Cf. plus loin. p

la legislation des habitations a box marché 79

§ 2. — Bénéficiaires de la loi

La détermination des bénéficiaires de la loi était assez difficile. D'une part, en effet, il peut arriver que des personnes riches se contentent d'un loyer modeste, ou môme d'un loyer de pauvre, d'autre part, la même habitation, suivant qu'elle est située dans une ville de 100.000 habitants ou dans un village de 200 habitants, comporte naturellement un loyer ditTérent. Ainsi, le législateur a été amené à déterminer des conditions relatives, les unes aux occuptints des habitations à bon marché, les autres relatives à l'habitation.

.4. — Les premières sont en réalité assez vagues. Une maison à bon marché ne doit être vendue ou louée, dit le texte^ « qu'à des personnes peu fortunées, notamment à des travailleurs vivant principalement de leur salaire ».

L'expression « personnes peu fortunées » n'est pas assurément très juridique. Mais cette rédaction vague a pour but de donner à l'Administration un pouvoir discrétionnaire pour réprimer les abus. Si l'on s'en était rapporté, en effet, exclusivement au taux du loyer, on aurait pu être obligé d'exonérer des personnes ayant d'une façon permanente, deux maisons, l'une à la ville, l'autre à la campagne, alors qu'elles ne peuvent être considérées comme justifiant des faveurs spéciales.

La loi de 1894 exigeait, pour qu'une maison soit considérée comme à bon m'arché, qu'elle ne fût occupée que par des personnes qui ne seraient propriétaires d'aucune autre maison. Mais cette disposition était, en

l'ail, inapplicable. Comment les constructeurs auraientils pu s'assurer que leurs locataires ou leurs acquéreurs n'étaient propriétaires d'aucune maison dans une des 36.000 communes de France? Ne pouvait -on, dailleurs, être propriétaire d'une petite maison à la campagne, d'une hutte ou d'une chaumière, sans tirer de cette source des revenus appréciables ! Le système de la loi de 1906 est assurément préférable.

En ce qui concerne les Sociétés d'habitations à bon marché, elles doivent, pour bénéficier des exonérations liscales et des autres faveurs concédées par la loi, se soumettre à deux conditions : l'approbation des statuts par le ministre du commerce sur les avis du Comité de patronage et du Conseil supérieur ; la limitation de leurs dividendes annuels à un chiffre maximum ; ce chifTre est actuellement fixé à 4 p. 100.

Ajoutons que, pour réagir contre les agissements de certaines Sociétés qui pourraient être tentées de faire sous le couvert de la loi et en bénéficiant de ses dispositions, des opérations de construction ou de crédit sur des maisons qui ne répondent pas aux conditions prévues, le texte nouveau prévoit le retrait de l'approbation après enquête, dans la même forme.

B. — Quelles sont maintenant les conditions imposées aux habitations pour être considérées comme habitations à bon marché? C'est sur ce point qu'ont porté plus particulièrement les efforts de la discussion au Par-

if

lement et c'est en effet la question capitale. L'Etat accordant des faveurs extraordinaires à une certaine catégorie de logements, il était nécessaire de déterminer le taux de loyer correspondant aux sommes dépensées

normalement par les personnes auxquelles les logements étaient destinés : en le fixant trop haut, on eût appauvri le Trésor et favorisé des personnes aisées, en le fixant trop bas, on risquait de décourager les constructeurs.

Comme nous l'avons fait déjà observer, le loyer des logements variant d'un lieu à un autre, on ne pouvait fixer un taux de loyer uniforme pour toute la France. On a donc été amené, comme l'avait d'ailleurs fait la loi précédente, à diviser les communes en un certain nombre de séries en déterminant pour chacune d'elles la valeur locative maxima à partir de laquelle une maison cesserait d'avoir le caractère d'habitation à bon marché.

Le tableau ci-après indique les séries établies :

Communes de moins de 1.001 habitants 140 francs.

— de 1.001 à 2.000 — 200 —

— de 2.001 à 5.000 — 225 —

— de o.OOl à 30.000 — 250 —

— de 30.001 à 200.000 habitants et grande

banlieue de Paris 325 —

— petite banlieue de Paris 400 —

— de plus de 200.001 habitants . . . . , 440 —

— Ville de Paris 550 —

La détermination de la valeur locative sous l'ancienne loi était défectueuse à deux points de vue : d'une part, il était nécessaire pour l'établir de faire des calculs assez compliqués ; d'autre part, les bases d'évaluation étaient insuffisamment précisées. Il en était résulté qu'à diverses reprises l'administration des Contributions directes avait été amenée, par excès de zèle, à méconnaître absolument les intentions du législateur. C'est ainsi, par exemple, qu'elle avait émis la

Tl'rot. 6

prétention de déterminer les valeurs locatives des habitations à bon marché, non pas en prenant comme base le loyer perçu, mais en les comparant aux locaux avoisinants établis dans les mêmes conditions. C'était oublier que ces habitations étaient légalement soumises à un régime de faveur et que ce mode de procéder, légitime pour les constructions ordinaires, constituait en l'espèce un non-sens puisqu'il arrivait à ce résultat de taxer les logements ouvriers d'autant plus cher qu'ils étaient plus salubres et que le loyer en était plus réduit.

Divers arrêts du Conseil d'Etat avaient, il est vrai, condamné ce mode de procéder, mais il n'était pas inutile de mettre les constructeurs à Tabri d'un revirement, toujours possible, de la jurisprudence : c'est ce qu'a fait la loi de 1906. Désormais, les valeurs locatives seront déterminées par le prix du loyer porté dans les baux passés sans fraude entre les parties. Et dans ce prix ne sera pas compris le montant des charges autres que celles de salubrité (eau, vidange, etc.), et d'assurances contre l'incendie ou sur la vie. S'il n'existe pas de bail, la valeur locative des maisons individuelles sera fixée à 5,56 p. 100 du prix de revient réel de l'immeuble dont les propriétaires devront justifier par la production de tous documents utiles.

Cependant, il est certain que, dans le voisinage des villes petites ou grandes, les frais de construction sont plus élevés, la main-d'œuvre plus chère, les octrois augmentent le prix des matériaux, les terrains à bâtir sont plus coûteux que dans les agglomérations rurales. La loi a tenu compte de ce fait en établissant pour les banlieues un régime spécial. Les banlieues des villes

de 5^ et 7" séries, en effet, sont assimilées aux villes de la 4^ et o^ série et ont respectivement un maximum fixé à 2o0 francs et 323 francs ; le rayon de la banlieue est d'ailleurs variable pour chacune d'elles : il est de 10 kilomètres pour la première, de lu pour la seconde. En ce qui concerne Paris, la loi distingue entre la petite et la grande banlieue. La première, comprise dans un rayon de lo kilomètres, forme une série spéciale avec un maximum de valeur locative de 400 francs la seconde, comprise dans un rayon de lo à 40 kilomètres est assimilée aux villes de la 5^ série.

Les maxima ne s'entendent que des maisons collectives, ils sont majorés d'un cinquième pour les maisons individuelles.

Les chiffres fixés ne sont pas d'ailleurs immuables et peuvent différer d'une commune à l'autre, môme si elles sont comprises dans la môme série. Les conditions économiques de deux communes, en effet, sont éminemment variables suivant que la commune est purement industrielle ou purement rurale, suivant qu'il y a pénurie de logements, suivant toute une série d'autres données assez changeantes sur toute l'étendue du territoire. La physionomie des communes elle-même est susceptible de variations et se modifie au fur et à mesure que changent les conditions économiques et sociales. C'est pour donner satisfaction à ce besoin d'adapter dans la plus large mesure la loi aux nécessités locales que le législateur de 1006 a institué un organisme nouveau chargé de déterminer si les maxima fixés par la loi doivent être atteints ou doivent être abaissés. Désormais une commission composée d'un juge du tribunal civil, d'un

conseiller général et d'un représentant du ministère des Finances fixera, pour chaque commune, tous les cinq ans, les valeurs locatives que devront atteindre, au moment de leur construction les habitations dont les constructeurs ou les occupants voudraient bénéficier des faveurs légales ; ce chiffre ne pourra être supérieur aux maxima établis, mais la Commission pourra les abaisser dans la limite d'un quart.

Une innovation, intéressante surtout au point de vue des maisons individuelles à acquérir par l'ouvrier, complète ces dispositions. La loi de 1894, en effet, était peu favorable, notamment au point de vue des immunités fiscales, au développement des jardins ouvriers.

Au Congrès international de 1900, le Conseil supérieur des habitations à bon marché, avait émis le vœu que le régime de faveur reconnu par la législation aux habitations à bon marché fût étendu aux jardins ouvriers. 11 en sera ainsi désormais, et si les jardins ouvriers restent imposables à la contribution foncière, ce qui constitue d'ailleurs une charge insignifiante, ils sont, par contre, assimilés à la maison elle-même en ce qui concerne les facilités de crédit, les assurances, etcV

On a voulu ainsi réaliser le principal objet poursuivi par tous les propagandistes du jardin ouvrier.

§ 3. — Immunités fiscales

Les auteurs de la loi nouvelle ont pensé, ajuste raison, que pour encourager la construction des habitations

1. Lourélenduo, loutefuis. ne peut être supérieure à o ares, lorsqu'ils sont attenant aux maisons, ou a 10 ares dans le cas contraire.

à bon marché il était nécessaire d'alléger les charges qui incombent aux propriétaires des maisons du fait de l'impôt. La loi de 189i avait déjà admis ce principe, mais si timidement que les exemptions concédées n'étaient guère susceptibles d'atteindre le but qu'elles se proposaient. Les immunités fiscales, pour être efficaces, doivent être assez importantes pour donner aux intéressés des avantages appréciables et il n'en était pas ainsi : plusieurs Sociétés d'habitations à bon marché préféraient môme ne les pas demander.

Les exonérations accordées sont de deux sortes ; les unes visent à avantager d'une façon générale soit les constructeurs, soit les occupants des habitations à bon marché en les exemptant pendant un certain temps de la contribution foncière et de l'impôt des portes et fenêtres ; les autres ont principalement pour but d'aider au développement des Sociétés de construction ou de crédit et sont relatives à la patente, à la taxe de mainmorte et aux droits de timbre et d'enregistrement.

a. E.remption de la contribution foncière et des portes et fenêtres. — La loi de 1894 n'accordait l'exemption de ces contributions que pour une période de cinq années ; mais comme d'après le droit commun, les maisons nouvellement construites sont exemptes pendant deux ans de la contribution foncière, l'exonération ne portait donc en réalité que sur trois années; la contribution des portes et fenêtres seule bénéficiait de l'exemption pendant cinq ans. En moyenne, les dégrèvements ressortissaient pour la contribution foncière à

fr. 8,90 soit fr. 20,70 en totalité, pour la contribution des portes et fenêtres, à fr. 9,20 soit 4G francs en totalité. C'était assurément peu. La loi nouvelle a augmenté la durée du délai d'exemption et l'a fixé uniformément à douze années à compter de Fachèvement de la maison. C'est d'ailleurs ce qu'avait demandé M. Siegfried lors de la discussion de la loi de 1894, mais sa proposition avait été rejetée par la Commission du Sénat, comme susceptible d'occasionner des embarras au Trésor.

L'exemption, comme précédemment, comprend le principal et les centimes additionnels et la demande qui est adressée à l'Administration des Contributions Directes pour l'obtenir est instruite comme les demandes en décharge ou réduction. Elle cesserait de plein droit si, par suite de transformations ou d'agrandissements, l'immeuble perdait le caractère d'une habitation à bon marché et acquérait une valeur sensiblement supérieure au maximum légal.

b. Exemptions en faveur des Sociétés de construction ou de crédit. — L'exonération de la taxe de mainmorte est accordée' à toutes les Sociétés approuvées, quelle qu'en soit la forme, qui ont pour objet exclusif la construction et la vente des maisons auxquelles s'applique la loi.

Les mômes Sociétés sont également alfranchies de la contribution des patentes. Cette exemption s'applique non seulement aux Sociétés de construction, mais aussi aux Sociétés de crédit qui ne construisant pas ellesmêmes, ont pour objet exclusif de faciliter l'achat ou la construction des habitations à bon marché. En fait, il

n'y a là qu'une application du droit commun puisque ces Sociétés ne sont pas commerciales.

En dehors de ces immunités, la loi nouvelle a élargi les dispositions de celle de 1894 en accordant des exonérations d'impôts indirects.

La première et la principale vise tout d'abord l'impôt de 4 p. 100 sur le revenu attribué aux actions, parts d'intérêts et obligations des Sociétés. Jusque-là seules les actions avaient été exemptées, mais à la condition que les titres fussent nominatifs et seulement pour les associés dont le capital versé n'excédait pas 2.000 francs. Ainsi on multipliait les conditions imposées pour pouvoir bénéficier de cette disposition et on écartait les gros capitalistes, alors qu'il y a un intérêt primordial pour les Sociétés à attirer vers elles le plus de capitaux possibles ; l'immunité accordée ainsi est d'ailleurs une juste compensation aux sacrifices consentis parles souscripteurs quand ils confient leur argent à une Société qui ne peut statutairement leur distribuer plus de 4 p. 100.

Toujours dans le but de restreindre les charges qui leur incombent actuellement, la loi a supprimé le droit de timbre des actions et obligations qui frappait lourdement les Sociétés. Les actes nécessaires à la constitution et à la dissolution des associations de construction ou de crédit actuellement existantes ou à créer sont en outre dispensés de timbre et enregistrés gratis.

Ce sont là des avantages modestes, utiles cependant aux Sociétés; ils ne risquent guère, au surplus de grever le budget, et le ministre des finances n'y fit aucune opposition lors de la discussion de la loi. 11

n'en fut pas de même pour la réduction de moitié des droits de mutation qu'avait proposée M. Strauss, en matière de ventes de maisons individuelles. La proposition soutenue par la Commission Sénatoriale se heurta à une résistance définitive — et d'ailleurs assez fondée — du ministre des Finances, et elle fut abandonnée.

La Commission rencontra les mômes obstacles lorsqu'elle proposa, conformément à des vœux multiples émis soit par le Conseil Supérieur, soit par des Sociétés d'habitations à bon marché, que les droits d'enregistrement afférents aux prêts hypothécaires faits pour l'acquisition d'une maison ouvrière soient réduits demoitié. Ces maisons restent donc, à cet égard, soumises au droit commun.

Toutefois, on maintint la faculté du paiement des droits par annuités reconnue par la loi de 1894. A la vérité il n'y a pas là d'immunité hscale proprement dite mais une faculté donnée aux débiteurs de lenregistrement pour le mode de paiement, lorsque le prix de limmeuble doit être acquitté par annuités. Dans ce cas, les droits de mutation peuvent être également payés par annuités sans cependant que le nombre de ces dernières puisse excéder le nombre des annuités prévues au contrat ni être supérieur à cinq.

§ 4. — Fach^ités de crédit

Une des causes principales du peu de développement des Sociétés françaises d'habitations à bon marché a été ladiniculté qu'elles ont eu à se procurer les fonds nécessaires. La loi de 1894 avait, il est vrai, autorisé

certains établissements publics, les bureaux de bienfaisance, les hôpitaux et hospices, la Caisse des dépôts, les caisses d'épargne, à prêter des capitaux aux constructeurs ; mais le caractère facultatif des dispositions adoptées, d'une part, Tinertie ou la mauvaise volonté des établissements visés, d'autre part, enlevèrent en réalité toute portée à cette innovation.

Les dispositions nouvelles ont apporté dans cet ordre d'idées, des modifications intéressantes, non seulement en élargissant les facultés reconnues tout d'abord aux établissements que nous avons cités, mais encore en faisant appel aux fonds des communes et des départements en faveur des constructeurs. Il est intéressant d'examiner en détail cette législation nouvelle qu'on ne saurait d'ailleurs apprécier sans la comparer à la précédente.

1"^ Bureaux de Bienfaisance et d'Assistance. Hospices et Hôpitaux. — La loi de 1894 autorisait les bureaux de bienfaisance, les hospices et les hôpitaux à employer une portion de leur patrimoine, n'excédant pas un cinquième, à la construction de maisons à bon marché, dans les limites de leur circonscription charitable, ainsi qu'en prêts hypothécaires aux sociétés de construction et aux sociétés de crédit et en obligations de ces sociétés.

Cette disposition est restée lettre morte jusqu'en 1902 et, ainsi que le faisait observer un des rapports de M. Picot au Conseil supérieur des habitations à bon marché, on ne pouvait trop le regretter : a Comme les administrateurs des caisses d'épargne, ceux des établis-

90 LE SURPEUPLEMENT ET LES HAlUTATIONS A BON MARCHÉ

semonts charitables détiennent une force morale dont le concours serait très précieux pour le développement des habitations à bon marché, en môme temps que les ressources que la loi leur permet d'y affecter apporteraient à cette œuvre un très utile contingent fmancier^ ». En vain, diverses circulaires du ministère de l'intérieur rappelèrent aux commissions administratives la faculté que leur reconnaissait la loi de 1894, ces efforts restèrent à peu près stériles. Beaucoup de commissions s'abstinrent d'y répondre, d'autres alléguèrent que l'insuffisance de leurs ressources ne leur permettait pas d'intervenir. Cependant au milieu de ce silence ou de cette tiédeur se détachèrent les commissions administratives de Vichy, de Voiron et celle des hospices de Rouen, qui se déclarèrent prêtes à examiner avec bienveillance les demandes dont elles seraient saisies dans ce sens. La Commission d'Arqués a accepté en principe la construction directe; celle de l'hospice de Saint- Amand a consenti un prêt hypothécaire de 50.000 francs à V Union du foyer amandinois. Cinq établissements des Bouches-du-Rhône se sont déclarés disposés à user de la faculté réconnue par la loi. Enfin, pour le département de la Seine, en dehors de Paris, une tentative intéressante a été faite par l'hôpital-hospice de Saint- Denis.

L'Assistance publique de Paris, qui dispose de capitaux considérables, a hésité pendant longtemps à en consacrer une partie à l'amélioration des logements ouvriers. Elle semble heureusement revenue de ses

\. Rapport du Conseil fiupérieur des habitations à bon marché, 1902, p. 20.

préventions et, en 1904, elle a consenti un prêt de 150.000 francs à la « Société anonyme des logements hygiéniques à bon marché ». Un autre prêt de 125.000 francs est sur le point d'être réalisé au profit de la « Société anonyme des logements économiques pour familles nombreuses ». Ces deux prêts sont remboursables en cinquante années.

Bien plus, TAssistance publique de Paris non seulement se montre disposée à prêter ses capitaux, mais encore va prochainement réaliser un projet de construction directe d'une maison à bon marché dans le quartier Montparnasse \

l.Au commencement de 1005, une nouvelle circulaire a été envoyée aux prélets pour les engagera insister une fois de plus auprès des commissions administratives. Cette circulaire cite l'exemple de la Commission administrative du bureau de bienfaisance de Nancy, qui « a pris la résolution de faire construire elle-même des habitations à bon marché, pratiquant ainsi l'assistance par l'habitation. Elle a pensé que ce mode convenait mieux à son rôle que le prêt à des sociétés de construction ou de crédit. Au lieu de distribuer des termes de loyer ou des secours mensuels en numéraire à des familles indigentes et chargées d'enfants, elle a jugé préférable de les loger moyennant un loyer correspondant à ces secours

l'habitation est en principe concédée pour un loyer minime (20 francs par mois) correspondant à 4 p. 100 du capital engagé, sauf à en faciliter le paiement à l'occupant par un secours proportionné aux charges de la famille et aux ressources provenant du salaire. 11 est attiibué à chaque ménage un jardin d'une contenance de 2 à 4 ares dont la jouissance lui est concédée moyennant une rétribution supplémentaire de 6 à 12 francs.

« ^Moyennant ces modiques rétributions, les bénéficiaires sont logés dans des maisons isolées, salubres, bien aérées, mesurant une superficie et offrant un cube d air de beaucoup supérieurs à ceux du logement qu'ils occupent ordinairement, et les produits du jardin contribuent à alimenter la famille une bonne partie de l'année.

« Le bureau de bienfaisance de Nancy s'est déjà signalé par d'autres initiatives heureuses et fécondes: c'est ainsi que, notamment, il a créé une œuvre d'assistance par le travail de la terre, à laquelle il a donné le nom « d'assistance par le jardin ». Elle a procuré des résultats tellement encourageants que laCoitimission administrative n'a pas hésité à lui adjoindre cette œuvre en quelque sorte annexe et qui la complète, « l'assistance par l'habitation », et que, de son côté, le gouvernement l'a fait bénéficier de la déclaration d'utilité publique à l'occasion de l'acquisition de terrains (décret du 15 mai 1904). »

La prudence timorée des institutions de bienfaisance n'est pas particulière à la France. On la remarque également en Allemagne. Cependant, en ce pays, on peut citer plusieurs exemples de prêts importants consentis sous une forme ou sous une autre, le plus souvent de concert avec les municipalités. En Belgique, les hospices de Bruxelles ont souscrit, en 1899, 40.000 francs d'actions dans une société d'habitations ouvrières; les bureaux de bienfaisance de Nivelles, de Wavre, d'Anvers, de Mons, d'Ixelles, etc., ont même entrepris la construction directe.

Le législateur de 1900, constatant le peu d'efficacité de l'intervention des établissements de bienfaisance, a essayé de porter remède à cette situation en supprimant certaines restrictions établies par la loi de 1894. Cette dernière, en effet, apportait aux facilités de prêts et de construction directe accordées une limitation injustiliable en exigeant que les maisons construites soit directement, soit à l'aide de prêts consentis par elles le fussent dans les limites de leurs circonscriptions charitables. C'était perdre de vue que là oîi les maisons à bon marché sont le plus nécessaires, dans les centres ouvriers, les établissements charitables sont aussi les plus pauvres ou du moins n'ont que des ressources faibles proportionnellement aux besoins auxquels ils ont la charge de pourvoir. C'était oublier aussi que les institutions d'assistance faisaient, par la construction des maisons à bon marché, non seulement œuvre d'assistance préventive, muis encore et avant tout œuvre de gestion de fonds, de placement de capitaux.

Cette disposition, d'ailleurs, n'avait pas été sans met-

trc plusieurs fois obstacle à la bonne volonté de certaines Commissions administratives. L'Assistance publique de Paris, notamment, malgré la bonne volonté du Conseil de surveillance, n'avait pu donner suite à des demandes de prêts parce que les constructions projetées devaient être élevées hors Paris. La loi nouvelle a supprimé cet obstacle.

D'autre part, les établissements de bienfaisance et d'assistance sont autorisés à donner à leur intervention la forme de souscription d'actions des Sociétés, à la condition que ces actions soient entièrement libérées et ne dépassent pas les deux^ tiers du capital.

Ainsi l'établissement pourra dès l'origine mesurer la portée de son engagement et d'autre part il se trouvera empêché « de se substituer aux initiatives individuelles, en même temps qu'on lui laisse pour garantie l'intérêt de ces initiatives à assurer une bonne gestion. »

Beaucoup doutent que ces dispositions aient une réelle efficacité et vont jusqu'à demander que la loi rende obligatoire, dans une proportion et sous des conditions à déterminer, ralTectation d'une partie du patrimoine à des habitations à bon marché. Une mesure analogue a été réclamée à plusieurs reprises en Belgique. La conférence des comités de l'agglomération bruxelloise a notamment émis un vœu dans ce sens en 1898.

2° Placements; de la Caisse des dépots et consignations. — « La Caisse des dépôts et consignations, dit l'article 0, reste autorisée à employer jusqu'à concurrence du cinquième le fonds de réserve ou de garantie des

Caisses d'épargne en obligations négociables des Sociétés de construction et de crédit. »

On sait, que la réserve des Caisses d'épargne organisée par la loi du 20 juillet 1895 est commune à toutes les caisses d'épargne et ne peut dépasser 10 p. 100 du montant des dépôts. Elle comprend : 1° le fonds de réserve existant au moment de la promulgation de la loi de 1895; 2° la différence entre les intérêts servis cbaque année aux caisses d'épargne et le revenu des valeurs du portefeuille et du compte-courant avec le Trésor, sans que cette différence puisse être inférieure à 0 fr. 25 p. 100 du montant total des fonds des caisse's d'épargne ; 3° les intérêts et les primes d'amortissement, provenant de ce fonds lui-même.

Ce fonds sert de régulateur; en temps normal il recueille les excédents des intérêts obtenus sur ceux qui sont servis ; en temps de crise il sert à les compléter. Mais surtout il doit couvrir les pertes qui pourraient résulter éventuellement des opérations ayant pour but d'assurer le service des remboursements. Enfin il peut avoir à fournir, subsidiairement, les sommes à prélever, soit à titre définitif, soit à titre d'avance, en cas d'insuffisance de la fortune personnelle d'une caisse d'épargne, pour faire face aux pertes déjà constatées, ou qui seraient ultérieurement reconnues dans la gestion.

On conçoit que le législateur n'ait voulu disposer qu'avec une extrême prudence des ressources ainsi accumulées, puisqu'elles sont la garantie des Caisses d'épargne. Déjà, lors de la discussion delà loi de 1894, on avait fait une vive opposition au placement d'une

partie de ces fonds en habitations à bon marché. Et cependant, s'il importe que cet emploi soit fait d'une manière productive, il n'est pas nécessaire, il est mauvais môme, à notre avis, que cet emploi soit effectué principalement dans les placements prescrits pour les fonds des déposants.

Au surplus, si restreinte qu'elle soit, la faculté de prêt concédée à la Caisse des dépots lui a jusqu'ici largement suffi. Le fonds de réserve, en effet, s'élevait au 31 décembre 1903 à 165 millions ; c'est donc plus de 35 millions qu'elle pouvait mettre à la disposition^des sociétés d'habitations à bon marché.

Or, à cette époque, le total des prêts et avances consentis était de 2.900.000 francs.

Il faut reconnaître cependant que la Caisse des dépôts et consignations semble vouloir rompre avec les errements du passé, puisque les sommes effectivement avancées ont augmenté en 1904 de 972.000 francs et ont atteint le chiffre de 3.900.000. 11 est vrai qu'en 1903, on a constaté une diminution de 170.000 francs par rapport à l'année précédente.

Cette parcimonie, quelque regrettable qu'elle puisse être, n'a pas été toutefois la faute la plus lourde assumée par la Caisse des dépôts et consignations. Jusqu'à ces derniers temps en effet, on a pu lui reprocher de n'avoir voulu consentir directement aucun prêt, sous les conditions légales, et de contraindre les sociétés à avoir recours à la Société de crédit des habitations à bon tnarché^ créée en 1898.

Cette dernière devait obligatoirement servir d'intermédiaire aux sociétés locales dont elle escomptait les

obligations après s'être assurée de la valeur du gage présenté, et elle les réescomptait à la Caisse des dépôts et consignations, après y avoir mis son aval. Cette dernière avait ainsi une double garantie.

Le montant des prêts consentis par cette Société de crédit s'élevait, au 31 décembre 1905, à 4.500.000 francs.

Elle obtient de la Caisse des dépôts et consignations les fonds à 2 p. 100 et les rétrocède à 3 p. 100 aux sociétés de construction. Cette intervention — forcée — de la Société de crédit coûte donc aux constructeurs 1 p. 100 d'intérêt. En outre, l'intérêt à servir à la Société de crédit s'entend net de tous frais et accessoires, lesquels restent à la charge des Sociétés emprunteuses ; le remboursement des obligations négociables remises à la Société de crédit par les Sociétés de construction est également effectué sans aucune retenue et net de tous frais et impôts. Ainsi, le loyer de l'argent revient à plus de 3 fr. 25 p. 100, taux primitivement fixé par la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts directs.

Cette interprétation restrictive de la loi par la Caisse des dépôts donna lieu à de vives critiques. Elle n'était pas seulement illégale, mais insuffisamment justifiée par le souci d'éviter les complications administratives et les ennuis d'une surveillance. Si de telles raisons peuvent être mises en avant parfois, à tort d'ailleurs, par les administrateurs des Caisses d'épargne et des établissements hospitaliers ou charitables, peu au courant peut-être des affaires ou de la législation et retenus par la crainte de se lancer dans l'inconnu, elles n'étaient pas certainement valables à la Caisse des dépôts où les

fonctionnaires ne font pas défaut , et où l'ignorance juridique ne saurait être invoquée.

Ces critiques décidèrent enfin notre grand établissement à revenir sur ses anciens errements.

Dès le début de l'année 1905, en effet, le directeur général de la Caisse des dépôts faisait étudier, tant au point de vue des prêts qu'à celui des assurances en cas de décès, le rôle de la Caisse d'épargne de Belgique dans l'œuvre des habitations ouvrières.

L'étude approfondie de l'organisation du service de prêts de la Caisse d'épargne belge, dont nous parlerons par la suite , et les renseignements pris sur place auprès des directeurs de cet établissement, ont conduit la Caisse des dépôts h adopter une organisation basée sur des règles analogues.

Les mesures d'adaptation prises, ont modifié dans un sens favorable les règles de la Caisse belge , notamment au point de vue de la durée et du taux d'intérêt des prêts. Alors que cette dernière limite, d'une façon absolue, à vingt-cinq ans la durée de ses avances, la Caisse des dépôts, tenant compte des conditions de fonctionnement de la Société emprunteuse, ne se refuse pas à étendre ce délai lorsqu'il s'agit de maisons collectives construites dans une grande ville.

Le mode de fixation du taux d'intérêt diffère légèrement de celui employé en Belgique.

La Caisse des dépôts, en effet, ne distingue pas comme la Caisse belge entre les Sociétés de crédit et les Sociétés de construction \ et elle consent le taux réduit de

1. La Caisse belge prête à 2 1/2 p. 100 aux Sociétés de crédit remplissant certaines conditions.

TUROT. 7

3 p. 100 aux unes et aux autres. Il suffit que les deux conditions ci-après soient remplies :

1*" Avoir la moitié des sommes dues par les acquéreurs de maisons individuelles couvertes par des assurances temporaires contractées auprès de la Caisse nationale d'assurance en cas de décès ;

2" Limiter à 3,25 p. 100 au maximum tout dividende à servir aux actionnaires.

Aux Sociétés qui ne remplissent pas ces conditions, le taux consenti est de 3,25 p. 100. Mais dans le double but de faciliter la conclusion des prêts et de propager la pratique trop peu répandue de l'assurance en cas de décès dont nous parlerons dans la suite, la Caisse des dépôts accorde une bonification annuelle de 0,25 p. 100 sur la partie du prêt employée en avances à des acquéreurs de maisons individuelles qui ont contracté une assurance. De sorte que le taux de prêt fixé à 3,25 p. 100 pour une Société sera susceptible de se trouver, en fait, abaissé à 3 p. iOO \

Les dispositions adoptées par la Caisse des Dépôts, tout en constituant un progrès réel ne laissent pas d'encourir une grave critique en ce qui concernent le taux de l'intérêt.

Pourquoi tout d'abord ne pas consentir des prêts à 2 p. 100, taux exigé actuellement de la Société de cré-

1. Kn ce fini concerne la détermination du montant des avances, la Caisse des dépôts a adopté, en principe, les règles qui ont permis à la Cyisse belge d'élever à plus de uO millions le chiffre de ses prêts. Ces règles sont établies de, telle façon qu'une Société anonyme dont les acliorinaires n'ont versé que le quart de leur Houscrij)lion, peut, si sa demande a été agréée et s'il s'agit notamment de maisons individuelles, applifiuer ù des constructions un capital d'emprunt égal au montant du capital souscrit ou employer en prêts sur garanties un capital d'emprunt au moins égala une fois et demie le capital souscrit.

dit? La Caisse en effet ne prête qu'à bon escient et, en tout cas, en majorant encore ce taux de 0 fr, oO, elle eût constitué une reserve suffisante contre les risques de perte. La perte d'ailleurs eût été insignifiante ; on a calculé en effet que l'emploi du cinquième du fonds en prêts à 2 p. 100 aurait simplement pour conséquence de diminuer l'accroissement de ce fonds de 0 fr. 40 p. 100 (8 au lieu de 8,40) \

On ne s'explique pas davantage pourquoi on a exigé le taux de 3,2o des Sociétés qui ne contracteraient pas d'assurance et ne consentiraient pas à limiter leur dividende et seulement à celui de 3^ p. dOO pour les autres. On arrive ainsi à exclure les Sociétés qui se consacrent aux maisons collectives pour lesquelles l'assurance sur la vie est inapplicable : avec le système adopté, ces Sociétés auront plus d'avantages à s'adresser à la Société de crédit actuelle.

En vain objecte-t-on l'exemple de la Caisse belge. Comme l'a fait remarquer M. Clieysson, le taux élevé adopté chez nos voisins a eu pour bat de défendre la Caisse contre une affluence de demandes auxquelles elle prévoyait qu'elle ne pourrait bientôt plus répondre, ce qui est précisément son cas actuel, puisqu'elle a atteint la limite légale de son autorisation d'emploi en prêts de cette nature, (c D'autre part, les versements en espèces sur actions ne s'élevant qu'au dixième de leur taux normal, les constructions se font en réalité avec les fonds de la Caisse et non avec ceux des actionnaires, de sorte que ces derniers sont a'ssez indifférents à la réduc-

1. Tanin. Habitations à bon marché et assurances temporaires en cas de décès.

lion do leur dividende à 3 p. 100. Il n'en est pas do mémo on France où la Caisse dos prêts limite ses avances aux deux tiers de la valeur dos immeubles ^ »

3° Caisses d'épargne. — Aux termes de la loi du 20 j iiillet 189o, relative aux caisses d'épargne, ces établissements sont autorises à employer la totalité du revenu do leur fortune personnelle et le cinquième du capital de cette fortune en acquisitions ou constructions d'habitations à bon marché, en prêts hypothécaires aux Sociétés de construction et aux Sociétés de crédit qui, no construisant pas elles-mêmes, ont pour objet de faciliter la construction de ces habitations, et en obligations de ces Sociétés.

Le Conseil supérieur des habitations à bon marché et les pouvoirs publics avaient insisté à plusieurs reprises auprès des conseils d'administration des caisses d'épargne pour les inciter à user largement des facilités de placement que leur reconnaissait la loi.

« Connaissant exactement la situation des localités, disait en 1897 une circulaire ministérielle, se trouvant en contact direct avec une clientèle de déposants dans laquelle se recruteraient vraisemblal)lcment les futurs acquéreurs ou locataires des maisons à bon marché, rapprochés par leurs relations administratives ou personnelles de ceux qui pourraient utilement provoquer et mener à bien cette création de Sociétés de construction, les administrateurs des caisses d'épargne sont mieux placés que quiconque pour susciter ou sou-

\. Cheysson. Rapporl au Consel supérieur, 1905, p. 36.

tenir les premières tentatives et faciliter par des prêts sagement consentis la réalisation des projets correspondant à des besoins avérés. Sans rien sacrifier des sûretés que réclame toujours la gestion des fonds de l'épargne publique, sans rien délaisser d'un contrôle que leur rendra facile leur séjour sur place, ils peuvent ainsi participer activement à une œuvre sociale de haute portée et doubler pour ainsi dire l'utilité de la mission qu'ils ont généreusement assumée, puisque, en provoquant d'un côté à l'épargne, ils font concourir d'un autre côté cette épargne locale à l'amélioration des conditions locales du logement ouvrier. »

Quelques caisses d'épargne seulement sont entrées dans cette voie, les unes très timidement, les autres avec plus de hardiesse. Parmi ces dernières, nous devons citer celles de Marseille et de Lyon qui n'avaient pas attendu la loi de 1894 pour recourir à ce mode de placement de leurs fonds.

Dès 1888, en effet, la caisse de Marseille avait consacré une somme de 160.000 francs à la construction directe de logements ouvriers; en 1892, elle employa de nouveau dans ce but 303.000 francs, sans compter d'autres sommes qui ont été placées en participation, actions ou obligations des Sociétés et en prêts iiypothécaires.

Voici, d'autre part, ce que dit M. Cheysson de la caisse de Lyon dans son rapport de 1902 au Conseil supérieur des habitations à bon marché :

« Les éminents directeurs de la caisse de Lyon, et à leur tcte le profondément regretté .M. Mangini, n'ont pas hésité au début, dans un moment où la faveur des

102 LE SURPEUPLEMENT ET LES HAlUTATIONS A MON MARCHE

capitaux n'allait pas vers ces entreprises, à leur apporter le concours financier qui leur était alors indispensable. Grâce à cette intervention très féconde et très prudente, sous son apparente hardiesse, l'œuvre des logements économiques a complètement réussi au point de vue technique et financier. Elle a multiplié les logements salubres et à bas prix; par voie de rayonnement, elle a obligé tous les tenanciers de taudis, dans les quartiers où elle porte son action, à les assainir et à abaisser leurs loyers; elle a enfin servi aux actionnaires un intérêt- régulier de 4 p. 100. Attirés par ces avantages, les capitaux lui ont affiué et ont permis le remboursement des avances de la Caisse d'épargne. Le rôle de cette dernière a donc été de donner son concours à l'œuvre naissante, de lui imprimer une « chiquenaude initiale », puis de s'efi^acer et de se retirer, une fois que, grâce à elle, le succès était désormais assuré. »

Il faut encore citer l'exemple de la Caisse d'épargne de Chartres qui, en 1897, d'accord avec le Conseil municipal, élabora un vaste projet de démolition de vieilles maisons insalubres et leur remplacement par des maisons économiques. Elle y consacra la totalité des sommes dont elle pouvait disposer, escomptant au surplus, dans le môme but, les revenus de sa fortune privée pendant quatre années.

En 1904, les Caisses d'épargne ont fait un sérieux progrès au point de vue qui nous occupe.

Ainsi nous trouvons qu'en 1904, 35 caisses au lieu di' 2^) ont consenti des prêts et l'augmentation de sommes prêtées est de près du tiers (31 p. 100) par rapport au chiffre do l'année précédente. En 1905^

40 caisses ont consenti des prêts dont le montant est de 21 p. 100 supérieur à celui de 1904.

Le total du capital employé pour les habitations à bon marché était, au 31 décembre 1903 de 4.191.732 francs, se décomposant de la manière suivante :

Fonds employés en augmentation ou constructions de maisons 3.063.855

Fonds employés en prêts hypothécaires à des

Sociétés ou à des constructeurs individuels. 916.217

Fonds employés en obligations de Société de construction 211.660

Total 4.191.732

Le total correspondait en 191)3 à 2.642.999 francs.

Malgré ce progrès, les Caisses d'épargne ont encore devant elles une marge considérable qui leur permettrait si elles voulaient en user, de prendre une large part au développement des habitations à bon marché. Leur fortune personnelle était en effet au 31 décembre 1904 de 161 millions produisant un revenu de 3.919.000 francs et elles auraient pu affecter aux habitations à bon marché un capital de 32 millions et un revenu annuel de 4 millions. On voit qu'elles sont bien loin d'avoir épuisé la faculté dont elles disposent.

Dans l'ensemble, et malgré les progrès récents, on peut dire qite les Caisses d'épargne n'ont pas répondu à l'attente du législateur et n'ont pas donné aux promoteurs des constructions d'habitations à bon marché l'aide financière à laquelle ceux-ci étaient en droit de s'attendre. Sans doute, la plus grande prudence doit être observée par les administrateurs des Caisses d'épargne, car cette fortune personnelle sert de gage aux déposants contre les dépréciations ou pertes éventuelles.

^lais, on fait, dans les placements dont nous nous occupons, les risques sont nuls ou presque nuls; en particulier les combinaisons d'assurance donnent une sécurité presque absolue. Nous aurons l'occasion, ci-après, de donner un aperçu de placements en maisons ouvrières faits par la Caisse générale d'épargne de Belgique, qui n'a pas craint d'avancer 60 millions aux Sociétés de construction et de crédit. Indiquons cependant dès maintenant que le nombre de ses débiteurs qui n'ont pas pu tenir leurs engagements n'a été que de 3 p. 1.000 et qu'en fait elle n'a subi aucune perte.

A l'étranger, nous sommes depuis longtemps devancés sur ce point. La Caisse de Bologne a accordé des prêts des 1860 ; l'échec d'un premier essai ne l'a pas empêchée d'en consentir de nouveaux. En la seule année 1887, elle a avancé 1.500.000 francs. La Caisse de Milan a consenti des avances à partir de 1879. Citons encore Genève en Suisse et Listz en Autriche.

En Allemagne, les Caisses d'épargne répondent avec peu d'empressement aux demandes des Sociétés de construction ; cependant elles sont intervenues utilement à plusieurs reprises. Elles ont recours souvent à un procédé spécial : elles empruntent aux Caisses d'assurance contre l'invalidité, pour prêter au même taux d'intérêt ou à un taux légèrement supérieur et permettre ainsi aux habitants de construire des maisons du type ouvrier*; elles font, en quelque sorte, office de Sociétés de crédit.

La raison du peu d'empressement de nos Caisses

i. Ed. Fuster. L'habitation ouvrière et les pouvoirs publics en Ailemar/ne, p. 18.

crépargne n'est d'ailleurs pas tant la crainte de faire des placements n'offrant pas toutes les garanties de sécurité désirable que le désir d'éviter les ennuis et les responsabilités qu'entraînent les placements immobiliers, qui ne se résolvent pas par un simple jeu d'écritures, mais exigent une étude minutieuse et une surveillance attentive.

Aussi a-t-on songé à rendre obligatoire pour les Caisses d'épargne l'emploi d'une partie de leur fortune personnelle en placements destinés à favoriser la construction des habitations à bon marché. Une autre mesure moins autoritaire et dont l'application entraînerait moins de difficultés pratiques serait de supprimer à ces établissements, en ce qui concerne l'emploi de leur fortune personnelle, la faculté du compte courant à la Caisse des dépôts et consignations. Obligés de rechercher eux-mêmes les placements avantageux, ils ne seraient peut-être plus détournés des placements immobiliers.

Nous savons d'ailleurs que ce seraient là des innovations graves qui demanderaient une étude approfondie.

La loi de 1906, au surplus, a complété la législation précédente. Les caisses d'épargne pourront, désormais, — ce qui leur était interdit jusqu'alors — consentir des prêts hypothécaires, amortissables par annuités au profit (les particuliers désireux d'acquérir ou de construire des habitations à bon marché dans les termes de la loi ; de plus il leur sera loisible de souscrire des actions des Sociétés de construction ou de crédit, à la condition que les actions ainsi acquises soient entièrement libérées et ne dépassent pas les deux tiers du capital

social. Ces mesures feront disparaître un certain nombre d'obstacles et faciliteront l'obtention des prêts.

Il faut encore signaler une disposition utile et qui ne fait d'ailleurs que donner satisfaction à un vœu émis par la Commission supérieure des Caisses d'épargne en 4905 : les jardins ouvriers et les bains douches sont assimilés aux habitations à bon marché au point de vue des avances à consentir par les Caisses d'épargne.

4^ Départements et Comnmnes. — Une des innovations les plus intéressantes de la loi Strauss est celle qui autorise les communes et les départements à faire participer les habitations à bon marché , sous des conditions déterminées, à leurs ressources et à leur crédit.

Voici comment, d'après la loi nouvelle, les communes et les départements pourront intervenir :

V Prêts aux Sociétés d'habitations à bon marché ou acquisition (T obligations de ces Sociétés.

2*^ Souscription d'actions de Sociétés.

Les garanties suivantes sont exigées :

Les maisons des Sociétés dont les départements ou les communes se trouvent ainsi actionnaires, obligataires ou créanciers ne pourront être aliénées au-dessous du prix de revient ni louées à des prix inférieurs à 4 p. 100 de ce prix, « de manière à ne pas faire aux autres propriétés une concurrence excessive )>. Ce revenu sera considéré comme un revenu net de toutes charges et notamment de l'amortissement en trente années pour les maisons individuelles et soixante années pour les maisons collectives.

Ces emplois de fonds devront être préalablement approuvés par le ministre du commerce^ sur l'avis du Comité permanent du Conseil supérieur des habitations à bon marché, aux délibérations duquel participera spécialement pour ces affaires, le directeur de TAdministration départementale et communale au Ministère de rintérieur.

Eiifm, en cas de souscriptions d'actions, ces dernières devront être entièrement libérées, et elles ne pourront dépasser les deux tiers du capital social, ce qui exclut la possibilité pour une commune ou un département d'être Tunique actionnaire d'une Société ;

^''Apports de terrains ou de constructions aux Sociétés sous la double réserve :

a) Que l'apport sera approuvé dans les mêmes conditions et les mêmes garanties que celles exigées pour la souscription des actions ;

b) Que la valeur attribuée à ces apports ne soit pas inférieure à leur valeur réelle établie par expertise.

4° Cessions de terrains ou de constructions ; les cessions pourront être faites de gré à gré à la condition que le prix de la cession ne soit pas inférieur à la moitié de la valeur réelle de l'immeuble cédé et que cette valeur soit établie par expertise.

o" Garantie d'un intérêt ou dun dividende de ^ p. 100 au maximum aux obligataires et actionnaires des Sociétés ; cette garantie ne pourra s'exercer toutefois que pendant les dix années qui , suivront la constitution de la Société, uniquement pour faciliter ainsi sa création et sa mise en marche.

11 est presque inutile d'ajouter que rien n'est changé

aux lois organiques des 10 août 1871 et 5 avril 1884 et aux lois qui régissent actuellement la ville de Paris ; la loi de 1906 n'a pas pour objet d'imposer au budget départemental ou communal une charge obligatoire nouvelle, mais seulement, de permettre aux assemblées locales un nouveau mode d'alTectation des ressources dont elles disposent déjà librement pour d'autres emplois, d'après le droit commun.

Nous aurons plus loin occasion d'étudier la portée des modifications apportées par ce texte à la législation ou plutôt à l'interprétation qui est faite de cette législation par les pouvoirs administratifs.

Mais il importe de remarquer des maintenant que l'énumération faite par le législateur des pouvoirs des communes et des départements en matière d'habitations à bon marché, a pour résultat d'exclure la construction et l'exploitation directe. Notre loi est à cet égard beaucoup moins libérale que beaucoup de législations étrangères. D'autre part, si le principe des dispositions adoptées est excellent, l'application timorée qui en est faite en détruit singulièrement l'efficacité.

§ o. — Facilités d'assurance temporaire