CHAPITRE III

Les enquêtes sur les terres collectives

Parallèlement aux travaux des commissions, paraissaient des rapports d'enquêtes, qu’il n’est pas sans intérêt d’analyser. Ils nous montrent l'intérêt que, de tous temps, l’on a pris à la question.

Au Congrès de l'Afrique du Nord, de 1908, M. Gounod, membre de la Conférence consultative de Tunisie, auteur d’un rapport sur le régime de la propriété foncière en Tunisie, déclarait : « N'oublions pas qu’il existe encore dans la Régence des régions entières qui appartiennent collectivement aux tribus.

«< Pendant longtemps les habitants de ces contrées ne se sont guère livrés qu’à l’élevage, ce qui expliquait l’état d’indivision. Mais la paix française a favorisé une augmentation de la population, trop nombreuse maintenant, pour vivre du régime pastoral. Du reste, l'élévation du cours des céréales, la faveur dont jouissent les plantations d'oliviers, l'amélioration des méthodes culturales, l'abondance toujours croissante des capitaux font que beaucoup de terres d'élevage peuvent avantageÿisement être mises en cultures. Mais, le régime des terres collectives s'oppose pour l'instant à la création de la propriété individuelle : ces terres sont par suite mal utilisées, et bientôt ne suffiront plus aux besoins des tribus qui les occupent ».

Comme on le constate, l'existence des terres collectives est généralement déplorée. On y voit une entrave constante et sérieuse à toute amélioration. Ce que déplorait surtout M. Gounod, c'était le régime des terres collectives où ne pouvait s'asseoir la propriété privée. Un économiste russe, M. Yernoloff, ancien ministre de l'Agriculture de Russie, a également démontré les inconvénients d’un pareil système : «Je ne réclame même point, dit-il, que le principe de la propriété communale soit abrogé par la loi, tant

que les paysans y tiennent eux-mêmes dans certaines localités, mais je considère comme une nécessité absolue l’abrogation de toutes les lois, de tous les règlements qui la mäintiennent artificiellement, afin de faciliter l’évolution naturelle de la propriété communale en propriété individuelle : cette évolution s’est faite depuis plusieurs siècles déjà dans les autres pays d'Europe; sans cela le progrès agricole ne pouvait se réaliser. La richesse nationale ne se développe qu’à cette condition ».

M. Gounod estime d’ailleurs qu’il faut remplacer les terres collectives par un système de propriété individuelle, pour éviter ia stagnation économique. Il termine son rapport par une conclusion qui doit retenir notre attention : < Souvenons-nous du reste de l’histoire d’autres pays et n'oublions que la véritable prospérité de la France date du jour où la Révolution a aboli les biens de main-morte, et tous les obstacles qui se posaient à la constitution de la petite et de ia moyenne propriété ». Les entraves qu'il a déplorées ont subsisté jusqu’à ces dernières années.

En 1911, était constituée une commission dite « d’amélioration de l’agriculture indigène », et la présidence en était confiée au sénateur Decker-David. Cette commission a présenté un rapport très documenté sur la question où nous trouvons des réflexions et des enquêtes intéressantes. Dans 1a lettre liminaire adressée au Ministre Résident Général, il déclare : « Nous nous sommes attaché à montrer combien il importe de fixer au sol les nomades (1). Nous croyons qu’il est de la plus haute utilité dans l'intérêt de tous d’en faire des sédentaires agriculteurs, se livrant à une production familiale, sur une surface restreinte : leur situation sera ainsi améliorée et les colons trouveront en eux une main-d'œuvre plus experte (2) ».

Cet état d’esprit était celui-là même qui devait guider le législateur tunisien dans l'établissement du statut des terres collectives. Le souci de traiter le problème économique sans abandonner le point de vue social domine dans le rapport en question. Il contient 22 pages sur les terres col-

(1) Comme on le voit, la question n'esi donc pas nouvelle, (2) Rapport sur l’agriculture indigène en Tunisie ; Derker-David, 1911.

lectives. Après avoir posé nettement le problème, il cite le décret de 1901 qui constitue un point de départ, puisqu'il contient en germe l'existence de commissions appelées à prendre des décisions importantes. Ensuite, il expose les projets de MM. Dumas et de Chavigny que nous avons eu l'occasion d'analyser. Il en fait un exposé succinct mais clair et fort intéressant.

I1 déclare en conclusion : « Que la commission de législation prenne vite une décision car derrière elle attend impatiemment une autre commisssion, celle de l’amélioration de l’agriculture indigène, qui serait très heureuse de pouvoir, elle aussi, par les perfectionnements qu’elle apporterait à l'exploitation du sol, contribuer au bonheur de cette intéressante partie de la population tunisienne » (1).

On voit le souci de la commission présidée par M. Decker David; c’est d'apporter sa contribution à l'amélioration de l'agriculture tunisienne; mais ce résultat est implicitement subordonné à l'établissement d’un statut en matière de terres collectives. Hélas, la commission de législation ne devait pas aboutir de sitôt et si le travail du Sénateur du Gers ne fut pas stérile il ne porta pas tous les fruits dont il était susceptible.

Parlant de l'intérêt que sa commission avait pris au problème des terres collectives, il concluait : « Notre commission ne pouvait se désintéresser de l'étude de cette question soulevée, comme le constatent les procès-verbaux de son enquête à Sfax, au Contrôle de Triaga et à El Djem, chez les Souassi, par. les intéressés eux-mêmes qui sont plus au courant qu’on ne pense des solutions présentées à l’approbation du gouvernement beylical » (2).

Ce rapport fut adopté à l’unanimité dans la séance de la commission du 22 juillet 1912.

Un travail de plus faible envergure mais d'intérêt plus considérable encore est celui présenté par M. Rectenwald, président du Tribunal Mixte, devant la commission chargée de « l’étude des réformes ayant trait au développement de la colonisation ». Cette commission, instituée par

(1) Op. cit.

(2) Op. cit.

arrêté du 26 avril 1919, comprenait entre autres membres 10 personnes désignées par le Résident Général à raison de leur compétence technique. Le rapport présenté par M. Rectenwald et qui nous intéresse, contient une très intéressante étude sur « les terres mortes et la colonisation en Tunisie » et, incidemment, sur les terres collectives. Ce qu’il apporte aux débats est le fruit d'enquêtes sérieuses faites par un juriste doublé d’un magistrat. C’est, à notre sens, la contribution doctrinale la plus importante faite sur la question depuis le décret de 1901.

Cette étude est entreprise dans un but bien précis : chercher les moyens d'étendre le domaine de la colonisation. Or, dans un pays où le droit religieux règle toutes les institutions, le problème est particulièrement épineux. Il commence d’ailleurs par expliquer en quel esprit il conçoit ses recherches : « c’est pour nous assurément un devoir sacré de respecter les règles et les traditions de la loi musulmane, comme d'assurer la fidèle exécution des généreuses intentions de ceux qui ne sont plus : mais vous savez avec quelle prévoyante insistance le Prophète commandait de vivifier les terres » (1).

Pour l’auteur, une étude de ce genre doit tenir compte à la fois d'éléments matériels et d'éléments moraux. La vivification des terres doit être une préoccupation principale du Musulman : « l’accomplissement des devoirs religieux, la guerre et l’agriculture, déclare Zeys, sont les trois préoccupations principales du peuple arabe. Pour le commerce, ils n’y ont que des aptitudes restreintes. L'organisation même de leurs sociétés de commerce, chétives à tous égards, anti-économiques le plus souvent, le prouvent surabondamment » (2).

L’excellence de l’agriculture une fois proclamée, M. Rectenwald déclare : « Ne serait-ce pas aller à l'encontre de sa doctrine (du Prophète) que d’arrêter implacablement le soc de la charrue devant les lentisques et les jujubiers sauvages, au préjudice des droits des dévolutaires vivants, au

(1) Revue algérienne, tunisienne et marocaine de législation et de jurisprudence, n°% de mars et août 1921. :

(2) Zeys. Traité de droit musulman malékite.

préjudice surtout des droits des œuvres pieuses auxquelles une culture rationnelle apporterait plus de puissants moyens d'action ». Il fait un exposé de l'importance des terres improductives en Tunisie et ébauche une étude sur les terres mortes. Il établit une comparaison extrêmement intéressante entre la théorie religieuse de la vivification et la théorie toute moderne exposée par le doyen Duguit, de la propriété fonction sociale. Le Président du Tribunal Mixte est le premier qui ait fait cet intéressant rapprochement. Nous aurons l’occasion de montrer par la suite, d’une façon plus étendue, combien ces thèses se ressemblent, quoique d’origine fort différente, et quel intérêt elles présentent dans un pays neuf comme la Tunisie.

Il déclare à cet égard : « Nous avons dit, avec le docteur Worms, que la condition du maintien de la propriété est le travail. Macrizi — né au Caire peu d'années après l’an 760 et mort dans la même ville au mois de Ramadan 845, c’està-dire vers le commencement de 1442 de l’ère chrétienne — rapporte ce hadith : « Tout individu qui, pendant 3 années, laissera en non rapport la terre en sa possession perdra ses droits sur cette terre et s’il survient un tiers qui la cultive, celui-ci aura plus de droits à la possession que l’ancien détenteur » (1).

Cette étude est appuyée de l'opinion des docteurs et de juristes musulmans considérables. Il estime que les terres incultes qui auront été mises en valeur par les agriculteurs européens ou indigènes, doivent appartenir à ces derniers. Toutefois, on devra indemniser les anciens détenteurs du sol. En soutenant cette opinion, qu’il craint de voir taxer de révolutionnaire, l’auteur fait preuve au contraire d’une véritable compréhension du problème tel que le posent les nécessités modernes. Les pays d’Islam où la France a installé son Protectorat, ou son autorité directe, doivent aller de l’avant dans la voie du progrès.

Il aborde ensuite — et c’est la partie qui nous intéresse surtout dans cette étude — le problème des terres collectives. À quelle condition seront-elles mises en valeur et ren-

(1) Rectenwald, op. cit.

treront-elles dans le cycle du rendement économique ? Il rappelle l'opinion de M. Dumas, déjà citée, et visant à nier l'existence des terres collectives : « Nous ne pouvons, déclare M. Rectenwald, souscrire à l'opinion de l’éminent magistrat. Le droit musulman et les coutumes indigènes ne nous le permettent pas. La réalité est tbute autre ». D'ailleurs, dans une autre étude sur les terres sialines, il déclare que les terrains qu’il a parcourus en tous sens portent « la trace d’une possession en commun, de cultures intermittentes suivant le caprice des pluies. La grande mobilité des cultures et la non-fixité des tribus sur tel ou tel point particulier du sol qu’elles cultivent quand il pleut, la nécessité de pousser leurs troupeaux où l'herbe croît, sont autant d'obstacles à l'appropriation privée de ces terres par les indigènes, obstacles qui ne laissent place qu'à de simples droits de parcours, de jouissance et de campement ».

Il note qu’en aucun point il n’a relevé de travaux répondant aux prescriptions du droit musulman et de la coutume locale qui font d’une terre morte une terre vivifiée, mais il a constaté, d'une manière évidente, les droits de jouissance de tribus sur les terres nues. Ses enquêtes lui ont permis de s'assurer que les tribus ne prétendent pas être et ne sont pas propriétaires des terres qu'elles occupent. Elles prétendent qu’elles en ont seulement, de père en fils, la jouissance. Le souverain est seul juge pour décider de l'intérêt de la collectivité, et cet intérêt peut être à ses yeux de concéder des terres aux particuliers, qu’ils soient indigènes ou européens.

Il exprime donc nettement son point de vue sur le caractère juridique des terres collectives. Elles sont la propriété du souverain qui peut en disposer à son aise. Ses occupants n’ont qu’un droit précaire, caduc, ou plutôt n’ont plus de droit à strictement parler. Ils jouissent seulement d’une tolérance.

Quant aux caractéristiques des terres collectives, elles sont également mises en relief d’une façon saisissante. « Ce qui caractérise en fait les terres collectives, c’est la faible densité de la population. Un régime de pluies très irrégulières, des vents desséchants pendant tout l'hiver et le printemps, les habitudes séculaires de nomadisme pas-

toral, l'insécurité de jadis, ont jusqu’à présent écarté les occupants de la vie sédentaire. L'eau elle-même, bien si précieux, n’a pas toujours été aménagée : témoin la source de Sbéitla, qui coulait à peu près sans profit. Les labours sont confinés dans les dépressions humides, les garaats, les séguias, les m’barats et les feltas. Ils sont irréguliers comme le climat. Les plantations sont rares, sauf celles des cactus, cette assurance providentielle contre la famine... » (1).

C’est là un tableau qui peut s'appliquer à toutes les terres collectives des Fraichiches à la frontière de Tripolitaine. Les conclusions du rapport sont les suivantes :

En droit musulman, la propriété immobilière est fonction sociale; nul ne peut se soustraire à l'obligation qu'elle fait naître, à savoir la mise en valeur du sol, sous peine de se voir déchu des prérogatives qui s’y rattachent. La propriété immobilière se perd par le non-usage. Le travail seul est vivificateur.

La terre de jouissance collective n’est qu’une variété juridique des terres mortes. C’est la terre morte affectée à des collectivités déterminées.

L'Etat est le maître de ses terres; il peut en disposer au mieux des intérêts de la Régence.

Les conclusions de M. Rectenwald sont nettes et rejoignent celles d’un autre de ses collègues de la même commission, M. Penet, ancien contrôleur civil Celui-ci réfute également l'opinion de M. Dumas, niant l'existence des terres mortes. D’après lui, ce juriste, au cours des enquêtes faites dans les caïdats intéressés, s’est surtout attaché à demander aux indigènes eux-mêmes leur opinion sur leurs droits. Or, cette enquête suivait de trop près certains gros procès immobiliers qui avaient éveillé beaucoup d’appréhension parmi les tribus. N'oublions pas, en effet, que l’affaire Kouitéas qui eut un certain retentissement sur le plan , international est née des terres collectives. Le terrain était donc tout préparé pour une réaction énergique contre la thèse du gouvernement. Peu au courant des mœurs nomades, et ne sachant pas démêler les racontars, les leçons

(1) Op. cit.

concertées d'avance entre les indigènes, des dépositions faites en toute sincérité, M. Dumas a cru bien faire en acceptant sans contrôle toutes les déclarations qu’il entendit. Les notables qu'il allait visiter, les bergers eux-mêmes rencontrés sur la route, savaient admirablement, depuis la veille, le but de l’enquête, ce qu’il fallait dire et ne pas dire. M. Dumas est donc fort excusable de n'avoir pas trouvé la terre collective telle qu'il se l'était figurée. Dans les pages si éloquentes que nous avons eu l’occasion de citer, il affirme en effet délibérément le droit des tribus à la propriété pleine et entière du sol. Mais, comme il reconnaît que le nomade n'est pas encore mûr pour exercer ce droit sans restriction, il pose des principes fort sages pour éviter, dans l'avenir, que les indigènes ne se dépouillent trop facilement de leurs terres.

M. Penet a noté la méfiance des bédouins contre les projets de l’administration. Il a constaté chez eux une hâte à se créer des titres de propriété en vivifiant le sol : « chez les Djiellas et les Souassis, l'appropriation prend presque le caractère de réaction contre les desseins intéressés qui sont prêtés à l’administration. Partout on voit des olivettes se créer, des jardins fruitiers s’aménager, des maisons s’édifier, des puits se creuser. La fièvre de mise en valeur gagne les Ouled-Ouzzac et les Hammamas. Au lieu d'augmenter les parcours de ses troupeaux, le nomade est le premier à les restreindre ».

Ceci prouverait que le nomade est capable de se sédentariser. Il semble cependant en douter et déclare : « n’estce pas trop compter sur un ciel trop avare d’eau et Îles habitudes pastorales ne sont-elles pas la résultante inéluctable de conditions ethniques et historiques d’un côté, géographiques de l’autre, toutes choses qu’on ne peut changer. On conçoit la gravité de la question ». A cela, on peut répondre que :

1° Les facteurs historiques, l’atavisme même n’ont qu’une faible influence sur la sédentarisation. Par conséquent, le Berbère d’origine et l’Arabe sont aussi aptes l’un que l’autre à devenir agriculteurs et à se fixer là où le climat le permet.

2° Dans toutes les steppes où errent les Hammamas, les Fraichiches, les Djelass, l'abondance des ruines, des pres-

soirs antiques et des villes romaines, le succès des plantations nouvelles, d'arbres vivaces, montrent que la vie agricole sédentaire peut voisiner avec la vie pastorale nomade. L'une n'empêche pas l’autre.

3° Le rendement des céréales est faible, surtout parce que le sol est mal cultivé. L'expérience, tant en Algérie qu’en Tunisie, a montré qu’on incriminait souvent la sécheresse d’une région, alors qu’il fallait accuser l'ignorance et la paresse des occupants.

M. Penet adopte entre autres conclusions : « La mise en valeur par l’indigène qui a jusqu’à présent précédé la constitution du privatif, s’est accomplie sans méthode, sans ordre, sans vue d'ensemble, au hasard des fantaisies et des sympathies individuelles. Il est préférable que la constitution officielle précède, provoque et assure la mise en valeur. De la jouissance collective, la terre passerait, en une étape, à la propriété melk individuelle; l'Etat ferait abandon de ses droits au fur et à mesure, sur les parcelles vivifiées, et il délivrerait en même temps un titre qui serait l’origine de la propriété ».

Pour lui, par conséquent, la mise en valeur sera subséquente à la propriété. M. Penet a l’avantage d'être un administrateur, mais ce n’est pas un juriste comme M. Rectenwald. Pour des raisons doctrinales et pratiques, nous préférons l’opinicon de ce dernier. La mise en valeur doit précéder la mise en possession. Elle doit en être le critérium. :

Quoiqu’un peu différents, les projets proposés n’en partent pas moins d’une parfaite connaissance du pays, de ses habitants et de ses conditions de vie.

Quelques années plus tard, au moment du Cinquantenaire, un exposé du Gouvernement (1) sur l’organisation administative de la Tunisie, fixe le problème des terres collectives tel qu’il restait encore à résoudre. On y est obligé d’avouer que vingt ans après le décret constitutif, la commission de législation n’a pas encore apporté de solution à la question qui lui avait été soumise.

On constate que trois millions et demi d’hectares du sol

(1) L'administration en Tunisie, 1931.

tunisien sont soumis de fait de la religion islamique professée par ses habitants, à un régime juridique dont il n'existe aucune similitude dans les pays occidentaux de l’Europe. Les deux tiers de ces terres situées dans le centre et le sud de la Régence sont collectives, c’est-à-dire possédées en commun par des groupements ethniques d’importance variable, tribus, fractions, sous-fractions, grandes familles. Sur les terres collectives vivent des groupements ethniques qui se répartissent le sol, en vertu d’une coutume locale, soit annuellement, soit une fois pour toutes, sans que, toutefois, le droit de propriété puisse être légalement acquis. On reconnaît que cette situation précaire ne laisse pas de préoccuper le Gouvernement, surtout en présence de certaines manœuvres spéculatives. On déclare que, pour y remédier, toute une législation a été prévue. Cette législation, en cours de développement et d’application, a permis de maintenir à la terre tous les détenteurs traditionnels du sol tunisien sous réserve de prouver leur occupation de père en fils. Comme sur les terres collectives, dont le statut n’a été fixé qu’en territoires militaires, le règlement de la situation foncière paraissait moins pressant, l’administration, tout en préparant une législation définitive pour ces terres en territoires de contrôles civils, a procédé à la reconnaissance des droits des collectivités, précisé leur emprise territoriale, et effectué le règlement de multiples conflits entre groupements voisins.

Effectivement, les commissions arbitrales en territoires civils furent appelées à régler de nombreux litiges, parfois fort aigus, et qui constituaient une menace grave pour l’ordre public. La chute des pluies, l’époque des labours, sont généralement des occasions où rebondissent les revendications intéressées.

D'autres enquêtes de moindre importance ont été faites qu’il ne nous est pas possible de citer toutes. Nous ferons cependant mention d’une étude fort intéressante de M. de Montéty, intitulée : « Une loi agraire en Tunisie », et où il étudie en passant, d’une façon très succincte d’ailleurs, le problème des terres collectives. Il déclare en effet, en faisant allusion au texte qui réglemente la question en territoires militaires : « On se demande pourquoi les terres

collectives de territoires de contrôles civils (et il n’y en a guère que dans les contrôles de Gabès, Gafsa, Sfax, Sousse, Kairouan et Thala) n’ont pas été soumises au régime de ce décret. L’Administration assure néanmoins la protection de ces collectivités par des procédés coutumiers et en s’inspirant souvent du régime suivi en territoires militaires ».

Comme toutes les personnes qui ont eu l’occasion d’étudier ce problème avant 1935, il regrette qu’on n'ait pas encore apporté de solution à cette question. Concernant le détenteur du droit de propriété, il se range plus volontiers à la théorie de M. Dumas. Il estime que les tribus ont toujours été considérées comme entièrement propriétaires de leurs territoires et il conclut qu’elles possèdent des titres de propriété incontestables. D’autre part, d’après lui, les beys n’auraient jamais revendiqué la propriété de toutes ces terres, mais y auraient réclamé un droit de police, apanage de leur souveraineté générale.

Ces considérations ne semblent pas cependant cadrer avec les documents qui nous sont fournis par l’histoire et par la législation de l'Etat tunisien. C’est précisément convaincu par ces documents historiques que nous avons déclaré notre préférence pour la théorie de M. de Chavigay.

L'étude de M. de Montéty visait plus spécialement à étudier la fixation au sol des indigènes sur les terres habous. Elle n’envisage donc qu’une partie de la question. Notre étude vise à étudier l’autre face du problème, à savoir la fixation au sol des indigènes sur les terres collectives.

Il est à noter que, d’une façon générale, le problème des terres collectives n’a été abordé par les différents auteurs que d’une manière incidente. Aucun travail d'ensemble n’a encore été édifié. Dans tous les ouvrages ou articles sur la question foncière, on a parlé des terres de jouissance collective, parce qu’elles sont une institution importante dans l’ensemble. Mais à part les rapports présentés dans les congrès et dans les commissions ou les travaux de spécialistes, on ne trouve rien de véritablement important.

La production doctrinale a certainement été encore beaucoup moins considérable pour l'Algérie et le Maroc. Il est

vrai que dans ces pays le statut des terres collectives était déjà fixé.

Les thèses en présence se sont toujours affrontées, et, même au sein de la commission de législation, elles n’ont jamais réussi à concorder. Les idées les plus contradictoires ont été émises en la matière. Certains ont nié l’existence des terres collectives que d’autres affirmaient avec véhémence. On a souvent reproché aux travaux qui venaient conclure des enquêtes une partialité marquée ou une tendance trop avancée en faveur de la colonisation. Ceci partait d’ailleurs de polémiques regrettables, car selon le mot de M. le Résident Général Flandin : « La Tunisie est assez vaste, pour que colons et indigènes puissent y vivre en se prêtant un mutuel appui ».

La population de la Régence est d’ailleurs d’une faible densité et il n’y a pas à craindre d’embouteillage en matière d'exploitation économique. M. Rectenwald, dont nous avons volontiers adopté l’opinion judicieuse et pondérée, a déclaré en ce sens : « Les craintes qui furent parfois énoncées au sujet du manque prochain de surface, pour une population qui s’accroît chaque jour, sont chimériques ».

Si la doctrine est souvent contradictoire et passionnée, par contre la jurisprudence nous fournit des éléments d’une logique constante et qui viennent étayer largement les thèses anaïiysées de M. Desmet de Chavigny, Rectenwa'd et Penet.