Plusieurs systèmes sont soutenus

Une première opinion oblige les pays neutres à ouvrir leurs ports aux navires de guerre belligérants, non seulement en cas d’innavigabilité ou de détresse de mer, mais en toutes circonstances. L'obligation pour le neutre de laisser les navires de guerre entrer dans ses ports ne constitue pas une violation de sa neutralité, j uisque les navires de guerre de tous les belligérants ont le droit d’entrer.

Une seconde doctrine laisse les Etats neutres Zibres d'ouvrir ou non leurs ports aux navires de guerre belligéranis: seulement, quelques déci sions qu’ils prennent, ils doivent l'appliquer sans distinction à tous les belligérants. C’est la doctrine gtréralement admise. .

Un troisième système décide que les neutres ont le devoir d’interdire l’accès de leur territoire maritime aux navires de guerre belligérants.

< ART. 10. — Il est convenu qu’il sera permis d’aborder aux ports des dits princes, d’y séjourner, de les quitter en toute liberté, qu’il s'agisse de vaisseaux de commerce ou de tous autres armés en guerre, soit qu’ils y soient poussés par la tempête, soit qu'ils aient besoin de réparations ou de vivres, pourvu que, s'ils viennent de leur plein gré, leur nombre ne dépasse pas celui de six ou de huit. »

Le droit d’asile ne fut définitivement fixé que pendant la guerre de Sécession américaine, par suite de la nécessité où se trouvaient les Sudistes d’utiliser les ports neutres pour leur ravitaillement. Cette partie du Droit international ne commença à être uniformisée qu’au cours de la seconde Conférence de La Haye, en 1907 ; il fut alors admis que les Etats neutres auraient la liberté d'accorder ou de refuser à leur gré l’accès de leurs eaux territoriales aux navires belligérants. Mais l’aticle 9 de la XIII Convention précise : « Une Puissance neutre doit appliquer aux deux belligérants les conditions, restrictions ou interdictions édictées par elle, pour ce qui concerne ladmission dans ses ports, rades ou eaux territoriales, des navires de guerre belligérants ou de leurs prises. » Puis l’article 12 précise que : « À défaut d’autres dispositions spéciales de la législation de la Puissance neutre, il est interdit aux navires de guerre des belligérants de demeurer dans les ports et rades ou dans les eaux territoriales de la dite Puissance neutre pendant plus de 24 heures, sauf dans les cas prévus par la présente convention. » Enfin, l’article 15 ajoute que : « A défaut d’autres dis- positions spéciales de la législation de la Puissance neutre, le nombre maximum des navires de guerre

d’un belligérant, qui pourront se trouver en même temps dans un de ses ports ou rades, sera de trois. » La Conférence a laissé à l'Etat neutre une entière liberté de décision ; en agissant ainsi, elle a confirmé une coutume pratiquée depuis longtemps.

Sont soumis à ces règles tous les navires de guerre belligérants qui demandent l’accès des eaux territoriales d’un Etat neutre : les navires de combat des flottes militaires aussi bien que les corsaires’, les croiseurs auxiliaires et les ravitailleurs de ces navires. Les sous-marins doivent-ils être admis à profiter des mêmes avantages que les navires de surface ? S'il est possible de les admettre sans violer la neutralité, doiton leur appliquer les mêmes règles qu’aux autres navires belligérants en ce qui concerne la durée de leur séjour, le nombre de sous-marins et leur ravitaillement ou leurs réparations ? Cette question est discutée. |

La guerre de 1914-1918 a posé, pour la première fois, la question du séjour des sous-marins dans les eaux territoriales neutres.

Le 7 juin 1916, un sous-marin allemand basé sur Cattaro, l’'U-35, commandé par le lieutenant de vaisseau Lothaire von Arnauld de la Perrière, appareiïlle pour Carthagène. Le service des renseignements alliés ayant été prévenu de son départ, connaissant son indicatif d'appel par T. S. F. et approximativement la route qu’il devait suivre, le commandant Fatou lui appuie la chasse sur tout son trajet, ce qui n’empêche

1. Pour les nations qui n’ont pas signé la Déclaration de Paris de 1856 et n’ont donc pas aboli la guerre de course.

Certains Etats refusent d'accorder l'asile aux corsaires comme offrant moins de garantie que les navires de combat.

pas l’U-35 d’entrer à Carthagène le 21 juin à 4 heures du matin. Pendant son séjour de vingt-quatre heures, il s’acquitte de sa mission qui était d'apporter au roi d'Espagne une lettre de l’empereur Guillaume le remerciant d’avoir recueilli les Allemands chassés du Cameroun. Après avoir débarqué des caisses de médicaments pour les réfugiés du Cameroun sur le vapeur allemand Roma, interné dans le port de Carthagène, et s'être ravitaillé par le moyen du même vapeur, le sous-marin quitte les eaux territoriales espagnoles le lendemain 22 juin à 3 heures du matin. Il échappe en haute mer à la surveillance des Alliés et coule au canon dans le golfe de Valence le vapeur français Hérault, puis un peu plus tard deux voiliers italiens.

Il rentre à Cattaro le 3 juillet 1916, après avoir torpillé ou coulé au canon un certain nombre de commerçants neutres ou alliés.

Cet événement, bientôt suivi, quelques jours plus tard, par l’entrée du Deutschland dans le port de Baltimore, le 10 juillet 1916, parut d’une portée considérable aux Alliés qui soulevèrent à ce propos un incident diplomatique en vue d’empêcher que des faits semblables ne soient tolérés par les neutres. Dès le 30 juin, le Gouvernement britannique invite son ambassadeur à Madrid à adresser une protestation formelle au Gouvernement espagnol et à déclarer que le Gouvernement de Sa Majesté se réservait le droit de présenter une demande d’indemnité « pour le préjudice causé aux intérêts britanniques par les opérations hostiles que le sous-marin a été mis à même d’en-

treprendre, en raison des facilités qui lui ont été

accordées ». Les Alliés firent valoir à cette occasion la

différence qui existe entre les navires de surface et les sous-marins, au regard du droit d’asile. Les navires de surface qui demandent l'hospitalité d’un port neutre courent de ce chef certains risques; leur présence ne peut être dissimulée, un ou plusieurs croiseurs ennemis peuvent les attendre à leur sortie. Aucun inconvénient, au contraire, ne limite l'emploi des ports neutres par les sous-marins comme base de ravitaillement.

A la suite des incidents de l’'U-35 et du Deutschland, les Alliés se concertèrent pour éviter que ces deux faits ne constituent des précédents. Le 3 juillet, une Conférence présidée par M. Léon Bourgeois, à laquelle assiste un représentant de l’Amirauté britannique, et où les autres marines alliées sont invitées à participer, se réunit à Paris, pour examiner les bases juridiques sur lesquelles s’appuieront le protestations des Alliés contre ces « violations de la neutralité ». Après avoir constaté que les Conventions signées à La Haye, le 18 octobre 1907 n'avaient pu prévoir l’emploi des sousmarins, la Conférence présidée par M. Léon Bourgeois estima que le séjour, si court soit-il, d’un sous-marin dans des eaux neutres lui permettait de se ravitailler suffisamment pour qu’il puisse ensuite tenir la mer pendant un temps suffisamment long pour lui permettre d’opérer une nouvelle croisière, ce qui évidemment est contraire à l’esprit des Conventions de 1907 et aux intentions de leurs rédacteurs. Un memorandum approuvé par les Gouvernements alliés fut communiqué aux Gouvernements neutres. « En présence du développement de la navigation sous-marine, dit notamment ce memorandum, et dans les circonstances

‘actuelles, en raison des actes à attendre malheureusement des sous-marins ennemis, les Gouvernements alliés estiment qu’il est nécessaire, tant pour sauvegarder leurs droits de belligérants et la liberté de la navigation commerciale que pour éviter des risques de conflits, d'engager les Gouvernements neutres à prendre, s’ils ne l’ont déjà fait, des mesures efficaces en vue d'empêcher les navires sous-marins des belligérants, quelle que soit leur affectation, de se servir des eaux, rades et ports neutres.

» À l’égard des sous-marins, l’application des principes du droit des gens se présente dans des conditions aussi particulières que nouvelles, d’un côté par suite de la faculté qu'ont ces bâtiments de naviguer, de séjourner à la mer en état d’immersion et de se dérober ainsi à tout contrôle et à toute surveillance ; d’autre part, en raison de l'impossibilité de les identifier, de déterminer leur caractère national, neutre ou belligérant, combattant ou inoffensif, et de faire abstraction de la capacité de nuire inhérente à leur nature même.

» On peut dire enfin que tout navire de guerre sousmarin, disposant loin de sa base d’un lieu de repos et de ravitaillement, y puise, par le fait même de ce repos, un tel supplément de moyens que les avantages qu’il en tire font de ce lieu une véritable base d’opérations navales.

» En présence de cet état actuel des choses, les Gouvernements alliés estiment que les bâtiments sousmarins doivent être exclus du bénéfice des règles admises jusqu’à présent en droit des gens sur l’admission et le séjour des bâtiments de guerre ou navires

de commerce dans les eaux, rades ou ports neutres. Tout sous-marin des belligérants ayant pénétré dans un port neutre doit y être retenu. »

À l'appui de ce mémorandum des Alliés aux neutres est jointe une annexe développant un certain nombre d'arguments par lesquels les Puissances de . l'Entente s’efforcent de démontrer l’impossibilité pour un Etat neutre de recevoir un sous-marin belligérant sans prêter une assistance contraire aux principes de neutralité.

1° Les principes du droit des gens maritime, coutumier ou conventionnel, ont été élaborés depuis des siècles à l’usage des navires de surface seuls connus jusqu'alors. « Ces principes ne sauraient donc s’appliquer aux sous-marins qu'après avoir été adaptés au caractère tout particulier que présentent ces navires et avoir subi les modifications appropriées. »

2° La conduite des sous-marins des Puissances centrales, depuis le début de la guerre, est telle « par leurs incessantes violations de toutes les lois de l’humanité, d'honneur et de loyauté sur mer », que l’intérêt commun du monde civilisé exige des règles rigoureuses propres à empêcher de tels forfaits.

3° Grâce à leurs facultés de disparaître en plongée, de naviguer et de séjourner à la mer en état d’immersion, les sous-marins se dérobent à tout signalement, arraisonnement, contrôle et surveillance aussi bien en haute mer qu’à l'entrée, pendant le séjour et à la sortie des eaux territoriales. « Ces facultés de disparaître et de naviguer, sans être vus, permettent aux sous-marins de commettre toutes les fraudes de douane, les délits d’espionnage et autres manœuvres prohibées par les

lois nationales des Etats maritimes, de se livrer impunément aux actes interdits par le Droit international, quelques engagements qui aient été pris par eux. »

4° Actuellement, les sous-marins sont impossibles à identifier à vue, étant donnée leur apparence toujours à peu près semblable, ce qui ne permet pas de vérifier leur nationalité et si l’on a affaire à un bâtiment militaire ou inoffensif, « Il en résulte qu’un même sous-marin armé en guerre peut à son gré se faire passer successivement pour plusieurs autres bâtiments du même type et bénéficier ainsi autant de fois des avantages dont un bâtiment ainsi armé ne doit profiter qu’une seule fois. » Par ce moyen, le sousmarin peut échapper facilement à la règle prévue à l’article 20 de la Convention XIII de La Haye de 1907, d’après laquelle un bâtiment de guerre belligérant ne peut renouveler son approvisionnement qu’après trois mois, dans un port de la même puissance.

5° « S'il est vrai que tout bâtiment de guerre, par le séjour qui lui sera alloué dans un port neutre et par les ravitaillements qu’il y pourra prendre, trouvera ainsi un repos et des moyens d’action dont il tirera profit, à son gré, pour des opérations militaires, un semblable lieu de repos et de ravitaillement est si nécessaire au sous-marin et lui offre de ce chef un tel supplément de moyens que ce lieu constitue, en réalité, une véritable base de ses opérations navales ultérieures. » |

Ce mémorandum des Alliés fut assez fraîchement accueilli en Amérique. « En réponse, le Gouvernement des Etats-Unis doit exprimer sa surprise qu’il y ait, apparence de tentative de la part des Puissances

alliées de déterminer la décision du Gouvernement, dans ce qu’elles considèrent comme une situation nouvelle relativement à l’utilisation des sous-marins en temps de guerre et d’un effort pour l'acceptation de cette règle, au moins en partie, en avertissant les Puissances neutres du grand danger couru par leurs sousmarins dans les eaux qui peuvent être visitées.

» En raison de ce fait, de la note et de l’avertissement des Puissances alliées contenus dans le mémorandum qui lui a été soumis, il appartient au Gouvernement des Etats-Unis de notifier aux Gouvernements de la France, de la Grande-Bretagne, de la Russie et du Japon que, relativement au traitement des sous-marins soit de guerre, soit de commerce dans les eaux américaines, le Gouvernement des Etats-Unis réserve sa liberté d’action à tous points de vue, et traitera ces navires comme, dans son opinion, il convient à une grande Puissance, dont on peut dire qu’elle a fait les premiers pas en vue d'établir les principes de la neutralité et qui, pendant plus d’un siècle, a maintenu ces principes dans l'esprit traditionnel et avec le haut sens d’impartialité dans lequel ils avaient été conçus !. » Quelques semaines plus tard, le raid du sousmarin allemand U-53 sur les côtes américaines devait provoquer le commencement d’une évolution dans les idées du Gouvernement de Washington.

Le 17 septembre 1916, l'U-53 quitte Héligoland pour se rendre sur les côtes américaines et y protéger l’arrivée du Bremen, qui devait y accomplir son premier voyage. Le 7 octobre, il entre à Newport-News escorté

1. Cf, Clunet, Journal.de Droit international, année 1917, p. 320,

par un sous-marin américain ; le commandant allemand Rose fait ses visites protocolaires, qui lui sont rendues, et repart deux heures et demie après, sans s'être aucunement ravitaillé. Le lendemain, après avoir quitté les eaux territoriales, il arraisonne et coule sept vapeurs, dont les équipages sont recueillis par des destroyers américains, qui assistent à ces destructions. Le soir, l’U-53 se met en route pour l’Europe et rentre à Héligoland le 23 octobre. Cette croisière provoqua une grosse émotion aux Etats-Unis et eut une répercussion immédiate sur le marché américain où le taux des primes d’assurance et du fret subit une brusque et forte hausse !. L’entrée de l’'U-35 à Carthagène avait laissé indifférente l’opinion américaine, par contre, le raid de l’'U-53 modifia sensiblement la manière de voir des Etats-Unis sur le séjour des sousmarins dans les ports neutres. Et cependant, du point de vue juridique, ce simple séjour de moins de trois heures à Newport-News, sans ravitaillement ni en vivres ni en combustibles, semble ne devoir soulever aucune critique. L'U-53 avait été escorté dès son entrée dans les eaux territoriales par un navire de guerre américain et reconduit de même ; l'Amérique était parfaitement dans son droit en laissant pénétrer dans un de ses ports ce sous-marin qui, par la surveillance dont il fut l’objet durant tout son séjour dans les eaux territoriales américaines, ne pouvait violer la règle II du Traité de Washington du 8 mai 1871. La coutume internationale reconnaît aux Etats neutres la faculté de recevoir dans leurs ports les vaisseaux de guerre

1 Cf, Laurens, Histoire de la guerre sous-marine, p. 294,

-des Puissances belligérantes. S’il y a lieu de prendre des précautions spéciales à l’égard des sous-marins capables de se soustraire aisément aux devoirs de respect de la neutralité, il n’y a aucune raison d’interdire l'accès des eaux territoriales neutres aux sous-marins belligérants qui, pendant leur séjour, ne peuvent recevoir aucun ravitaillement ni en vivres ni en combustible.

Les Etats-Unis, dont la conviction première avait été ainsi ébranlée par le raid de l’U-53, devaient se rallier définitivement à la thèse alliée l’année suivante, en 1917. Quant aux autres Puissances neutres, elles réagiront au mémorandum des Alliés différemment, non pas tant souvent à cause de leur diversité d’opinions sur la question qu’à cause de leurs intérêts commerciaux ou de leur situation géographique. Comme il arrive parfois, on finit par trouver des arguments juridiques qui paraissent excellents pour appuyer des thèses intéressées.

Le 23 août 1916, le mémorandum allié est remis au Gouvernement norvégien par notre ambassadeur à Christiana. Tout en faisant remarquer que, dans cette affaire, la Norvège ne saurait prendre une attitude qu’eu égard à ses intérêts propres de neutre et non pas comme un devoir envers l’une ou l’autre des Puissances belligérantes, le Gouvernement norvégien considéra que, pour la même raison qui avait amené les Etats scandinaves à fermer leurs ports aux bâtiments de guerre belligérants pendant la guerre de Crimée, il avait tout intérêt à éloigner les sous-marins de ses eaux territoriales et à ne pas leur fournir une aide, dont il pourrait être ensuite victime, puisque des navi-

res norvégiens avaient été souvent coulés par des submersibles belligérants. Un décret royal du 13 octobre 1916 interdit, en conséquence, l’accès des eaux territoriales norvégiennes à tout sous-marin militaire ou commercial, en surface ou en plongée, sous peine de s’exposer à être attaqué par la force armée sans avertissement préalable. Le décret ajoutait : « Les sousmarins étrangers qui naviguent dans les eaux norvégiennes doivent, en raison des difficultés qu’il y a à distinguer les diverses catégories de sous-marins, supporter tout risque de dommage et éventuellement de destruction résultant d’une confusion en ce qui concerne le caractère du bâtiment. » L’ordonnance ne faisait d'exception qu’en cas de force majeure, pour permettre le sauvetage des équipages, mais sous la condition que les sous-marins navigueraient en surface et arboreraient leur pavillon national.

Cette mesure du Gouvernement norvégien était

absolument correcte. Mais évidemment, de toutes les nations belligérantes, la plus touchée fut l'Allemagne,

dont les sous-marins empruntaient les eaux territoriales et les baies de la Norvège pour guetter les navires ravitaillant la Russie et la Roumanie, par Arkangel. L'Allemagne fut la seule à protester. Le 20 octobre 1916, la presse allemande publiait un communiqué officiel où il était dit : :« Il faut remarquer, à ce sujet, que l'ordonnance du Gouvernement norvégien est manifestement dirigée, dans son essence, contre l’Allemagne et qu’elle ne répond pas à un esprit de véritable neutralité. Aussi, le ministre allemand à Christiana

Renault. 12

a-t-il été chargé de faire des réserves expresses au sujet de l’attitude du Gouvernement norvégien *. »

La Norvège ne se laissa pas intimider ; le 5 novembre, elle répondait par un exposé juridique de la question en revendiquant son droit d'interdire à tous les sous-marins des belligérants le séjour dans ses eaux territoriales.

Lorsque, par ordonnance du 19 juillet 1916, le Gouvernement suédois avait interdit l’accès des ports du Royaume aux sous-marins, l'Allemagne s’était bien gardée d’élever la moindre protestation. C’est qu’alors la mesure lui était favorable, L’ordonnance suédoise avait été prise, en effet, dans le but d’entraver les opérations des submersibles alliés dans la Baltique, en les empêchant de surveiller le trafic commercial entre la Suède et l'Allemagne, alors qu’il était toujours facile à l'Allemagne de surveiller en mer du Nord le trafic commercial suédois avec les Alliés.

La Hollande répondit au memorandum des Alliés par une note du 14 octobre 1916. Le Gouvernement hollandais observe que, le droit des gens n’ayant pas prévu de règles spéciales pour les sous-marins, ceux-ci doivent être traités comme les autres navires de guerre : « Il ne résulte d'aucune disposition du droit des gens que les devoirs des Puissances neutres, au sujet du régime à appliquer aux navires de guerre belligérants, varient selon la capacité de nuire des différents types de navires de guerre, l'emploi plus ou

1. Dès la publication du Décret royal norvégien, les sous-marins alle mands se livrèrent à un véritable massacre des bâtiments norvégiens. Ils arrêtèrent et examinèrent la plupart des navires sortant des ports de ce pays. Pendant la seconde quinzaine d’otobre 1916, la marine marchande de la Norvège subit plus de pertes qu’elle n’en avait éprouvées depuis le début de la guerre.

moins fréquent que les belligérants font d’un type spécial, ou la mesure dans laquelle ces différents navires profitent d’un séjour fait dans un port heutre. Sauf dans des cas exceptionnels (avaries de navires, état de la mer), les navires de guerre des belligérants né peuvent franchir la limite des eaux territoriales néerlandaises, sous peine d’être internés. Cette règle a été appliquée au sous-marin allemand UC-8 et au sous-marin anglais K-6... »

Quant au Danemark, gêné par le voisinage de l’Allemagne, il répond aux Alliés, le 6 octobre 1916, dans une note très vague, qu’il s’en tiendra à la Convention XIII de La Haye et qu’il ne changera pas « sa ligne de conduite déjà connue ». En remettant cette réponse au ministre de France à Copenhague, le ministre des Affaires étrangères danois rappela qu’un sous-marin anglais était venu une fois dans un port danois pour y débarquer un malade et y acheter divers approvisionnements. Cette visite constituait un précédent, dont un sous-marin allemand devait profiter quelque temps plus tard en relächant à Esbierg, en raison du mauvais état de la mer.

L'Espagne fit savoir à l’Allemagne qu’elle ne désirait pas de nouvelles visites de sous-marins et le Gouvernement de Berlin lui donna l'assurance, le 28 août 1916, qu'aucun sous-marin n’entrerait désormais dans ses eaux. En même temps, le Gouvernement espagnol s’efforçait de provoquer une entente de tous les neutres pour interdire complètement l'entrée des sous-marins dans leurs eaux territoriales. Le Gouvernement de

i. Laurens, Le blocus el la guerre sous-marine, p. 110,

Madrid rédigea même un projet de décret, qu’il soumit au Gouvernement américain ; mais Washington répondit que la question ne lui paraissait pas se poser sur le plan international, mais qu’elle relevait uniquement de la politique intérieure de chaque Etat. N'ayant pas reçu l'approbation des Etats-Unis, qui constituaient l'Etat neutre le plus important, l'Espagne ne promulgua pas son décret et s’en tint à l’assurance que lui avait donnée l’Allemagne qu'aucun sous-marin ne pénétrerait dans ses eaux territoriales. Malgré cette assurance, l'Allemagne viola à plusieurs reprises la neutralité espagnole. Dans les premiers mois de 1917, les bâtiments de commerce Voss et Gurth sont attaqués et détruits par un sous-marin dans les eaux territoriales espagnoles, puis c’est le tour, le 7 mai, du Tiger ; le 17 juin, du Spind ; le 23 juin, du Capo Verde. Ce qui amène les Alliés à faire de plus en plus pression à Madrid, pour que l'Espagne fasse respecter sa neutralité. Le Gouvernement britannique fait savoir au Gouvernement espagnol, par l'intermédiaire de son ambassadeur à Madrid, que « la tolérance dont bénéficient à cet égard les navires de guerre allemands constitue une violation excessivement grave du droit des gens; en conséquence, le Gouvernement britannique se considère comme libre de poursuivre les sousmarins ennemis dans ces eaux territoriales, et va se trouver amené à examiner quelles sont les mesures les plus propres à assurer le respect de ses droits de belligérant. » Sur ces entrefaites, l’'UC-52 en avaries entra dans le port de Cadix, le 11 juin 1917, convoyé par un navire espagnol. Contrairement à l’article 17 de la Convention XIII de La Haye, ses avaries ne furent pas

constatées immédiatement par les autorités du port, de plus les réparations ne furent pas commencées de suite. Les ambassadeurs d'Angleterre, de France et d'Italie protestèrent immédiatement, faisant valoir que « les seules réparations que puisse autoriser un Etat neutre sont celles qui n’ont aucun caractère militaire. Dans le cas d’un sous-marin, sa faculté d'immersion représente une force offensive et défensive, et toute réparation destinée à lui permettre de naviguer en plongée a un caractère militaire et ne doit pas être tolérée. » Pris entre les réclamations alliées et les menaces allemandes, le Gouvernement espagnol autorisa les réparations et le départ de l’'UC-52, mais publia le 30 juin 1917 le décret suivant interdisant aux sousmarins belligérants l’entrée des eaux territoriales espagnoles :

« ARTICLE PREMIER. — Est interdit aux sous-marins de toutes catégories appartenant aux nations belligérantes la navigation dans les eaux territoriales espagnoles et dans les ports de cette nation.

» ART. 2. — Tous les sous-marins visés dans l’article ci-dessus qui pénétreraient dans la zone de juridiction espagnole, pour quelque cause que ce soit, resteront internés jusqu’à la fin de la guerre.

» ART. 3. — Les sous-marins des pays neutres qui pénétreraient dans les eaux espagnoles devront le faire en naviguant en surface et battant d’une façon ostensible leur pavillon national. »

Un mois après, le 31 juillet, l'UB-23 venait mouiller dans le port de La Corogne fortement endommagé; il y fut immédiatement interné. Le 9 septembre, convoyé par un torpilleur espagnol, l'UB-49 entrait à Cadix; il

fut interné dans l’arsenal de Carraca, mais le 6 octobre, trompant la surveillance des autorités espagnoles, il parvenait à s'échapper. Malgré les protestations espagnoles, l'Allemagne donna raison au commandant, prétextant que.le décret espagnol du 30 juin ne lui était pas applicable, puisque ce sous-marin était entré dans les eaux territoriales espagnoles en naviguant en surface dans l'impossibilité où il était de plonger et que, de ce fait, il ne pouvait plus être considéré comme un submersible.

Ainsi, les uns après les autres, tous les Gouvernements neutres étaient amenés à interdire l’accès de leurs eaux territoriales aux sous-marins belligérants, soit dans le but d’assurer la sécurité de la navigation autour de leurs côtes, soit sous la pression politique d’un des belligérants. On peut se demander quelle attitude un neutre, exclusivement soucieux de se conformer aux principes du droit des gens, devait être amené à prendre. Devait-il assimiler les submersibles aux navires de surface, conformément à la thèse de l'Allemagne ? Ou bien, au contraire, devait-il accepter la thèse des Alliés ainsi résumée dans leur note au Gouvernement espagnol à la suite de l’entrée de l’'U-35 à Carthagène : « La difficulté de connaître les mouvements et de contrôler l’action ultérieure des sous-marins rend impossible aux neutres, de se garder contre des ruptures de neutralité, après que le sous-marin a quitté le port, et cela justifie les neutres à faire une distinction entre les navires de surface et les sous-marins. Ces derniers devraient être traités sur le même pied que les hydravions et

LE SOUS-MARIN ET LE DROIT D'ASILE ï 183

autres aéronefs, et ne devraient pas être autorisés du tout à entrer dans les ports neutres. » |

À l’appui de cette thèse, on a fait valoir trois sortes d'arguments :

1° La faculté d’invisibilité des sous-marins leur permet de se soustraire à toute surveillance de la part dès autorités neutres;

2° Importance beaucoup plus grande des ravitaillements en pays neutres pour les sous-marins que pour les navires de surface;

3° Les sous-marins allemands s'étant livrés à des agissements contraires au droit des gens, l’intérêt du monde civilisé exige que des règles nouvelles soient édictées pour empêcher le retour de tels forfaits.

Ni les uns ni les autres de ces arguments ne semblent entraîner l’obligation pour les Etats neutres de refuser l’accès de leurs eaux territoriales aux sousmarins belligérants plutôt qu'aux navires de guerre de surface. Le sous-marin doit être traité comme tous les autres bâtiments; il n’a en rien démérité à l’égard des neutres parce qu’il emploie l’immersion comme procédé tactique. Les moyens employés par les belligérants ne regardent que ceux-ci et les neutres n’ont aucun doit de s’en occuper. Le sous-marin attaque son adversaire par la méthode qui lui est propre, et le neutre, tant qu’il n’en est pas victime, n’a rien à y voir. Le seul devoir imposé à l'Etat neutre est de veiller à la parfaite neutralité de ses eaux territoriales, afin que l’un des belligérants n’en use pas comme base militaire. En conséquence, si un Etat neutre considère qu’il lui est difficile de faire respecter sa neutralité par les sous-marins capables de

tromper sa surveillance en s’immergeant, il a le droit, mais non pas l'obligation, de fermer l’accès de ses ports aux sous-marins de tous les belligérants sans distinction. :

Que le ravitaillement en vivres et en combustible, dans les ports neutres, soit pour les sous-marins d’une utilité encore plus considérable que pour les autres navires de surface, c’est absolument certain. Mais y a-t-il là raison suffisante pour refuser aux submersibles le bénéfice du droit d’asile, plutôt qu'aux navires de surface ? Dans l’état actuel du Droit positif international, il n’est pas possible de faire de distinction, et poser le problème pour les uns, c’est le poser pour les autres.

Il semble qu’il serait très utile que cette question de l'asile à accorder par les neutres aux sous-marins belligérants soit étudiée et fasse l’objet d’une convention internationale. Le projet de décret élaboré par le Gouvernement espagnol au lendemain de l'entrée de l’U-35 à Carthagène, et soumis pour avis au Gou- “vernement américain pourrait servir de base de discussion. Ce projet prévoyait qu'aucun sous-marin belligérant ne pourrait pénétrer dans un port neutre sans autorisation préalable, sollicitée par la voie diplomatique, ou sans être en état de détresse pour cause d’avaries ou de mauvais temps. Les eaux territoriales ne pourraient être traversées qu’en surface, avec le pavillon national. Une fois entrés, ces sous-marins ne devraient pas communiquer avec la terre, ni recevoir aucun combustible. Ils devraient repartir dans les vingt-quatre heures, ou leurs avaries aussitôt réparées.

En attendant une convention internationale unani-

mement acceptée, les Etats neutres seraient heureusement inspirés en s’y conformant librement, mais aucun belligérant ne saurait en réclamer l’exécution comme un droit.

Sous-marins commerciaux.

Le bâtiment de guerre n’était à l’origine qu’un navire marchand que l’on armait au moment de son entrée en guerre. L’ancêtre du navire de guerre de surface est donc le navire de commerce. Pour le sousmarin, c’est le contraire qui s’est produit; le sousmarin de guerre était déjà un engin perfectionné lorsqu’est apparu le sous-marin commercial.

Lorsque les Alliés eurent complètement bloqué l’AI- Jlemagne, en coupant tout son trafic commercial transatlantique, M. Lohmann, président de la Chambre de commerce de Brême, eut l’idée de construire des sousmarins commerciaux destinés à transporter certains produits indispensables pour la guerre. Le premier sous-marin commercial fut mis en chantier, en octobre 1916, par la société Germania; achevé en mai suivant, il prit le nom de Deutschland. D'un rayon d'action de 23.000 milles, il pouvaient transporter 700 tonnes de cargaison.

Le Deutschland appareilla le 23 juin 1916 pour les Etats-Unis, arriva à Baltimore le 8 juillet, en repartit le 1° août et rentra à Brême le 23 août, provoquant l'enthousiasme de l’Allemagne. Son entrée à Baltimore suscita une vivre réaction de la part des Alliés. Le Foreign Office appela immédiatement l’attention des Etats-Unis sur les conséquences que pourraient entrai-

ner pour l’avenir, les mesures prises à ce sujet par le Gouvernement américain. Par un télégramme du 14 juillet 1916, le Gouvernement britannique attirait l’attention de son ambassadeur à Washington sur ce que «la discussion sur les sous-marins préoccupait sérieusement le Gouvernement britannique, plus. sans doute en ce qui concernait l’avenir, qu’en raison de la position maritime des Alliés. Le Gouvernement britannique estimait qu’il devait insister énergiquement pour qu’il soit établi que sous-marins et navires de commerce sont deux choses essentiellement différentes.

« Il n’est pas nécessaire, continuent les instructions à l'ambassadeur britannique, d’exposer toutes les raisons, mais la principale est qu’il n’existe aucun moyen permettant d'identifier un sous-marin à la mer, et qu’il n’est pas possible de prouver qu’il tient les engagements qu’il a pu prendre vis-à-vis des Gouvernements neutres. é

» … [1 n’y a aucun moyen, autant qu’on peut le prévoir, d'assurer qu’un sous-marin arborant le pavillon de commerce et armé par des réservistes appartenant à la marine de commerce ne puisse être transformé presque immédiatement en un très puissant navire de guerre. Les Allemands ont toujours prétendu qu’ils pouvaient opérer ainsi avec les navires de surface. Ceci est déjà un assez grand mal en lui-même, mais le mal serait dix fois plus grand si ce privilège était étendu aux sous-marins.

» À tous ces maux et à d’autres qui pourraient être indiqués, le Gouvernement de Sa Majesté ne voit aucun remède, si ce n’est d'engager les neutres à

accepter la doctrine qu’une nouvelle législation est nécessaire, si l’on veut régler définitivement cette nouvelle espèce d’engins de guerre.» Par une lettre à notre ambassadeur, M. Briand, président du Conseil, priait celui-ci d'appuyer les arguments de son collègue britannique.

Le Gouvernement américain admit bien de déclarer que le cas du Deutschland ne constituait pas un précédent, mais il se refusa à prescrire l’internement de ces sous-marins. Tout au plus interdira-t-il la naviga-. tion en plongée dans ses eaux territoriales. Le mémorandum allié du 20 août 1916 qui revenait sur la question des sous-marins commerciaux ne fut pas mieux accueilli à Washington.

En fait, la destinée des sous-marins commerciaux fut courte. Après un voyage aux Etats-Unis, d’où il rapporta 700 tonnes de marchandises précieuses et de caoutchouc, le Deutschland fut transformé en navire de guerre sous le nom d’U-155 et quitta Kiel en mai 1917, pour une croisière aux Açores. Son similaire le Bremen se perdit corps et biens au cours de son premier voyage vers les Etats-Unis. Les sept unités de ce type qui étaient en construction passèrent dans la flotte de guerre et prirent dans la série des U les numéros de 151 à 157.

A la suite de la discussion soulevée par laffaire du Deutschland, on fut amené à se demander si un sousmarin commercial devait être considéré comme un navire de guerre ou comme un navire de commerce. Un tel bâtiment doit-il être’ soumis aux restrictions imposées dans les eaux neutres aux bâtiments de guerre ? Il est certain qu’un sous-marin commercial

ne peut être comparé complètement à une navire de commerce de surface, car il n’a qu’à plonger au coup de semonce pour échapper à l'arrêt et à la visite des navire de guerre. De plus, quelle que soit l’efficacité d’un blocus, un sous-marin commercial le forcera en plongée, sans qu’aucune force bloquante puisse s’y opposer.

Comme pour les bâtiments de guerre sous-marins, l'attitude des neutres fut en relation directe avec les rapports que ceux-ci entretenaient avec l’une ou l’autre des parties belligérantes. La Norvège, naturellement portée à ménager l’Angleterre, « reconnut que la distinction entre sous-marins de commerce et sousmarins de guerre était inapplicable et aboutiraït, si elle pouvait s’appliquer, à des conséquences odieuses »; en conséquence, le décret royal du 13 octobre 1916 interdit l’accès des eaux territoriales à tout sousmarin militaire ou commercial.

La Hollande, mal placée au milieu du conflit, rappela que le Droit international positif n’ayant pas prévu de règles spéciales pour les sous-marins, ces navires devaient être traités comme les autres. « Si c’est un navire de guerre, ou navire y assimilé, d’une puissance belligérante, et si sa présence dans les eaux territoriales n’est pas justifiée par la prescription de la déclaration de neutralité, il est interné. Si c’est un navire de commerce, il est relaxé; aucun principe du droit relatif à la neutralité ne saurait justifier son internement. »

Le Danemark, dont la situation est assez semblable à celle de la Hollande, adopta la même attitude. « Puisqu’il s’agit, dit-il dans sa réponse, d’un phéno-

mène tout nouveau, le Gouvernement danois n’a aucune expérience des difficultés que l'emploi de ces navires pourrait présenter pour le maintien de sa neutralité, et il ne croit pouvoir prendre en considération l’adoption de nouvelles dispositions spéciales à leur égard, qu’une fois cette expérience acquise. » La Suède, par contre, adopta une attitude franchement favorable à l’Allemagne. A la suite d’actes de violation de la neutralité des eaux territoriales suédoises par des bâtiments de guerres russes, le Gouvernement de Stockholm promulgua, le 19 juillet 1916, une Ordonnance ainsi conçue : « Il est interdit aux sous-marins étrangers, armés en guerre, sous peine d’être attaqués sans avertissement, de naviguer ou de séjourner dans les eaux territoriales suédoises à une distance de moins de 3 milles marins de la terre ferme ou de l’ilot ou récif le plus éloigné de la côte suédoise qui n’est pas complètement submergé.» Les mots «armés en guerre» reconnaissaient implicitement l'existence des sous-marins commerciaux. L’Allemagne étant seule à posséder ce genre de submersibles, les navires de guerre suédois pouvaient attaquer sans avertissement les sous-marins alliés, mais lorsqu'ils se trouvaient en présence de sous-marins allemands, ils devaient préalablement s’assurer si les navires rencontrés étaient des bâtiments de guerre ou de commerce. Pour un sous-marin immergé, c'était impossible, la Suède s’interdisait implicitement d’attaquer les sous-marins en plongée quels qu’ils fussent, établissant ainsi en faveur de l’Allemagne un régime de faveur. Dans leur note du 30 août 1916, les Alliés ne manquèrent pas de protester contre cet état de choses.

En fait, les sous-marins commerciaux ne furent à peu près pas employés; le coût de revient de ces bâtiments était hors de proportion avec le tonnage très réduit de marchandises transportées. II semble, en tout cas, que les Alliés aient pris parti un peu vite contre le sous-marin commercial. On a fait valoir que le sous-marin commercial peut se transformer rapidement, en pleine mer, en bâtiment de guerre, en embarquant des canons et tubes lance-torpilles. Mais ce n’est pas là une propriété particulière aux submersibles. Les navires de commerce de surface emploient depuis longtems ce procédé; l’Alabama fut armé en grande partie, après sa sortie des eaux territoriales anglaises, et pendant la guerre de 1914-1918, les Allemands ont armé des croiseurs auxiliaires en pleine mer.