterre, c'était de conserver le bail, viager à Léopold IT, concernant « l’enclave du Lado ». A la mort de Léopold, l’enclave fut enlevée à la Belgique et la remise en fut faite au mois de juin 1910 au

Gouvernement du Soudan, en mème temps que les

bâtiments, les approvisionnements et autres objets matériels dont la valeur fut estimée par des fonctionnaires des deux Gouvernements. Le montant fut payé par le Gouvernement du Soudan à la Colonie belge (1).

De l'analyse que nous avons faite des instructions des Gouvernements anglais et égyptien pour l’évacuation du Soudan, des traités signés par l’Angleterre avec l'Allemagne, l'Italie et l’État Indépendant du Congo, il résulte que l’abandon du Soudan n’était pas définitif. L'Égypte conservait sur ce pays un droit de « domaine éminent » que l’Angleterre se réservait de le lui faire exercer d’une façon effective le moment venu. La politique britannique sur le Nil « était faite d’expectative et de mesures diplomatiques conservatoires (2) ». Mais, si prévoyant que fût le Cabinet de Londres, ces mesures se trouvèrent ètre incomplètes. Le traité Franco-Congolais du 14 août 1894, en annihilant, dans ses dispositions principales, la convention Anglo-Congolaise du 12 mai,remettait les choses dans leur état antérieur. Dès 1894, des prétentions s’élevèrent en France pour un accès au Nil.On parlait, les uns ouvertement, les

autres à mots couverts, d’une mission dans le Haut-

1.Cf. Bull. du Comuté de l'Afrique Française, 1910, p, 72, et la Sudan Gazetlle du 10 août 1910.

2, Robert de Caix, op. cil., p. 79..

Sarkissian

An de

Oubanghi et le Bahr-el-Ghazal. Au mois de février 1895, un député, M. Delonele, dans un discours à la Chambre, alla jusqu’à prononcer contre l’Angleterre des paroles hostiles. Il parla de « gages à prendre » au Soudan. Les Anglais, qui étaient déjà sur leurs gardes, s’en émurent. Les traités n'avaient pas suffi pour indiquer les intentions britanniques sur le Nil. Il fallait donc s’expliquer plus clairement et exposer, d’une façon précise, la situation. Invité par Sir Ellis Ashmead Bartlett, membre influent de la Chambre des Communes, c’est ce que fit Sir Edward Grey. secrétaire d'État aux Affaires Étrangères, dans sa fameuse déclaration du 28 mars 1895. Il importe d’en citer le passage principal, car il constitue une prise d’attitude définitive de l’Angleterre à l’égard du Soudan.

< Les arrangements que nous avons conclus ne sont ignorés de personne depuis cinq ans, et, bien qu'aucun d'eux ne soit formellement reconnu, sauf par les deux puissances contractantes directement intéressées, ils sont cependant bien connus des autres puissances qui, depuis cinq ans, ne les ont pas contestés.

« J'arrive à la question de nos revendications (claims) en ce qui concerne l'Égypte. L’Angleterre occupe une situation spéciale de tuteur à l'égard de la défense des intérêts de l'Égypte ; les revendica-

tions de l'Égypte ont été, non seulement admises par

er) 0) les

nous, mais elles ont été aussi admises également et hautement affirmées (emphasized) dernièrement par le Gouvernement français. J'ai dit l’autre jour que, par suite des revendications de l'Égypte dans la vallée du Nil, Les sphères d'influence britannique et égYptienne couvrent tout le cours (waterwar) du Nil. Cette manière de voir découle logiquement des événements de ces dernières années, et notamment de ceux qui sont parvenus à la connaissance du monde entier depuis deux ans.

« On me demande si, oui ou non, une expédition française se dirige de l’ouest de l’Afrique vers la vallée du Nil, en vue de pénétrer jusqu’à la rive gauche de ce fleuve. Je demanderai à la Chambre de ne prêter qu’à bon escient créance aux rumeurs qui se répandent sur les mouvements des expéditions en Afrique.

« Des rumeurs ont été répandues avec plus ou moins d'authenticité en ce qui concerne les mouvements des expéditions dans les différentes parties de l’Afrique ; mais, au Foreign Office, nous n’avons aucune raison de supposer qu'une expédition française ait recu des instructions pour essayer d’atteindre la vallée du Nil. J'irai plus loin : je dirai que, en raison de nos revendications, fondées sur les arrangements que nous avons passés et en raison aussi des revendications de l'Égypte dans la vallée du Nil, et que, étant donné enfin que ces revendications et les vues

du Gouvernement à ce sujet sont pleinemeni et clairement connues du Gouvernement français, je ne crois pas possible que ces rumeurs méritent créance parce que la marche en avant d’une expédition française, munie d'instructions secrètes, et se dirigeant de l’Afrique occidentale vers un territoire sur lequel nos droits sont connus depuis si longtemps, ne serait pas simplement un acte inconséquent et inattendu ; le Gouvernement français doit savoir parfaitement bien que ce serait un acte inamical (unfriendly) et qu'il serait considéré comme tel par l’Angleterre. » (Très bien ! Très bien !)

C’est donc derrière l'Égypte, sa pupille, que se retranchait l’Angleterre pour revendiquer le Soudan. En 1895, il y avait plus de treize ans que l’Angleterre occupait l'Égypte ; elle y avait fait des sacrifices en hommes et en argent. Elle s’y était créé une situation de fait telle qu’elle lui permettait de soutenir les droits de l’Égypte.Elle avait contribué à la tentative de répression du Mahdisme. Si elle avait revendiqué le Soudan en son nom propre, sa revendication eût été nulle et non avenue en droit. Mais,en réclamant le Soudan pour l'Égypte, thèse qu’avaient déjà implicitement reconnue plusieurs puissances, elle se plaçait sur un excellent terrain juridique. L'Égypte pouvait facilement démontrer que le Soudan était toujours sa propriété, que l'évacuation n’en avait pas fait une res nullius. Si elle avait retiré ses soldats

et fonctionnaires du Haut-Nil, c'était pour des raisons économiques et militaires qui la regardaient exclusivement. Le Mahdisme était toujours pour elle un état de révolte, donc, un état essentiellement transitoire. Elle était maîtresse de réprimer la révolte quand elle le pourrait et quand bon lui semblerait. Mais elle ne pouvait admettre qu’une puissance européenne, autre que l'Angleterre, installée en Égypte, vint prendre, à des révoltés contre son autorité à elle, un territoire qui lui appartenait. Un pays occupé par-une domination révolutionnaire non reconnue par personne, ne peut être considéré comme définitivement soustrait à la puissance qui l’occupait avant la révolution. En un mot,le Soudan n'était pas une res nullius susceptible d’appropriation pour le premier occupant.

Si l'Angleterre avait soutenu cette thèse d’une façon intégrale et suivie, elle eût été inattaquable en droit. Mais, malheureusement pour elle, il y avait une tache noire dans son argumentation. Si le Soudan appartenait toujours à l'Égypte, comment en avait-elle distrait certaines parties au profit de l'Italie et de l’État Indépendant du Congo ? Étaitelle, en cela, dûment autorisée par l'Égypte, la principale intéressée ? Rien ne l’a prouvé. La rédaction même des traités prouvait le contraire. Dans celui du 12 mai, on avait dit, dans une simple annexe :

«les signataires n'ignorent pas les prétentions de

ss.

l'Égypte et de la Turquie dans le bassin du Haut- Nil », ce qui revenait à dire : «ils ne l’ignorent pas... et ils passent outre.»

S'il est nécessaire de relever cette inconséquence : grave dans la politique anglaise, par contre, il est souverainement injuste, comme quelques auteurs l’ont fait, de reprocher à l’Angleterre un manque de bonne foi dans son attitude dans la question du Soudan. En insistant sur ce point, nous vidons, par le fait même, dans une certainc mesure, la question de Fachoda. La politique n’est pas un art abstrait, aux lois rigides. Il est incontestable qu'elle doive se soumettre aux règles du droit des gens, mais force lui est de s’y soumettre dans la mesure où les événements le permettent. De même que pour les individus, il est des circonstances atténuantes pour la politique, et une saine critique juridique ne saurait les méconnaitre dans l'examen d’un problème aussi délicat que celui du Soudan. « Dans la politique in- « ternationale surtout, où le légitime souei de l’inté- « rêt patriotique peut si facilement aveugler les « meilleurs esprits et les plus nobles, tout pouvoir « qui n’a pas de pondérateur tombe fatalement dans « l’abus. Dans son succès sans résistance, il trouve « une justification de sa marche continue qui l’éloi- « gne de plus en plus des règles de droit et de jus- « tice dont il s’inspirait très sincèrement au début,

«et qui seffacent peu à peu à ses yeux pour ne plus

« laisser apparaître que des principes nouveaux, « sincèrement invoqués aussi et résultant de la si- « tuation de fait conquise en dernier lieu (1).»

Quoi qu’il en soit, la déclaration Grey, surtout par ce qu'elle avait de catégorique dans la forme, provoqua en France un certain émoi.

Pour calmer les inquiétudes et en réponse à la déclaration Grey, le ministre des Affaires étrangères, M. Hanotaux, prononça au Sénat, le 5 avril 1895, un important discours où d'avance, se trouvait développée la thèse française dans les discussions qui suivirent l'occupation de Fachoda par la colonne Marchand.

Après avoir établi que le Soudan était une région sur laquelle n'existait « aucun pouvoir relevant à un titre quelconque d’une autorité européenne », que c'était « le pays du Mahdi », le ministre disait : «Les droits du Sultan et du Khédive, seuls, planent encore sur ces régions du Soudan et de l'Afrique Équatoriale. » En cela, il confirmait, en partie, ce qu'avait dit son collègue anglais, et il était aussi sur un excellent terrain juridique. Mais, tout de suite après, M. Hanotaux soutenait une thèse qui, à notre sens, est des plus discutables. Il disait : le traité Anglo-Allemand de 1890 qui reconnaissait à l’Angleterre une sphère

1.F. Despagnet. Convention Anglo-Egyptienne du 19 janvier 1899,

Revue Générale de droit international public, 1599, p, 175, Tome VI,

d'influence qui va des sources du Nil «jusqu'aux confins de l'Égypte » est une res inter alios acta. Et il ajoutait : « Or, en ce qui concernait ces États (du Sultan de Zanzibar réglés par le mème traité) les droits de la France étaient lésés directement. Elle protesta, et après une discussion entre les deux Gouvernements, un accord sur ce point spécial intervint à la date du 5 août 1890.

« Mais la France n’avait pas à discuter les articles de laconvention Anglo-Allemande quise rapportaient à d’autres parties de l’Afrique. Par le fait qu’elle donnait uniquement son adhésion à certains articles, elle réservait son assentiment en ce qui concernait les autres. »

Il nous semble que ce raisonnement pèche par la base. La règle res inter alios acta ne saurait être appliquée, en droit international, avec la même rigueur qu’en droit privé. Il est certain que, strictement parlant, « un traité ne peut pas lier un État qui n’y est « pas intervenu » (1). Il est certain aussi que, pour obliger un État tiers, un traité doit être reconnu par ce dernier. Mais la question est de savoir sous quelle forme interviendra cette reconnaissance, En dehors de « l'adhésion » et de « l’accession » peut-il y avoir

une reconnaissance tacite ? Il semble que oui.

1. H. Bonfils et Paul Fauchille. Manuel de droit international public, 6° éd,, 1912, p. 541.

Un traité conelu entre deux États est valable entre eux et produit immédiatement ses effets. Mais les conditions mêmes de la vie entre nations font que ce traité peut porter atteinte aux droits d'un État qui n’y est pas intervenu. Dans ce cas, cet État, qui n’a pas reçu notification du traité, dont l’application serait nuisible à ses intérêts, fera, par la voie diplomatique, des observations et négociera en ce qui Le concerne. Letraité, remanié en quelques points, reprendra sa valeur et sera, alors, opposable dars son intégralité à l’État tiers qui ne l'avait pas sanctionné par une reconnaissance formelle.

Pour ce qui est du traité Anglo-Allemand de 1890, l’Angleterre pouvait donc renverser le raisonnement de M. Hanotaux et dire : Par le fait que la France a obtenu satisfaction pour certains articles qui la lésaient, nous concluons que, pour les autres articles qui ne la ièsent pas, son assentiment nous est tacitement acquis.

La règle res inter alios acta est, en droit international, une question d'espèce. Il est des cas où elle doit recevoir une pleine application et d’autres où la logique mème veut qu'on l'interprète largement. IL convient de ne pas attribuer à la notification des traités une importance autre que celle due à une condition de forme. Les faits ont prouvé que lorsqu'un traité lèse les droits d’un tiers, ce tiers savait mani-

fester son improbation. Si on n’admettait pas la re-

LE

connaissance tacite des traités au bout d’un certain temps, les relations entre États seraient souvent sous la menace d’une brusque rupture. M. Hanotaux, en déduisant que la France avait réservé son assentiment « en ce qui concernait les articles de l’accord Anglo- Allemand auxquels elle n’avait pas adhéré », ne s'apercevait pas qu'il faisait gratuitement preuve pour son pays, ou d’un manque de vigilance, ou d’une incapacité à changer la face des choses.

M. Hanotaux avait achevé son discours en disant: « Quand l’heure sera venue de fixer les destinées définitives de ces contrées lointaines, je suis de ceux qui pensent qu’en assurant Le respect des droits du Sultan et du Khédive, en réservant à chacun ce qui lui appartiendra selon ses œuvres, deux grandes nations sauront trouver les formules propres à concilier leurs intérêts et à satisfaire leurs communes aspirations vers la civilisation et le progrès (1). »

Cela était clair : la France avait des visées sur les territoires soudanais. Les bruits d’une expédition française vers le Haut-Nil n'étaient donc pas controuvés.

Les paroles du Ministre français produisirent en Angleterre leur effet naturel: éveiller les soupçons

et consolider le Gouvernement britannique dans sa

1. V. Journal Officiel, 1895. Débats parlementaires, Sénat, séance du 5 avril 1895, p, 388 et suiv,

résolution de réoccuper le Soudan avec le concours de l'Égypte. Désormais, cela n’était plus qu’une question d’opportunité.

Les troupes égyptiennes, entraînées par des officiers anglais, étaient préparées à la lutte. Le Mahdisme, affaibli par l’anarchie, les massacres, les famines, l’état de délabrement du pays, contribuait à rapprocher le moment où la reprise du Soudan serait décidée. Sur ces entrefaites, la guerre qui avait éclaté entre l'Italie et l’Abyssinie semblait tourner au désavantage de la première. Le désastre italien de L’Adoua, survenu le 1° mars 1896, vint mettre le comble aux inquiétudes anglaises. Rien n’empêchait plus Ménélick victorieux de mettre à exécution les projets de conquête du Soudan dont il avait parlé dans sa circulaire d’avril 1891 aux puissances. Le momént d’agir était venu.

Sir Herbert Kitchener, nommé Sirdar des armées anglo-égyptiennes, reçut du Cabinet de Londres, dans la journée du 13 mars 1896, l’ordre de se porter à la frontière soudanaise et d’y concentrer ses troupes. La concentration était terminée au mois de mai et la campagne commençait immédiatement,

La réoccupation du Soudan se fit en trois étapes, marquées de trois noms : Dongola, Atbara et Omdurman.

La campagne de Dongola se fit sans incidents no-

tables. A part les rencontres sans importance d’Akas-

cheh et de Firket, et le bombardement que les canonnières anglaises dirigèrent contre des travaux de défense que les Derviches avaient élevés à Kerma, on peut dire que la conquête du Dongola se fit d’une manière pacifique. Mais le Sirdar Kitchener, s’il ny montra pas encore ses talents militaires, y fit preuve de rares qualités d'ingénieur et d’organisateur. C’est par ses soins que se fit cette œuvre surprenante d’un chemin de fer de près de 400 kilomètres construit en plein désert, de Wadi-Halfa à Abou-Hamad, sans préjudice pour le chemin de fer qui remontait le cours du Nil de Wadi-Halfa à Kerma.

La campagne fut reprise au mois de mai 1897. Les Anglo-Ëgyptiens, en avançant vers le Sud le long du Nil, poursuivaient la construction du chemin de fer qui, dans le plan du Sirdar, devait aboutir à Khartoum. Le 24 décembre, conformément aux stipulations du traité de 1891, les Italiens remettaient la place de Kassala à l'Égypte.

Le 18 mars 1898, les Anglo-Égyptiens étaient renforcés d’une brigade anglaise de 4 bataillons. Le Sirdar, estimant alors qu’il avait sous ses ordres un nombre suffisant d'hommes, offrit la lutte aux Mahdistes de l’émir Mahmoud qui venaient à sa rencontre. Le choc eut lieu non loin du confluent de l’Atbara et du Nil, le 8 avril. Les Mahdistes furent écrasés. Ils eurent 3.000 morts et 2.000 prisonniers,

dont l’émir Mahmoud.

L’Atbara, deuxième objectif de la campagne du Soudan, était atteint. Il ne restait plus qu’à porter le coup suprême au Mahdisme, dans sa capitale, à Omdurman. Mais il était à craindre que le Khalife Abdullah y fût fortement retranché avec tous ses partisans. Aussi, Kitchener demande-t-il des renforts. Quand il les reçut, il se trouva à la tête d’environ 28.000 hommes.

A l’aide de sa flottille, il fit traverser le Nil à son armée, la passa en revue, et, le 24 août, ordonna la marche en avant. Le 2 septembre 1898, à l’aube, en vue d'Omdurman, une bataille, unique en son genre, s'engage avec les Mahdistes. Ces derniers se jettent sur les Anglo-Égyptiens avec une rage folle, aveugle, et en poussant des cris de sauvages. Les décharges des fusils et des maxims les couchent à terre par milliers. C’est, positivement, une ruée à la mort. A midi, la bataille est terminée. Plus de 10.000 cadavres de Derviches jonchent le sol. Les Anglo-Égyptiens

font leur entrée solennelle à Omdurman.

Par la victoire d'Omdurman, les Anglo-Égyptiens avaient atteint le Mahdisme au cœur. Il ne restait plus que le coup de grâce à lui donner.

Le Khalife Abdullah avait réussi à échapper au dé-

sastre du 2 septembre, et, avec ce qui lui restait de