CHAPITRE VI

Les travaux préparatoires

Le sort des terres collectives est resté très longtemps des plus incertains en Tunisie. Les avis étaient partagés quant à leur nature juridique et cette question préjudicielle restant entière aucune solution pratique n'’intervenait. Les travaux préparatoires du décret, entendus au sens large, comportent tous les projets, discussions et rapports présentés par les membres de la commission de législation. Nous avons entendu précédemment les voix de MM. Dumas et Desmet de Chavigny. Mais ces études restèrent sans lendemain. On en fit sans doute une application aux territoires militaires, mais sous forme d'essais. La question n’est vraiment reprise dans son ensemble qu'après l’arrivée en Tunisie du Résident Général Peyrouton. En pleine crise économique une question foncière de la plus haute importance reste entière. Lui se décide enfin à la résoudre.

Les travaux préparatoires proprement dits commencent donc avec les avant-projets et les projets présentés au Gouvernement en 1935. Les juristes étaient restés divisés sur les questions doctrinales. Aucun terrain d'entente ne paraissait possible. Désormais la parole est aux techniciens, aux fonctionnaires de la Section d'Etat, de la Conservation Foncière et du Secrétariat Général. Différentes études furent présentées par eux. On trouve désormais peu de discussions, mais des résolutions. On ne tardera pas à produire quelque chose d’effectif.

On a fait appel aux compétences les plus diverses pour élaborer ce statut : membres de l’administration française et tunisienne, membres civils et militaires, grands conseillers. La commission de législation comprenait en effet, outre le Résident Général et le Ministre délégué :

Le Ministre de la Plume,

M. Labbé, président du Tribunal Mixte, représentant l'élément judiciaire,

M: Victor Cattan,

M. Bertholle, Inspecteur Général des Contrôles Civils, et alors délégué à l’Administration Tunisienne,

Le Capitaine Thomazeau, représentant le général commandant supérieur des troupes de Tunisie,

M. Cartry alors adjoint au Directeur Général des Finances,

M. Ceccaldi, adjoint au Directeur des Affaires Economiques,

MM. Tahar ben Amar et ben Romdan, membres du Grand Conseil,

M. Dubpla, conseiller juridique et de législation,

Sous l'influence décisive du Résident Général, le résultat de toutes les recherches antérieures fut versé au creuset. Le rapporteur de la loi fut M. Dupla dont l’'influence fut prépondérante dans les débats. Il en est sorti un texte qui, dans sa contexture ressemble au décret du 23 novembre 1918 réglant le problème des terres collectives dans les territoires militaires, mais il est conçu d’une façon plus juridique, plus complète et surtout plus nuancée. On se devait de produire un acte législatif de cette qualité, En effet, outre les travaux entrepris en Tunisie, la commission de législation pouvait se servir de ceux réalisés dans nos autres possessions de l’Afrique du Nord et elle avait en particulier l’exemple des législations algériennes et marocaines sur la question.

Tous ces membres, nous l’avons signalé, étaient des spécialistes. Les grandes directions des Finances et des Affaires Economiques y avaient leurs représentants. Elles sont intéressées par tout ce qui concerne l'équipement. économique et l’avenir social de la Régence. Un acte législatif n’est d’ailleurs jamais complet par lui-même. Il a toujours besoin d’un prolongement, d’une mise au point à divers égards. En droit administratif français, les règlements en forme d'administration publique, viennent toujours préciser les lois. Il était normal que ces adminis-

trations qui auraient à connaître dans l'avenir de la situation économique de ces régions, fussent mises au courant et aient pu donner leur avis.

La présence de M. Bertholle, Inspecteur Général des Contrôles Civils, devait faire profiter la commission de son expérience personnelle et de celle de tous ses collègues du corps des contrôles civils. Nous savons que ces derniers, en l'absence de toute réglementation positive, furent appelés à prendre les mesures conservatoires qui s’imposaient. Par le moyen des commissions arbitrales, ils ont réalisé une œuvre considérable, celle d'identifier de nombreuses collectivités, d'apporter l’apaisement entre elles et de faire des sondages dans la mentalité des indigènes. Le gouvernement n’avait pas manqué de leur demander leur opinion sur la réforme à l'étude, et les rapports présentés par eux font le point sur l’état de la mentalité des populations dont on ne saurait faire abstraction pour une réforme de ce genre. Le nouveau décret devait d’ailleurs leur confier une mission délicate en leur demandant de proposer eux-mêmes pour la personnalité morale, les groupements qui seraient suffisamment cohérents et avancés. L'expérience de ces agents d'autorité devait donc servir au moment où une réforme foncière si importante allait s’élaborer.

Le président du Tribunal Mixte permettait de tenir la commission au courant de la jurisprudence suivie jusque là en matière de propriété privative et de jouissance collective. Nous avons vu en l’analysant, de quels éléments se compose cette jurisprudence. Elle avait depuis longtemps tranché des questions qui, en doctrine, étaient toujours aussi âprement débattues.

L'élément tunisien y avait sa représentation en la personne du Ministre de la Plume et des deux grands conseillers. Ils étaient les porte-parole qualifiés des collectivités.

Comme on le voit, la commission ne comporte que des techniciens. Aucun d’eux qui ait déjà pris parti sur le terrain doctrinal. Les discussions ne devaient pas faire traîner les travaux.

De toutes les réformes économiques prises pour faire face à la crise, sous le proconsulat de M. Peyrouton, le

statut des terres collectives fut certainement l'acte le plus important. Il est à noter qu’on a surtout envisagé le côté économique de la question, la fixation au sol des indigènes n’y est pas expressément prévue. Ces dispositions d’ordre technique, comme l'accession au droit de propriété, sont de nature à la faciliter, à l’aider, mais elles ne font en somme que la conditionner. Une fois la structure économique réalisée, il serait d’ailleurs plus facile de songer à la réforme sociale.

Lors des travaux préparatoires, on s’est largement inspiré du décret du 23 novembre 1918, comme nous le savons, mais on a vraiment perfectionné l'instrument. Le décret du 30 décembre 1935 complète heureusement la série des mesures prises par le Gouvernement du Protectorat pour régler la question foncière en Tunisie. L’immatriculation de la propriété privée (loi du 1° juillet 1885), l'occupation des terres habous (décrets du 2 avril 1913, du 4 juillet 1923, du 27 juillet 1925, des 17 juillet et 14 septembre 1926, du 12 janvier 1937, et du 2 juillet 1935), le statut des terres collectives, telle se présente l’œuvre accomplie.

La dernière réforme fut donc celle relative aux terres collectives, peut-être parce que les problèmes soulevés étaient moins aigus et parce que la matière étant plus délicate, les discussions s’avéraient plus vives. D'ailleurs à défaut de lois, on avait une coutume foncière suffisante. Tous désiraient cependant que l’on sortît ce dossier des archives où il se trouvait enterré.

Quelques jours avant la parution du décret, la presse française déclarait: «Le décret qui va être promulgué apparaît comme le résultat de cet effort commun auquel ont utilement collaboré les divers services de la Régence. >

«La promulgation d’une législation positive était devenue une nécessité. Le gouvernement a compris que malgré la complexité du problème il devenait urgent de légiférer. Il importe en effet de soumettre à des règles juridiques les litiges assez nombreux que soulèvent les imperfections inévitables des délimitations collectives. Il convient de mieux protéger les droits des tribus en consacrant à la fois l’inaliénabilité de leurs droits, et l'abandon que l'Etat fait de son domaine éminent. Cela d’autant plus que

l'inscription du droit d'usage sur le livre foncier n’en assure pas actuellement une conservation suffisante, parce que la mention d’une charge subordonnée aux règlements administratifs n’a pas la valeur de l'inscription d’un droit légal.

< D'autre part, la loi tunisienne ne contient aucun statut, même embryonnaire, de la propriété collective, et ce qui est plus grave, les tribus de la terre collective ne se sont pas encore vu reconnaître la personnalité morale dont elles ont besoin pour gérer leurs biens ou défendre leurs droits. Pour éviter la disparition totale des terres collectives, au seul profit des spéculateurs, il faut établir ne variatur le sommier des terres » (1).

Comme on le voit, cette législation était attendue, étant donné qu'il n’y avait aucune réglementation en la matière, même à l’état embryonnaire. La nécessité de protéger les tribus contre elles-mêmes ne vient pas de considérations purement scholastiques. On sait qu’en Algérie la spéculation à battu son plein, et en Tunisie l'affaire Kouitéas a fait couler beaucoup d'encre. Les essais de mainmise par les spéculateurs sur les terres de tribu, devaient être jugulés.

« Ce texte, ajoute-t-on, comble une lacune essentielle de la législation tunisienne. Il tire profit de l’expérience faite déjà en la matière en Algérie et au Maroc; il ne s'embarrasse pas de disputes purement doctrinales qui obscurcissent une question déjà délicate. Il dégage les usages séculaires qui concourent au maintien traditionnel du droit des tribus sur les terres collectives : il oriente l’évolution de ce droit d’usage collectif vers la pleine propriété » (2).

On ne peut en faire un éloge plus précis; il mettait fin en effet à une longue période de flottement et il résolvait le problème de façon assez réaliste. Aucune obscurité n’en résultait des longues discussions doctrinales pourtant si vives. Il était donc enfin réglé, mais ce fut après bien des hésitations.

C’est seulement du jour où on s’est décidé à faire

(1) Dépêche Tunisienne du 28-12-1935.

(2) Id.

abstraction des considérations doctrinales et à bâtir sur le vif qu’une solution a été rendue possible.

La Tunisie, ayant profité de l'expérience faite ailleurs, il est intéressant d'étudier ce qu’elle trouvait de droit positif sur cette question. C’est pourquoi nous allons esquisser une courte étude de droit comparé à ce sujet.