CHAPITRE III
L'étendue de la capacité des Syndicats de Communes est délimitée par l’article 170 paragraphe 2 de la loi municipale : « Les Lors et règlements concernant la tutelle des communes leur sont applicables. » |
Cette affirmation de principe précisée par la circulaire Constans, dans ses commentaires de l’article 170 (°), a été reprise tout récemment dans une réponse écrite du Ministre de l’Intérieur, publiée au Journal Official du 18 août 1934 (*).
(1) € Une fois autorisée, l’Association est assimilée à -un groupe communual; les lois et règlements concernant la tutelle et la comptabilité des communes lui sont applicables, »
(2) J, O. 18 août 1934 - Débats parlementaires - Chambre des Députés, p. 2161. « Aux termes de l’art. 170, parag. 2 de la loi du 5 avril 1884, modifiée par les lois des 22 mars 1890 et 13 novembre 1917, les lois et règlements concernant la tutelle des communes sont applicables aux Syndicats de Communes. Il résulte de cette règle que les dispositions du Décret du 5 novembre 1926, en tant qu’elles ont modifié la législation antérieure en ce qui concerne la tutelle des communes doivent être étendues aux Syndicats. Dès lors, à moins de dispositions contraires, insérées dans la décision d'institution, c’est, en principe, au Sous-Préfet de l’Arrondissement où se trouve le siège du Syndicat ou au Préfet si le siège est situé dans l’arrondissement chef-lieu, qu’il appartient de régler le budget du Syndicat. »
Les dispositions du décret-loi du 5 novembre 1926 ont été modifiées
Enfin, plus récemment et plus nettement encore, le Décret- Loi du 30 octobre 1935, autorisant la création de Syndicats de Communes ayant pour objet l'administration des octrois, et dont nous avons reproduit ci-dessus le texte en note (présente partie, chap. L), prescrit en son article 2, que « pour la création de l’oc- « troi intercommunal, la formation de son tarif et de son règle- « ment, ainsi que pour les modifications à apporter, le nouvel « organisme sera assimilé à une commune... ».
Ainsi dans le principe, et pour autant que n’y dérogent pas des règlements particuliers ou des dispositions spéciales incluses dans les décisions d'institution, la capacité des Syndicats de Communes est régie par le corps des textes légaux ou réglementaires s'appliquant à l'administration de la commune, et parmi ces textes tout d'abord à l’ensemble de la Loi mumicipale.
Trois plans d’activité s'ouvrent au Syndicat de Communes comme à tout organisme public doué de personnalité: les plans jwr1ridique, économiques et politique.
Sur les deux premiers, la capacité du Syndicat, est selon la Loi généralement identique à celle des communes. Il paraît donc intéressant de les examiner surtout au point de vue des exceptions à cette règle, c’est-à-dire des cas où la capacité juridique ou économique du Syndicat diffère de celle des communes.
Par contre sur le plan politique, la capacité du Syndicat n'est nullement prévue par les textes — en cette matière, plutôt que de « capacité >» proprement dite, c’est d'influence de fait qu’il convient de parler.
Pour n'être pas sanctionnée par la Loi, cette influence de l’or-
par le décret-loi du 23 octobre 1935 et la loi du 16 janvier 1936, qui à partir de 1937 enlèvent au Sous-Préfet les règlements des budgets des communes de son arrondissement et par conséquent des Syndicats de Communes. L'intérêt de cette réponse réside dans le fait qu’elle reconnait formellement l'assimilation des Syndicats de Communes et des communes.
dre politique n’en est pas moins certaine à l'heure actuelle, et paraît appelée à s'étendre dans un proche avenir, parallèlement à l’évolution de l'institution des Syndicats de Communes. Il sera opportun de lui consacrer un bref exposé.
À. Capacité juridique.
1) Du Syndicat lui-méme. à) en Droit privé. L’assimilation avec la capacité juridique des communes est ici à peu près complète, quant à l’étendue-de cette capacité et quant à ses limites (!). Mêmes possibilités d'acquérir, d’aliéner, de disposer, de plaider; même obligaion au visa ou à l'approbation préalable de l’autorité tutrice, c'est-à-dire selon le cas, du Préfet ou du Sous-Préfet, dans les conditions prévues par l’article 69 de la Loi municipale.
L'aptitude à plaider du Syndicat de Communes déjà reconnue par la circulaire Constans s’est trouvée consacrée par deux arrêts du Conseil d'Etat, l’un du 16 janvier 1897 (*), l’autre du 22 juin 1906 (°).
Les attributions dévolues en ces matières par la Loi aux Conseils municipaux et aux Maires, appartiennent en ce qui concerne le Syndicat de Communes et par transposition, respectivement au Comité du Syndicat, où au bureau du Comité pour les affaires qui lui sont déléguées (voir infra.) et au Président du Comité (4).
C'est ainsi que l’aliénation d’un bien syndical sera soumise, par analogie notamment avec les dispositions de l’art. 69 de la loi municipale relative à la vente des biens communaux, aux conditions suivantes : délibération favorable du Comité, appro-
(1) Cf. Annexe III. Circulaire Constans. Commentaires des art. 170 et suivants.
(4) Cf. Morgan, 10° ed., t. II, N° 2266, p. 782, et Annexe V art. 173 parag. 5.
bation par le Préfet dans tous les cas, passation de l'acte de vente par le Président du Comité.
En bref on ne voit guère d’actes du Droit privé qui, permis à la commune, puissent être interdits au Syndicat de Communes.
b) en Droit public. Sur la faculté d'emprunter qui tient au Droit privé par sa nature et au Droit public par ses modes de réalisation lorsqu'il s’agit d’une personne morale publique, l’interprétation officielle de la Loi du 22 mars 1890 marque un flottement :
Dans ses commentaires de l’article 177 (art. 176 nouveau), la Circulaire Constans s'exprime ainsi : « Parmi les recettes du « budget la loi ne fait pas figurer le produit des emprunts. En « principe cependant rien ne s’opposerait à ce qu’un Syndicat fût « autorisé à contracter un emprunt ; mais dans la pratique, si le « fait se présente, il sera vraisemblablement assez rare, car les « Syndicats n'ayant pas la faculté d'établir des impôts à leur pro- « fit, ne trouveront guère dans leurs budgets que les ressources « nécessaires à l'entretien des œuvres qu’ils auront créées.
« Quant aux frais de premier établissement de ces œuvres, ils « seront prévus dans la constitution du Syndicat, et si des em- « prunts sont nécessaires pour y faire face, ils seront plus faci- « lement contractés par les communes, chacune pour le montant « du contingent qu’elle se sera obligée à fournir. Quoi qu'il en « soit, si, dans certaines circonstances, un Syndicat se trouvait « amené à recourir à l’emprunt, l'opération devrait être votée « et autorisée dans les mêmes conditions que les emprunts « communaux »;
Ces prévisions que n’a d’ailleurs infirmées aucun texte nouveau, ont été entièrement démenties par les événements. De nombreux emprunts syndicaux ont été émis, notamment en matière d’électrification où les frais de premier établissement sont considéra-
bles
Cette concentration d'emprunts communaux en un emprunt syndical unique, paraît avoir été encouragée par deux groupes de motifs :
D'abord la multiplication et l'extension des Syndicats de Communes, les ont rendus familiers aux établissements bancaires qui ont préféré, les garanties étant égales grâce à l'inscription de centimes spéciaux d'amortissement dans les budgets des communes adhérentes, réaliser l'opération de prêts, en bloc et par traité unique au nom du Syndicat, plutôt que de s'engager dans une multitude de contrats avec les communes pour leurs contingents respectifs.
Mais surtout les méthodes contemporaines de financement des travaux publics, et les modalités nouvelles des subventions d'Etat (°), exigent l’échelonnement des paiements sur plusieurs tranches annuelles, et celà pour permettre la mise en train d’une masse plus imporante de travaux. Pour la fixation de la quotité subventionnée, il importe que le montant global des travaux soit exactement chiffré ; pour l'octroi d’une bonification d’intérêts, il est nécessaire que le projet d'emprunt soit préalablement arrêté quant à son montant et à son taux d'intérêt. Il est clair que ces opérations se trouvent grandement facilitées, si le Syndicat prend en mains la détermination de la dépense totale et comme corollaire la réalisation de l’emprunt correspondant.
Le temps n’est plus où les communes, comme les particuliers, trouvaient dans leurs ressources disponibles les sommes nécessaires à l'exécution de travaux publics de quelque importance. Le système fiduciaire a gagné l’ensemble des organismes publics. Pour réaliser, une commune doit emprunter; de même le Syndicat de Communes, dont la force économique est le plus souvent suffisante pour obtenir les conditions les moins onéreuses.
(1) Cf. décret-loi 30 octobre 1935 sur le statut de la Caisse de Crédit aux départements et aux Communes,
C’est donc sous la pression des faits que les Syndicats de Communes ont acquis aujourd’hui la faculté d'emprunter qui leur est reconnue par la doctrine officielle même.
C’est ainsi que le Ministre de l'Agriculture, dans un document de vulgarisation, (*) déclare: « Les emprunts qui seront néces- « saires pourront être contractés par les diverses Communes « constituant le Syndicat, chacune pour la part qui lui est échue. « Mais 1l est préférable que ce soit le Syndicat chargé de l'œu- « vre collective qui émette l'emprunt indispensable à sa réalisa- « tion. il sera gagé sur les recettes du réseau revenant au Syn- « dicat, et sur des centimes communaux seulement en cas d’in- « sufficance desdites recettes. »
On trouvera à l’annexe X les formules des délibérations et des arrêtés qui devront intervenir à cet effet.
Dans le texte de la circulaire Constans, il y a encore lieu de relever une mention fort importante ; il y est dit : « ...les Syn « dicats n'ayant pas la factulté d’établir des impôts à leur pro- «Et
Celà nous conduit à rechercher les actes de Droit public qui sont interdits aux Syndicats par différence avec les communes.
D'abord il est évident que tous les actes ressortissant à des objets qui lui sont interdits (*) ne peuvent être accomplis par le Syndicat de Communes — ce sont des actes qui tiennent à une délégation de la Puissance publique, police, réquisitions, état ci- Yil, ete...
Mais en outre, l’article 176 de la Loi municipale (*) démie tacitement au Syndicat de Communes le droit de lever l'impôt.
(1) Cf. Ministère agriculture, « Notice destinée à faciliter la création des réseaux ruraux de D. E. E. », p. 20. Imprimerie Nationale,
(2) Cf. présente partie, chap. I.
(3) Cf. Annexe V,
Ce texte ne comprend en effet, dans les recettes du budget syndical que :
1) la contribution des communes associées: ressources disponibles + 5 centimes spéciaux facultatifs;
2) les revenus des biens de l'association;
3 ) les sommes que reçoit le Syndicat des collectivités ou des particuliers en échange d’un service rendu.
4°) les subventions;
5) les produits des dons et legs.
Cette disposition est d’ailleurs tout à fait harmonique de la conception qui a présidé à la constitution des Syndicas de Communes sous leur forme actuelle. Le Droit à l’Impôt est régalien par essence, il est au premier chef un attribut de la souveraineté, et suppose en prince pour les personnes qubliques qui le détiennent, une incorporation dans le cadre hiérarchisé de l'Etat.
Il serait toutefois souhaitable que ce principe cédât pour les Syndicats de Communes comme il a cédé pour les Chambres de Commerce, d'Agriculture ou de Métiers, et que par analogie avec le système financier qui régit ces Compagnies, le Syndicat de Communes fût habilité à recevoir un tantième variable suivant les cas du tout ou partie des impôts directs perçus dans les communes adhérentes.
Notons pourtant que le 3° ordre de ressources autorisé par l’article 176, à savoir « les sommes que reçoit le Syndicat des administrations publiques, des associations des particuliers, en échange d’un service rendu » donne indirectement au Syndicat de Commune la faculté d'effectuer certains recouvrements à forme de taxes compensatrices : il serait ainsi loisible à un Syndicat de Communes ayant pour objet la construction d’un pont d’instituer à son profit un péage à percevoir sur les usagers du pont.
En ce qui concerne le droit d’expropriation, le Syndicat a comme la Commune une capacité subordonné à la déclaration d’uti-
lité publique, et à l'observation des procédures spéciales instituées par la loi de 1841 et remaniées par les Décrets Lois des 8 août
ct 30 octobre 1935.
Enfin, pour ce qui concerne les règles relatives au budget, à la comptabilité, et au contrôle financier, l'assimilation entre Communes et Syndicats de Communes est consacrée par l’article 172 paragraphe 2 de la Loi municipale.
Il nous paraît inutile d’en entreprendre ici un exposé qui ne pourrait que démarquer les commentaires tout à fait clairs qui ont été consacrés sur ce sujet dans la circulaire Constans (art. 172 et 177), et dans la « Loi municipale » de Morgan (10 ed. T. IL, Nos 2267 à 2276, p. 783 à 788), commentaires que l’on trouvera respectivement aux annexes III et VIIL, et qui peuvent être suivies aujourd’hui encore, sauf en ce qui concerne d’une part l’apurement des comptes désormais effectué directement par le Trésorier Payeur Général et par la Cour des Comptes lorsque la collectivité possède un receveur spécial et que ses revenus moyens excèdent 250.000 francs (*}, et d’autre part les modifications apportées par la Loi de finances du 31 décembre 1935 + la Loi
(1} Cf. Décret 25 juin 1934, art. 8: « Les trésoriers payeurs généraux arrêtent les comptes des communes et autres collectivités locales dont la gestion n’est pas conférée à un receveur municipal spécial.
Décret-loi 8 août 1935 fixant les conditions d’apurement des comptes des collectivités locales. J. O. 11 août, art. I: « Les Conseils de Préfecture cessent d’exercer les attributions qui leur sont dévolues en matière d’apurement des comptes de gestion des communes et des établissements publics. Ces attributions sont conférées à la Cour des comptes, juge de Droit commun. »
Art. 2: « Les Trésoriers Payeurs Généraux arrêtent: 1°) Les comptes présentés par les percepteurs en qualité de receveurs des communes, hospices et établissements, quel que soit le chiffre des revenus ordinaires de ces collectivités ou établissements; 2°) les comptes des receveurs spéciaux des communes, hospices, bureaux de bienfaisance ou d'assistance et associations syndicales, dont les revenus ordinaires dans les trois dernières années n’excèdent pas 250.000 francs. »
du 16 janvier 1936 à partir de 1937, dans la présentation des budgets communaux le mode de comptabilité (système de la gestion au lieu de l'exercice), et le régime du contrôle financier.
Ces règles nouvelles s'appliqueront naturellement aux Syndicats comme aux Communes.
2°) Capacité juridique des établissements faisant l'objet du Syndicat.
Nous avons vu au chapitre précédent que la jurisprudence administrative confère aux établissements constitués ou gérés par le Syndicat, une personnalité indépendante de celle qui appartient au Syndicat lui-même. Cette personnalité a pour conséquence de rendre les établissements syndicaux juridiquement capables, mais dans les limites marquées par l’article 175 de la Loi municipale 10)
Il résulte nettement de son premier aliéna que l'assimilation entre établissements syndicaux et communaux doit être aussi complète que possible. Mais il va de soi que lorsqu'un Syndicat de Communes est formé en vue de la création d’un établissement qui n’a pas son analogue parmi les établissements publics, ni l’article 175, ni aucune autre disposition de la Loi municipale ne s'oppose à ce que l’Acte d'institution du Syndicat de Commu-
(1) Art. 175 L. M.: « L'administration des établissements faisant l’objet des Syndicats est soumise aux règles de droit commun. Leur sont notamment applicables les lois qui fixent, pour les établissements analogues la constitution des commissions consultatives ou de surveillance, la composition ou la nomination du personnel, la formation et l'approbation des budgets, l’approbation des comptes, les règles de l'Administration intérieure et de la comptabilité. Le Comité exerce à l’égard de ces établissements les droits qui appartiennent aux Conseils municipaux à l’égard des établissements communaux de même nature.
« Toutefois si le Syndicat a pour objet de secourir des malades, des vieillards, des enfants ou des incurables, le Comité pourra décider qu’une même commission administrera les secours, d’une part à domicile
et d’autre part à l'hôpital ou à l’hospice. »
nes créé pour cette œuvre une organisation spéciale en rapport avec son objet. (')
C'est ce qu'ont réalisé d'une manière générale, en prévision des cas où des Syndicats de Communes se constitueraient pour l'exploitation en régie d’un réseau intercommunal de voies ferrées ou de distribution d'énergie électrique, les règlements d’Administration publique des 26 juin 1915 et 8 octobre 1917.
De la personnalité distincte des établissements syndicaux, résultent, outre la capacité générale du Droit privé, certaines conséquences particulières au Droit public.
Les établissements syndicaux comme les établissements communaux sont des personnes mineures dont les actes sont soumis à l’homologation de l'autorité tutelle.
Le Comité du Syndicat agit à leur égard de la même façon qu'un Conseil Municipal vis à vis d’un organe spécial pourvu de la capacité civile.
Le Président du Comité, tient le rôle que tiendrait le Maire.
Lorsque l'établissement syndical, pour l'exécution de travaux entrepris, et d’ailleurs préalablement déclarés d'utilité publique, est contraint de recourir à la procédure d’expropriation, l’autorisation est donnée « au Président du Comité, au nom du Syndicat de Sommunes et pour le compte de l’Etablissement » (°).
Enfin, pour marquer la personnalité propre de l'Etablissement syndical, dans la composition de sa commission administrative, le Conseil d'Etat estime qu'il suffit que le Préfet choisisse les 4 membres dont la nomination lui appartient, en dehors de la commune-siège du Syndicat. (*).
(1) Cf. Avis Conseil d'Etat 7 juillet 1896, Mouzaiaville. Notes de jurisprudence.
(2) D. 29 juin 1902, Morestel, Isère, Revue des établissements de bienfaisance. Août 1902.
(3) Avis du 5 avril 1892. Buchy, Notes de jurisprudence.
Le second alinéa de l’article 175 précité, comporte en ce qui concerne les Syndicats ayant pour objet les œuvres d'assistance, une innovation qui a dû paraître intéressante au législateur de 1890 étant donné qu’il considérait ces œuvres comme devant être l’objet type des Syndicats, et qui néanmoins s’est trouvée presque sans application pratique : la possibilité pour le Comité de faire administrer par une même commission les secours à domicile et à l'hôpital.
De ce texte, la Circulaire Constans, dans ses commentaires de l’article 176 ancien (175 nouveau) (°) tirait une conséquence qui lui paraissait fort importante et susceptible d’alléger l’administration des lois d'assistance, à savoir la fusion, désormais possible dans le cadre syndical, en un seul organisme des bureaux de bienfaisance et des commissions administratives des hospices. Cette fusion n’a d’ailleurs généralment pas été réalisée dans les quelques syndicats de communes ayant pour objet des œuvres d’assistance qui se sont constituées: paraissant souhaitable en théorie pure, elle est tout à fait impratique, parce que les secours à répartir à domicile et les soins à assurer à l’hôpital sont sans rapport entre eux, et nécessitent des méthodes d'administration complètement différentes.
Surout, interprétant le rer alinéa de l’article 175 (art. 176 ancien), et tirant argument de ce qu'il n’avait pas fait mention expresse, pour les établissements syndicaux, de commissions administratives particulières, mais seulement de commissions de contrôle ou de surveillance, la Circulaire Constans, décidait que : « la gestion des établissements ne serait donc pas confiée à un € corps autre que le Comité lui-même « et que: « Les Comités « exerceraient sur les établissements des Syndicats les pouvoirs « attribués par le Droit commun aux Conseils municipaux à « l'égard des établissements institués par les communes et qui
(3) Cf. Annexe III.
« n’ont pas été détachés pour revêtir une personnalité distincte.»
Le Conseil d'Etat appelé à se prononcer sur un projet de Décret (promulgué le 26 mars 1897), portant création d’un Syndicat entre les communes de Pantin, Bagnolet, Les Lilas, le Pré St- Gervais, en vue de la création d’un hospice intercommunal, s’est séparé de la doctrine du Ministre de l'Intérieur (°), et a ajouté au projet qui lui était soumis, deux articles, l’un autorisant la création de l’hospice, l’autre, suivant un avis fortement motivé (°), indiquant que la commission administrative serait composée conformément à la Loi du 5 août 1870.
Il semble bien que ces motifs qui s’appliquaient en l’espèce à la création d’un hospice, paraîtraient tout aussi valables au Conseil d'Etat, s’il s'agissait d’un établissement d’une nature différente, et qu'il faille en conséquence considérer l’établissement syndical, en tant qu’il correspond à un établissement communal autonome, comme doué d’une personnalité distincte et devant être pourvue d’organes administratifs à lui particuliers.
L'examen de la capacité des établissements syndicaux, nous
(1) Cf. Morgan, 10 éd., t. II, N° 2263 à 2265, p. 778 à 781.
(2) Voici les motifs du Conseil d'Etat: « Le Conseil estime que la personnalité civile d’un hospice intercommunal ne doit pas être absorbée par celle du Syndicat; de même qu’un hospice ordinaire a une existence distincte de celle de la commune dans laquelle il a été créé, de même un hospice intercommunal doit former un établissement indépendant du Syndicat qui n’est en réalité que la représentation de plusieurs communes associées. Les hospices de cette nature doivent donc être administrés conformément aux Lois qui régissent les hospices communaux, et notamment le Comité du Syndicat n’a d’autre rôle à remplir vis à vis d’eux, que celui dont est chargé le Conseil Municipal dans chaque commune à l'égard de l'établissement charitable qui y est installé.
« Ces principes semblent au Conseil résulter très nettement de l’article 176 (175 nouveau) de la loi du 22 mars 1890, et leur application rend indispensable l'insertion au projet du Décret, d’un article qui autorise la création de l’Hospice, >» Note du 3 mars 1892.
conduit à exposer très brièvement ici (*) certains projets qui sont actuellement à l’étude et dont l’objet intéresse indirectement les Syndicats de Communes :
Au début de 1935, la préparation de certains grands travaux compris dans le programme d'outillage national (ports fluviaux de Strasbourg et de Besançon notamment), donna occasion au Ministère des Travaux publics de se rendre compte qu'aucun texte ne permettait le groupement formel de collectivités publiques de nature différente (Etat, Départements, Communes, Chambres de Commerce), en vue de la gestion en commun des services ou établissements publics qu'il s'agissait de créer ou de développer.
[Notons que le Droit belge au contraire reconnaît la faculté pour des collectivités de nature différente et même pour des Sociétés privées ou des particuliers de se grouper en Syndicat. (*)|
Comme suite à un arrèt de la Cour des Comptes, consacrant l'illégalité de pareils groupements, est intervenu un Décret Loi du 30 octobre 1935, (*) peut-être un peu hâtivement rédigé qui permettait aux collectivités publiques de concéder l'exploitation de services publics dépendants de leurs attributions à des groupements ad hoc auxquels pourraient adhérer des collectivités publiques territoriales quelconques et les Chambres de Commerce. Ce Décret-Loi s'en rapportait à un Règlement d'administration publique à intervenir pour la détermination des modalités de constitution, de représentation, d'administration, de financement, etc. desdits groupements.
Ce règlement d'A. P. a bien été préparé ; il n’a pas vu le jour. Le Décret-Loi du 30 octobre 1935 n’est donc à l'heure présente, pas en état d'exécution. Il soulève d’ailleurs, sur le plan
(1) Août 1936.
(2) Cf. III° partie, chap. 4. Droit Belge. Loi 1°’ mars 1922. (3) Cf. Annexe XII.
juridique comme sur le plan pratique des objections graves qui paraissent tenir à son insuffisante préparation :
1”) Le motif qui l’a inspiré est trop étroit par rapport à la généralité de son texte; le département ministériel qui l’a conçu (Travaux publics) n’a pu en apercevoir toutes les incidences administratives, économiques et même politiques.
2°) A l'égard de nos conceptions françaises du Droit public, il comporte une double interprétation, extensive en ce qu’il admet la coopération des Chambres de Commerce et des collectivités publiques territoriales, restrictive en ce qu'il n’admet à cette coopération que les Chambres de commerce, à lPexclusion de tous autres établissements publics (Offices nationaux, Chambres d'Agriculture notamment).
3°) Quant à son objet, il nous paraît infiniment trop large en ce qu'il pourrait permettre par la généralité de son texte, aux Départements et aux Communes de se déssaisir de la totalité de services publics dont la gestion leur est traditionnellement dévolue.
Ces inconvénients n’ont pas échappé au Gouvernement qui vient de constituer une Commission interministérielle chargée d'étudier les réformes qui pourraient être apportées aux dites dispositions.
Comme membre de cette Commission, nous présentons à l’heure présente, un projet d'apparence plus modeste qui, abandonnant la conception du Décret du 30 octobre 1935, consisterait en une adjonction d’une part à l’art. 175 de la Loi municipale sur les établissements publics créés par les Syndicats de Communes, et d'autre part à la Loi du 9 janvier 1930 et au Règlement d'Administration publique du 28 juillet 1931, relatifs aux établissements publics qui font l’objet des ententes interdépartementales. Si ce projet était adopté par le Gouvernement et voté par le Parlement, les établissements publics susvisés à qui une
personnalité civile propre serait formellement reconnue, pourraient être gérés, concurrement avec les représentants du Syndicat de Communes ou de l’Entente interdépartementale selon le cas, par les représentants des collectivités territoriales de nature différente qui seraient admises À participer avec l’agrément de l'autorité de tutelle.
Ainsi cette coopération souhaitable en soi, serait réalisée, non pas sous forme d’un groupement permanent des diverses collectivités d’une région (système belge), non pas sous forme d’un abandon des prérogatives des collectivités locales au profit d’organismes plus ou moins vagues et difficilement contrôlables (système du Décret Loi d'octobre 1935) mais sous forme d’une participation à des étabissements syndicaux ou interdépartementaux préexistants, donc bien déterminés; suivant contrat administratif agréé par l’autorité de tutelle, fixant dans chaque cas et, selon les contingences locales les obligations de chaque adhérent et leurs rapports réciproques. Au demeurant, ce travail de coordination de nos institutions syndicales (en ce qui concerne les collectivités publiques) est, on le voit, en plein gestation. Nous ne l’avons esquissé qu'afin de fixer la voie suivie sur ce point par l'Administration et singulièrement de donner aperçu des extentions considérables qui sont susceptibles d’être apportées à bref délai dans la structure et la capacité des établissements ou offices publics faisant l’objet des Syndicats de Communes.
B. Capacité. économique.
1°) Quant aux modes d'exploitation.
La capacité économique des Syndicats de Communes, comme celle des communes, est limitée par les règles particulières qui régissent l’exploitation des services publics qu’ils assurent. Leur activité, comme celle des communes ne peut s'exercer que dans
un cadre formel qui distingue leurs entreprises des exploitations purement commerciales.
C'est un lieu commun de rappeler que le Droit public ne reconnaît que deux voies d'exécution des services publics par les collectivités, la concession et la régie (simple ou intéressée).
Le Décret-Loi du 28 décembre 1926 (J. O. 31 décembre) (°), relatif aux « régies municipales à caractère industriel ou commercial », permet aux Syndicats et aux communes d’opter dans tous les cas pour le système de la régie.
Mais la réciproque n'est pas vraie; à l’heure actuelle, il n’est pas toujours possible à un Syndicat ou à une commune, même pour des services publics à caractère économique, d’opter pour une exploitation sous concession.
C’est ainsi qu’un Syndicat de Communes constitué pour assurer l'entretien d’un réseau de chemins vicinaux ordinaires, ne pourrait concéder l'exploitation de ce réseau à une Société fermière, moyennant droit à péages ou subventions.
Il existe en effet en matière de vicinalité un régime légal particulier — budgets spéciaux de vicinalité ; corps des agents voyers, etc. — qui suppose et exige l’entreprise en régie.
Même solution pour un Syndicat ayant pour objet la gestion en commun des octrois.
Le législateur tend actuellement à la généralisation de la régie au détriment de la concession : il est en cela poussé par les Syndicats ouvriers qui trouvent naturelement beaucoup plus de garanties dans le statut des fonctionnaires ou des agents publics que dans le contrat de travail passé avec la Société concessionnaire.
Mais les faits économiques résistent aux intérêts particuliers, pour respectables qu’ils soient, et nous allons voir ci-dessous que le domaine de la « concession » est encore considérable, et prin-
(1) Cf. Annexe VII, titre I. À
cipalement en ce qui concerne les services gérés par les Syndicats de Communes.
2°) Quant à l'objet de l'exploitation.
Ici encore il y a assimilation entre commune et Syndicat de Communes :
Le Droit public et la jurisprudence du Conseil d'Etat ne permettent pas à ces collectivités d'entreprendre n'importe quel service économique: il faut qu'il s'agisse d’un « service public », et plus récemment (7) « d’un service d'intérêt public », pour que Commune ou Syndicats de Communes puissent en assurer l'exploitation par régie ou concession.
Cette restriction se fonde logiquement sur des considérations elles-mêmes inspirées de la constitution actuelle de l’Etat. Dans un pays où le libéralisme est encore de principe, il est nécessaire d'interdire aux collectivités de s’immiscer dans la gestion de services qui ne touchent qu'aux intérêts privés et qu’une exploitation publique ne saurait rendre plus économiques (dans les deux sens du terme).
Néanmoins, la substitution de la notion de « service d'intérêt public » à celle de « service public > a commencé d’amenuiser le domaine interdit aux Syndicats de Communes et aux Communes.
Alors que l’expression « service public », se rapporte à la nature des choses, à ce qui est dans le moment, et se distingue par soi-même, les termes « service d'intérêt public > supposent une appréciation préalable, peuvent constituer une anticipation sur l’avenir, et servir à justifier l’intervention des collectivités en des matières où l’on pouvait au contraire concevoir qu'elles dussent s'abstenir.
(1) Cf. Annexe VII. Décret-loi 28 décembre 1926, article 1.
C’est ainsi que la question s’est posée tout récemment de savoir si une Commune pouvait créer une boucherie municipale « témoin » en vue de seconder l'effort engagé pour une baisse des prix à la consommation. (*). Cette entreprise était-elle d’« intérêt public »? Le Conseil d'Etat a conclu par la négative. (*) Si nous avons quelque peu insisté sur ces règles qui s'appliquent pourtant aussi bien aux Syndicats de Communes, qu'aux communes c'est qu’elles permettent d’apercevoir une différence de fait, aux concours encore assez flous, qui nous paraît se dessiner actuellement, entre la capacité économique des Syndicats et celle des Communes.
Il nous semble que la pratique administrative reconnaït plus aisément le caractère « de services d'intérêt public », et par suite se montre plus libérale à l'égard des entreprises d’ordre économique, lorsque c’est une pluralité de communes qui se constitue en Syndicat pour s’en charger. L’extension territoriale du « service » le dégage des considérations d'intérêt personnel, et fait apparaître plus nettement ses répercussions favorables sur l’économie générale.
C’es ainsi par exemple qu’en Haute-Saône, l’Administration tutelle s’est opposée à ce que diverses communes de la vallée du Durgeon entreprisent isolément des travaux de curage et de redressements partiels qui auraient pu être exécutés au profit de certains riverains et au détriment de certains autres, mais a préconisé pour cet objet la constitution d’un Syndicat entre les communes intéressées. Ce Syndicat qui est aujourd’hui en voie
(1) Boucherie municipale de Lisieux.
(2) Notons pour confirmer le caractère reltif de la nbôtion de « Service d'intérêt publie », que la solution du Conseil d'Etat qui ne
date pourtant que de quelques mois mais ne saurait plus se soutenir à lheure actuelle, Un Décret-loi du 31 octobre 1936 autorise en effet expressément les communes à exploiter en régie des entreprises à caractère commercial, sur autorisation du Préfet, lorsqu'il s’agit de lutter contre la vie chère. U
de formation, a jeté les bases, suivant les plans du Service Hydraulique, d’un important programme de travaux d’une incontestable utilité publique, ayant pour but la rectification du cours du Durgeon, la défense contre les inondations ou la récupération de terres basses, d’un montant de 6.500.000 frs., et pour lequel la participation de l'Etat sur le « Fonds des grands travaux» sera facilement obtenue.
3) en matière d'électrification.
Cet objet, qui est, nous l’avons vu, l’attribut économique type, du Syndicat de Communes mérite une mention spéciale — c’est ici que c’est Le plus largement développée la capacité économique du Syndicat de Communes.
Il résulte d’une enquête effectuée tout récemment (*) par M. le Sénateur Léon Perrier, Président du Conseil Supérieur de l'Electricité, que la France tient actuellement largement la tête de tous les pays d'Europe quant à son degré d’électrification, avec 34.642 communes électrifiées sur un total de 38.004, soit un pourcentage de 01 %. L'Italie, qui vient ensuite, compte 6.230 communes électrifiées sur un total de 7.315, soit un pourcentage de OR
Mais si nous rapprochons les chiffres ci-dessus, en ce qui concerne la France, du résultat de notre enquête touchant l’objet des Syndicats de Communes (*) nous apercevons, que si 34.642 communes françaises sont électrifiées, 21.017 — soit plus de 60% — Je sont par l'intermédiaire de 1674 Syndicats.
C’est assez dire l'intérêt que présente l’examen des procédés d'exploitation qui sont en cette matière pratiqués par les Syndicats de Communes. |
(1) Cf. « L'Europe Nouvelle », N° du 15 février 1936, p. 149. (2) Cf. Annexe XI.
Dans son article précité, M. Léon Perrier, se plaçant au point de vue de « l’industrie électrique devant la Loi », déclare: « Dès « le début d’ailleurs la nouvelle industrie a dû compter avec les « pouvoirs publics. La distribution de l’énergie ne pouvait prati- « quement installer ses lignes que sur les voies publiques ou « n’aborder systématiquement les terrains privés qu'avec le pri- « vilège de la déclaration d'utilité publique, privilège de l'Etat. « La distribution pour l'éclairage se heurtait au droit de mono- « pole des communes et devait composer, là encore, avec la puis- « sance publique. »
Voilà justifiée, l'intervention des collectivités en matière d’électrification.
Mais selon quel mode juridique cette invertention va-t-elle se manifester ?
En contribution à la même enquête de « l’Europe Nouvelle »,
un article de M. KR. Pépinier, sur « l’Industrie électrique dans l'Etat » (°) apporte une réponse à cette question : M. Pépinier s'exprime ainsi : « Le régime des concessions s’est appliqué aux trois branches principales de l’industrie électri- « que : la production hydraulique, le transport de l’énergie et « sa distribution au public », et plus loin : « En matière de « transport de l'énergie, la procédure de concession est non moins « indispensable,car la déclaration d’utilité publique qui en décou- « le permet aux entreprises privées de triompher des obstacles in- « surmontables qu’opposeraient au tracé des lignes le mauvais « vouloir de certains propriétaires. » et enfin: « Les concessions « de distribution marquent la forme la plus frappante et le plus « répandue de l'intervention des collectivités publiques dans la « vie commerciale de l’indusrie électrique. »
Il est exact que l'intervention des communes et des Syndicats en matière de distribution de l'énergie se présente le plus sou-
(1) Cf. « Europe Nouvelle », N° du 15 février 1936, p. 158.
La
vent sous la forme de concession à des entreprises privées, mais il convient d’ajouter que ce service présentant au premier chef le caractère de « service d'intérêt public », les collectivités conservent le droit de l’assurer en régie, et peuvent même parfois y trouver intérêt. Il existe d’ailleurs en fait un certain nombre de ces régies. De plus si la Loi du 15 juillet 1906 sur le transport d'énergie électrique ne prévoit expressément que la possibilité pour les Syndicats de Communes d’accorder des concessions, le Décret du 8 octobre 1917, réglemente l'exploitation en régie de ces entreprises par les Syndicats de Communes au moyen d’un office pourvu d’une capacité juridique analogue à celle de l’office prévu par le Décret du 26 juin 1915 pour les réseaux intercommunaux de voies ferrées.
L'exploitation en régie de la distribution d’énergie paraît devoir être pratiquée sur le plan syndical surtout, et notamment en ce qui concerne l’électrification rurale. Seul en effet dans les campagnes, le Syndicat de Communes peut grouper les moyens financiers suffisants et la clientèle nécessaire pour permettre une exploitation viable.
A la condition de grouper un nombre important de communes, et d’être gérées avec autorité sous la surveillance vigilante du Préfet au point de vue administratif, et de l’Ingénieur en Chef du Contrôle au point de vue technique (*) il semble même que les régies syndicales de distribution d’énergie, constituent, une formule d’exploitation recommandable en l’état actuel où les incessantes variations économiques exercent fréquemment de fàâcheuses incidences sur les rapports entre concédants et concessionnaires. C’est ainsi que fonctionne en Maine et Loire à la satisfaction des usagers une régie de distribution exploitée par un
(1) Cf. décret 17 octobre, 1907.
Syndicat qui avait réuni, en avril 1935, 300 communes du Débpartement, sur un nombre total de 381 communes. (°).
