PREMIERE SECTION

LE SYNDICAT DE COMMUNES ET LA NOTION D'ASSOCIATION DES PERSONNES MORALES PUBLIQUES

Il ne semble pas excessif d'avancer que l’accord entre tribus, accord permanent d’intention soit pour une alliance en vue de la sécurité, soit pour une exploitation de terrains de chasse ou de pâture, a constitué la forme originelle de l’association des personnes publiques.

La tribu est une société de fait, la première : Les attributs de la puissance publique qui s’y trouvaient confondus, se sont différenciés au cours de l’évolution, pour s’en détacher en concourant à la formation de sociétés de droit plus larges (Etats et leurs subdivisions), et parfois pour revenir s’incorporer à la cellules fondamentale quelle qu’en soit la forme (villes libres par exemple).

Cette association comporte des éléments constants et conséquemment aux variations dans les attributs des sujets de droit qui la composent, des éléments variables.

Le Syndicat de Communes apparaît comme un des modes contemporains d'association entre cellules sociales irréductibles.

1°) LES ELEMENTS CONSTANTS. — Les éléments constants dans l’association des plus petites collectivités, tiennent à la permanence de l’idée de personnalité, tant en ce qui concerne la notion « Commune » qu’en ce qui concerne la notion « Syndicat ».

C'est à dessein que nous employons ici ces termes afin de mieux marquer le caractère général de l'institution dans son essence sinon dans son expression coutumière ou légale.

A) Notion « Commune ».

La notion de « Commune » se réfère à la constatation d’un état de fait : les hommes vivent matériellement groupés dans l’espace, matériellement et aussi pour une part variable économiquement et surtout spirituellement.

Une agglomération d'individus ne constitue l'équivalent de la « Commune » actuelle que si elle s'accompagne d’une communauté spirituelle entre ses divers membres.

Cette communauté spirituelle s'exprime par une personnification du groupe dont les travaux de sociologues contemporains comme DURKHEIM ou LEVY-BRULH montrent la coexistence avec toute cellule sociale constituée.

Ainsi, non pas élaborée, mais au contraire tout à fait immédiate et synchrétique, la notion de personnalité du groupe ne semble pas avoir fait de doute dans l’esprit des hommes si elle s’est toutefois au cours des Âges révélée sous des signes différents: physiques d’abord dans la tribu avec la croyance à la consanguinité et les emblêmes totémiques;

métaphysiques chez les anciens avec le symbole de la déification de la Cité ;

moraux selon le Droit romain d’après la théorie de la fiction ;

légaux enfin, suivant la doctrine contemporaine de l’école allemande, sur laquelle d’ailleurs l'opinion des jurisconsultes français n’est pas encore unaniment fixée. (*)

Le sujet de droit dans les associations des cellules fondamentales les plus diverses qu’elles soient unions de tribus, de cités, de paroisses ou de communes, paraît donc posséder un élément commun qui en permet la comparaison, à savoir : la personnalité.

Il en résulte que l’on peut trouver en tous temps et en tous lieux la donnée sociale, c’est-à-dire ici le groupe personnifié, qui rend virtuellement possible, en ayant soin de faire la part des mots, l'institution du Syndicat de Communes.

B) Notion « Syndicat ».

C'est-à-dire, au fond, notion d'association formelle, personnifiée, ordonnée, supposant l’intervention de la volonté, et la sanction de la coutume ou de la loi. La notion « Syndicat » est une notion humaine, une notion d’art, un artifice juridique pour mettre en forme une association finale de personnes ou physiques ou morales.

Le Syndicat de collectivités qui se présente tout d’abord peutêtre sous forme d’accord permanent entre deux ou plusieurs tri bus, ne s'impose pas obligatoirement à l’esprit; on conçoit qu’il puisse ne pas être et l’on voit qu'il se rompt parfois.

Il comporte bien la personnalité parce que c’est une notion dont on ne peut s'échapper, et qui semble être d’ailleurs chez les primitifs, de par une fiction de gestion d’affaires pour le compte d'un Dieu, la justification du pouvoir, mais c’est ici une personnalité conférée, attribuée par analogie, une personnalité synthétique.

(1) Cf. les traités de D. P. u Adm. de MM. Haurion, Berthelemy et Jeze.

C’est pour cette raison que le stade de l'expression de la personnalité par des signes physiques n’apparaît pas ici : il ne saurait en effet être attribué un ancêtre ou un totèm commun À une association qui aurait pu ne pas être et qui peut se dis soudre.

Cette personnalité des associations de cellules sociales paraît s'être seulement et successivement exprimée sour le signe :

métaphysiques, dans les unions de cités grecques par exemple: c’est ainsi que l’amphyctionie athénienne avait son temple en Eubée ;

moral, surtout au Moyen Age alors qu’en l'absence de coutumes, c’étaient les principes Romains qui éclairaient ce point du Droit Public — c’est sous cet aspect que se présentaient, pour ne prendre que deux exemples singuliers, dans l’empire germanique la Hanse des villes libres, et dans le royaume de France, en Gascogne, cette association originale de 69 paroisses qu’on nommait la « Bastille » de Marsan, Tursan, Gabarsan (°) ;

légal, c’est l'aspect actuel de la personnalité des unions de collectivités locales et particulièrement des Syndicats de Commurnes dans leur forme actuelle.

2") LES ELEMENTS VARIABLES. — Ainsi, sous des formes différentes suivant le lieu et l’époque, il semble que préside à lassociation des collectivités simples, un concept identique de personnification tant des cellules sociales adhérentes que de leur union.

Un autre caractère commun à ces associations est d’être volontaires, finales, constituées dans un but déterminé de n’avoir de personnalité juridiquement parfaite que dans la sphère d’activité sociale qui leur a été dévolue par l’acte créateur.

(1) Cf., 2° Section, chap. I, p. 28,

Mais leur objet même est essentiellement variable, comme

sont multiples les services que les groupes adhérents peuvent en attendre.

Il semble toutefois que les variations enregistrées au cours de l’histoire dans l’objet des associations finales de « Communes » (en allemand Zweckverbânde (*), tiennent à deux facteurs généraux et eux mêmes en perpétuelle évolution :

A) La part de puissance publique détenue par la cellule sociale fondamentale ( « Commune »).

B) La nature des satisfactions que les habitants de la « Commune >» attendent de la collectivité.

À) Part de puissance publique détenue par la « Commune ».

La cellule sociale possède d’abord tous les attributs de la puissance publique ; une cité grecque est encore un Etat. L’association de deux ou plusieurs cités souveraines prend alors l'aspect d’une véritable entente qui peut recevoir pour objet, par délégation, l’une quelconque des attributions de l’Etat : c’est ainsi que l’amphyctionie des cités grecques alliées d’Athène paraît avoir été tout à la fois une confédération d'ordre proprement politique et militaire, et un Syndicat de « Communes » pour la satisfaction d'intérêts commerciaux et maritimes (°).

Au cours des temps les « Communes » tantôt se sont vu dépouiller de tout ou partie de la puissance publique qu’elles détenaient au profit de Sociétés de Droit plus vastes telles qu'Empr res ou Nations ; et tantôt ont reconquis sur l'Etat, surtout dans les périodes où la notion impériale de centralisation se désagrège, tel ou tel attribut du pouvoir souverain.

(1) Cf. III° partie, cha. III, p. 235 et s.

(2) Cf. « La Cité grecque », de M. Hatzfeld.

La sphère d'activité de ces groupes, partant l’objet de leur association varie évidemment selon leur degré d'autonomie (°).

C’est ainsi qu'entre l’amphyctionienne aux facultés quasi-illimitées, la Hanse dés villes germaniques qui avaient su reconquérir sur le Saint Empire la puissance publique réelle sinon la souveraineté nominale, et le Syndicat de Communes françaises qui n’ont acquis qu’une infime parcelle de puissance publique et ne la détiennent encore que par délégation, le champ d’application de l’association des collectivités s’est trouvé singulièrement res treint.

B) Services attendus de la collectivité par ses membres.

Ce ne sont pas toujours les mêmes besoins que les individus demandent à la cellule sociale de satisfaire et à l’union de ces cellules de mieux satisfaire. Et d’abord ce facteur de variation dans l’objet des associations de collectivités doit se combiner avec les modifications dans l’attribut « puissance publique » de la « Commune ». C'est ainsi qu’un citoyen n’attendra pas la protection contre le danger d’invasion d’un Syndicat unissant des Communes qui ne possèdent individuellement qu’un pouvoir de police intérieure.

Mais en outre, selon le temps, le lieu, les mœurs et l’état de la civilisation, les services publics dont les individus sollicitent l’organisation par la collectivité locale, et pour le meilleur fonctionnement desquels ils poussent à la constitution d’unions de collectivités, sont extrêmement variables — tantôt il s’agit de préoccupations mercantiles (Hanse Germanique), tantôt surtout

(1) Cf. Sur les « caractères des groupements locaux » le traité 4e Léislation financière de M. ALLIX, 6° éd., p. 1011 et suiv. M. ALLIX conclut ainsi : «Le groupe local apparaît donc (à l’époque contemporaine) avec un double caractère, celui d'autorité publique et celui de syn-

dicat d'intérêts privés d'ordre économique. Ce second caractère, dans la plupart des pays, l'emporte du reste sur le premier. »

de sécurité (Ligues flamandes au XV° siècle), tantôt d'assistance sociale, tantôt de satisfactions matérielles par l’organisation de services publics à caractère industriel et c’est alors l’objet principal des Syndicats de Communes français actuels.

De ce rapide aperçu il semble bien résulter que l'institution du Syndicat de Communes n’est pas une création purement contemporaine, plus ou moins arbitraire et tirée du néant ; elle paraît au contraire, dans son essence, sinon dans son expression formelle, s'intégrer absolument à l’état de Société, et pouvoir être considérée comme un des termes actuels de l’évolution générale du Droit public.

Il a donc paru intéressant, traitant de l’histoire du Syndicat de Communes en Droit public français, de relier l’institution présente à ses antécédents, et de faire précéder l’examen de la loi organique du 22 mars 1800, d’une étude sommaire sur les divers modes d’association de paroisses ou de communes dans l’Ancien Droit français.