Déclaration de Londres

Art. 9. — La déclaration de blocus est faite soit par la puissance bloquante, soit par les autorités navales agissant en son nom; elle précise : 1° la date de commencement de blocus; 2° les limites géographiques du littoral bloqué ; 39 le délai de sortie à accorder aux navires neutres.

Art. 11. — La déclaration de blocus est notifiée : 1° aux puissances neutres par les puissances bloquantes, au moven d’une communication adressée aux gouvernements eux-mêmes ou à leurs représentants accrédités auprès d'elles; 29 aux autorités locales par le commandant de la force bloquante. Ces autorités de leur côté informeront aussitôt que possible les consuls étrangers qui exercent leurs fonctions dans le port ou sur le littoral bloqué. E

Art. 16. — Si le navire qui s'approche du port bloqué n’a pas connu ou ne peut être présumé avoir connu l'existence du blocus, la notification doit être faite au navire même par un officier des bâtiments de la force bloquante. Cette notification doit être portée sur le livre de bord avec indication de la date et de l’heure ainsi que de la position géographique du navire à ce moment.

Le problème se pose tout différemment quant à exécution matérielle du blocus. Les belligérants ont toute liberté dans le choix des engins de guerre employés, à la condition toutefois que ceux-ci soient admis par le Droit international. Il apparaît donc nettement que l’emploi du submersible, tant par les forces bloquantes que par le belligérant bloqué, est parfaitement légitime. Il ne s’ensuit pas moins cependant que l’apparition du sous-marin a apporté dans l’exécution d’un blocus des transformations, tant dans les dispositions stratégiques que dans les principes juridiques. Or, à Londres, l'emploi du sous-marin n’a pas été envisagé et toutes les règles édictées l’ont été pour les flottes de surface.

L'article premier de la Déclaration de Londres pose que « le blocus doit être limité aux ports et aux côtes de l’ennemi ou occupés par lui »; et l’article 18 ajoute que « les forces bloquantes ne doivent pas barrer l’accès aux ports et aux côtes neutres ». Dans son souci d'éviter la moindre gêne aux neutres, la Déclaration de Londres va même jusqu’à interdire de bloquer un port neutre qui au su de tous ravitaillerait l’adversaire 1.

La sévérité de ces règles, élaborées par les juristes de Londres pour défendre le droit des neutres contre les empiétements d’un belligérant, a amené les Alliés en 1914 à refuser d’accepter, sans restrictions, les règles de Londres en matière de blocus, comme le leur proposait le Gouvernement des Etats-Unis. Dans

1. Fauchiile, Traité de Droit international public, tome II (Guerre et neutralité), p. 978.

son télégramme du 6 août 1914, l'Amérique demandait aux belligérants de vouloir bien préciser l’attitude qu’ils avaient l’intention d’adopter en Droit international maritime et suggérait de s’en rapporter tout simplement à la Déclaration de Londres, que tout le monde connaissait. Or, cette Déclaration, n’ayant pas été ratifiée, n’était pas obligatoire, les belligérants n'étaient donc tenus qu’à se conformer au Droit international communément admis. Peut-être les Alliés auraient-ils accepté la suggestion américaine si, dès la première quinzaine d’août, leurs ministres à La Haye ne leur avaient signalé que des cargaisons entières de céréales étaient déchargées à Rotterdam et dirigées sur l'Allemagne par la voie du Rhin. La Hollande refusait de s’opposer à ce transit, liée qu’elle était d’un côté par sa déclaration de neutralité et de l’autre par la Convention de Mannheim de 1868, qui réglemente la navigation du Rhin. Les Alliés répondirent aux Etats-Unis par l'Ordre en Conseil du 20 août 1914 et par le Décret français du 25 août, qu’ils appliqueraient la Déclaration de Londres, mais qu’ils se réservaient le droit de capturer la contrebande de guerre, « quel que fût le port de destination du navire et le port où la cargaison devrait être déchargée ».

La principale règle du blocus, proclamée par la Conférence de Londres, est l’effectivité; c’est une obligation reconnue depuis longtemps par le Droit des gens qui condamne l'interdiction de commerce sans investissement réel du lieu bloqué. Mais la difficulté commence lorsqu'il s’agit de déterminer les conditions nécessaires pour qu’un lieu soit considéré comme effectivement bloqué.

La première Ligue de neutralité armée de 1780 exigeait la présence de navires arrêtés et suffisamment proches. Dans le même désir de rendre parfaitement évident le blocus, qui interdit l'accès du lieu bloqué sous peine de danger réel pour quiconque tenterait de le violer, l’article 3 de la Convention maritime du 16 décembre 1800 voulait également que l’entrée du port bloqué fût rendue dangereuse au moyen de vaisseaux arrêtés et suffisamment proches. Enfin, la Déclaration de Paris du 16 avril 1856 appelle effectifs «les blocus maintenus par une force suffisante pour interdire réellement l’accès du littoral de l’ennemi ».

Quoi qu’il en soit, le principe fondamental, en cette question, c’est que le blocus n’est considéré comme effectif en Droit international que lorsqu'il y a danger d'entrer ou de sortir. On peut d’ailleurs remarquer que la formule de la Déclaration de Paris ne représente pas un progrès, au contraire, car elle manque de précision. Quand y aura-t-il force suffisante ? C’est une question de fait, à résoudre d’après les circonstances.

Jusqu'à la dernière guerre, on admettait qu’il suffisait que les navires soient stationnés de manière à pouvoir surveiller l’entrée du port bloqué et à arrêter tout navire qui tenterait de passer outre. La distance à laquelle se trouvent les navires bloqueurs est sans importance. Jusqu'à la guerre de 1914-1918, il était également admis qu’un blocus tenu par croisière ne répondait pas aux conditions d’effectivité, car de nombreux navires peuvent pénétrer dans la place déclarée bloquée ou en sortir, durant l'intervalle des

Renault, Yi

allées et venues des croiseurs. C’est pour cette raison que les déclarations de neutralité armée de 1780 et de 1800 écartèrent les blocus par croisière. Par contre, à s’en tenir à la lettre; cette espèce de blocus n’est pas interdite par la Déclaration de Paris du 16 avril 1856, ni par la Déclaration de Londres du 26 février 1909 qui, dans son article 2, se borne à reprendre le texte de la Déclaration de Paris. L’article 3 apporte cependant une précision : « La question de savoir si le blocus est effectif est une question de fait. » En cas de contestation, ce seront les tribunaux des prises nationaux et, sur recours, la Cour internationale des prises, qui décideront. Mais, la Cour internationale des prises n’a jamais été organisée. D’autre part, la Conférence de Londres ne s’est pas prononcée expressément sur le blocus par pierres, par mines et par sous-marins. Pour ce dernier procédé, la question était donc encore entière au mois d’août 1914, si toutefois on admet que, pour ce mode nouveau de navigation, il faille édicter des règles nouvelles. En 1909, le sous-marin était encore un bâtiment d’expériences, attendant l’heure de faire ses preuves. Cette heure n’allait pas tarder à sonner ; on put alors se demander comment les règles du Droit international, admises jusqu’alors, pourraient s’adapter. Les belligérants ne manquèrent pas d’en être parfois embarrassés.

IT. — TRANSFORMATION DES RÈGLES DU BLOCUS A LA SUITE DE LA GUERRE SOUS-MARINE 1914-1918.

Il est certain qu’au cours de la guerre de 1914-1918, le sous-marin a joué un rôle prépondérant dans l’évo-

lution du blocus. Dans la Manche et la mer du Nord, les conditions du blocus ont été modifiées par la menace sous-marine. D’autres facteurs sont évidemment intervenus dans la transformation du blocus classique : notamment, la position géographique de l’Allemagne, les champs de mines semés par les belligérants dans la mer du Nord, le contingentement des petits Etats neutres voisins des Empires centraux. Mais il n’en reste pas moins vrai que le sous-marin a joué dans cette transformation un rôle important 1.

Si on admet que la Déclaration de Londres représente le Droit international, on peut se demander si le blocus tel qu’il fut pratiqué dans la Manche et la mer du Nord est un procédé régulier et si, en préposant des sous-marins au contrôle d’un espace maritime qu’ils ont délimité et interdit à la navigation, les deux camps adverses ont bien effectivement bloqué les côtes

1. Par contre, au cours de la Grande Guerre, il fut, en d’autres lieux, procédé à des blocus en conformité avec les règles de la Conférence de Londres. Ainsi furent établis les blocus de la côte du Monténégro par l’Autriche-Hongrie le 10 août 1914; des côtes d'Autriche et d’Albanie par l’Italie, les 26 et 30 mai et 6 juillet 1915; du Cameroun el de l'Asie Mineure, les 23 avril 1915 et 10 janvier 1916 et ? juin 1915 par la France et la Grande-Bretagne; de la Syrie par la France, le 25 août 1915; de la côte de l’Est africain allemand par la Grande-Bretagne dans ja nuit du 28 février au 1er mars 1915; de Tsing-Tao par le Japon, le 27 août 1914; des côtes de Bulgarie par la France et l'Italie, le 16 octobre 1915; de Salonique et des côtes de Grèce par la France et la Grande-Bretagne, en juin 1916; de la côte de Macédoine, je 16 septembre 1916. Tous ces blocus furent constitués aùu moyen de forces navales suffisantes et répondaient donc aux conditions d’effectivité exigées par la Déclaration de Londres. Il est à remarquer qu'aucun d’entre eux, ou à peu près, n’eut à redouter d’une façon sérieuse les sous-marinsdes puissances centrales. Dès que les sous-marins allemands arriveront à Cattaro et, après le torpillage du Léon-Gambetta le 26 août 1915, les Alliés devront abandonner le blocus de la côte autrichienne et reporter leurs efforts sur le barrage d’Otrante. A partir de ce moment le blocus de l’Autriche en Adriatique allait ressembler au blocus de l’Allemagne en mer du Nord.

de l'adversaire. La navigation neutre était-elle tenue de s’y conformer ?

$ 1. — Emploi légitime du sous-marin dans le blocus.

Le droit des gens réconnaît que le commerce neutre est inviolable et ne peut être délibérément entravé en pleine mer par les belligérants. Les empêchements apportés à son exercice par ce procédé de blocus ne sont-ils pas contraires au principe de la liberté des mers, base essentielle du Droit maritime ? Que devient, en effet, le droit absolu des puissances neutres d’user des routes maritimes, s’il est loisible aux belligérants d’interdire tout trafic dans certaines zones qui comprennent des mers entières, comme ce fut le cas lors de la dernière guerre ? Les neutres sontils tenus de respecter cette zone de mer établie autour du territoire d’un adversaire par un belligérant qui la contrôle par ses sous-marins ? Cela revient à se demander s’il est possible de réaliser un blocus par le moyen des sous-marins. A cette question, Fauchille donne une réponse négative : « Les neutres ne doivent tenir compte que d’un blocus régulier. Or, d’après le Droit international, un blocus n’est régulier que s’il remplit certaines conditions et ces conditions sont incompatibles avec l'emploi des mines et des sous-marins. Le blocus doit d’abord être effectif. Comment constater qu’il en sera ainsi avec des mines dont il est impossible de contrôler l'existence, ou si les forces bloquantes se composent de navires qui ne sont pas toujours à la surface, qui se cachent sous les eaux: les neutres se dirigeant vers la zone prétendue bloquée ne pourront jamais savoir si elle est réellement

et suffisamment gardée; l’étendue de la zone de guerre proclamée par l'Allemagne est d’ailleurs si démesurée qu’on est en droit de supposer que la quantité de mines ou de sous-marins dont cette puissance dispose — quantité qu’on ne connaît pas et qu’on ne peut pas connaître — est insuffisante pour tenir cette zone véritablement close. Une seconde condition nécessaire à la validité du blocus est la notification que les navires peuvent avoir à recevoir des vaisseaux bloquants quand ils approchent de la zone interdite : il faut qu’ils puissent s’en éloigner s'ils n’ont pas l’intention arrêtée de violer le blocus. On se rend aisément compte qu’une pareille notification ne saurait être faite sérieusement par des sous-marins dont l’intérêt est de naviguer le plus possible en plongée afin de se soustraire à la surveillance et aux attaques des croiseurs et des torpilleurs ennemis et aussi à la canonnade des navires de commerce qu’ils doivent accoster :. »

Aux deux objections contenues dans cette condamnation du blocus par sous-marins, il paraît possible de répondre. Premièrement, par suite de l’immersion des sous-marins, un neutre naviguant vers une zone bloquée pourra évidemment ne pas s’apercevoir que le blocus est effectif, mais c’est là un risque qu’il consentira à courir en s’y engageant. Si l’état de guerre existe entre plusieurs Puissances, les neutres ont nécessairement, et quoiqu’on fasse, à en supporter certaines conséquences, car il est bien rare que « le toit de la maison de votre voisin brûle » sans que votre

1. Fauchille, Traité de Droit international public. tome II (Guerre et neutralité), p. 991.

maison en soit, si peu que ce soit, atteinte. En second lieu, s’il est indéniable que le sous-marin a tout intérêt à naviguer le plus possible en plongée, il faudra bien qu’il émerge pour notifier le blocus à un navire s’engageant dans la zone interdite, car ce qui serait contraire au Droit des gens ce serait de torpiller, sans avis préalable, tout navire tentant de violer le blocus. En un mot, ce qui est contraire aux principes du Droit international, c’est la guerre sous-marine sans restrictions et non pas l’emploi du sous-marin pour bloquer un port ou une côte. D’ailleurs, à moins d’interdire complètement le blocus, tant qu’il y aura des sousmarins, comment peut-on espérer que des navires de surface pourront bloquer un Etat sans avoir à craindre des contre-attaques sous-marines. Pour cette même raison, il paraît tout à fait utopique de vouloir se rallier à la proposition de la Société anglaise Grotius qui, dans ses recommandations du 18 décembre 1917, a soutenu que, pour qu’un blocus soit légitimement établi à l’aide de sous-marins, il fallait que ceux-ci se tiennent à la surface.

Les transformations apportées par la guerre sousmarine aux procédés de blocus employés avant 1914 ont été telles qu’afin d’éviter que certaines règles établies au cours des Conférences internationales ne leur soient opposées, les belligérants ont évité de qualifier du nom de « blocus » les interdictions de commerce qu'ils imposaient aux neutres. Les deux parties adverses ont ainsi tenté de bloquer chacun leur adversaire sans tenir un « blocus » au sens donné à ce mot dans les conventions internationales. La Déclaration de Paris de 1856 précise dans son article 4 que « le blo-

cus, pour être obligatoire, doit être effectif, c’est-àdire maintenu par une force suffisante pour interdire réellement l’accès du littoral de l'ennemi ». Or, il est évident que les Alliés établirent un véritable blocus de PAllemagne en s’efforçant d’arrêter et en arrêtant en fait toute navigation de ou pour l'Allemagne à travers la mer du Nord; mais ils ne purent s’opposer aux échanges commerciaux entre les pays scandinaves et l’Allemagne, à travers la mer Baltique :. Cependant, jamais les Alliés ne prétendirent officiellement avoir établi un blocus, pas plus que les Empires centraux ne proclamèrent jamais bloquer les côtes de leurs adversaires occidentaux. On eut recours à un subterfuge juridique. Les belligérants n’établirent pas de blocus, mais ils délimitèrent des « zones de guerre » dont le principe peut n’être pas absolument condamnable, mais dont l’application s’est révélée contraire au droit des gens, au cours de la dernière guerre.

1. Bien que les Etats-Unis ne soient pas signataires de la Convention de Paris, ils n’ont pas manqué cependant de s’en prévaloir et de faire constater le manque d'efficacité du blocus de l’Allemagne dans une note adressée le 21 octobre 1915 au gouvernement britannique au sujet des restrictions imposées aux neutres. « La Déclaration de Paris de 1856, dit cette note, qui a été universellement reconnue comme établissant d’une manière correcte les règles du droit international en ce qui touche le blocus déclare expressément que les « blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c’est à dire maintenue par une force suffisante pour interdire réellement l’accès du littoral ennemi ». L’effectivité d’un blocus est manifestement une question de fait. Il est de notoriété publique que les côtes allemandes sont ouvertes au commerce avec les pays scandinaves et que les navires de guerre allemands croisent à la fois dans la mer du Nord et la mer Baltique et qu’ils saisissent et conduisent dans des ports de l'Allemagne les navires neutres à des: tination des ports scandinaves et danois, »

$ 2. — Zones de guerre.

Le 4 février 1915, invoquant le motif de représailles contre différentes pratiques anglaises en matière d’arrêt de contrebande et de passagers allemands, le Gouvernement allemand, proclamait que de même que la mer du Nord avait été déclarée zone militaire anglaise ‘, de même les eaux baïignant les îles britanniques allaient devenir zone de guerre sous-marine.

Le Moniteur de l'Empire du 4 février 1915 publiait la déclaration suivante :

« 1° Les eaux entourant la Grande-Bretagne et l’Irlande, la Manche comprise, sont déclarées zone de guerre. À partir du 18 février 1915, tout navire de commerce ennemi rencontré dans ces eaux sera détruit, même s’il n’est pas possible d’écarter tout danger pour les équipages et les passagers.

» 2° Les navires neutres s’exposeront au même risque en pénétrant dans cette zone de guerre, car en raison de l’abus de pavillons neutres ordonné par le Gouvernement anglais le 21 février, et des hasards inhérents à la guerre sur mer, il ne sera pas toujours possible d'éviter que des attaques destinées à des bâtiments ennemis atteignent des bâtiments neutres.

» 3° La navigation par le Nord, en faisant le tour des Shetlands, dans la partie orientale de la mer du Nord et dans une bande d’une largeur d’au moins 30 milles longeant la côte hollandaise, n’est pas menacée.

» Signé : Von Pour. »

1. Il est à remarquer qu’il n’y a rien de commun entre la zone mili-

taire anglaise et la zone de guerre allemande. La zone militaire anglaise

en mer du Nord, définie le 3 novembre 1914, avait pour but la sécurité et la protection des non-combattants.

Ainsi s’'amorçait une nouvelle méthode de guerre contraire au droit des gens, qui ne devait recevoir toute son extension que deux ans plus tard. La marine allemande n'avait d’ailleurs pas attendu le 18 février 1915 pour détruire les navires de commerce dans la zone prohibée. Dès le 20 octobre 1914, l’'U-17 détruit le vapeur anglais Glitra; le 26 octobre suivant, c’est le tour du navire français Amiral-Ganteaume, transportant des réfugiés belges et du Nord de la France que lU-24 en plongée torpille sans avertissement au large de Gris-Nez. Un mois après, l’'U-21 pénètre dans la Manche et y coule au canon deux vapeurs anglais, puis, poursuivant sa croisière dans la mer d'Irlande, il détruit au mois de janvier 1915, trois vapeurs devant Liverpool.

Progressivement, l'Allemagne étendit la zone de guerre, prévue dans la Déclaration du 4 février 1915, aux régions suivantes :

Février 1915 : Les eaux qui baïignent les îles Britanniques.

Mars 1915 : Les îles Shetland.

Janvier 1917 : Limite de la zone de guerre sans restriction : 43° et 62° parallèles nord, 20° méridien ouest dans le nord de Gibraltar au 6° méridien est en Méditerranée.

Mars 1917 : Océan glacial du 24° est, jusqu’au 19% nord.

Novembre 1917 : Extension de la zone dans le nord jusqu’au 30° méridien ouest, création d’une zone de 300 milles marins de rayon autour des Açores.

Janvier 1918 : Extension de cette dernière zone pour

englober Madère, création d’une zone interdite autour de Dakar et des îles du Cap Vert.

Les neutres ne restèrent pas insensibles à ces interdictions de naviguer dans certaines mers !. Les Pays- Bas protestèrent par une note, en date du 12 février 1915. Deux jours auparavant, le 10 février, au nom du Gouvernement américain, M. Bryan adressait à Berlin la note suivante : « ….Proclamer appliquer le droit de détruire tout navire pénétrant dans une zone déterminée de la haute mer, sans prendre d’abord le soin de déterminer sa qualité de belligérant et le caractère de contrebande de sa cargaison, constituerait un acte tellement imprévu et sans précédent dans les guerres navales, que le Gouvernement des Etats- Unis se refuse à croire que le Gouvernement impérial allemand ait l’intention de commettre cet acte. La présomption que des navires ennemis peuvent faire indûment usage de pavillons neutres ne suffit pas pour faire suspecter tous les navires qui traversent la zone indiquée. L’opinion du Gouvernement des Etats-Unis est que le droit d’arrêt et de visite a été reconnu précisément pour éclaircir tous les doutes à cet égard. »

1. Par ce moyen de terreur, l’Amirauté allemande cherchait, en intimidant les neutres, à interrompre tout trafic autour des Iles Britanniques. Elle appliquait ainsi les préceptes du général von Bernhardi, le théoricien du grand état-major allemand, qui à propos des conférences de la Haye, écrivait : « D'ailleurs, ces conventions sont en contradiction avec l’essence de la guerre moderne, qui est la guerre des peuples; elle doit donc assurer le droit de nuire aux peuples tout entiers. Jamais l'Allemagne ne doit consentir, vis-à-vis de l'Angleterre, à laisser diminuer le droit de faire des prises sur mer et le droit de contrebande. En raison de la grandeur et du rendement de la flotte de commerce anglaise, ces droits sont un des meilleurs moyens de guerre de l’Allemagne. Elle doit s’efforcer avec une énergie inlassable de préparer la guerre au commerce ennemi, et pour cela se procurer à l’étranger des points d'appui, des stations de charbon et des ports de guerre, »

Aussi, dans le but d’atténuer l'effet produit par sa déclaration du 4 février, le Gouvernement allemand se voit-il dans l’obligation d’en adoucir les termes, et dans sa réponse du 16 février à la note américaine, von Jagow précise, contrairement à la Déclaration de von Pohl : « Le Gouvernement allemand a, d’ailleurs, simplement annoncé la destruction des navires marchands ennemis trouvés dans la zone de guerre, et non pas la destruction de fous les navires marchands, comme le Gouvernement américain paraît l’avoir compris par erreur. Cette limitation que s’est imposée le Gouvernement allemand affaiblit singulièrement son plan militaire, surtout depuis que l’on a tant de raisons de penser que des navires neutres transportent de la contrebande ennemie. »

De leur côté, les Alliés répondirent aux mesures allemandes par la Déclaration du 1* mars 1915 : « L'Allemagne a considéré la Manche, les côtes du Nord-Ouest de la France ainsi que les eaux entourant les îles Britanniques, comme une zone de guerre et elle a officiellement notifié que tous les navires ennemis rencontrés dans cette zone seront détruits et que les navires neutres pourront y être en danger. C’est là, en réalité, une prétention de torpiller à vue, sans égard pour la sécurité des équipages et des passagers, tout navire marchand sous tout pavillon. Comme il n’est pas au pouvoir de l’Amirauté allemande de maintenir aucun bâtiment de surface dans ces eaux, cette attaque ne peut être pratiquée que par des moyens sous-marins.

» Or, le droit des gens, en ce qui concerne les attaques contre le commerce, a toujours présumé que le

premier devoir du capteur d’un navire marchand est de l’'amener devant une cour des prises où il puisse être jugé, où la régularité de la capture puisse être appréciée et où les neutres puissent recouvrer leur cargaison. Couler une prise est en soi-même un acte contestable auquel on ne peut avoir recours que dans des circonstances extraordinaires et après que des dispositions ont été prises pour assurer la sécurité de équipage et des passagers.

» La responsabilité d’avoir à distinguer entre les navires neutres et les navires ennemis, ainsi qu'entre cargaison neutre et cargaison ennemie, incombe manifestement au bâtiment qui attaque et dont c’est le devoir de vérifier le statut et le caractère du navire et de la cargaison, ainsi que de mettre en sûreté tous les papiers avant de le couler ou même de le capturer. De même, le devoir d'humanité consistant à assurer la sécurité des équipages des navires marchands, qu’ils soient neutres ou ennemis, constitue une obligation pour tout belligérant. C’est sur cette base que toutes les discussions antérieures sur le droit tendant à réglementer la conduite de la guerre sur mer, ont procédé.

» Aussi bien, un sous-marin allemand est incapable de remplir aucune de ces obligations :. Il n’exerce aucun pouvoir local sur les eaux dans lesquelles il opère. Il ne conduit pas ses captures dans le ressort d’une cour des prises. Il ne porte aucun équipage de prise qu’il puisse mettre à bord d’une prise. Il n’em-

1. Les sous-marins allemands n’étaient pas incapables par eux-mêmes de remplir les obligations de tout capteur, mais ils agirent en fait comme s’ils l’avaient été.

-ploie aucun moyen efficace de distinguer entre un navire neutre et un navire ennemi. Il ne reçoit pas à son bord, pour en assurer la sécurité, l'équipage et les passagers des navires qu’il coule. Ses méthodes de guerre sont en conséquence entièrement en dehors de l'observation de tous les traités internationaux réglementant les opérations contre le commerce en temps de guerre. La déclaration allemande substitue à la capture réglementaire la destruction aveugle.

» En conséquence, le Gouvernement français et le Gouvernement britannique se considèrent comme libres d’arrêter et de conduire dans leurs ports les navires portant des marchandises présumées de destination, propriété ou provenance ennemies. Ces navires et cargaisons ne seront pas confisquées, à moins qu’ils ne soient sujets à être condamnés pour d’autres motifs. »

Le Gouvernement américain ne manqua pas de faire observer que la Déclaration du 1* mars 1915 constituait en fait un véritable blocus. Encore qu’ils s’en soient défendus, c'était bien là le but recherché parles Alliés. Sans doute ils ont évité d'employer ie mot « blocus », mais c’était mal cacher la réalité que de la dissimuler sous lexpression : « Restriction des approvisionnements de l'ennemi. » Les Etats-Unis protestèrent contre cet état de choses dans une note adressée au Gouvernement britannique, le 21 octobre 1915 : « Il est en conséquence du devoir du Gouvernement des Etats-Unis d’avertir le Gouvernement britannique que le blocus qu’il prétend avoir établi par Ordre du Conseil du 11 mars 1915 ne peut être reconnu comme un blocus légal. »

I faut reconnaître que les règlements franco-anglais sur la suspension du trafic des marchandises à destination ou en provenance des pays allemands ne sauraient s'expliquer au moyen des principes admis avant guerre sur le blocus. Pour être conforme à la Déclaration de Londres, le blocus doit interdire tout accès aux régions bloquées, or, les règlements alliés en 1915 ne défendent pas aux navires neutres de pénétrer dans les ports allemands, ils leur interdisent simplement de faire dans ces ports des opérations de chargement ou de déchargement. Les sanctions édictées par ces règlements diffèrent aussi de celles admises généralement dans le cas de blocus; à la saisie pure et simple, elles substituent la mise sous séquestre des marchandises ennemies et la restitution des marchandises neutres; au lieu de saisir les navires, elles les laissent libres après débarquement des marchandises litigieuses.

Ces mesures établies par les Alliés ne constitueraient donc pas un blocus conforme aux Déclarations de Paris et de Londres. Elles ne seraient qu’une interdiction de commerce maritime assurée par croisière. Mais qu'est-ce qu’une interdiction du commerce maritime avec un pays si ce n’est un blocus, que ce blocus soit conforme ou non à des règles conventionnelles, dont certaines d’ailleurs non ratifiées ou que les circonstances ont amené à abandonner ? Comment aurait-on pu établir un blocus plus effectif par croisière ? Comment aurait-on pu, d'autre part, établir un blocus autrement que par croisière devant la formidable flotte sous-marine allemande contre laquelle, au début tout au moins, on n’avait à peu près aucune arme ?

LÉ SOUS-MARIN ET LE BLOCUS iii

Les règles de Londres, édictées avant que l’on se soit rendu compte de la possibilité du sous-marin, ne répondaient plus aux événements de la Grande Guerre. Le 1° avril 1916, le Gouvernement de Londres soumettait au Gouvernement français un projet d’Ordre en Conseil ayant pour but d’abroger la Déclaration de Londres parce qu’elle « a l'inconvénient de manquer de souplesse et qu’elle ne répond pas, en matière de blocus, aux conditions de la guerre moderne... » Après une assez longue discussion entre les deux alliés, et malgré la résistance française, la Déclaration alliée du 2 juin 1916 abrogeait totalement la Déclaration de Londres en s’inspirant des motifs suivants : «Les Gouvernements alliés avaient pensé, au début de la guerre, qu’ils trouveraient dans la Déclaration de Londres un corps de doctrine et un recueil de règles pratiques. Le développement de la lutte actuelle, d’une ampleur et d’un caractère insoupçonnés, a démontré que l’effort qui avait été tenté à Londres pour déterminer, en temps de paix, non seulement les principes du Droit, mais aussi les modalités de leur application, n’avait pas abouti à un résultat entièrement satisfaisant.

» À mesure que les événements se déroulaient, les belligérants du groupe germanique redoublaient d’habileté pour desserrer l’étreinte qui les étouffait et rouvrir la voie des ravitaillements; leurs artifices compromettaient le commerce inoffensif des neutres et le rendaient suspect d’intentions hostiles. D’autre part, les progrès de tout genre accomplis dans Part militaire et naval, la création d'engins nouveaux, la centralisation par les belligérants germaniques de la

totalité de leurs ressources aux fins militaires, créaient des conditions très différentes de celles des guerres maritimes du passé.

» L'application des règles de la Déclaration de Londres ne devait pas résister à l'épreuve des faits évoluant sans cesse dans un sens imprévu... »

Dans l’ordre aux sous-marins d'appliquer la Déclaration du 4 février 1915, l’Amirauté allemande précisait au paragraphe 3 de « respecter les navires neutres ». Ce qui signifiait que les navires neutres seraient coulés seulement après avertissement préalable. Si cette prescription était un adoucissement certain à la Déclaration du 4 février, elle n’en constituait pas moins une interprétation très large des principes de Droit international admis jusque-là, qui n’autorisaient la destruction des navires neutres que par exception, si la capture du bâtiment neutre et sa conduite dans un port compromettaient la sécurité du capteur. Mais l’Allemagne ne devait pas s’en tenir là, et le 9 janvier 1917, au conseil de guerre de Pless, l’empereur Guillaume décida de commencer une guerre sous-marine à outrance, à dater du 1° février suivant.

$ 3. — Guerre sous-marine « sans restrictions ».

« Je donne l’ordre de commencer le 1° février la guerre sous-marine sans restrictions avec toute l’énergie possible. »

Tel fut l’ordre dicté par l’empereur à l’issue de ce conseil. Quelques jours plus tard, le 12 janvier, l’amiral Holtzendorff, chef d’état-major général, commen-

tait la décision impériale dans l’ordre suivant adressée à la flotte :

€ 1. — A partir du 1” février, tous les navires marchands ennemis rencontrés dans la zone de blocus seront attaqués immédiatement. Les navires hôpitaux, portant distinctement les marques conventionnelles, seront épargnés à la condition qu’ils soient rencontrés en dehors de la zone limitée; d’une part par la ligne Ouessant-Land’s end, d’autre part par la ligne Terschelling-Flamborough. Toutefois, les navires hôpitaux rencontrés à l’intérieur de cette zone seront épargnés jusqu’au 3 février à minuit.

» Les vapeurs neutres, les navires de secours à la Belgique et les paquebots à passagers ennemis non armés seront traités conformément à l’Ordonnance des prises : dans la mer du Nord, jusqu’au 6 février à minuit; dans le reste de la zone du blocus, jusqu’au 12 février à minuit. Après ces dates, ils seront considérés comme des navires ennemis.

» Les voiliers neutres seront traités conformément à l’Or.lonance des prises jusqu’au 10 février en mer du Nord, jusqu’au 28 février dans le reste de la zone de blocus.

» 2. — En dehors de la zone de blocus, les navires marchands non armés seront traités conformément à l’Ordonnance des prises. Les navires marchands armés seront toujours attaqués sans avertissement.

» 3. — Afin d'intimider la navigation neutre, il est de la plus haute importance que l'effet produit dès le début soit aussi intense que possible. Ensuite, on s’efforcera d’occuper continuellement la zone de blocus...».

li n’est pas besoin de souligner combien cette ma-

Renault. 8

nière allemande de comprendre la guerre sous-marine est contraire aux lois de l'humanité; mais dans l’esprit de l’'Amirauté allemande, le blocus sous-marin des nations ennemies devait les contraindre à accepter cette paix allemande qu’il devenait de plus en plus douteux d’obtenir sur terre. Les plaintes des neutres étaient chose négligeable; en Europe, toutes les nations importantes étaient déjà engagées dans le conflit et il semblait douteux que les Etats-Unis quittent leur continent pour s’engager, contrairement à la doctrine de Monroë, dans une guerre européenne. La Suède était plutôt favorable à l'Allemagne par haine de la Russie; la Hollande et la Norvège ne pourraient formuler que des réclamations platoniques à leur puissant voisin.

L'Allemagne invoque deux considérations pour justifier une attitude sans précédent dans l’histoire : 1° Le droit de se défendre contre un adversaire qui viole les lois de la guerre : et 2° la nécessité de recourir à

1. Extrait de la note remise le 31 janvier 1917 par le Gouvernement allemand à l’ambassadeur des Etats-Unis à Berlin : « Depuis deux ans et demi l’Angleterre abuse de la puissance de sa marine pour essayer criminellement de réduire l’Allemagne par la faim. Foulant aux pieds le droit des gens, ie groupe de puissances menées par l’Angleterre paralyse non seulement l’action de ses adversaires, mais il oblige encore par une pression impitoyable les Etats neutres à renoncer à tout trafic commercial qui lui déplait ou à restreindre le commerce suivant des prescriptions arbitraires. Le peuple américain connaît les efforts faits pour amener l'Angleterre et ses alliés à revenir au:droit des gens et au respect de la loi de la liberté du commerce. Le Gouvernement anglais persiste dans sa guerre de la faim qui n’atteint pas sans doute la force armée de j’adversaire, mais qui contraint des femmes, des enfants, des malades et des vieillards à subir pour l'amour de la patrie, de douloureuses privations qui compromettent la santé du peuple. Ainsi, la soif de domination de l'Angleterre accumule de sang-froid les souffrances : du monde, sans souci des lois de l’humanité, sans souci même du désir de paix ardent et muet qui existe chez les peuples mêmes des Alliés. Chaque journée qui s'ajoute à la terrible lutte apporte de nouveaux maux et de nouvelles morts, chaque journée dont la guerre sera abrégée conservera des deux côtés Ia vie à des milliers de braves combattants et sera un bienfait pour l'humanité éprouvée. »

tous les moyens de guerre licites ou non, sans égard pour les droits et la vie des neutres, dans le but supérieur d’arriver à une fin plus rapide des hostilités 1. Ce serait sortir du sujet de cette étude que de s’occuper ici du premier argument. Quand au second, c’est tout un chapitre nouveau du Droit international, car 11 n’était encore jamais venu à l’idée d’aucun Gouvernement de rejeter aussi délibérément les règles les plus élémentaires du droit des gens. L'Allemagne prétendait de la sorte interdire au commerce des Puissances neutres les mers donnant accès aux ports de ses ennemis; son interdiction s’étendait même aux ports de la côte nord d’Espagne entre la Bidassoa et le cap Finistère. En un mot, par un simple décret, la Wilhelmstrasse abrogeaïit le principe de la liberté des mers admis depuis des siècles par toutes les nations maritimes.

Les doctrines les plus extensives des droits des belligérauts, celles qui admettent le blocus de droit, le droit de suite, et le droit de prévention permettent seulement de contrôler par une visite régulière la destination des bâtiments et de vérifier s’ils n’ont pas

1, Extrait de la note remise le 31 janvier 1917 par le Gouvernement allemand à l'ambassadeur des Etats-Unis à Berlin : « Le Gouvernement impérial ne pourrait pas en répondre devant sa propre conscience, devant le peuple allemand et devant l’histoire, s’il renonçait, sans l’essayer, à n'importe quel moyen pour hâter la fin de la guerre. Avec le président des Etats-Unis, il avait espéré atteindre ce but par des négociations. Les adversaires ayant répondu à cette tentative en annonçant l’aggravation de la lutte, le Gouvernement impérial, s’il veut servir l'humanité dans un sens plus élevé et s’il ne veut pas pécher contre ses propres compatriotes, doit désormais poursuivre la lutte qui lui est de nouveau imposée en recourant à toutes les armes. En conséquence, il doit aussi abolir les restrictions qu’il s'était imposées jusqu'ici dans l’emploi de ses moyens de combat sur mer, comptant que le peuple américain et son Gouvernement ne seront pas inaccessibles aux motifs de cette décision et à sa nécessité, »

l'intention de pénétrer dans les ports bloqués, mais elles n’autorisent pas un belligérant à interdire aux neutres, sous prétexte de blocus, le passage dans des mers libres à destination de ports neutres. Jamais une nation n’avait osé émettre jusqu’à ce jour semblable prétention. Même aux époques où les belligérants avaient essayé de défendre aux neutres le commerce maritime avec l'ennemi, en appliquant la doctrine de « l'infection hostile », ils s’abstenaient d’attaquer tous les navires sans distinction et de porter atteinte à la vie des équipages; ils se bornaient à confisquer navires et marchandises ennemis, après visite régulière.

D’après la coutume internationale, les bâtiments marchands ennemis et la propriété ennemie qu’ils ont à bord ne peuvent être que capturés, et non pas détruits sans avertissement; les bâtiments de commerce neutres ne sont sujets à capture que s'ils violent leur neutralité en transportant de la contrebande de guerre ou en tentant de forcer un blocus régulièrement établi. Dans un cas comme dans l’autre, le droit des gens s'oppose à ce qu’un navire de commerce puisse être détruit purement et simplement, sans aucun avis préalable à l'équipage. Le Droit international n’autorise jamais un croiseur à détruire un navire neutre ou ennemi; il l’autorise seulement à détruire une prise, c’est-à-dire un navire déjà saisi et non pas un navire susceptible de lêtre. Il s’ensuit qu’on ne peut procéder régulièrement à la destruction d’un navire qu'après l'avoir visité. Une autre obligation s’impose au sous-marin qui veut détruire un navire marchand. Il doit, comme tout navire de surface en la circonstance, pourvoir à la sécurité des

passagers et de l'équipage. S'il est parfois difficile à un sous-marin, à cause de ses dimensions souvent restreintes, de recueillir à son bord les passagers et l'équipage d’un navire torpillé, il doit leur laisser le temps de s’embarquer dans les canots de sauvetage et les remorquer le plus près possible de terre.

Quoique dans sa note envoyée aux neutres, le Gouvernement de Berlin ait parlé de « blocus » et « d’eaux bloquées », il.est évident que cette guerre « sans restrictions » n’a aucun rapport avec le principe traditionnel du blocus, ni avec l’idée même de blocus. Bloquer un port ou une côte, c’est interdire toute communication entre ce port ou cette côte et la haute mer. Or, jamais les côtes visées par la note allemande du 31 janvier 1917 ne furent un seul instant bloquées, même sur une partie quelconque de leur étendue. L'Allemagne se livra à une guerre de course par sousmarins aux alentours des côtes alliées, coulant sans avertissement tout ce qui passait à portée de ses bâtiments. Mais cela n’a rien à voir avec un blocus.

Doit-on rendre le sous-marin responsable de ces procédés manifestement contraires au droit des gens? Sans doute, l'emploi du sous-marin a rendu possible à l'Allemagne la pratique de la guerre « sans restrictions ». Bloquée, comme elle l'était par les flottes alliées, elle n’aurait pas pu mener une guerre de course efficace en surface. Mais de là à dire que le sous-marin ne peut être employé utilement que selon la méthode allemande préconisée dans le memorandum du 31 janvier 1917, c’est charger une arme de tous les méfaits dont se sont seuls rendus coupables ceux qui s’en sont servis.

Quel que soit le nom dont on se serve, que ce soit

celui de blocus, ou celui d’interdiction de commerce avec l’ennemi, il ressort des procédés employés par les divers belligérants de la guerre de 1914-1918 que, dans les conditions actuelles de la guerre moderne, la théorie du blocus classique, telle que l'avaient conçue les auteurs de la Déclaration de Paris ou de la Déclaration de Londres, n’est plus applicable aujourd’hui. L'emploi du sous-marin rend à peu près impossible la présence de forces bloquantes, se tenant immobiles ou évoluant dans un espace relativement restreint devant un port ou uné côte ennemis. Invisibles pour les bâtiments de surface, les sous-marins pourront les torpiller avec d’autant moins de risque qu’ils auront tout loisir d’opérer de nuit. Après avoir condamné toute tentative de blocus par sous-marins comme irrégulière et contraire aux lois internationales, Fauchille se voit obligé de reconnaître que la guerre sous-marine a complètement changé la situation : « Il ne saurait plus être pratiquement question de soumettre le blocus moderne à la condition d’effectivité, telle tout au moins qu’on l’envisageait jusqu'ici. Ce n’est pas simplement par des bâtiments stationnés ou même par des croisières opérant à proximité de la côte ennemie que le blocus sera désormais constitué; c’est en faisant circuler dans toutes les mers, en tous les points du globe, sur les routes commerciales, des vaisseaux de guerre, qui arrêteront les navires dont ils constateront ou présumeront la destination pour le territoire déclaré bloqué, ou en constituant des zones de guerre plus ou moins étendues, en direction de ce territoire, où ils placeront des mines et feront naviguer des sous-marins, que les belligérants formeront

des blocus; les anciens blocus fictifs deviendront ainsi la règle. Et, comme complément de cette règle, par suite de l’éloignement obligé de la force de blocus, afin de pouvoir réellement interdire à des navires neutres, non contrebande de guerre, d’entrer dans un pays ennemi ou d’en sortir, on appliquera la théorie du voyage continu, le droit de prévention et le droit de suite. Le blocus nouveau sera ainsi autrement dommageable pour les neutres que le blocus ancien. Sur un point, cependant, il leur sera plus favorable : comme ce qui importe avant tout aux belligérants est d'empêcher que des marchandises entrent dans un territoire bloqué ou en sorte, la sanction d’un blocus ne sera plus nécessairement la capture suivie de la confiscation, mais en général simplement le déroutement ou le séquestre, après visite du navire en pleine mer pour s'assurer de sa destination; néanmoins, si, ne voulant pas renoncer aux avantages qu’ils leur offrent, les belligérants établissent des blocus par sousmarins, la sanction de leur violation sera alors particulièrement rigoureuse, car lé plus souvent elle consistera dans la destruction du navire arrêté.

« Tout blocus devra, aujourd’hui comme jadis, être déclaré et notifié, et la notification devra être uniquement diplomatique : une notification spéciale ne sera nécessaire pour mettre un navire en contravention que dans le cas où exceptionnellement, pour une cause quelconque, le navire aura pu ignorer légitimement l’existence du blocus ; la notification diplomatique sera nécessaire pour les modifications et la mainlevée du blocus, aussi bien que pour son établissement. Le blocus de guerre de l’avenir revêtira sans

doute deux formes différentes : celle du blocus direct, c’est-à-dire d’un blocus qui interdit de faire route vers la côte de l'ennemi et laisse libre tout navire qui, quels que soient les parages où il navigue, a une autre destination ou une autre provenance, et celle du blocus indirect, c’est-à-dire d’un blocus qui interdit non plus la navigation vers un lieu donné, mais le passage dans une certaine étendue de la mer, alors que le bâtiment qui veut la traverser peut simplement effectuer un voyage innocent de port neutre à port neutre. Le blocus indirect est constitué par des zones de guerre ou par des zones minées. Le blocus direct est établi par des navires, capables d’interdire l'accès de la côte ennemie d’une façon réelle et continue, et ce dernier blocus peut présenter divers aspects suivant la nature des bâtiments engagés : 1° Blocus tenu par des navires de surface devant une côte défendue par des navires de surface ; 2° blocus tenu par des bâtiments de surface devant une côte gardée par des sous-marins ; 3° blocus tenu par des sous-marins :. »

III. CONCLUSIONS SUR LES POSSIBILITÉS D'EMPLOI DES SOUS-MARINS DANS UN BLOCUS

« Le blocus, dit le président de la Conférence interalliée, dans sa lettre d’envoi du 16 juin 1919 des conditions de paix à l’Allemagne, est et a toujours été une méthode de guerre légale et reconnue, et son exécution aux différentes époques a toujours été adaptée

aux changements intervenus dans les communications internationales. »

1. Fauchille, Traité de droit international public, tome IL (Guerre et neutralité), p. 995,

Par l'emploi du sous-marin pour bloquer ou contrebloquer l'adversaire, la guerre mondiale de 1914-1918 fournit la première expérience d’un tel changement. De cette expérience, on peut conclure que le sousmarin a totalement transformé les principes admis précédemment en matière de blocus, tant par la Déclaration de Paris que par celle de Londres. Dans quelle mesure cette transformation a-t-elle eu lieu ?

D’une seule expérience, si vaste soit-elle, il est difficile de tirer des conclusions formelles et définitives. Le facteur géographique a joué au cours de la dernière guerre d’une façon qui n’est pas négligeable, en obligeant les sous-marins allemands à opérer loin de leurs bases après. avoir eu à surmonter des obstacles difficiles. Par contre, les Alliés étaient particulièrement bien placés pour arrêter tout trafic maritime des Empires centraux avec les neutres. Sans vouloir se livrer à des controverses spéculatives sur ce qui se serait produit si les choses s’étaient passées autrement, il est cependant permis de poser un certain nombre de conclusions sur le rôle du sous-marin dans le blocus.

$ 1. — Le sous-marin contre le blocus.

La première constatation indiscutable est l’élargissement du réseau de surveillance des forces bloquantes, dès que le sous-marin est entré en scène. Et quoiqu'il soit bien hasardeux de prévoir l'avenir, c’est là un aspect de la guerre sur mer qui est appelé vraisemblablement à se renouveler désormais.

La forme du blocus en fut à ce point transformé que, pendant un certain temps, ce terme parut, aux

Alliés comme aux neutres, inapplicable à l'opération pratiquée. On était bien loin, en effet, de la conception du blocus que se faisait Catherine de Russie, lorsqu’elle imposait, en 1780, que, pour être valable, un blocus devait être tenu par des navires suffisamment rapprochés les uns dès autres pour que des embarcations ne puissent pas les franchir. Cette innovation dans la pratique du blocus a fait l’objet de longues discussions dans les correspondances diplomatiques des belligérants avec les neutres. Il est pourtant incontestable qu’il n’y a là rien de contraire à la nature même du blocus. Les procédés employés se transforment légitimement avec les époques et les engins nouveaux.

Ce ne fut pas seulement en mer du Nord, par la triple destruction du Cressy, du Hogue et de lAboukir, que le sous-marin se révéla d’un emploi efficace comme forceur de blocus. En Méditerranée, aux Dardanelles comme en Adriatique, les torpillages du Triumph, le 25 mai 1915, et du Majestic, le 27 mai, par V'U-21, devaient amener les Alliés à modifier leur plan d'action maritime. Comme au nord, les escadres des grands navires de guerre se réfugièrent au fond des rades bien abritées, laissant toute la charge des opérations actives à la « poussière navale » des petites unités de surface de peu de valeur.

Sans doute, le sous-marin n’a pas réussi à desserrer l’étreinte des forces navales bloquantes ; les croisières alliées s’étant convenablement écartées ont poursuivi leur œuvre de restriction en arrêtant tout commerce d'outre-mer à destination des côtes bloquées. Mais les croisières des Alliés, trop éloignées, ne purent s’oppo-

ser au trafic côtier des Empires centraux avec les Etats neutres voisins, et cela suffirait à démontrer l'utilité des sous-marins contre le blocus.

8 2. — Le sous-marin pour le blocus.

Il est indéniable que la géographie desservait l’Allemagne et que l’Amirauté allemande a voulu trop étreindre en cherchant à interrompre toutes les communications de l’Angletere avec le reste du monde. Quoi qu’il en soit, malgré la nouveauté du procédé contre lequel les Alliés n'avaient au début aucun moyen de se protéger, malgré la quantité formidable de tonnage coulé par les sous-marins allemands pendant la guerre, malgré la violence des moyens employés, l’Amirauté allemande fut toujours loin du but qu’elle s’était assigné : briser la résistance de l’Angleterre en détruisant son trafic maritime commercial.

Il ressort de l’expérience de la guerre de 1914-1918 que, s’il fut excellent à faire respecter ses côtes nationales, le sous-marin se révéla par contre incapable de bien remplir, quand il le tient seul, le rôle de bloqueur. Ce n’est pas qu’il ne puisse pas se conformer aux règles du droit des gens comme n’importe quel bâtiment de surface ; la dernière guerre fournit de nombreux exemples de sous-marins allemands s’y conformant dans leur rôle de destruction légitime du commerce ennemi ou de la contrebande de guerre. Si les circonstances ont voulu que ce soit avec des sousmarins que l'Allemagne ait mené la guerre « sans restrictions », ce n’est là que pure coïncidence. Cela ne découle pas plus de la nature du submersible que

de celle de n’importe quel autre bâtiment de guerre. Des bâtiments de surface auraient tout aussi bien pu la pratiquer, si l'Allemagne avait voulu violer les lois de la guerre par ce procédé.

En résumé, le sous-marin, très apte à protéger les côtes d’un Etat contre les attaques ou le blocus, l’est beaucoup moins pour agir contre une côte ennemie et la bloquer, si ce n’est en coopération avec une flotte

de surface maîtresse de la mer.

1. Voir «le Contre-blocus sous-marin », par le vice-amiral Amet, dans les Organisations de blocus en France pendant la guerre, par un groupe de collaborateurs de Denys Cochin.