Que nous reproduisons en annexe à la fin du volume
que le reste du Soudan par abrogation de l’article 8
de la convention du 19 janvier (1).
La convention du 19 janvier est ce que Lord Cromer a appelé dans ses rapports annuels « la charte constitutionnelle du Soudan ». Cette charte, formée et appliquée en 1899, est encore en vigueur aujourd’hui. C’est à l’aide de cette constatation que nous voulons l’étudier sous deux aspects. Quelles sont, au point de vue juridique : 1° sa valeur ; 2° sa nature (2).
Le traité du 19 janvier 4899 a subi, de la part des juristes, de nombreuses critiques. La principale est que le Khédive, conformément à son firman d'investiture de 1892, ne pouvait « sous aucun prétexte ni motif, abandonner à d’autres, en tout ou en partie, les privilèges accordés à l'Égypte et qui lui ont été confiés, et qui font partie intégrante des droits inhérents au pouvoir souverain, ni aucune partie du territoire ».
La question qui se pose est donc de savoir si le Khédive avait autorité pour passer un acte comm:
la convention du 19 janvier.
1. La ville de Souakim, depuis la création de Port-Soudan, termimiausde la ligne Nil-Mer Rouge, a du reste perdu toute importance. 2. V. à ce sujet une très ingénieuse et très savante étude de M. G. Blanchard, professeur à l'École française de Droit du Caire, publiée
dans la Revue générale de Droit international public, année 1903,
On a vu quelle était la natuce des droits de la Turquie sur le Soudan et queile importance il convenait de leur accorder. Mais enfin, puisque ces droits, si illusoires soient-ils en droit, ont été reconnus et proclamés par l’Europe, il faut en tenir compte... dans la mesure où la Turquie elle-même en tient compte.
Il semble bien que, mème au point de vue de ses rapports avec la Sublime-Porte, le Khédive n’a pas outrepassé les droits que lui accordait son firman d’investiture.
Et d’abord, il n’a pas « abandonné à d’autres en tout ou en partie, aucune partie du territoire » à lui confié. Par la convention du 19 janvier, il exerce toujours sa souveraineté sur le Soudan, dont il n’a cédé aucune partie à l'Angleterre, puisque la souveraineté anglaise et égyptienne sur le Haut-Nil se manifeste d’une façon indivise.
Mais, dira-t-on, cette possession indivise du Soudan est elle-même une atteinte au principe de la souveraineté intégrale qu’accorde au Khédive, sur tous les Lerritoires égyptiens et soudanais, le firman d’investiture. À la question posée de cette façon, la réponse doit être cherchée dans la situation du Khénive au moment où est intervenue la convention du 19 janvier. Dans le préambule de Ja convention, il est dit : « Il est agréé et déclaré par les présentes, enire les soussignés dûment autorisés pour cet objet,
ce qui suit. »
Le signataire pour l'Égypte était Boutros Pacha Ghali, président du Conseil des ministres. Mais ne peut-on pas, par une interprétation extensive, prétendre que, en remontant la hiérarchie des pouvoirs, les termes « dûment autorisés » s’appliquent aussi au Kédive dans ses rapports avec la Porte ? Aucune décision expresse de la part du Sultan ne l’a prouvé, c'est certain. Mais pour un acte de l’importance de celui du 19 janvier qui, deux jours après, recevait une application effective immédiate par la nomination par le Khédive de Lord Kitchener comme Gouverneur-général du Soudan, l'interprétation la plus hardie semble permise, — ou alors, il faudrait admettre que le Khédive, vassal du Sultan, a voulu, de propos délibéré, enfreindre les ordres et violer les droits de son suzerain. Dans ce cas, la convention du 19 janvier serait, en droit, nulle et non avenue. Mais les relations sont toujours demeurées cordiales entre le Khédivat et la Porte. Force nous est donc, en l’absence d'un acte exprès du Sultan autorisant le Khédive à passer la convention Anglo-Égyptienne, d'inférer que l'Égypte avait l'autorisation, tacite ou non publiée, de la Turquie.
Au surplus, cette manière de voir est corroborée par l'attitude ultérieure de la Sublime-Porte. Elle dont les protestations se déclanchent d’une façon pour ainsi dire automatique dès que ses « droits »
sont lésés, elle ne protesta pas contre la convention
du 19 janvier. Sa dernière protestation, pour ce qui est du Soudan, date de laconvention Anglo-Congolaise du 12 mai 1894. La Turquie demeura silencieuse devant la campagne anglo-égyptienne de 1896- 1898. L'on peut même dire que, pour la convention du 19 janvier, elle l’a implicitement reconnue. En effet, postérieurement à cette convention, elle a appliqué aux marchandises venant du Soudan, le tarif douanier de 11 ’/,, tarif que paient les produits venant des pays étrangers (1). Le Soudan est donc, pour l’Empire Ottoman, un pays étranger.
La convention du 19 janvier porte atteinte — a-t-on dit encore, — aux droits acquis des puissances ; elle supprime purement et simplement l'institution des Tribunaux Mixtes.
Il faut d’abord noter que les Tribunaux Mixtes sont une institution qui porte atteinte à la plénitude de la souveraineté du Gouvernement égyptien. Elle est donc d'application restrictive (2).
Les Tribunaux Mixtes d'Égypte datent de 1876. Le soulèvement du Mahdi eut lieu en 1882. L’évacuation du Soudan était consommée en 1885. C’est
donc pendant une période trouble de moins de
1. V. Plaidoirie de Me Pietri, avocat du Gouvernement Égyptien, dans le procès à caractère politique soulevé à propos d’un contrat d'entreprise signé par le Gouvernement du Soudan, avril 1910.
2. C’est du reste ce qui a été prévu lors de l'établissement des
Tribunaux Mixtes.
ya
dix ans que lesétrangers résidant au Soudan furent justiciables des Tribunaux Mixtes d'Égypte, — car il faut exclure la période d’environ quinze ans que dura la domination Mahdiste, fermée, comme on sait, à toute infiltration de la civilisation européenne. Or, de 1876 à 1885, les intérêts des étrangers au Soudan étaient très faibles. La difficulté extrème des communications empêchait qu’ils prissent de l’extension. Au surplus,un décret Khédivial du 1‘ septembre 1891 constitua une Commission dite des « Indemnités », pour régler, sur la base du « Registre de Gordon Pacha » des réclamations du fait des intérêts lésés au Soudan avant l’évacuation (1).
Aïnsi donc, quand on parle pour le Soudan de « droits acquis des étrangers » on ne peut sérieusement faire allusion à un passé quasi inexistant.
Mais pour l'avenir, la question des droits des étrangers au Soudan mérite un examen attentif. L’institution des Tribunaux Mixtes a donné, et donne en Égypte, les plus heureux résultats. Puisque le Soudan n’est pas entièrement soustrait à l'Égypte, que ces deux pays sont également cosmopolites et présentent d’identiques intérêts, il serait souhaitable que les puissances négociassent pour obtenir l’extension des Tribunaux Mixtes au Soudan, En 1899, leur établis-
sement dans le Ilaut-Nil était, comme l’a dit et répété
1. Gazelle des Tribunaux Mixtes, 2° année, n° 16, 10 février 1912.
Lord Cromer dans ses rapports annuels depuis cette époque, impratique et impraticable. Aujourd'hui, avec le développement du pays, la situation est tout autre. Il est certain que l’organisation judiciaire actuelle du Soudan, quoiqu’elle ait rendu d'énormes services, n’est pas susceptible de s’accommoder indéfiniment avec un développement commercial et industriel continu. Elle est expéditive et très peu procédurière. Son rouage, excellent quant à la qualité, est manifestement insuffisant quant à son ampleur. Elle a eu sa raison d’être dans la situation économique et sociale du pays. Le jour où, grâce à l’activité du Gouvernement du Soudan, le Haut-Nil sera devenu, en fait, un véritable prolongement de l'Égypte, l’Angleterre et l'Égypte devront, sans rien abdiquer de ‘ leurs prérogatives, pourvoir à une solution nouvelle et plus adequate de la question judiciaire au Soudan (1).
Cela deviendra d'autant plus nécessaire que la condition des étrangers au Soudan est intimement liée à la question judiciaire. Qu'il s’agisse du statut personnel ou du statut réel, les étrangers sont soumis à la juridiction des tribunaux soudanais. L’on peut même dire qu'au point de vue judiciaire, au Soudan,
la situation des nègres est plus avantageuse que celle
1. Ces observations sont le résultat d’une enquête que nous avons
faite sur place, à Khartoum, en novembre-décembre 1912,
des étrangers. Tandis que ces derniers, pour toutes les questions de tout ordre, sont soumis à la juridiction des tribunaux soudanais, les Musulmans y sont soustraits pour tout ce qui rentre dans les attributions de leurs tribunaux religieux. Ainsi, lorsqu'il s’agit entre étrangers de successions, héritages, testaments, legs, donations, mariage, divorce, rapports de famille, toutes questions rentrant, en Égypte, dans la compétence exclusive des tribunaux consulaires, au Soudan, ce sont les tribunaux ordinaires qui sont compétents. Les juges sont souvent de jeunes officiers anglais. Sans vouloir en aucune mesure mettre en doute leur impartialité, il est permis de penser que pour des questions aussi complexes et aussi variées, leur compétence est insuffisante. Imbus, pénétrés de l’idée que, avant tout, il faut développer le Soudan en favorisant les Soudanais, ils ne se rendent pas compte que celte conviction, malgré eux, fait aux étrangers une situation difficile. « Les nègres sont de mauvaise foi et litigieux en diable. Lorsqu'on est pris dans l’engrenage des procédures, les indigènes finissent toujours par avoir gain de cause en justice. C’est la politique qui veut cela (1). »
Il est à désirer que le Gouvernement soudanais se
1. Propos de M. Singer, président de la Chambre de commerce de Khartoum, rapporté par S. E. Yacoub Artin Pacha, dans son très curieux livre England in Egypt, dont S. E. a bien voulu nous communiquer le manuscrit original écrit en français.
ae :
Sarkissian y
rende à cette évidence que la politique change, que si, jusqu’aujourd’hui, elle a voulu qu’au Soudan les intérêts des indigènes fussent sauvegardés et favorisés, parfois au détriment de ceux des Européens (non Anglais), cette même notion de la politique veut que, la situation économique et sociale du pays ayant évolué, la condition des étrangers au Soudan soit modifiée. Aujourd’hui, le Soudan a besoin, avant tout, de capitaux. Ces capitaux, les étrangers les apporteront en même temps que leur activité et leur esprit d'initiative, Il faut les y aider, les encourager. Tant qu’on ne le fera pas, le Soudan ne sera jamais qu’un pays d’un avenir limité et d’un attrait peu sensible.
Quoi qu’il en soit, la situation des étrangers dans le Haut-Nil, est réglée par l’article 10 de la convension du 19 janvier : « Ni consuls, ni vice-consuls, ni agents consulaires ne seront accrédités et ne pourront résider au Soudan sans avoir été préalablement reconnus par le Gouvernement britannique. »
C’est encore là une preuve de plus que le Soudan ne fait plus partie de la Turquie. En effet, les consuls en Égypte reçoivent leur exequatur du Sultan. Ici, c’est du Gouvernement britannique. Mais cet article, déjà important par son énoncé mème, a produit, en fait, un résultat d’une portée capitale au point de vue du droit international. Depuis quinze ans que la convention du 19 janvier est appliquée, aucun con
sul ni agent consulaire n’a été accrédité au Soudan.
Et pourtant, toutes les grandes puissances ont des intérêts considérables au Soudan : importation et exportation y sont en développement continu. Khartoum compte parmi ses habitants un grand nombre d'Européens. Cela étant, l’abstention des puissances à envoyer des consuls au Soudan, pays d'Orient, n'est-elle pas une reconnaissance facite de la convention du 19 Janvier ? Ne doit-on pas inférer de là qu’au point de vue international, malgré sa non notification, cette convention est valable ?
Ici encore, comme pour la Turquie, cette manière de voir est corroborée par l'attitude ultérieure des puissances. Ces dernières, en signant avec l'Égypte des traités de commerce dans lesquels il était expressément stipulé que le Soudan était soustrait au régime commercial qu’on voulait instaurer, reconnaissaient implicitement la séparation politique et administrative du Soudan d’avec l'Égypte, établie par la convention du 19 janvier (1).
D'autre part, les importations au Soudan sont soumises à des tarifs douaniers spéciaux et distincts de ceux de l'Égypte.
Enfin, « diverses puissances, l’ltalie et la France notamment, se sont adressées directement au Gou-
vernement du Soudan pour accréditer auprès de lui
1. Cf. Les conventions commerciales signées avec l’ügypte par l’Allemagne, le 19 juillet 1902, art. 22; par l'Italie, le 14 juillet 1906, art. 22;
par l’Autriche-Hongrie en 1908, arts
des personnages importants, voire même des missions scientifiques ou autres » (1). Bien plus, en 1910, une mission politique française, la mission Jacquier, chargée d’explorer et de fixer la frontière de l’'Oubanghi français et du Soudan Anglo-Égyptien, fut en rapports officiels avec des fonctionnaires du Gouvernenement du Soudan (2).
La convention du 19 janvier n’ayant fait jusqu'ici l’objet d'aucune protestation, ni de la part de la Turquie, ni de la part d'aucune autre puissance, peut ètre considérée comme tacitement reconnue, et le Gouvernement du Soudan issu de cette convention, par les rapports qu’ils a eus avec les Gouvernements européens, se trouve avoir une existence légale.
Quelle est maintenant la nature juridique de la convention du 19 janvier? .
Ici, il faut procéder par voie d’éliminations.
Le Soudan n’est pas une colonie anglaise, le Gouverneur général n’étant pas nommé par le Gouvernement britannique seul, et les lois anglaises n’y recevant pas d'application.
Ce n’est pas une province égyptienne : la lecture seule de la convention du 19 janvier suffit à le prouver. L'Égypte a, en plus, signé avec le Gouvernement du Soudan un traité d’extradition, ce qui implique
