II. PROCEDURE DE CONSTTTUTION

Sous sa forme actuelle, après les remaniements de 1017 et 1925 (*), l’art. 169 de la Loi Municipale établit une procédure uniforme, sauf sur un point et vraisemblablement par suite d’une inadvertance, tant en ce qui concerne la constitution initiale du Syndicat de Communes qu’en ce qui concerne ses accroissements ultérieurs.

Dans les deux cas, la validité de l'opération est subordonnée au consentement unanime des Conseils municipaux intéressés, à l'avis du ou des Conseils Généraux à la décision favorable du ou des Préfets.

Les procédures ne divergent qu’à propos des voies de recours contre le refus des Conseils Généraux ou des Préfets.

rs

(1) Cf. présente partie, chap. 5. Dissolution. (2) Cf. Annexes II, IV et V.

Nous allons suivre désormais, au cours de ces chapitres les diverses phases de la vie du Syndicat de Communes.

Il nous a paru intéressant, d'accompagner les développements théoriques consacrés à chacune de ces phases, d’un exposé pratique des diverses formalités à remplir dans chaque cas. Nous avons choisi comme exemple, le cas le plus fréquent, à savoir le Syndicat d'électrification, et pour faciliter le cas échéant les recherches, nous avons disjoint des études théoriques correspondantes, ces énumérations d’actes administratifs ou ces recueils de formulaires, afin de les grouper en une seule annexe que l’on trouvera à l’appendice, sous le numéro VIII.

Consentement unanime des Conseils Municipaux.

C’est le point de départ, la condition première de validité pour l'acte créateur du Syndicat de Communes.

Cet accord de volontés doit s'exprimer, selon l’article 169 par des délibérations concordantes de tous les Conseil Municipaux intéressés.

Et l’état actuel de l'institution, en France, cette nécessité se comprend tout à fait, en ce qui concerne tout au moins la créaon du Syndicat de Communes.

Les communes possédant une indépendance relative, ou mieux conservant dans une certaine mesure une faculté de choix des voies légales d'exécution de leurs services publics, 1l est logique que leur adhésion au Syndicat, tant pour le principe que pour les modalités particulières, soit subordonnée à l’aveu de l’organisme compétent pour les engager c’est-à-dire le Conseil Muni cipal, régulièrement exprimé sous forme de délibération.

Notons toutefois que d’autres conceptions peuvent prévaloir, en fonction d’une organisation centralisée de l'Etat (”), et que

(1) C’est ainsi qu’en ce qui concerne, non plus les collectivités, mais les individus, les lois du 14 Floréal An XI (modifiée par les arti-

l’affiliation des collectivités était ou est obligatoire dans les vigueries provençales de l'Ancien Droit, ou dans les zweckerbânde du Droit Allemand contemporain.

S'il n’en est pas ainsi pour le moment en France, c’est que justement le Syndicat de Communes est un produit des doctrines favorables à la décentralisation administrative qui se.sont développées dans la seconde moitié du 19° siècle, et qui font long feu à l’heure actuelle encore.

L’adhésion selon les mêmes formes de communes désireuses d'accéder à un Syndicat déjà constitué, prévue par les paragraphes 3 et 4 de l’article 160, se justifie par les mêmes motifs.

Mais dans le cas d’accroissement ultérieur du Syndicat, les mêmes paragraphes de l’article 160, imposent une formalité supplémentaire : il faut que zoutes les communes syndiquées consentent à l’admission d’une ou plusieurs communes nouvelles.

Cette exigence de la Loi, reprise dans la nouvelle rédaction de 1925, est fort gênante, et pour deux raisons :

D'abord le texte étant muet sur la forme à donner à ce consentement, il apparaît que outes les communes adhérentes ne peuvent l’exprmier valablement que par délibérations de leurs conseils municipaux, et c’est ainsi d’ailleurs qu'on procède.

Il faut donc faire prendre des délibérations concordantes aux Conseils municipaux de toutes les communes, et la pratique administrative permet d’apprécier les difficultés et les longueurs d’une opération de cette nature, chaque fois qu'il s’agit d’un Syndicat groupant un nombre un peu important de Communes, et surtout s’il s’agit de communes rurales.

Nous ne saurions trop conseiller à une commune désireuse

d’adhérer à un Syndicat d’électrification rurale, d'éviter de forcles 18 à 28 de la loi du 8 avril 1898) pour le curage des cours d’eau, et du 16 septembre 1807 pour la défense contre les eaux, ont autorisé

l'Administration à constituer, par décret en Conseil d'Etat, des Syndicats obligatoires des propriétaires intéressés.

muler sa demande au moment des semailles, des moissons ou des vendanges.

Mais surtout, le grand inconvénient de cette règle, est d’exiger l’accord unanime des communes adhérentes.

Un Syndicat groupe 300 communes par exemple ; une 301 commune, du Département siège, ou d’un Département limitrophe comme il se produit souvent en matière d’électrification, demande à y participer ; il suffira qu’une seule des 300 communes s’y refuse — et l’on devine combien fréquemment dans les campagnes, des considérations toutes locales pénétreront ce refus — pour qu'il soit rigoureusement impossible à la 3o1° commune d’adhérer au Syndicat.

Aucune espèce de recours n'est ouvert. Les pouvoirs publics, l'intérêt général doivent s’incliner devant la mauvaise foi d’un Conseil Municipal.

Il y a là une lacune véritable de la Loi, qu'il importerait de combler

Deux procédés le permettraient

1°) La Loi pourrait prescrire que la demande d’adhésion d’une commune nouvelle, soit notifiée à toutes les communes adhérentes ; ces communes seraient réputées acceptantes si dans un délai d'un mois par exemple, elles n'avaient pas fait parvenir de délibérations de leurs Conseils municipaux au Président du Comité

du Syndicat (°).

(1) Une amélioration comparable a été apportée par le Décret-Loi du 21 décembre 1926 à la loi du 21 juin 1865 organique des associations syndicales de propriétaires. Ce texte décidait, qu’en ce qui concerne les associations autorisées, tous les propriétaires intéressés devaient formuler leur acceptation pour être incorporés dans l’association. Le décret-loi du 21 décembre 1926 a prescrit que seraient désormais déclarés adhérents à la constitution de l'association syndicale autorisée, tous les propriétaires qui, avertis et convoqués par l’arrêté préfectoral, n'auraient pas, avant la réunion de l’assemblée ou au cours de cette réunion, formulé leur opposition par écrit.

2°) Mieux encore, il pourrait être décidé que les demandes en adhésion seraient soumises au Comité du Syndicat réuni en session ordinaire ou extraordinaire, et que l'acceptation de ces demandes ne serait plus subordonnée, en ce qui concerne cette phase initiale de la procédure, qu’à l’avis favorable de la majorité des communes participantes, les communes non représentées à l'assemblée étant réputées acceptantes.

Quelles énonciations doivent contenir ces délibérations concordantes ?

Il semble, qu’en l’état actuel de la législation il soit d’abord nécessaire d'énumérer la liste des communes participantes — puisque foutes les communes doivent agréer les demandes ultérieures d'adhésion; il est logique de leur imposer un accord sur les participations immédiates.

Cette énonciation est d'autant plus facile que des conversations, des correspondances, des réunions précèdent toujours la constitution de Syndicat de Communes et que ceux qui ont pris l'initiative de sa formation prennent soin en général d’adresser le moment venu, à chacune des communes désireuses d’y participer, des exemplaires identiques d’un projet de délibération, que les Conseillers municipaux n'ont plus qu’à signer pour les parfaire.

Les délibération doivent ensuite indiquer la commune-siège du Syndicat (”) c’est-à-dire celle où fonctionneront ses organes consultatifs ou administratifs, et de façon précise son objet ainsi que les modalités particulières selon lesquelles devront être assurés le ou les services publics qui lui sont confiés. C’est ainsi qu’une délibération autorisant une commune à adhérer à un Syndicat constitué en vue d’une création d’un réseau de transports secondaires, devra préciser si ces transports seront réalisés en régie, ou par voie de concession à des entreprises privées.

(1) Cf. Loi municipa le, art. 172, parag. 1.

Il est enfin indispensable que les délibérations comportent une acceptation d’un mode de répartition entre les communes adhérentes des charges financières où éventuellement des bénéfices du Syndicat, en même temps qu’un engagment formel d'ouvrir annuellement au budget communal les crédits nécessaires au versement à la caisse du Syndicat de leur quote-part dans les dites charges.

Si le Syndicat se trouve-dans l'obligation, dès sa constitution d'émettre un emprunt, comme le droit lui en est à présent reconnu (*), les délibérations des Conseils Municipaux devront en outre porter affectation d’un nombre déterminé de centimes spé-

. 2 . IN De Q YA # \ ciaux (*) jusqu’à concurrence de la participation réclamée à cha-

que commune sur l’annuité de l'emprunt.

Ces délibérations concordantes, et pratiquement identiques si le Syndicat est bien conçu, sont adressées au Préfet qui les ap-

prouve dans la forme ordinaire.

Elles sont sujettes à approbation parce qu’elles portent ouvertures de crédits ou tout au moins engagements financiers ; elles doivent être approuvées par le Préfet individuellement, et indépendamment de la décision générale qu’il prendra ultérieurement sur l'avis du Conseil Général.

L'observation stricte de cette formalité d'approbation individuelle des délibérations doit être exigée, parce qu’elle permet au Préfet d’exercer efficacement sa tutelle sur chaque commune. Des raisons particulières peuvent s’opposer à ce qu’une commune adhère à un Syndicat : par exemple, si une commune possédant en propre un vaste établissement hospitalier, demandait à faire

(1) Cf. chap. suivant: Capacité.

(2) A inscrire aux dépenses ordinaires depuis le Décret du 16 jan-

vier 1936 sur la comptabilité communale.

partie d’un Syndicat destiné à l'édification et à l’entretien d’un hôpital cantonal, le Préfet dès réception de la délibération du Conseil municipal, adresserait toutes observations utiles, se renseignerait et, s'il y a lieu, refuserait l’approbation. (°).

Dans le cas où par suite d’une omission le Préfet n'aurait pas refusé formellement l'approbation, et où conformément aux parag. 4 et 6 combinés de l’article 169 de la Loi municipale, après un silence de 40 jours ou de trois mois selon qu’il s’agit d’un objet quelconque ou d’une concession à titre exclusif d’un grand service municipal, la délibération serait tenue pour tacitement approuvée, il semble que le Préfet pourrait encore faire adopter par le Conseil Général ses motifs d'exclusion de la commune intéressée, et l’éliminer de son arrêté constitutif du Syndicat, sauf par interprétation du paragraphe 2 de l’article 169 recours de cette commune au Conseil d'Etat contre la décision préfectorale, ou par interprétation du dernier paragraphe du même texte, intervention en sens contraire d’un Décret rendu en Conseil d'Etat.

Avis du ou des Conseils Généraux.

Qu'il s'agisse d’une création de Syndicat ou de l’association de communes nouvelles à un Syndicat déjà constitué, le Préfet du Département de la commune-siège, instruit l’affaire, la met en état d’être présentée au Conseil Général, et le cas échéant, pour ce qui les concerne, aux Consels Généraux et aux Préfets des Départements limitrophes.

Le Conseil Général à sa première session ordinaire évoque la question, délibère sur le rapport présenté par le Préfet, et prend sa décision.

(1) En vertu des dispositions du parag. 2 de l’art. 69 de la loi du 5 avril 1884 modifié par le décret-loi du 5 novembre 1926, cette appro-

bation n’appartient pas au sous-préfet pour son arrondissement, mais au Préfet seul.

Rien ne s’opposerait s’il y avait urgence et pour un cas d’importance à ce que la création d’un Syndicat de Communes fasse l'objet d’une session extraordinaire du Conseil Général.

Mais dans l’intervalle de deux sessions, il se présente souvent des demandes tendant à la constitution de Syndicats de minime Lu x , LR .

importance ou à l'adhésion de communes nouvelles. Aussi certains Conseils Généraux (‘) ont-ils délégué leurs attributions en cette matière à la Commission départementale dans les conditions générales prévues par la Loi du 10 août 1877.

Pour aussi utile qu'elie soit, cette délégation est-elle régulière, en l’état de la législation ? Nous ne le pensons pas, argument tiré de la comparaison des articles 169 et 178 de la Loi munici pale: le premier relatif à la Constitution du Syndicat de Commurnes ne prévoyant que l’avis du Conseil Général, le second relatif à sa dissolution prévoyant une procédure de dissolution sur avis conforme de la Commission Départementale (*).

Il serait néanmoins souhaitable qu’un texte intervint pour donner la faculté aux Conseils Généraux de déléguer sur ce point et dans l'intervalle des sessions leurs attributions à leur Commission Départementale.

La création ou l'extension du Syndicat de Communes sontelles subordonnées à l’avis favorable du Conseil Général, ou au contraire le Préfet, tenu de consulter préalablement l'assemblée départementale, peut-il passer outre à son avis?

Si l’on s’en tient strictement à la lettre de l’article 169 il semble nécessaire d'établir une distinction, selon qu'il s’agit de création du Syndicat ou d’accroissement du Syndicat dans le cadre du

(1) Celui de la Haute-Saône notamment.

(2) Cf. chapitre b.

Département, et selon qu’il s’agit d’acrroissement ultérieur par accession de communes étrangères au Département-siège.

Dans le premier cas, prévu par les paragraphes 1 et 3 dudit article, il n’est exigé que « l'avis du Conseil Général ». Or l’article 178 relatif à la dissolution prévoit deux procédures, l’une sur « l'avis » de la Commission départementale, l’autre sur « l'avis conforme » du Conseil Général.

Par analogie, et si l’on admet que lors des remaniements successifs et partiels du titre VIII de la Loi municipale, toutes les incidences des rédactions nouvelles, ont bien été mesurées, il semble qu’en ce qui concerne les procédures des paragraphes 1 et 3 de l’article 160, le Préfet ne soit tenu pour constituer valablement le Syndicat que d’appeler le Conseil Général à en délibérer sans être contraint d’obtenir son assentiment.

Au contraire, dans le second cas, — Accession de communes appartenant à des Départements limitrophes — il résulte nettement a contrario du dernier paragraphe de l’article 169 que le Préfet ne peut autoriser l’accession que sur avis favorable des Conseils Généraux intéressés (*).

Le dernier paragraphe de l’article 169 a été ajouté par la Loi du 26 juin 1925 — il représente l’état actuel des conceptions en la matière. — Aussi apparaîtil qu’une solution analogue doit prévaloir pour l’ensemble des cas, et que d’une manière générale la décision préfectorale doit être subordonnée à l’assentiment préalable du ou des Conseils Généraux intéressés.

Il serait d’ailleurs, en fait, très improbable, qu’un Préfet acceptât délibérément de prendre, sur une question essentiellement

(1) Ce dernier parag. est en effet ainsi conçu: « Toutefois, en cas d'avis défavorable d'un des Conseils Généraux ou d’un des Préfets des Départements, l’accession des nouvelles communes doit être autorisée par un Décret rendu au Conseil d'Etat. »

locale, une décision contraire au vœu de son assemblée départementale.

Décision du Préfet.

C'est toujours le Préfet du Département de la commune-siège, qui par un arrêté, autorise la constitution du Syndicat, ou l’accession de communes nouvelles.

Nous avons dit qu’il paraissait logique de reconnaître la possibilité pour des communes de Départements limitrophes d’adhérer au Syndicat, dès sa constitution.

Ainsi dans tous les cas, chaque fois que des communes des Départements limitrophes voudront adhérer ou accéder à un Syndicat, le Préfet du Département de la Commune-siège, sera tenu, par application du dernier paragraphe de l’article 169 cr dessus cité en note, de consulter les Conseils Généraux et les Préfets intéressés, et de subordonner sa décision à leurs avis.

Mais il est évident que ces avis ne seront donnés par chaque Conseil Général et par chaque Préfet qu’en ce qui concerne l’adhésion ou l’assession des communes situées dans leurs Départements respectifs, et ne limiteront que pour autant la décision du Préfet du Département de la commune-siège.

Soit par exemple diverses communes d’un Département A qui désirent se syndiquer, des communes d’un Département limitrophe B et des communes d’un Département limitrophe C qui désirent adhérer à ce Syndicat dès sa constitution. La commune siège étant fixée en A, le Préfet de ce Département, soumet la question à son Conseil Général, à ses collègues B, C, et par leur intermédiaire aux Conseils Généraux B, C.

Par hypothèse, les Conseils Généraux A et B, ainsi que le Préfet B émettent un avis favorable à la constitution du Syndicat, tandis que le Conseil Général et le Préfet C s’y opposent.

Le Préfet du Département À, pourra prendre alors un arrêté constituant Syndicat entre les communes intéressées des Départements À et B seulement.

Mais des raisons particulières peuvent faire dépendre la constitution du Syndicat de l'adhésion des Communes du Département C. Suivant l’hypothèse précédente, le Préfet du .Département À devra dans ce cas saisir de la question le Ministre de l'Intérieur, et la constitution du Syndicat des communes À, B, C ne pourra plus être réalisée que par un Décret rendu au Conseil d'Etat (art. 169; dernier paragr.).

Voies de recours contre les avis des Conseils Généraux et les

décisions des Préfets.

Selon qu'il s’agit de constitution ou d’accroissement, la lettre de l’article 169 ouvre aux organisateurs du Syndicat de Communes deux voies de recours différentes contre le refus du Conseil Général ou du Préfet.

Dans le premier cas, le paragraphe 2 prévoit un recours contentieux : pourvoi devant le Conseil d'Etat.

Dans le deuxième cas, le dernier paragraphe (Loi de 1925) prévoit un recours hiérarchique, gracieux par nature. Déféré au Ministre de l'Intérieur pour intervention le cas échéant d’un Décret d'autorisation rendu en Conseil d'Etat.

Il semble que cette seconde procédure puisse être d’abord suïvie dans tous les cas. Si le Conseil d'Etat admet de plus en plus aujourd’hui que les décisions de l'Administration soient immédiatement évoquées devant Lui, sans nécessité d'un recours hiérarchique préalable, cet appel gracieux demeure pourtant la règle qu'il convient de recommander, pour éviter que le Haut Tribunal ne se trouve encombré d’affaires qui peuvent être réglées administrativement, sur le seul plan de l'opportunité.

L'effort de décentralisation qui marque l'institution du Syndicat de Communes et la tendance à une « selbstverwaltung » qu'elle dénote, ne peut d'autre part faire échec au principe actuel du Droit administratif selon lequel le Préfet agit en tant que représentant du pouvoir central, et singulièrement dans ses décisions qui touchent à l’ordre public.

Le refus de création ou d’accroissement d’un Syndicat de Communes nous paraît constituer nettement une décision relative à l’ordre public, et comme telle, dans ces conditions, susceptible du recours devant le Ministre.

Mais d'autre part, la possibilité du recours contentieux devant le Conseil d'Etat, ne fait pas de doute dans les deux hypothèses.

Qu'il y ait refus du Préfet de constituer le Syndicat ; qu'il y ait refus du Conseil Général ou d’un Préfet d'autoriser laccroissement d’un Syndicat ; que soit même intervenu un Décret rendu en Conseil d'Etat pour confirmer les précédents refus, le recours au contentieux sera toujours possible, tout au moins sous la forme générale du recours pour excès de pouvoir. Néanmoins, dans le cas de refus du Préfet à la constitution du Syndicat, le recours contentieux, en vertu du parrag. 2 de l’art. 169 et de la jurisprudence du Conseil d'Etat, pourra être immédiatement introduit devant la Haute-Assemblée, tandis que dans le second cas, les dispositions formelles du dernier paragraphe du même article imposeront aux promoteurs du Syndicat la nécessité d’un recours hiérarchique préalable.

Lorsqu’est intervenue la décision constitutive, la personne mo-

rale Syndicat de Communes est formée.

Notons tout de suite (1) que cette procédure est indispensable

(1) Cf. chapitre suivant.

à la création de toute espèce de Syndicats de Communes, et aussi bien à la création de ceux qui n’ont pour objet que l'examen approfondi des conditions pratiques dans lesquelles pourrait être ultérieurement géré en commun tel ou tel service public et que l’on appelle « Syndicats d’études « ou « Syndicats provisoires ».

Ces syndicats ne diffèrent des autres en rien par leur nature; leur objet seul est particulier, et leur dissolution est soumise aux règles générales de l’article 178.

Ces Syndicats d’études, reçoivent d’ailleurs fréquemment des subventions, engagent des dépenses — forages de puits pour recherches d’eau par exemple —; ils doivent en conséquence être pourvus de la capacité juridique attachée à la personnalité, et qui ne peut s’obtenir que par l'observation des formes légales.

Cette observation ne nous a pas paru absolument superflue, parce que la pratique administrative a quelquefois tendance à considérer ce Syndicat d’études comme un groupement de fait, pour la constitution duquel aucune procédure particulière n'est à suivre.

Une fois constituée, la personne Syndicat de Communes peut essaimer d’autres personnes morales, sous forme d’établissements publics.

L'article 175 (*) le reconnaît implicitement en assimilant ces établissements syndicaux, pour leurs statuts et leur capacité, aux établissements communaux correspondants.

La circulaire du Münistre Constans dans ses commentaires de l’article 176 ancien (art. 175 nouveau), avait paru reconnaître, tout au moins pour les services d’assistance dont elle faisait l’objet naturel et principal des Syndicats de Com-

(1) Cf. annexe V.

munes, une nature particulière aux Etablissements syndicaux: d'après ce texte les établissements d'assistance syndicaux, ne devaient pas avoir de personnalité distincte de celle du syndicat lui-même, et comme tels ils devaient être directement administrés par le Comité du Syndicat.

Mais le Conseil d'Etat a formellement reconnu par un Avis du 3 mars 1802 (‘) qu'un hospice fondé par un Syndicat de Communes possédait une personnalité indépendante de celle du Syndicat lui-même.

Si la décision constitutive confère seule au Syndicat sa personnalité, cette personnalité n’est encore que virtuelle.

C'est l'assemblée générale des représentants qualifiés des membres de cette « sociétas civitatum », c’est-à-dire la réunion inaugurale du « Comité », et la désignation du « Bureau » (°), qui rendront cette personnalité parfaite, active et passive en même temps, par l'attribution au Syndicat de ses organes d’exécution.

Ce principe, qui ne se trouve formulé dans aucun texte, nous paraît cependant devoir être admis par analogies avec les règles du Droit Civil, relatives à l’assemblée constitutive et à l’élection du Conseil d'Administration des Sociétés commerciales, analogies qui n’ont d’ailleurs pas échappé aux auteurs de la loi belge du 1° mars 1922 sur les Associations de Communes. Ce texte prévoit en effet que les Associations de Communes « auront la forme des Sociétés de commerce; pour autant qu’il ne soit pas nécessaire d'y déroger en raison de la nature spéciale des Associations » (°).

Une première conséquence pratique de ce principe, c’est qu’un entrepreneur désireux d'effectuer des travaux nécessités par l’ob-

CDDP NOS ARTS DE 06 (2) Cf. chapitre suivant. Fonctionnement A Interne, (1) Cf. III° partie, chap. 4, Droit Belge.

jet même du Syndicat, ne pourra valablement traiter tant que la désignation du bureau ne sera pas intervenue selon la procédure légale ; ou encore qu'un prêt ne pourra être consenti, une subvention effectivement versée, avant l’accomplissement de cette formalité substantielle.

Ces considérations conduisent à rechercher les conditions du fonctionnement interne du Syndicat de Communes : elles font l'objet d’une section d’un chapitre suivant.