B) FONCTIONNEMENT EXTERNE

Nous entendons par fonctionnement externe du Syndicat de Communes sa vie sociale, l’ensemble des rapports et des échanges qu'il établit avec les collectivités, les organismes, les individus qui dans l'Etat gravitent autour de lui en vue de réaliser sa fin, c’est-à-dire en vue d’asssurer le service public ou l’œuvre d'’intérêt général qui constituent son objet.

Ces relations multiples, variables, à la nature juridique souvent imprécise parce qu’elles sont des actions plutôt que des actes, se développent tantôt simultanément tantôt successivement; parfois elles se meuvent sur des plans parallèles, souvent elles se pénètrent intimement, toujours elles sont connexes.

Le Syndicat de Communes dans son fonctionnement externe n'obéit à peu près à aucune règle légale ou réglemenaire qui lui soit propre.

A part deux ou trois textes qui le visent spécialement, ce sont en général des dispositions applicables à l'administration des services communaux à caractère économique qu'il convient de lui appliquer par voie d’analogie, encore que la Loi n’ait nulle part explicitement autorisé cette assimilation.

Il semble que dans son appréciation de la régularité du fonctionnement externe du Syndicat, l’autorité tutelle doive se fonder sur deux principes généraux :

1°) le Syndicat de Communes est un fruit du libéralisme un produit d’une conception décentralisée de l’Etat.

2°) à tout organisme public, il faut des règles, ne serait-ce que pour défendre contre l'arbitraire, des intérêts particuliers qui peuvent lui être légitimement opposés.

C’est entre ces deux pôles que devra se fixer l’action du Préfet ou le cas échéant du Juge, d’une part pour une interprétation extensive des textes, lorsqu'il s’agit d’un Syndicat de Communes, d’autre part pour l'application de principe au Syndicat; quant à son fonctionnement externe, des Lois et règlements déterminant l’activité de la commune, son plus proche voisin parmi les institutions du Droit actuel.

Pour tenter de présenter avec quelque clarté l’ensemble des rapports syndicaux avec le milieu ambiant, il nous a paru nécessaire de classer ces rapports selon leur nature ou leurs affinités, nous ne nous cachons pas que ces distinctions sont assez artificielles, et n’ont guère d’autre intérêt que de faciliter cet exposé.

Nous allons examiner successivement, les relations d'ordre financier, d'ordre économique, d'ordre administratif du Syndicat avec les personnes morales ou physiques, publiques ou privées qui l'entourent.

1) Relations d'ordre financier.

Lorsque le Syndicat est constitué, il faut à ses administrateurs,

pour pouvoir passer à l'exécution, obtenir une faculté essentielle : le pouvoir de dépenser.

Il est impossible d'imaginer un Syndicat, même groupant des intérêts purements spirituels, qui puisse vivre sans dépenser.

La dépense est l'expression première de l’action administrative (*); elle est subordonnée à deux conditions, dont l’une tenant au fond des choses, est évidente, générale dans son principe, et dont l’autre tenant à la forme est spéciale à la comptabilité publique : La possibilité de dépenser, pour ceux qui en détiennent le droit au nom d’une collectivité, suppose des ressources et un budget.

a) Ressources du Syndicat de Communes. L'article 176 énumère les recettes du budget syndical sans les classer selon leur nature, sans préciser leur origine.

L'exposé méthodique des ressources syndicales nous semble néanmoins devoir être tenté dans cette étude, parce que seul il pourra permettre de discerner dans son ensemble la manifestation première de la vie externe du Syndicat, c’est-à-dire la recherche des fonds comme instrument d’action.

Parmi les ressources syndicales, il en est qui sont certaines à caractère permanent où certaines à caractère exceptionnel ; il en est qui sont éventuelles à produit permanent où éventuelles a caractère exceptionnel ; il en est d’autres enfin qui #ennent au crédit syndical et qu’on pourrait appeler fiduciaires.

Devant ces ressources virtuelles, la notion d’art intervient pour choisir, pour doser ; le talent de l’administrateur pour y recourir en fonction des circonstances et de l’objet entrepris, diversement dans chaque cas.

Tantôt, par exemple si les frais de premier établissement doivent être considérables, y aura-t-il intérêt d’une part à faire appel

(1) Cf. Introduction au traité de Législation financière de M. G. Jèze. É

À l'emprunt pour la totalité de la dépense, sous réserve des subventions ou bonifications à obtenir, d'autre part à faire appel À Ja contribution annuelle des communes intéressées, sur centimes spéciaux, pour un amortissement largement échelonné, par conséquent moins sensible.

Tantôt, par exemple s'il s’agit d’un Syndicat provisoire ou d’études, conviendra-t-il plutôt de recourir à une contribution exceptionnelle des communes intéressées sur leurs fonds disponibles, afin de ne pas hypothéquer les possibilités financières du Syndicat définitif qu'on espère constituer ulérieurement.

Tantôt des circonstances locales décident de l’importance relative qu'il y a lieu d’accorder à telle ou telle sorte de ressource : c'est par exmple un don immobilier important dont se voit gratifier le Syndicat lors de sa constitution, ou encore des biens-fonds productifs de fruits que les communes associées décident de gérer en commun.

Tantôt enfin des raisons humaines s'opposent à l'emploi de certaines ressources : c’est ainsi qu'il est difficile à un Syndicat de réclamer le vote de centimes spéciaux à des communes dont la situation financière est gravement obérée.

L'examen des diverses sortes de ressources, et des rapports qu'elles nécessitent entre le Syndicat et le milieu extérieur, va faire apparaître les conditions optima de leur utilisation.

Ressources certaines à caractère permanent. — Ce sont:

1°) contribution annuelle des communes associées lorsqu'elle est déterminée dans les délibérations concordantes — nous avons vu au chapitre [ que c'était là une précaution fort utile et que les promoteurs du Syndicat n’oublient d’ailleurs généralement pas. Selon art. 176, N° 5, cette contribution annuelle peut être prélevée sur les ressources ordinaires ou extraordinaires disponibles des communes et sur le produits de 5 centimes spéciaux qu’elles peu-

vent imposer à cet effet. Une fois votée, la contribution communale devient une dépense obligatoire que le Préfet peut inscrire d'office au budget communal. Son rendement est subordonné aux avoirs des communes adhérentes et à la valeur de leur centime.

2°) revenu des biens meubles et immcubles de l'association ; produits des dons et legs — article 176, Nos 2 et 5.

Ces ressources sont permanentes ; elles constitueront chaque année une ligne de recettes au budget syndical. Pour être certaines il faut qu’elles soient incorporées au Syndicat lors de sa constitution — ce qui se produira si par exemple une commune légataire d’un immeuble important à usage d’hospice et qu’elle ne peut gérer seule, se constittue en Syndicat avec les communes voisines pour en réaliser l'aménagement. Ce type de ressources ne se présentera guère dans les Syndicats à objet économique, au début de leur fonctionnement tout au moins; il sera appréciable au contraire dans les Syndicats ayant pour objet la gestion d’un patrimoine collectif (Syndicats forestiers par exemple).

Ressources certains à caractère exceptionnel.

1°) Contribution initiale des Communes, des Départements, de l'Etat.

Rien ne s'oppose à ce que, lors de la constitution du Syndicat, les communes adhérentes, les Départements ou l'Etat s'engagent à verser une somme donnée dans la caisse syndicale (*) — c’est même fréquemment à cette assurance préalable qu'est subordonnée la création du Syndicat. Ces engagements de principe que les promoteurs de l’association auront intérêt à obtenir chaque fois qu'ils le pourront, doivent être distingués des subventions proprement dites, prévues par l’art. 176, N° 4, et qui, dans la

(1) Par analogie avec les pratiques suivies pour certains établis-

sements publics tels les offices d'habitation à bon marché.

règle stricte, supposant-un temps d’épreuve, la présentation de budgets et l'existence de crédits, conservent un caractère aléatoire, quant à leur octroi et quand à leur quotité.

2°) Aliénation de biens syndicaux. — Ce mode de réalisation de ressources liquides ne peut être envisagé que dans le cas où le Syndicat possédant dès sa constitution des biens étrangers à son objet, obtient du Préfet, après enquête de commodo dans les formes prévues par l’art. 68 de la Loi municipale, l’autorisation de les aliéner.

Ressources éventuelles à prodwt permanent.

1°) Revenus des biens à venir, produits des dons et legs futurs.

Il peut entrer dans les intentions du Syndicat de consacrer une partie de ses ressources à l'acquisition d'immeubles en rapport avec son objet (par exemple dans un Syndicat d’électrification, expropriation d’une vallée pour aménagement d’un barrage), et de tirer profit d’une partie de ces immeubles selon les voies du droit commun (dans le cas précité mise en location des ter- .res non submergées).

2°) Bonifications d'intérêt, par la Caisse de Crédit instituée près le Ministère de l'Intérieur et réorganisée par le Décret-Loi du 30 octobre 1935.

Ces bonifications d'intérêt supposent la réalisation d’un emprunt et de plus leur attribution n’est pas automatique ; elles n'ont donc lors de la constitution du Syndicat, qu'un caractère aléatoire.

Elles sont destinées à encourager la mise en train de travaux d'intérêt général destinés à lutter contre le chômage, tout en répartissant sur une longue suite d'exercices budgétaires la charge qui en résulte pour l'Etat.

L'exiguité croissante, en raison des difficultés financières, des

crédits affectés dans chaque Département ministériel aux subventions proprement dites, fait rechercheer de plus en plus l'octroi de bonifications d'intérêt qui, lorsque les travaux entrepris réduisent effectivement le chômage, peuvent s'élever, suivant du barème établi par le Décret-Loi du 31 octobre 1935, jusqu'à 60 % de l’annuité d'amortissement.

Si la bonification est accordée au Syndicat, sur présentation d'un dossier dont on trouvera la composition à l'annexe IX, c’est un produit permanent qui entre désormais dans sa caisse, et jusqu'au remboursement intégral, en atténuation des dépenses de son service d'emprunt.

3) Sommes reçues en échange d'un service rendu, des Administrations publiques, des associations, des particuliers, art. 176, Nr.

Cette catégorie de ressources est extrêmement diverse, elle se présentera suivant l’objet du Syndicat, et dans chaque cas particulier sous des formes différentes : mais c’est surtout dans les Syndicats à objet économique exploités en régie et dans leurs rapports avec les usagers que le prix du service rendu prend une importance considérable.

Au moment de la constitution du Syndicat, la détermination du produit des péages, des concessions d’eau, de gaz, d’électricité, des recettes brutes de transport, etc., n’a qu’un caractère prévisionnel, hypothétique.

Sans doute l’administrateur doit-il en tenir compte lors de l'établissement des assises financières du Syndicat, mais c’est seulement lorsque le service public aura été réalisé, utilisé, que pourra être apprécié de façon stable le prix total payé pour le service rendu, et qu’on pourra faire fond sur son produit pour équilibrer les budgets ultérieurs.

Les évaluations initiales ne seront jamais trop prudentes en cette matière.

164 LE SYNDICAT DE COMMUNES Ressources éventuelles à caractère exceptionnel.

1°) Subventions de l'Etat, du Département, des Communes, art. 176, N°4.

Par subventions des communes, il faut entendre icvi les subventions qui peuvent être attribuées par les communes autres que les communes syndiquées. De même qu’une Société groupant des actionnaires et des obligataires, un Syndicat de Communes peut accepter certaines charges vis-à-vis de communes non syndiquées, contre versement d’une subvention. Ainsi par exemple d’un Syndicat groupant quelques communes pour la construction et la gestion d’un hospice, qui reconnaïîtrait le droit à un nombre déterminé de lits aux communes étrangères au Syndicat acceptant de lui verser dès sa constitution une subvention à titre de participation forfaitaire dans les frais d'aménagement.

Les conditions d’attribution des subventions départementales ne peuvent être généralement fixées. Les Conseils Généraux possédant la libre disposition de leurs fonds instituent à ce sujet des règles particulières dans chaque département.

Quant aux subventions de l'Etat, elles sont soumises à des règles de procédure, d'instruction, d'attribution extrêmement variables selon le Département ministériel qui les alloue.

Ces règles sont d’ailleurs sujettes à des modifications incessantes, tantôt plus strictes tantôt plus laches selon que les crédits budgétaires sont épuisés ou non.

2°) Indemnités diverses. Ce sont toutes les ressources imprévisibles, extraordinaires, qui peuvent tomber dans la caisse syndicale, pour une autre cause que celles ci-dessus énumérées — ce sera par exemple le prix d’une autorisation de cession de concession de distribution d'énergie électrique, versé par le cessionnaire, ou encore le prix d’une servitude concédée à un tiers par le Syndicat sur ses installations. ‘

Ressources provenant de l'emprunt. Elles n’enrichissent évidemment pas le Syndicat; elles ne font que lui procurer des liquidités immédiates pour le financement de ses travaux, et dans le cas où le Syndicat décide d’y recourir, c’est à l'amortissement de l'emprunt que doivent être consacrées désormais les ressources ordinaires de l’Association.

Leur utilité est cependant incontestable, actuellement, dans les Syndicats économiques en raison de la masse des capitaux qu’exige l'exécution des travaux nécessaires À la réalisation du service publics qui en fait l’objet.

Nous avons vu au chapitre précédent (capacité juridique) que si parmi les recettes du budget syndical la Loi ne fait pas figurer le produit des emprunts, la Circulaire Constans n'avait ellemême admis qu'avec beaucoup de réticences la faculté pour un Syndicat d'emprunter par soi-même et pour soi-même.

Nous avons vu également que l’évolution économique des dernières décades avait profondément modifé ces données, et que les établissements prêteurs, publics ou privés, traitaient aujourd’hui volontiers avec les Syndicats de Communes.

L'engagement d’un emprunt est un acte grave pour une collectivité ; en ce qui concerne le Syndicat, cette décision doit à notre avis être prise par le Comité sans qu'il puisse donner à ce sujet délégation à son bureau, tout au moins quant au vote du principe de l’emprunt, — le choix des modalités pouvant cependant être confié au bureau. Les délibérations relatives à l'emprunt sont soumises à l'approbation de l'autorité tutelle et l'opération ne peut être réalisée, comme en matière d'emprunts communaux, qu'après intervention d’un arrèté préfectoral d’autorisation.

Si l’emprunt doit être indispensable au Syndicat dès sa constitution, c’est-à-dire à un moment où ses disponibilités sont nulles et son crédit réduit, il est utile que les promoteurs de l’Association fassent insérer dans les délibérations concordantes initiales des

Conseils municipaux, une disposition décidant le vote de centimes spéciaux de garantie d'amortissement pour une fraction à déterminer dans chaque commune, afin d'interdire aux prêteurs éventuels tout prétexte À réclamer un taux d'intérêt abusif.

Lorsque les organisateurs du Syndicat ayant déterminé celles des ressources susvisées auxquelles il convenait de faire appel, et ayant fixé la proportion dans laquelle on pouvait recourir à chacune, ont vu leur programme adopté soit dans les délibérations concordantes des Conseils Municipaux, soit dans les délibérations du Comité, rien ne s'oppose plus à ce qu’il soit procédé à l’élaboration du budget syndical.

b) Budget syndical.

L'article 196, rer linéa déclare que : « le budget du Syndicat « pourvoit aux dépenses de création et d'entretien des établisse- « ments ou services pour lesquels le Syndicat est constitué. »

Mais il faut tout de suite noter que, lorsque le Syndicat a pour objet l'entretien d’un établissement doué de personnalité, ou la gestion d’un service économique pourvu de par la Loi ou la décision d'institution d’un Office spécial, le budget syndical proprement dit ne doit pas se confondre avec le budget particulier de l'établissement ou de l'office syndical.

La distinction pourra parfois paraître un peu subtile ou superflue ; elle sera néanmoins toujours exigée par les services du contrôle financier, car seule elle permet une présentation limpide de la comptabilité.

Dans ce cas, le budget syndical proprement dit consistera souvent en peu de chose : En dépense on portera par exemple l’annuité d’amortissement de l'emprunt contracté pour solder les frais de premier établissement, plus s’il y a lieu une subvention

annuelle de fonctionnement, on portera encore les frais d’admimistration du Syndicat, indemnités de déplacement pour les réunions du Comité, et ce sera généralement tout.

En recettes on inscrira le produit des ressources dont il aura été décidé de faire usage : contibution annuelle des communes, location de biens syndicaux, le cas échéant bonifications d’intérêts sur l'emprunt contracté, etc.

Quant au budegt de l'établissement ou de l'office syndical, il sera établi, présenté, voté, approuvé dans les mêmes formes que les budgets des établissements communaux correspondants, par application de l’article 175 paragraphe I.

La même distinction doit être suivie en ce qui concerne les comptes annuels présentés par les administrateurs du Syndicat et de l'établissement ou office syndical.

En ce qui concerne le budget et les comptes du Syndicat luimême, les règles à suivre doivent être recherchées par voie d’analogie dans les disposition de la Loi municipale relatives aux budgets et aux comptes communaux.

L'art. 172, paragraphe 2 le prescrit d’ailleurs expressément en ce qui concerne la « comptabilité des Syndicats ». Interprétant à la lettre cette disposition la Circulaire Constans en.ses commentaires des articles 172 et 177 ancien, n’admet explicitement que l'application aux Syndicats du chapitre 4 du titre IV art. 151 à 160, relatif à « la comptabilité des communes ».

Il faut aller plus loin et admettre sinon l'application stricte, du moins l’utilisation comme principes directeurs des dispositions de la section 2 du chapitre 3 du titre IV, art. 145 à 150, relative « au vote et règlement du budget ».

Pour permettre la transposition de ces textes, du domaine communal au domaine syndical, il suffit de considérer que le Président du Syndicat remplit en cette matière les fonctions du Maire, et le Comité du Syndicat les fonctions du Conseil Municipal, le

bureau syndical ne devant jouer aucun rôle en matière budgétire):

Ceci posé, les articles 145 à 150 s'appliquent intégralement aux Syndicats de Communes. C’est l'esprit de Loi, c’est la seule solution logique en l'absence de textes spéciaux, et c’est d’ailleurs la règle généralement suivie par la pratique administrative.

Doit encore s'appliquer l’article 132 qui divise le budget en budget ordinaire et budget extraordinaire. (*).

Dans le budget initial du Syndicat, les dépenses et les recettes extraordinaires seront normalement les plus importantes ; elles iront ensuite en diminuant sauf constructions ou subventions nouvelles.

Suivant l’article 145 (mod. D. L., 23 oct. 1935), transposé comme nous venons de dire, le budget syndical est proposé par le Président, voté par le Comité, réglé par le Préfet. Pour pouvoir être proposé, il faut en outre qu'il ait été préparé.

Préparation et proposition du budget. — Nous allons supposer ici qu'il s’agit du budget initial, d’un Syndicat d’électrification géré sous le régime de la concession.

La préparation du budget incombe au Président du Syndicat secondé par ses collaborateurs :

pratiquement le budget initial sera préparé d'avance par les promoteurs de l'association (c’est indispensable pour permettre l'insertion d'engagements financiers dans les délibérations concordantes) et proposé au vote du Comité par le Président après l'élection du bureau.

(1) Par analogie avec les dispositions de la loi du 10 août 1871 qui ne confère aucun pouvoir budgétaire à la Commission départementale du Conseil Général.

(2) Notons d’ailleurs que les catégories de recettes ou de dépenses à inscrire dans l’un ou l’autre budget ont été modifiées par les décretslois du 23 octobre 1935, la loi des finances du 31 décembre 1935 et la loi du 16 janvier 1936.

Ce budget pourra par hypothèse se présenter sous la forme schématique suivante :

Recettes ordinaires

1’) Contribution annuelle des communes (5

centimes spéciaux) — — 100.000 frs.

2°) Redevance annuelle fixe versée par le con-

cessionnaire pour occupation du domaine

public — —N7.000 frs.

3°) Participation dans les bénéfices représen-

tative des installations que le Syndicat

prend en charge — recette prévisionnelle

— pour la première année — — 58.000 frs.

4°) Bonification d'intérêts (50 % par ex. de

l'annuité de l’amortissement de l’emprunt) — 100.000 frs.

Total: — 260.000 frs.

Recettes extraordinaires

1°) Produit d’un emprunt pour frais de rer

établissement — — 3.000.000 frs.