C) DEPUIS

De la date de sa création jusqu’à ce jour, l'institution du Syndicat de Communes se présente sous deux aspects, l’un et l’autre en évolution, en progrès constants, et dont les réactions murtuelles s’exercent en des sens parfois opposés: l’aspect du Droit et l’aspect des faits.

La règle initiale ayant été posée en 1800, la pratique s’en est emparée, lentement il est vrai, pour l'intégrer à la vie communale, tantôt selon le vœu du législateur, tantôt pour des fins imprévues. En prenant vie, en croissant, en s’intensifiant, l’institution a présenté des aptitudes, à manifesté des exigences qui ont fait pression sur le législateur, lui inspirant depuis 1917, un groupe de textes d’un caractère plus spécifiquement organique et destinés à améliorer la loi constitutive.

Mais, en sens contraire, il est advenu, que le législateur, mettant en forme l’administration de services publics nouveaux, ou l'amélioration des règles existantes, s’est aperçu du parti qui pourrait être tiré en la matière des Syndicats de Communes, et a

(1) Cf. Annexe III.

inséré dans ses textes des dispositions qui permettent à ces Syndicats de prendre part à leur exécution.

Ces textes, très divers, à caractère plus spécialement extensifs d’attributions, et qui s’échelonnent depuis 1906, ont exercé une incidence certaine sur l’évolution pratique du Syndicat des Communes. Ils ramènent du domaine du Droit au domaine des

faits, et par suite à l’état actuel de l'institution.

1 Textes organiques.

Ce sont des textes qui sont venus se substituer ou s’adjoindre aux textes organiques du 22 mars 1890, formant le titre VIII de la Loi municipale, comme d’ailleurs sont venus se substituer ou s’adjoindre, en matière purement communale de nombreux textes aux sept premiers titres de la Loi du 5 avril 1884.

La loi du 5 juillet 1893, art. 35, prévoit que les Syndicats de Communes peuvent obtenir du Ministre de l’Intérieur l’autorisation d’avoir une organisation spéciale de l’assistance médicale gratuite (1).

Loi du 13 novembre 1917. — La loi de 1890 n'avait reçu jusqu’à la guerre de 1914, qu’une application restreinte. Les Syndicats de Communes constitués durant cette époque étaient relativement peu nombreux. Les Communes répugnaient et répugnent d’ailleurs aujourd’hui, à confier à un Syndicat la gestion de leurs services d'assistance, gestion qui nous l'avons vu constituait cependant son objet principal dans la pensée du législateur.

Cette incapacité fonctionnelle, marquée dans la pratique, de transférer à une collectivité plus large l’administration de services publics, qui, comme ceux d’assistance, supposent des rapports personnels et la connaissance des conditions d’existence

41) Exemple: arrêté du 16 août 1902 concernant le Syndicat de St-Just en Chaussée (Oise).

de chacun, fait apparaître encore, avec la vitalité obstinée de nos communes, la vanité des projets tendant à la création de municipalités cantonales.

Quoi qu'il en soit, l’insuccès partiel de l’institution à ses dé buts a été imputé aux lourdeurs des procédures établies par la Loi de 1890; mais cet échec apparent provenait aussi pour une part du fait que durant cette première période en quelque sorte expérimentale, le Syndicat de Communes frayait naturellement son lit, et qu’il était recherché pour lui par tâtonnements successifs le terrain d'utilisation qui convint le mieux à sa structure propre.

C’est dans ces conditions qu'a été présentée le 19 mars 1915 par M. Paul Meunier, une proposition de Loi modifiant celle du 22 mars 1800, et « cette proposition de Loi », dit Morgan dans sa « Loi municipale » (1) :

« Etait motivée, d’après son auteur, par l’idée de faciliter la reconstitution des communes dévastées en supprimant les entraves auxquelles il attribuait le peu d’application donnée aux dispositions du titre VIII; elle tendait à une réforme radicale conçue dans un esprit décentralisateur. »

La proposition Paul Meunier, est devenue après modifications et atténuations, la Loi du 13 novembre 1917 qui s’est substituée à celle du 22 mars 1800.

Les innovations, assez limitées, qu’elle apporte au texte organique, ont trois objets :

1° Procédure de constitution et de dissolution du Syndicat de Communes : La proposition Paul Meunier prévoyait la faculté pour les communes de se constituer librement en Syndicats sous la seule réserve d’en informer le Préfet — c’eût été l'institution en cette matière d’un régime purement déclaratif, remplaçant le régime d'autorisation par Décret établi en 1890.

(1) Morgan, 10° éd., t. II, p. 750. N° 2227, en note.

Ce libéralisme eût permis aux Communes de s'affranchir aisément en fait de la tutelle administrative : aussi le législateur, adoptant un amendement de MM. Perreau, Pradier et Talon, s'est borné à transférer au Préfet le pouvoir d’autoriser, sur l'avis du Conseil Général, la création du Syndicat de Communes — c’est la réforme essentielle de la Loi de 1017.

On est parti d’une tentative de décentralisation pour aboutir, comme celà se produit souvent, après examen et discussion par le Conseil d’Etat et le Gouvernement, à une simple mesure de déconcentration administrative (x).

Quant à la dissolution, l’innoavtion de la Loi de 1917 est assez minime — elle ajoute seulement aux deux procédures établies en 1890 pour la dissolution anticipée du Syndicat, l'obligation de consulter la Commission départementale dans un cas, l’obligation de suivre l’avis du Conseil Général dans l’autre. Cette dernière modification est d’ailleurs susceptible, par une conséquence imprévue, de conduire à une impasse dont il est en l'état actuel impossible de sortir légalement; nous aurons l’occasion d’y revenir lorsque nous étudierons en détail les procédures de dissolution (2).

2° Suppression de la Commission de surveillance et pouvoirs conférés au bureau du Comité.

Cette mesure a été prise dans un but de simplification; eelle est heureuse. Il était inutile de surcharger le syndicat d’organismes supperposés.

La loi de 1917 supprime purement et simplement l’ancien article 175 relatif aux Commissons de surveillance et aux gérants, et elle reconnaît à l’article 173 nouveau la faculté pour le

(1) Cette procédure de constitution sera étudiée en détail dans la II° partie, chap. 2.

(2) Cf. IT° partie, chap. 5.

Comité du Syndicat de déléguer certaines de ses attributions à son bureau (°).

3 Extension à toutes les colomies.

La loi de 1890 n’introduisait le Syndicat de Communes qu’en Algérie pour ses communes de plein exercice, ainsi qu'à la Réunion, la Martinique et la Guadeloupe. La loi de 1917 étend l'institution à toutes les colonies sans distinction (*).

Nous avons inséré à l’appendice, annexe IV le texte de la Loi du 13 novembre 1917 ; il n’a depuis été retouché que sur des points de détail et constitue toujours la charte des Syndicats de Communes.

Loi du 27 avril 1920. — Cette loi permet la formation de Syndicats de Communes pour reconstitution des localités détruites par la guerre.

Loi du 1° août 1924. — Klle concerne les marchés passés par les Syndicats de Communes pour la gestion de services publics de transports.

Lo: du 26 juin 1925. — Elle ajoute un paragraphe à l’article 169 nouveau, qui permet l’admission de communes appartenant à des départements limitrophes, selon la même procédure, et par autorisation préfectorale ().

Décret Loi du 28 décembre 1926. — Ce Décret-Loi autorise les communes à exploiter en régie sous certaines conditions des services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial. Il reconnaît aux communes la faculté de se syndiquer pour cet objet lorsqu'il s’agit d’un service intercommunal, et dans ce cas il admet que l'administration du Syndicat et celle de la régie

(1) Cf. II° partie, chap. 4.

(2) Cf. II I° partie, chap. 1.

(3) Cf. pour le texte de la loi du 26 juin 1925 à l’appendice, l’annexe V où sont regroupés tous les textes en vigueur, organiques des Syndicats de communes,

soient confondues par dérogation aux règles générales fixées par les articles 171 et suivants de la loi municipale (°).

Décret-Loi du 5 novembre 1926, art. 16; Décret-Loi du 30 octobre 1935. — Nous groupons ces textes parce qu'ils concernent l'administration des communes en général, et qu'ils réglementent l’un et l’autre les conditions dans lesquelles doivent être passés, soit des adjudications, soit des marchés de gré à gré pour l'exécution des.travaux publics ou la livraison de fournitures. Ces deux Décrets-Loiïs se déclarent applicables aux Syndicats de Communes, et sous la forme suivante : « Les syndicats de Communes bénéficient du traitement de celle des communes syndiquées qui compte la plus forte population (?). »

Loi du 5 avril 1927. — Elle modifie l’alinéa I de la Loi de 1917, en remplaçant les deux sessions ordinaires annuelles qui y étaient prévues, par une seule session, au mois de mai (*).

Lo: du 7 avril 1931. — Elle modifie le paragraphe 4 de la Loi de 1917, en conférant aux membres du bureau du Comité un mandat d’une durée égale à celle du mandat des membres du Comité (*). La loi de 1917 prévoyait une élection annuelle du bureau.

2° Textes extensifs d'attributions.

Un des faits politiques importants de la période d’avant et d’après guerre a été le dépeuplement des campagnes et l’amoindrissement corrélatif des possibilités de satisfactions des besoins publics par les communes rurales. De 1890 à 1921, le nombre des communes de moins de 500 habitants est passé dans nos anciens départements, seulement, de 17.090 à 21.082. Ce nombre est certainement plus élevé aujourd’hui. En même temps ne

(1) Cf. II° partie, chap. 1.

(2) Cf. II° partie, chap. 4.

(3) Cf. pour le texte. Appendice, Annexe V.

(4) Cf. pour le texte. Appendice, Annexe V.

cessaient de croître dans les centres urbains le nombre des services publics que les collectivités se trouvaient en mesure d’assurer. Toutes les réalisations sociales ou les améliorations tech- . . \ / DTA 2 V4 re 72 niques si nombreuses à cette époque d'évolution accélérée, ont commencé par être urbaines, parce qu’elles semblaient dans les villes à la fois plus urgentes, plus sollicitées, et relativement , R er A ; moins coûteuses. L’attirance vers les cités qui en pouvaient résulter, les perturbations démographiques qui se produisaient effectivement apparurent comme un danger, sans doute différé, mais grave pour une politique nationale, et le législateur s’efforça d'y pallier par la diffusion dans les campagnes des 2\ V Ce . VÂ .

progrès réalisés dans les villes, en conférant aux petites communes les moyens de faire face aux services publics nouveaux que ces progrès suscitaient fatalement. Pour cette fin, le Syndicat de Communes était un instrument juridique parfait.

Aussi de nombreux textes, créant ou perfectionnant des services publics nouveaux ont-ils prévu. que les communes pourraient se syndiquer dans les formes légales, pour en assurer coilectivement l'introduction.

Cet effort continu durant les trois dernières décades a eu pour effet d’accentuer encore le caractère d'institution rurale du Syndicat de Communes.

En fait, ainsi que nous allons le voir au paragraphe suivant, cet instrument juridique de modernisation des campagnes n’a pas été utilisé également selon les divers objets qui lui ont été proposés:

La loi du 15 février 1902 sur la santé publique reconnaît aux communes la faculté de se syndiquer pour l'exécution des règlements sanitaires.

La lot du 31 juillet 1913 et le règlement d'administration publique du 26 juin 1915 prévoient la .constitution de Syndicats

de communes pour la concession et l’exploitation de réseaux 1intercommunaux de voies ferrées (*).

La loi du 15 avril 1916 pour l'institution des dispensaires d’hygiène sociale, et celle du 7 septembre 1919 pour la création de sanatoriums, admettent les Syndicats de Communes à leur application.

Les nombreux textes législatifs ou réglementaires relatifs à la défense des cultures (contre ses parasites : doryphore de la pomme de terre, mildiou, phylloxera) encouragent également par la promesse de subventions diverses la constitution pour cet objet de Syndicat de Communes.

Mais surtout c’est l’irrésistible besoin de l'électricité sur l’ensemble du territoire, dans la moindre exploitation agricole, dans la plus petite agglomération, qui a trouvé son point d'appui juridique et administratif dans les Syndicats de Communes et qui

a motivé leur soudaine multiplication.

La loi du 15 juin 1906 leur permet d’accorder des concessions

de transport d'énergie électrique.

Le décret du 8 octobre 1917 les autorise à exploiter en régie leurs réseaux au moyen d’un office pourvu de la personnalité civile.

La loi du 16 octobre 1919 (art. 23), les admet à participer fnancièrement à l'établissement d'usines hydrauliques (?).

Ainsi le statut français de l'électricité, élaboré peu à peu sous

la pression des circonstances et qui n’est pas encore achevé au |

(1) Cf. II° partie, chap. I. Discussion de l’arrêt du Conseil d'Etat du 17 juillet 1896 relatif à l’exploitation d’une ligne de tramways par le Syndicat de communes de Bezons, Houilles, Sartrouville et Maison Laffitte.

(2) Nous aurons l’occasion de revenir sur ces différents textes extensifs d’attributions lorsque dans la Il° partie, chap. I nous étudierons « l’objet.» du Syndicat de Communes.

jourd’hui, a conféré au Syndicat de Communes une place éminente pour la répartition de cette richesse désormais vitale.

D’autres formes juridiques (*) ont sans doute été établies pour la distribution de l'électricité, mais nul ne paraît à l'heure actuelle plus apte que le syndicat de communes, à l’exercice de cette fonction, où il a trouvé sa vocation du moment en même temps que la cause de son expansion et de sa transformation de simple organisme administratif en institution incorporée au Droit public.

Et cela nous conduit directement à l’examen des conditions actuelles de son existence.