CHAPITRE LI

A) GENERALITES.

Le Syndicat de Communes n’est, dans sa forme actuelle, qu'une émanation des collectivités composantes ; il en résulte comme premier principe que la sphère de ses activités ne peut dépasser l'étendue des attributions de la commune sur son propre territoire. Les pouvoirs du mandataire ne pouvant excéder les pouvoirs du mandant. Bien plus le domaine d'action reconnu au Syndicat demeure en deçà de celui qui est dévolu à la commune.

Toute une catégorie d'interventions lui est en principe interdite, tant par les règles générales du Droit public contemporain que par sa structure juridique du moment, à savoir les interventions qui tirent leur justification d’une délégation de la puissance publique.

La notion de puissance publique est bien présente à la naïssance et àla mort du Syndicat de Communes, mais elle n’intervient guère en droit dans sa vie interne que pour le contrôler.

Ce phénomène appelle quelques commentaires :

Nous avons vu dans la première partie (riére section) de cette étude, qu’on pouvait discriminer dans la cellule sociale irréductible, deux natures en une seule personne morale publique d’une part attribut « puissance publique », d’autre part l’attribut « économique »; dans l’évolution du Droit public, et pour ce qui concerne la commune, le premier attribut est allé en se réduisant sans cesse, le second tend au contraire à devenir essen- LCR (e)

Ces deux facteurs: déplacement de la puissance publique, aspirations économiques des habitants de la commune, se manifestent dans le Droit pour régir dans ses grandes lignes l’objet du Syndicat des Communes, le premier facteur cantonant cet objet dans le domaine économique, le second l’étendant progressivemnt aux diverses branches de l’activité économique communale.

En d’autres termes les besoins n’ont pas fait pression sur la Loi pour permettre au Syndicat d'exercer pour le compte des communes des attributions de puissance. publique qui ne sont plus guère que nominales, mais les besoins, ont imposé des adjonctions nombreuses à la Loi organique des Syndicats de Communes afin d'étendre leur compétence en matière économique.

Car même en cette matière, la Loi du 22 mars 1890 — art. 169 toujours en vigueur (*) n’avait pas ouvert au Syndicat des possibilités identiques à celles des Communes.

Cet article 169, en son paragraphe I, en définissant l’objet du

(1) Cf. Traité de Législation financière de M. ALLIX. (2) Cf. Annexe V.

Syndicat de Communes comme « ne œuvre d'utilité intercommunale » en borne par là même l'étendue.

À supposer d’ailleurs qu'il y ait accord de volonté des Communes intéressées, ce texte subordonne la possibilité de création du Syndicat à deux conditions :

1) il faut qu'il s'agisse d’une « œuvre » — ce terme est significatif de l'esprit de la Loi organique — il semble exclure de l'activité du Syndicat la gestion de ce qui pouvait paraître encore en 1890 les services communaux proprement dits, c’est-à-dire ceux qui supposent au moins initialement une délégation de puissance publique. Une « œuvre » c’est un domaine d’action indépendant, dont on conçoit qu’il puisse demeurer ignoré des collectivités, qui ne s'impose pas également à toutes, dont la permanence n'est pas fondamentale et qui se présente en général comme une innovation.

Oeuvre publique, service public, la distinction peut paraître assez subtile. Si rien ne permet d’affirmer qu’elle ait été voulue par la Loi de 1890, elle a du moins été aperçue par ses premiers commentateurs.

C'est ainsi que la Circulaire d'application du Ministre Constans, en date du 10 août 1890 (°), précise comme suit l’objet du Syndicat de Communes

« L'expérience a montré que ces dispositions (celles des arti- « cles 116, 117, 161, 162, 163 de la Loi du 5 avril 1884) sont insuffisantes lorsqu'il s'agit de services qui nécessitent une entente suivie et un effort prolongé, tels que la création et l’entretien d'établissements d'assistance, d'écoles primaires supérieures, d'enseignement professionnel, industriel ou agricole, de musées, de bibliothèques, etc. C’est spécialement pour pour-

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voir à ces besoins que la Loi du 22 mars 1890 a créé les Syndi-

(1) Cf. Annexe III.

« cats de Communes, mais cette énumération est loin d’être « limitative. »

Le mot « service » est bien employé dans ce texte et sans doute fait-il prévoir les extensions ultérieures données à l’objet du Syndicat des Communes, mais les exemples énumérés ne présentent en aucune manière le caractère d’un « service >» — ce sont des établissements, des « œuvres » qui sont proposés à l’activité des Syndicats de Communes à former.

2°) il faut en outre que cette œuvre soit « d'utilité intercommunale », c’est-à-dire telle qu'elle intéresse également plusieurs communes sans qu'il soit possible ou même utile à chacune de ces communes d’assurer individuellement le fonctionnement d’une œuvre identique.

Dans la rigueur des textes organiques, la formation d’un Syndicat de petites communes rurales pour la création d’un hospice cantonal par exemple, rentre bien dans l’objet reconnu par la Loi ; mais au contraire la formation d’un Syndicat entre communes urbaines dotées chacune d’un hôpital, pour la réunion administrative de ces établissements et leur gestion commune, ne devrait pas être autorisée par l’autorité tutrice.

La Loi Belge du rer mars 1922 sur les « Associations de Communes » s’est montrée plus libérale, en leur donnant pour objet « toute entreprises d'utilité communale » (°).

On voit que de cette définition ont disparu les termes qui dans l'équivalent français pouvaient contenir l’activité du Syndicat de Communes.

C'est que le législateur belge a pu s'inspirer des extensions qui ont été successivement apportées à l’institution du Syndicat de Communes, par la Loi ou les règlements, par la jurisprudence, et par la doctrine.

(1) Cf. IIT° partie, chap. 4, Droit belge.

1°) par la Loi. Les retouches apportées au titre VIII de la Loi municipale par les Lois des 13 novembre 1917, 26 juin 1925, 5 avril 1927, 7 avril 1931, et modifiant la structure interne du Syndicat de Communes, ont laissé intact le parag. I de l’art. 169 concernant son objet. Les attributions nouvelles conférées aux Syndicats de Communes tant en ce qui concerne la nature propre des services dont ils peuvent assurer la gestion, qu’en ce qui concerne l'étendue territoriale de ces services, résultent de textes particuliers créant ou réofganisant des services publics commu naux, et qui déclarent leurs dispositions applicables aux Syndicats comme aux Communes.

Aux Lois et Décrets que nous avons énumérés plus haut, en étudiant l’histoire du Syndicat de Communes depuis 1880, il convient d'ajouter notamment :

Le Décret du 28 décembre 1926 relatif aux régies municipales et qui permet aux Syndicats comme aux Communes d’exploiter directement des services d'intérêt public à caractère industriel ou commercial. Nous aurons l’occasion de revenir sur ce texte important qui sanctionne l’évolution des attributions communales, du Politique vers l’'Economique (°).

Le Décret du 12 octobre 1934 modifiant l’art. 28 du Décret du 8 octobre 1917, sur l'exploitation en régie des distributions d’énergie électrique « par les Communes ou les Syndicats de Communes ».

Le Décret-Loi du 30 octobre 1935 (*), autorisant la formation de Syndicats de Communes pour l'administration collective des octrois.

La Loi de 1906 (*) autorisant le Syndicat à concéder un réseau de distribution d'énergie électrique, le Décret-Loi de 1935 lui

(1) Cf. le texte du Décret à l’Appendice. Annexe (VII. (2) Cf. J. O. 31 octobre 1935, p. 11487.

(3) Cf. I'° partie, Il° scetion, chap. 3, parag. 8,

permettant d’administrer des octrois, ouvrent à son activité la gestion d'entreprises qui ne sont plus des « œuvres >» au sens étroit, dont l'utilité n’est plus uniquement intercommunale, mais qui tout au contraire, présentant déjà le caractère de services publics proprement dits, offrent encore celui de services tenant pour une part à la puissance publique.

Concéder un réseau d'énergie, percevoir des taxes d’octroi, c'est en quelque sorte faire usage de droits régaliens qui ne s’admettent que par délégation de souveraineté.

Ainsi, ce transfert de pouvoirs, cette attribution d’une qualité nouvelle, n’ont pas encore été reconnus par les statuts légaux eux-mêmes, mais ont été réalisés par des textes particulirs qui font désormais du Syndicat de Communes sur des points spéciaux, de même que le Département ou la Commune d’une manière générale, un Etre collectif intégré dans le corps de l'Etat.

2°) par la jurisprudence. La jurisprudence administrative en la matière, peu abondante aujourd’hui encore, paraît avoir été inaugurée par un Arrêt du Conseil d'Etat du 17 juillet 1896 (°) sur lequel nous aurons l’occasion de revenir (*) déboutant le Département de la Seine d’un pouvoi en annulation, pour défaut d’utilité intercommunale, d’un Décret constituant un Syndicat entre les Communes de Maisons Laffite, Sartrouville et Houilles pour l'exploitation d’un tramway.

La haute Assemblée manifestant ici encore cette qualité prétorienne de large interprétation des textes qui lui est propre en France et qui, vivifiant le Droit Public, rend ses décisions si fécondes, n’a pas hésité à déclarer :

« qu'il appartient au Gouvernement (?), chargé par la Loi du

(2) Cf. chapitre &.

(3) Aujourd'hui en principe au Préfet.

« 22 mars 1890, d'autoriser la création de Syndicats de Commur- « nes, d'apprécier le caractère d'utilité intercommunale des « œuvres ou des services en vue desquels les Communes lui font « connaître leur volonté de s'associer, et que cette appréciation « n'est pas de nature à être discutée devant le Conseil d'Etat par « la voie contentieuse. »

La haute juridiction, en accolant dans ce considérant les termes « œuvres » et « services » reconnaissait déjà implicitement l'extension que les lois particulières ont ultérieurement apportée à l’objet du Syndicat de Communes. Mais en outre, elle admettait, par une interprétation lato sensu de l’article 169 parag. I de la Loi municipale, que l'appréciation de l'utilité intercommunale était une question de Gouvernement, donc d'opportunité, qui ne pouvait lui être déférée que par la voie gracieuse du recours pour excès de pouvoir.

Le Conseil d'Etat, comme il est naturel, a distingué tout de suite, le parti qui pourrait être tiré du Syndicat de Communes dans les conditions économiques nouvelles, et son libéralisme n’a pas manqué d’inspirer Is dispositions légales ou réglementaires qui sont intervenues par la suite.

3°) par la doctrine. L'institution du Syndicat de Commune, comme bien d’autres aspects du Droit administratif, n’offrant au premier abord qu’un faible intérêt à la spéculation; il ne peut s'agir en la matière de doctrine de chaire, mais bien plutôt des opinions qui se forment dans l'esprit des hauts fonctionnaires, des juges administratifs, des comptables supérieurs au contact des contingeances parmi lesquelles se meut leur action.

Nous nous trouvons ici contraints d'affirmer mais cette affirmation n'est au vrai qu'un témoignage fondé sur une expérience déjà appréciable et répétée aussi bien dans des régions très di verses qu'auprès d’administrateurs différents.

Nous n'avons jamais constaté qu’une difficulté ait été soule-

vée, en fait, ou seulement envisagée à l'égard d’un Syndicat de Communes quant à l’objet auquel il sollicitait de consacrer son activité. Nous avons toujours vu, au contraire, chaque fois qu’il s'agissait de créer des services communaux nouveaux, ou de pallier à des difficultés collectives qui surgissaient pour un groupe de communes, les représentants de l'autorité tutrice rechercher les moyens de faire intervenir la formule syndicale.

Cette tendance absolument générale n’est d’ailleurs pas toujours réfléchie, mais résulte du désir de l’administrateur de satisfaire le plus économiquement possible les besoins publics gràce aux organismes les mieux adaptés aux conditions du moment. C’est pour lavenir de l'institution du Syndicat de Communes, le plus sûr des gages.