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Mais rédiger, pour les sous-marins, des règles de droit international restées jusqu'alors purement traditionnelles, c'était les fixer définitivement et donner à chaque mot une grande valeur pour le jour où le texte devrait être interprété par suite de contestations, même à propos de navires de surface. L’Angleterre s’en est bien rendu compte, et sa délégation — songeant aux navires de surface — a obtenu une modification importante à la rédaction initiale, pour éviter de donner à ces dispositions une interprétation gênante.

L'article premier des Résolutions établit les trois principes suivants, quant à l’action des sous-marins et des navires de surface contre les navires de commerce :

1° AVANT DE SAISIR UN NAVIRE DE COMMERCE, ordre doit lui être donné de se soumettre à la visite. Le texte originel parlait de l’ordre « de s’arrêter pour la visite ». Ces mots exprimaient l’obligation d’effectuer la visite sur place. Au Comité de rédaction, un délégué britannique proposa d’y substituer les mots « de s’arrêter ou de suivre la route qui lui est indiquée ». Ce changement est grave de conséquences, car il admet ainsi implicitement que la visite ne doit pas obligatoirement être effectuée sur place : le déroutement pour visite est ainsi admis. La Grande-Bretagne, qui proposa cette modification, ne tarda pas à en faire état puisqu’à la Commission des juristes de la Haye de 1922-1923, un de ses délégués s’appuya justement sur cette nouveauté du droit maritime international.

2° EN PRINCIPE, UN NAVIRE DE COMMERCE NE PEUT ÊTRE ATTAQUÉ. C’est ainsi que nos Instructions navales de 1916 (art. 1”) prescrivent aux croiseurs français de détruire les navires de guerre ennemis ou de s’en emparer par la force, et de capturer les navires de commerce de l’ennemi. Car le droit international admet que seuls les bâtiments de guerre sont susceptibles d’être attaqués et que les navires de commerce peuvent seulement être visités.

A ce principe, toutefois, il y a deux exceptions ; les navires de commerce peuvent être attaqués dans deux cas :

a) Si, après une mise en demeure, ils refusent de s'arrêter pour se soumettre à la visite. Il y a ainsi une sorte de délit de fuite ;

b) Si, après saisie, il refuse de suivre la route qui lui est indiquée.

Le principe et ses exceptions paraissent à première vue facilement applicables. Ainsi lorsque le navire a été visité en mer et que, parce qu’il est ennemi ou qu’il porte de la contrebande, il a reçu l’ordre de se diriger vers un port national ou allié, ce cas ne présente pas de difficultés, il sera fait de tout cela mention sur les papiers du bord. Dans ce cas, la saisie visée par les Résolutions existe. Il en est de même si le navire, après une visite partielle à la mer, reçoit l’ordre inscrit sur ses papiers de bord de se rendre pour visite dans un port déterminé.

Mais des difficultés se sont élevées, et l’on a pu se demander s’il y avait saisie régulière au sens des Résolutions Root, lorsque, sans examen à la mer, le navire a reçu l’ordre inscrit sur son livre de bord de se rendre au port pour y être visité. À la Commission de la Haye, le second délégué britannique, sir Cecil Hurst, a bien paru admettre la régularité de cette méthode au regard des Résolutions Root. Ce fut également l’opinion du sénateur Rolandi-Ricci, délégué italien et ancien membre de la Conférence de Washington.

Enfin, peut-on considérer qu’il y ait saisie suffisante, si le navire a reçu l’ordre de déroutement par signal ou par T.S. F. ? À la Haye, la délégation américaine n’a pas admis la régularité de cette procédure. La France n’aurait pu admettre ce procédé qu’à la condition de modifier ses règlements. En effet, les Observations générales qui sont en tête des Instructions navales de 1916 définissent la saisie de telle sorte qu’elle implique la substitution de l’autorité du commandant du navire de guerre à celle du comman-

dant du navire de commerce ; elles exigent que la saisie soit « toujours accompagnée des opérations d'inventaire et d’apposition de scellés ». Or, il est de toute évidence que ces opérations ne peuvent être pratiquées si le navire de guerre s’est borné à ordonner le déroutement par signaux ou par T. S.F.

Ces questions ne se seraient pas posées, si le texte définitif avait été exactement conforme aux textes télégraphiés de Washington à Paris. Le texte de ces télégrammes permettait d'attaquer le navire qui refuse « d’obéir aux ordres reçus ». Le bâtiment de guerre aurait done pu, d’après ce texte, atiaquer le navire de commerce, dès que celui-ci aurait refusé d’obéir à ses ordres, quel que soit le procédé employé pour lui transmettre ces ordres. Malheureusement, le texte de ces télégrammes n’est pas identique aux procès-verbaux des séances Cu 30 décembre et du 5 janvier, ni au texte définitif. Par suite d’une différence de ponctuation, la nécessité de la saisie, dont il est fait mention au texte définitif, ne se trouve pas dans les télégrammes.

Les Résolutions Root ne prévoient l'attaque des navires de commerce que dans les deux cas ‘indiqués plus haut : refus de s'arrêter et refus de dérouter. Il est évident qu’en cela, elles ne sont pas complètes, puisqu'elles ne font pas mention d’autres hypothèses depuis longtemps admises par le droit international. Ainsi, cette attaque est encore possible lorsque le navire de commerce pénètre dans une zone interdite. De semblables zones sont parfaitement licites pourvu qu’elles soient limitées ; c’est de ce genre qu’étaient les zones interdites par les Américains, de-

vant leurs côtes en 1917. Le projet de la Commission des juristes de la Haye va plus loin encore ; il permet d'ouvrir le feu sur un navire qui transmet certains renseignements militaires par T. S. F., ou qui enfreint l'interdiction faite par un commandant de s’approcher de ses forces navales ou de faire des émissions radiotélégraphiques dans une certaine zone.

Les Résolutions Root sont donc sur plusieurs points tout à fait insuffisantes. Elles ont de graves lacunes. Elles ne donnent même pas de réponse à cette autre question pourtant essentielle : comment traiter un navire de commerce transportant des troupes ?

3° MISE EN SURETÉ DES PASSAGERS ET DE L'ÉQUIPAGE PRÉALABLEMENT A LA DESTRUCTION DU NAVIRE DE COM- MERCE, Cette règle ne limite pas évidemment les possibilités d'attaque d’un navire de commerce qui fuit devant un croiseur ou un sous-marin, ou refuse de suivre la route indiquée ; elle ne vise que la destruction d’un navire que le bâtiment de guerre a arrêté et dont il est maître. Cela était évident, cependant le délégué italien, M. Schanzer, tint à le faire constater avec insertion au procès-verbal de la Conférence. Cette remarque ne fut pas inutile, car au Comité de rédaction, le président dut intervenir pour dissiper léquivoque chez certains.

Cette règle ne peut d’ailleurs qu'être approuvée, d'autant plus qu’elle est d’une exécution facile, Aucune précision n’étant donnée sur la mise en sécurité de l'équipage et des passagers, on pourra se contenter d’un moyen quelconque, tel que l’embarquement dans les chaloupes du bord, pourvu que le temps le permette,

Ces prescriptions, admises depuis déjà longtemps par le Droit international pour la guerre maritime, ne sont que rappelées par les Résolutions Root, sans qu’elles y àpportent aucune précision ; ce qui est regrettable. Si ces règles du droit des gens n’ont jamais été mises en doute en haute mer, doivent-elles être étendues aux eaux territoriales ? L'Etat riverain n'est-il pas libre d’agir comme bon lui semblera visà-vis des navires fréquentant ses eaux ? C’est ainsi que l’entendent les Etats-Unis dont da doctrine sur cette question est exprimée dans une note du département d'Etat du 18 janvier 1916.

Après avoir rappelé ces règles du Droit international, l’article premier des Résolutions Root précise qu'elles s'appliquent également aux sous-marins et que ceux-ci n’en sont dispensés « en aucune circonstance ». Or, cela est évidemment faux, puisqu'il a été vu plus haut qu’il existe des dérogations à ces règles, en cas de zones interdites ou de transmissions de renseignements militaires, par exemple.

Le principe ainsi posé par l’article premier est suivi de sanctions qui sont spécifiées à l’article 3 :

« ART. 3. — Les puissances signataires désireu- » ses d’assurer l’exécution des lois d'humanité déjà » reconnues et confirmées par elles relativement à » l’attaque, à la saisie et à la destruction des navires de commerce, déclarent en outre que tout individu au service de quelque puissance que ce soit, agissant ou non sur l’ordre d’un supérieur hiérarchique, qui violera l’une ou l’autre des dites règles, sera réputé avoir violé les lois de la guerre et sera susceptible d’être jugé et puni comme s'il avait