CHAPITRE V

Réglementation des terres collectives

en territoires militaires : Décret du 23 novembre 1918

Si le statut d'ensemble des terres collectives ne devait pas paraître de sitôt, le législateur apporta cependant une réglementation concernant celles d’entre elles qui sont situées en territoires militaires. C’est, en quelque sorte, un essai qu’il est intéressant d'étudier à plusieurs points de vue.

Cet acte prouve tout d’abord que, malgré l’arrêt apporté par la guerre à la solution des problèmes posés depuis longtemps, on possédait cependant assez d’éléments pour élaborer un statut complet. D'autre part, cette réglementation partielle devait être dans la suite purement et simplement étendue au reste de la Tunisie avec quelques variantes. En étudiant le décret du 30 décembre 1935, nous verrons combien il comporte de ressemblances avec celui du 23 décembre 1918. D'ailleurs, les Contrôleurs Civils s’en sont souvent inspiré pour des réglementations de détail dans leurs circonscriptions. En territoires civils, s'était donc peu à peu instituée une sorte de coutume conforme au droit positif en vigueur dans l’Extrême-Sud. C'était une sorte de juxtaposition de régions coutumières et de régions de droit écrit.

Ce décret a quelque chose de particulier dans sa forme. Il ne comporte aucun considérant et c’est regrettable, car les considérants d’un acte législatif forment une synthèse précieuse des travaux préparatoires. Ils nous expliquent pourquoi et dans quelles conditions l'acte a été élaboré. Nous ne ferons ici qu’une analyse sommaire de ce document, mais suffisante cependant pour nous permettre de saisir par la suite les points communs avec la dernière législation. Cet acte, en soi, comme ceux qui avaient fixé le régime des terres sialines, arrêtait donc l'incertitude

sur une grande partie de la carte foncière de la Tunisie. Les Territoires Militaires constituent, en effet, une portion importante de la Régence, le tiers environ. D'autre part, ils englobent des terres collectives d’une vaste étendue.

C’est en 1900 qu’une décision ministérielle crée le titre de « service des affaires indigènes de Tunisie ». Cette nouvelle désignation paraissait plus appropriée que l’ancienne (service des renseignements) à la nature et à l'importance du service dont il s’agit. Les officiers se voient attribuer les mêmes charges et prérogatives que les Contrôleurs civils en territoires civils. En 1906, le service est définitivement rattaché à la Résidence Générale sur les bases suivantes : « Le service des Affaires Indigènes est sous les ordres du Résident Général qui en est le chef et à qui il appartient, en cette qualité, de prononcer des mutations dans le personnel et de noter ce personnel, ainsi que de trancher souverainement toutes les questions d'ordre administratif traitées par les officiers de ce service » (1).

Les officiers des Affaires Indigènes ont donc les mêmes attributions que les contrôleurs civils, mais possèdent des moyens d'action plus énergiques. Les territoires où s'exerce leur infiuence représentent un système d'administration très spécial. Ces quelques renseignements permettront de comprendre comment le législateur a pu être amené à prendre un décret uniquement pour les territoires militaires. Les conditions économiques, sociales et politiques ne sont pas du tout les mêmes que dans le reste de la Régence. Ce décret est d’ailleurs limité aux trois caïdats des Ouerghema, des Matmata et de Nefzaoua. Il est divisé en cinq titres :

Titre I. — Immeubles soumis au droit commun.

— II — Terres collectives.

— III — Organes de gestion, de tutelle et d'arbitrage. — IV. — Règles de procédure.

— V. — Dispositions spéciales. ,

Le titre I, en somme, a pour but de limiter l'emprise du nouveau décret. Il en exempte : « Les immeubles des agglomérations urbaines, les zones d’oasis, d’olivettes, de jardins,

(1) « Historique du service des affaires indigènes »; capitaine Chavannes.

les terrains immatriculés antérieurs au présent décret, et ceux alloués par la Direction Générale de l’Agriculture. Les dits immeubles sont et restent soumis au droit commun sans restriction ni réserve. ».

Il y a un rapprochement intéressant à faire entre sa rédaction et celle des procès-verbaux de délimitation effectuées en 1902. On met en dehors des terres réputées collectives toutes celles où la possession, l'emprise individuelle, par plantations ou constructions, s’est suffisamment affirmée : centres urbains, oasis, forêts, jardins. A plus forte raison, des terrains immatriculés y font également exCception.

Sont soumis au droit commun: «tous autres immeubles situés dans les caïdats visés à l’art. I et possédés par des particuliers ou indivisément par les héritiers du fondateur de la propriété jusqu’à la deuxième génération inclusivement ». On n’exige même pas que la propriété se soit manifestée par des travaux extérieurs. Il suffira d’avoir exercé la possession de parcelles à titre de propriétaire ou d’avoir hérité de telles parcelles depuis deux générations. Le texte, on le voit, est conçu dans un esprit très libéral.

Enfin, resteront en dehors de l’emprise des collectivités et soumis à une réglementation particulière : les points d'eau naturels où ceux aménagés par l'Etat. Ils resteront communs à toutes les collectivités qui en useront suivant une réglementation arrêtée par l'autorité supérieure et adaptée aux besoins de chacune d'elles.

Le titre II aborde la question de fonds des terres collectives. Le législateur ne s’est pas préoccupé de donner des définitions. La question n’était sans doute pas absolument explicitée à l'époque. En tout cas, il entre directement dans les dispositions réglementaires.

L'article 4 est intéressant : « En ce qui concerne les biens immobiliers possédés en indivision remontant à plus de deux générations, toute collectivité constitue une personne morale, dans tous les actes d'administration et de disposition relatifs aux biens » .

Il est question de biens possédés en indivision. Il y a là un abus de langage. Nous avons affirmé avec des auteurs considérables qu'il ne s'agissait pas là d’une indivi-

sion. La loi musulmane ne s'oppose pas certes à l’indivision. Mais on connaît les conséquences de cette institution. Nul n’est tenu d’y rester. Chacun peut y réclamer sa part. Or, il est fort douteux qu’un bédouin puisse revendiquer un droit exclusif sur une parcelle. On lui interdit même certains actes découlant du droit de propriété comme les actes de vente et tout acte de disposition d’une façon générale. Le terme «indivision » ne manque donc pas de surprendre dans un acte réglementaire de cette importance.

D'autre part, le décret impose d’un bloc la personnalité morale aux groupements ou collectivités. C’est une généralisation qui ne laisserait pas d’être dangereuse aux mains de groupements très évolués. L'avantage ici sera de soumettre tous les actes intéressant la terre collective au crible d'organes de gestion, de tutelle, et d’arbitrage, où l’autorité militaire aura plus ou moins le dernier mot.

En fait, cet acte vise non pas à instituer la propriété, à faciliter l’accès à la propriété, mais à simplifier la façon dont l’autorité militaire assurera sa main-mise sur l’administration de ces terres. On le conçoit d’ailleurs. Elle a été installée dans le Sud tunisien pour des raisons majeures : proximité d’une frontière longtemps mal définie, voisinage remuant, population guerrière, non habituée à une administration régulière à l’européenne, plus préoccupée de guerroyer que de faire fructifier le sol.

La « collectivité » telle qu’elle est définie par le décret, comprend au moins 10 chefs de famille. « Sont considérés comme chefs de famille : 1° la femme veuve sans enfants dans la collectivité dont elle est originaire; 2° la femme veuve tutrice d'enfants mineurs dans la collectivité dont son époux était originaire ». Les femmes ont donc droit à la représentation.

Quant aux actes juridiques susceptibles d’être effectués sur une terre, le décret distingue : les actes d’administration, les actes d’aliénation.

Les premiers seront effectués par les conseils de notables. Entrent dans cette catégorie : la location à court terme d’un patrimoine commun, les permis temporaires de pacage accordés à des fractions, à des particuliers étrangers à la collectivité ou même à d’autres collectivités,

la répartition périodique de la jouissance entre les communistes, les demandes ou les défenses portées devant les juridictions ordinaires, les oppositions formées devant le Tribunal Mixte. Une exception est prévue qui permet à l'autorité supérieure d'intervenir directement. En cas d’inégale répartition des pluies, les permis de pacage temporaire pourront être délivrés par les Affaires Indigènes.

Pour les actes d’aliénation, il se montre très strict. En effet, toute aliénation, tout acte comportant l’aliénation même simplement éventuelle du bien commun, vente, pure et simple, ou à réméré, constitution en enzel, hypothèques, magharsa, etc, consentie par un ou plusieurs communistes, sans l’assentiment de ses représentants ou du conseil de tutelle, sera nulle et de nul effet. Il en sera de même des partages, des constitutions en habous, des iocations excédant 3 ans et des autorisations de planter.

Donc, les communistes, pris individuellement, ne peuvent prendre aucune décision engageant le patrimoine collectif. Il y à lieu de faire une remarque quant à l’organe chargé d'entériner l'acte. S'il s’agit d’une collectivité au sens juridique du terme, c’est-à-dire ayant plus de 10 chefs de famille, c’est le conseil des notables qui doit décider. S’il s’agit d’un groupement inférieur à 10 chefs de famille, donc n'ayant pas la personnalité morale, ce sont ses représentants qui décideront.'On ne dit pas comment se fera cette représentation.

Comme le législateur a visé en dernière analyse l’amélioration de l’exploitation, il a prévu des mesures destinées à favoriser l'extension des cultures arbustives. C’est le seul genre de cultures qui soit susceptible de quelque extension dans le sud et l’extrême-sud. Les cultures céréalières n’y ont, en effet, qu’un intérêt secondaire : les conditions atmosphériques ne les favorisent pas. A cet effet, il est décidé que le Conseil des Notables pourra, sous réserve de l'approbation du conseil de tutelle local, décider qu’une partie des terres indivises appartenant à la collectivité sera allotie pour être plantée. Cette décision, toutefois, devra avoir l’approbation de l'autorité militaire.

Toute une procédure est prévue : division des parcelles en lots par un amine d’agriculture, tirage au sort public,

prise en possession des lots et obligation de planter. Il est accordé un délai de 6 ans pour assurer la mise en valeur. On déclarera alors propriétaire du lot celui à qui il avait été attribué, s’il justifie de l’existence de 16 arbres fruitiers par hectare de terre cultivable: ces arbres devront être en pleine croissance. Un titre notarié sera alors remis au propriétaire.

Les personnes qui n’auront pas justifié de la mise en valeur se verront déchues de leurs droits par la commission. Pour tenir compte cependant de toutes les contingences, on appréciera tous autres travaux. Au cas où une des parties prenantes aurait défriché entièrement le lot qui lui a été accordé, et en outre y aurait fait des travaux importants tels que des constructions de barrages ou de clôtures, forage d’un puits, etc, un nouveau délai de 6 années pourrait lui être accordé par le conseil de tutelle local pour la mise en valeur complète du lot.

Ceci part d’une parfaite connaissance du pays. La plantation suppose pour réussir différentes conditions. Il faut irriguer, d’où nécessité de créer des puits. Il faut défricher, d’où travaux très longs surtout dans certaines parcelles ingrates.

Il faut préserver les arbres des animaux, d’où nécessité de créer des tabias.

De même que les aliénations, les acquisitions doivent être autorisées. L’acquéreur à titre melk ou à enzel, qu’il s'agisse d’une opération définitive ou à réméré, doit faire approuver son acquisition par les conseils de tutelles.

Quant aux questions contentieuses, elles sont prévues à l’art. 11. Les litiges survenant entre collectivités ou entre les collectivités et les étrangers sont du ressort d’une commission arbitrale présidée par un officier des Affaires Indigènes. Ses décisions sont homologuées par décret. De même les actions en bornage entre particuliers et collectivités sont du ressort de la commission arbitrale.

Au contraire, quand une action en bornage est intentée: en vue de déterminer les limites dans leur ensemble ou dans un secteur important, le conseil de tutelle local se trouve compétent. Celui-ci a pour but de déterminer

«d’une manière définitive à l'égard des tiers la consistance des terres de chaque collectivité ou des zones communes ».

Questions de représentation, de capacité juridique, de contentieux, tels sont les problèmes qui ont été envisagés quant aux terres collectives.

Le titre III fixe la composition et la compétence des organes de gestion, de tutelle et d'arbitrage. Il nous suffira de les décrire sommairement.

Comme organe de gestion, on à institué un conseil des notables. Le nombre des membrés en est fixé par le chef du bureau des Affaires Indigènes. Toute sous-fraction y est représentée par au moins un de ses membres qui se prononce sur les actes d'administration et il est appelé à délibérer en cas d'acte d’aliénation. Les résolutions ne sont valables qu'après approbation par le conseil de tutelle local.

Quant aux organes de tutelle, ils sont au nombre de deux, un conseil de tutelle local et un conseil de tutelle central. Le premier, dont le rôle est défini à l’art. 14, reçoit une mission d’une extrême importance : «en vue de prévenir la dépossession ou l’appauvrissement de populations établies dans les régions visées dans le présent décret, il est constitué une commission permanente qui sera chargée d'intervenir dans toutes aliénations d'immeubles, dans toute constitution de droit réel immobilier, et dans tous baux consentis par les habitants de ces territoires à des personnes étrangères à leurs caïdats». Son rôle est donc éminemment social; il doit veiller à l'intérêt des populations et viser les actes des conseils de gestion. Il est d’ailleurs composé des hauts fonctionnaires locaux: chef de bureau des Affaires Indigènes, Caïds, Cadhis. En examinant chaque acte juridique, il doit se prononcer en considérant exclusivement les risques de toute nature, pertes, bénéfices ou avantages qui pourront en résulter pour le propriétaire et aussi pour ses co-propriétaires, voisins ou parents et pour l’ensemble des re indigènes de la région intéressée.

Un conseil de tutelle central existe à Tunis. Il statue sur les appels formés contre les décisions prises par les

conseils de tutelle locaux dans les limites de leurs attributions. On lui soumet également les procès-verbaux des commissions arbitrales et les procès-verbaux de bornages établis par les conseils de tutelle locaux.

On a prévu également des commissions d'arbitrage pour régler les litiges fonciers. Le rôle de la commission est simpie. Elle est appelée à trancher des questions de fait, à préciser où commence et où finit la parcelle de tel ou tel individu. C’est la justice de paix en matière de terres collectives.

Le titre IV ne prévoit que des dispositions de procédure sur lesquelles il n’est pas nécessaire de s'étendre. Nous signalerons seulement que, au cas où une opposition à une immatriculation serait formée par une collectivité, le Tribunal Mixte renverrait les parties à la juridiction d’arbitrage telle qu’elle est instituée par les art. 11 et 12 du présent décret. L’immatriculation serait suspendue jusqu’à la sentence de la commission. Cette dernière, comme nous le savons, est appelée à se prononcer sur les questions de fait. Elle remplit en pareil cas la fonction de commission d’enquête. Le Tribunal Mixte ne prend des décisions qu’une fois connue la sentence de la commission arbitrale. Cela demandera toujours fort longtemps, car la sentence arbitrale doit être homologuée en haut lieu.

Le titre V qui est un des plus courts comprend cependant des dispositions fort intéressantes. Il fait sa part au progrès économique et social. A l’art. 24 il est traité de la question de gisements de phosphate. Les terres à gisements obéissent non pas à la réglementation générale en matière de terres collectives, mais aux règles établies par le décret du 1” décembre 1898 en matière d'exploitation de phosphates de chaux dans les terrains habous. La disposition de ces terres appartient à l'Etat. Il est en effet prévu que dans les terrains domaniaux, habous publics, et habous privés « nul ne pourra faire des recherches de phosphates de chaux sans une autorisation spéciale donnée par le Directeur Général des Travaux Publics ». L'exploitation en a lieu à la suite d'’amodiations passées par voie d’adjudication. Celle-ci porte sur la redevance à payer au Gouvernement Tunisien par tonne de phosphates expédiée.

Le décret du 23 novembre 1918 prévoit aussi l’expropriation pour cause d’utilité publique de tout terrain, par le gouvernement pour la création d’un centre de colonisation. Enfin, on fait ici application du projet d’enseignement agricole proposé par M. Dumas. On pourra autoriser un particulier, même étranger au Caïdat, à établir dans n'importe quelle partie du territoire visé par le présent décret, des fermes-écoles ou tous autres établissements d'instruction professionnelle, et des champs d’expériences agricoles, spécialement destinés à l’amélioration des méthodes culturales des indigènes. Cette disposition était des plus heureuses. Malheureusement elle n’eut pas, à. notre connaissance, l’occasion d’être appliquée.

Telle est l’économie de ce décret qui fut un premier pas dans la réglementation des terres collectives. On y voit le souci d'améliorer les conditions de vie des indigènes et de faciliter l’exploitation de ces terres (art. 6, 8, 9, 14, 24, 25, 26, 27). D'autre part, l'intervention de l’administration se fait plus précise et le rôle des commissions arbitrales, en particulier, devait être considérable. Il n’est pas douteux que cet acte n'ait été des plus heureux pour les territoires militaires. Nous savons d’autre part qu’on en fit une application coutumière dans les territoires civils.

Le législateur, c’est un fait certain, a considérablement emprunté au projet de M. Dumas pour élaborer ce décret. Il a adopté en particulier son système de la propriété indivise. Mais c’est surtout dans les questions de détail que l'influence de ce magistrat se retrouve.