LES LOGEMENTS INSALUBRES LA LÉGISLATION, LES RÉFORMES A Y APPORTER

Il y a entre la question des habitations à bon marché et celle des logements insalubres une étroite connexité. D'une part, en effet, la suppression des logements insalubres ne peut se faire sans qu'on ait pourvu à l'établissement des occupants actuels dans des maisons plus saines et dont le loyer n'excède pas leurs ressources ; d'autre part, il est certain que le moyen le plus efficace de faire déserter les taudis, c'est de multiplier les habitations à bon marché. Mais la question de l'habitation salubre présente, en quelque sorte, un caractère d'urgence plus grande que celle de l'habita tion à bon marché. Certaines maisons, en effet, — et les découvertes de la science le prouvent, — constituent un véritable danger non seulement pour ceux qui les occupent, mais encore pour toute une cité et même toute une nation; elles peuvent, à chaque instant, devenir des foyers d'épidémies qui se propagent au loin.

Ce n'est qu'à partir de 1848, sous l'influence des révélations de M. Villermé^, que les pouvoirs publics

1. Villermé . Tableau de létal physique et moral des ouvriers. Paris, 1840.

s'occupèrent du logement insalubre ; un premier décret fut rendu le 13 juillet 1848, puis une proposition relative à l'assainissement de ces logements fut déposée à la Chambre par MM. Melun et de Vogué et devint la loi du 28 avril IS^iO. •

Cette loi autorisait les Conseils municipaux à créer dans leurs communes « des commissions chargées de rechercher et indiquer les mesures indispensables d'assainissement des logements et dépendances insalubres, mis en location ou occupés par d'autres que le propriétaire, l'usufruitier ou l'usager ». Elle leur avait même donné des pouvoirs suffisants pour combattre en une certaine mesure l'insalubrité ; mais, en fait, elle ne fut jamais appliquée. Une dizaine de Commissions seulement furent créées et, sauf à Paris, celles qui voulurent faire quelque chose se heurtèrent à de tels obstacles que leur existence devint bientôt nominale. Le caractère facultatif de la loi de 1850 lui enleva en réalité toute portée et en fit une loi mortnée.

Cependant, depuis de longues années déjà les hygiénistes et les savants menaient une campagne active pour faire édicter en France une législation qui, à l'exemple de la plupart des nations étrangères, de l'Allemagne, de TAngleterre, de l'Italie notamment, constituerait une défense contre les épidémies et les maladies évitables. A partir de 1880, une série de propositions furent soumises au Parlement; le 15 février 1002 enfin une loi fut votée sur a la protection de la santé publique » qui, entre autres mesures, abrogeait la loi de 1850, en la complétant à divers points

de vue; son chapitre ii tout entier était consacré aux mesures relatives aux immeubles.

La loi de 1902 élargit tout d'abord la définition de ce qu'on doit entendre par maison insalubre. Nous avons vu, en eiïet, que jusqu'alors le législateur ne se préoccupait que des maisons mises en location ; quant à celles qui étaient habitées par le propriétaire, on avait reconnu que ce dernier devait avoir la « triste liberté du suicide » sans prendre garde que Texercice de cette liberté était susceptible de nuire, par contagion, à des gens qui n'avaient nullement intention de se suicider. Une maison insalubre se définit désormais « tout immeuble dangereux pour la santé des occupants ou des voisins. »

Pour amener la disparition de ces logements, deux catégories de dispositions ont été édictées, les unes visant les constructions futures, les autres, — et ce sont celles dont l'application est la plus délicate — visant les immeubles déjà existants.

En ce qui concerne les premières, la loi exige que dans les agglomérations de 20.000 habitants et au-dessus, aucune habitation ne puisse être construite sans un permis du maire constatant que, dans le projet qui a été soumis, les conditions de salubrité prescrites par le règlement sanitaire, facultatif autrefois et désormais obligatoire pour les plus petites communes, sont observées.

Le règlement sanitaire devra comprendre : « Les prescriptions destinées à assurer la salubrité des maisons et de leurs dépendances, des voies privées closes ou non à leurs extrémités, des logements loués eu garnis et des autres agglomérations, quelle qu'en soit

la nature, nolammont les prescriptions relatives à l'alimentation en eau potable et l'évacuation des matières usées » (Art. 1).

Le silence du maire pendant vingt jours équivaut à l'autorisation et, au cas où il la refuserait, le préfet pourrait se substituer à lui et l'accorder au constructeur*. Pour les communes de moins de 20.000 habitants, rien n'empêche les maires de prescrire aux propriétaires, dans le règlement sanitaire, de soumettre leurs plans au service sanitaire.

La précision apportée par les termes de l'article La eu pour résultat d'élargir les pouvoirs des autorités sanitaires à l'égard des immeubles susceptibles d'assainissement. La loi municipale du 5 avril 1884, en effet, avait bien compris comme rentrant dans la police municipale la « salubrité » mais elle s'était bornée à cette simple indication ; il en résultait que si les mai-

4. Comme le font remarquer MM. Strauss et Filassier (La loi sio' la -protection de la santé publique), cette disposition constitue en même temps une extension et une restriction delà législation existante.

Le décret du 25 mars 1852 en elfot, relatif aux rues do Paris, imposait aux propriétaires qui voulaient construire une maison, l'obligation de déposerle plan et les coupes cotées del'immeuble et de se sounietlre aux prescriptions à eux faites par l'administration dans l'intérêt de la salubrité et de la sécurité publi{iues.

Vingt jours après le dépôt de ces plans et coupes au Secrétariat de la préfecture de la Seine, le constructeur peut commencer les travaux d'après son plan s'il ne lui a été nolilié aucune injonction.

L'article 9 dispose, en outre, que ce décret pourra être appliqué par décrets spéciaux, à toutes les villes qui en feraient la demande. Or, en fait, un grand nombre de villes avaient usé de cette faculté, et comme il n'était pas question du nombre des babitanls, la plus petite commune pouvait sur sa demande être autorisée à appliquer chez elle les dispositions du décret de 18ô2.

Avec la loi de 1902 la disposition ci-dessus du décret impérial cesse d'être en vigueur : l'oblifiation imposée aux propriétaires de déposer leurs plans ne vaut plus que pour les villes de « 20.000 habitants et au-de.ssus. w

Mais, dans toutes ces villes ce dépôt et le permis du maire sont obligatoires, alors qu'ils étaient autrefois facultatifs.

res pouvaient prendre des arrêtés réglementaires relatifs à la salubrité, ces arrêtés devaient avoir un caractère de généralité tel qu'ils n'avaient plus aucune portée.

La jurisprudence constante de la Cour de Cassation et du Conseil d'Etat admettait d'autre part, que le maire pouvait ordonner de ne pas laisser subsister ou de faire cesser les causes d'insalubrité, mais il lui était interdit de prescrire le moyen d'y parvenir. Et encore fallait-il que l'insalubrité relevée affectât la santé publique.

Les prescriptions de la loi de 1902 sont susceptibles, assurément, de procurer dans l'avenir plus de garanties de salubrité ; elles devraient être d'autant plus facilement appliquées qu'elles ne portent pas atteinte à des droits acquis, car l'on ne saurait considérer comme tel le droit de construire dans une ville des maisons pouvant être appelées à devenir des foyers d'épidémies.

Mais en ce qui concerne les maisons déjà existantes, la question est plus difficile. Elle se présente sous une double forme : 1'' dans quelle mesure est-il juste et possible de porter atteinte au droit des propriétaires de maisons insalubres ; 2" qui sera chargé d'appliquer ces mesures ?

La loi semble distinguer les maisons qu'il est impossible de rendre salubres en raison de leur état de délabrement et d'infection de celles qui, au contraire, sont susceptibles d'améliorations.

Pour les premières, la loi de 1902, reproduisant d'ailleurs textuellement la loi de 18o0, permet aux communes l'expropriation pure et simple et la démolition. Mais une fois l'expropriation décidée par le maire

58 LE SURPEUPLEMENT ET LES HABITATIONS A nON MARCHE

OU le préfet, les Conseils municipaux ne peuvent refuser de voter les crédits nécessaires pour réaliser Fopératioii. Il n'en était pas ainsi jusqu'alors et, à diverses reprises, les rares maires qui, prenant leur rôle au sérieux, avaient demandé la disparition de certains immeubles particulièrement infestés, avaient vu leur action paralysée par le mauvais vouloir de leurs assemblées communales.

On conçoit d'ailleurs que ce moyen radical n'ait pas la préférence des pouvoirs locaux; l'expropriation coûte cher et, comme les améliorations qu'ils ont le droit d'imposer aux maisons défectueuses sont aux frais des propriétaires, ils seront naturellement tentés d'avoir recours à ce procédé.

Toutefois les dispositions de la loi de 1902 les plus importantes au point de vue qui nous occupe sont celles contenues dans l'article 12, qui remplace, en réalité, la loi de 1850 et pose une série de principes nouveaux ayant surtout pour but de rendre plus efficace et plus rapide Fintervention des pouvoirs publics.

Aux termes de cet article :

Lorsqu'un immeuble bâti ou non, attenant ou non à la voie publique, est dangereux pour la santé des occupants ou des voisins, le maire ou, à son défaut, le préfet, invite la Commission sanitaire prévue par l'article 20 de la présente loi à donner son avis :

« 1** Sur Futilité et la nature des travaux ;

« 2^ Sur l'interdiction d'iiabitation de tout ou partie de l'immeuble jusqu'à ce que les conditions d'insalubrité aient disparu. »

Les autorités sanitaires ont donc ainsi des pouvoirs

considérables, puisqu'elles peuvent obliger un propriétaire non seulement à se priver pendant un certain temps de ses revenus, mais encore, à faire certaines dépenses qui peuvent èlre importantes. Et cette obligation n'est pas sans sanction : les propriétaires qui n'ont pas exécuté dans le délai imparti les travaux jugés nécessaires sont traduits devant le tribunal de simple police, qui autorise le maire à faire exécuter les travaux d'office à leurs frais, sans préjudice de l'application des peines prévues à l'article 471 § 15 du Code pénal.

En cas d'interdiction d'habitation, s'il n'a pas été obéi à cette injonction, les intéressés sont passibles d'une amende de 1 à oOO francs et traduits devant le tribunal correctionnel qui autorise le maire à faire expulser à leurs frais les occupants de l'immeuble ^

Voilà certes des dispositions rigoureuses et justifiées et qui, même appliquées avec modération et sagesse, sont suffisantes pour assurer l'amélioration des logements malsains. Et cependant elles sont restées lettre morte : nous ne croyons pas que depuis la promulgation de la loi de 1902, une seule poursuite ait été engagée en son nom ; les améliorations faites dans certaines villes l'ont été en dehors d'elle.

Cette inefficacité tient, selon nous, à deux causes :

Lorsque les maisons se trouvent dans un état d'insa-

1. Ajoutons, d'ailleurs que les mesures graves prévues par l'article 12 supposent une procédure contradictoire que n'avait pas établi la loi de 1850; les propriétaires sont appelés, avant que l'arrêté du maire n'intervienne, à produire leurs observations devant la commission sanitaire et s'il y a lieu le Conseil Départemental d'Hygiène; ils peuvent, en outre se pourvoir devant le Conseil de Préfecture contre l'arrêté du maire.

lubrité tel qu'il n'est pas possible de le faire disparaître par des améliorations partielles, la loi autorise l'expropriation et la démolition. Mais elle ne limite nullement les indemnités à allouer aux propriétaires. Dès lors, qu'arrivera-t-il? Lorsque ces derniers auront un immeuble en mauvais état, ils se garderont de le réparer si bien qu'à bref délai l'expropriation s'imposera. Ils éviteront ainsi des dépenses souvent élevées et il y aura des chances pour que l'indemnité accordée soit supérieure au bénéfice qu'ils auraient retiré de l'amélioration de leur immeuble. La loi de 1902 constitue ainsi une véritable prime à l'insalubrité.

Mais, il y a plus et ce qu'il faut surtout critiquer dans notre loi sanitaire c'est l'organisation des services chargés de l'appliquer.

Certes, les pouvoirs délibérants ne manquent pas. En haut, au Ministère, un Comité Consultatif d'Hygiène Publique délibère sur toutes les questions intéressant l'hygiène. Dans chaque Département, un Conseil d'Hygiène départemental délibère sur l'organisation des services sanitaires dans son ressort ; il délimite des circonscriptions sanitaires pourvues chacune d'une commission sanitaire. Dans les villes de plus de 20.000 habitants enfin, et dans celles d'au moins 20.000 habitants qui sont le siège d'un établissement thermal, un bureau d'hygiène est chargé sous l'autorité du maire, de l'application de la loi.

Rien à dire d'ailleurs sur la composition de ces Conseils où se rencontrent Médecins , Architectes , Ingénieurs, etc. Mais toute cette organisation, parfaite en apparence est fatalement réduite à l'impuissance.

C'est en premier lieu une erreur de demander à tous les membres de ces conseils d'exercer gratuitement leurs fonctions. Certes, les bonnes volontés et les dévouements ne manquent pas en France, surtout parmi les hommes de science, mais ce n'est pas en se réunissant de temps à autre, à longue échéance, que les conseils institués peuvent faire œuvre utile. Et peut-on exiger plus si l'on ne rémunère pas les services rendus ! Au surplus, ces conseils n'ont aucun pouvoir de décision; ils donnent des avis, que les agents d'exécution, le préfet et le maire sont toujours libres de suivre ou de ne pas suivre; en vain a-t-on espéré, en les établissant, couvrir les agents d'exécution, leur donner plus d'indépendance en leur permettant de se retrancher derrière des décisions collectives; le Conseil départemental, la commission sanitaire, le bureau d'hygiène, c'est au fond, et personne ne s'y trompe, le maire et le préfet.

A la bonne volonté de ces deux fonctionnaires est remise l'application de toutes les mesures d'amélioration prévue par la loi en matière d'hygiène et spécialement des maisons insalubres. Voyons, en effet, comment les choses se passent. Supposons que le maire soit avisé par une plainte, par un rapport de police, qu'un immeuble se trouve dans des conditions telles qu'il constitue un danger pour la santé publique. D'abord il peut ne rien faire : c'est ce qui arrivera souvent ; — ou bien il fera, comme le prévoit la loi, une première enquête et déposera un rapport. S'il conclut à un non lieu, l'affaire est t'erminée ; sinon, il saisit la Commission sanitaire laquelle, à son tour, prendra les mesures d'information ; en cas de désaccord entre la

Commission et le maire, le préfet saisira le Conseil départemental.

Ainsi, il apparaît clairement que dans la procédure le document fondamental est le rapport du maire constatant l'insalubrité, indiquant les travaux à exécuter dans l'intérêt de Thygiène, ou proposant l'interdiction d'habiter.

Or, s'il est vrai que les maires sont les mieux qualifiés pour prendre les mesures générales dans l'intérêt de leurs administrés, ils sont précisément les seuls, lorsqu'il s'agit d'édicter des mesures spéciales à tel ou tel individu, surtout lorsque ces mesures doivent léser ses intérêts, à ne pouvoir assumer de telles responsabilités.

Les maires, il ne faut pas l'oublier, sont des magistrats élus, ils sont trop près de leurs électeurs pour ne pas perdre vis-à-vis de ces derniers de leur indépendance.

Et puis, il faut bien tenir compte de ce fait que malgré les progrès de la science, malgré les avertissements réitérés des hygiénistes et les statistiques terrifiantes, la masse de la population se désintéresse des questions d'hygiène. Bien plus, les restrictions mises à la liberté, au nom dé Thygiène, sont les plus mal accueillies, comme si elles n'étaient pas justifiées par les intérêts vitaux qu'elles ont pour but de protéger. Les autorités communales, qui devraient réagir contre cet état d'esprit fâcheux y participent malheureusement et ont toujours fait preuve d'une injustifiable incurie.

« Si Ton attendait pour agir, disait M. Cornil au Sénat, lors de la discussion de la loi, que les maires ou les particuliers se plaignent du mauvais état de l'hygiène, dans leurs communes, on n'agirait pas, car^

plus une commune, une agglomération urbaine, est placée dans de mauvaises conditions sanitaires, moins elle s'en aperçoit le plus souvent. »

Et M. Duclaux, de son côté, écrivait' :

(c Demander aux maires que nous connaissons nommés par le Conseil municipal, d'édicter et de faire observer les mesures qui rencontrent l'hostilité ou même seulement la mauvaise volonté des habitants de la commune, c'est placer un joli paradoxe à la base d'une loi française. »

L'expérience a donné raison à cette prédiction. Et môme lorsqu'il s'est agi d'assurer pour l'avenir la construction de maisons répondant aux besoins connus de l'hygiène, les pouvoirs sanitaires se sont trouvés désarmés. c( L'autorité se heurte à la résistance d'intérêts puissants. Placée entre les exigences impérieuses de la santé publique et les exigences plus brutales et plus combatives de l'intérêt pécuniaire des propriétaires^ elle a partout établi une cote mal taillée qui ne donne qu'imparfaitement satisfaction aux propriétaires et a l'air d'un défi jeté à l'hygiène " ».

N'est-il pas illogique, au surplus, de charger les maires de l'application d'une telle loi? « Sur 36.000 maires que possède la France, écrivait M. Brouardel, combien en est-il qui soient compétents en hygiène? Si nous en comptons 1.000 je suis sûr que nous sommes au-dessus de la vérité. »

Et cette ignorance explique aussi dans une large mesure l'incurie générale. *