EMPIRE COLONIAL FRANCAIS

L'introduction du Syndicat de Communes dans l'empire colonial français, et notamment en Algérie, est un bon exemple des conditions et procédés d'adaptation de la législation métropolitaine au statut juridique indigène: Un bon exemple de cette politique « associationiste » qui selon M. MOREL (‘) constitue le stade évolué de la colonisation en même temps que le principe directeur de l’œuvre d'expansion française.

L'article 180 de la loi rganique du 22 Mars 1890 prescrit que « les dispositions du présent titre sont applicables, dans les con- « ditions et sous les réserves contenues dans les art. 164, 165 et « 166 de la Loi du 5 Avril 1884, r') aux Communes de plein « exercice de l’Algérie, 2°) aux Colonies de la Réunion de la « Martinique et de la Guadeloupe. »

La référence aux art. 164, 165 et 166 vise le titre VI de la Loi municipale qui définit les conditions d’application des cinq premiers titres aux Communes de pleein exercice de l’Algérie et aux Communes de nos vieilles colonies des Antilles et de la Réunion dont le régime administratif est presqu’entièrement froncisé.

Cette reconnaissance par l’art. 180 de la faculté de se syndiquer à ces communes coloniales dont le statut est calqué sur celui des communes françaises continentales, allait de soi dans un état

(1) Cf. Cours de Doctorat de M. Morel à la Faculté de Droit de Paris. Législation coloniale, Année 1933-34.

du droit où les mêmes libertés sont accordées aux citoyens d’outremer et aux citoyens métropolitains, encore que des conceptions inverses aient prévalu en fait jusqu'aux derniers moments de l'Ancien Régime.

Mais la Loi du 13 novembre 1917 modifiant la Loi de 1890, est allée, sur ce point particulier, beaucoup plus loin dans la voie de l'assimilation : Suivant son texte, l’art. 179 nouveau qui remplace l’art. 180 ancien, est en effet ainsi conçu : « Les disposi- « tions du présent titre sont applicables à l'Algérie et aux colo- « nies. Les attributions exercées en France et en Algérie par les « Préfets, seront, dans les colonies, conférées aux Gouverneurs. »

Pour satisfaisant que soit en son principe novateur cet article 179, actuellement en vigueur, ses incidences n’ont peut être pas été aperçues par le législateur jusqu’à leurs extrêmes limites, et sa rédaction trop brève laisse incertaines les conditions de son application.

Il n’y a, semble-t-il rien à ajouter à l'appréciation qui en est donnée par Morgan (*): « ...Le légisateur de 1917, au contraire, « à cru devoit formuler ce principe général que la nouvelle Loi « recevrait son application en Algérie et dans les colonies, sans « distinction entre les communes qui sont soumises à la Loi mu- « nicipale et celles qui ne le sont pas. Ces dernières se trouvent « placées par là dans une situation mal définie, puisqu’en beau- « coup de points la Loi du 13 novembre 1917, se réfère, pour la « détermination des règles régissant les Syndicats de Communes, « aux dispositions de la Loi municipale qu’elle suppose applica- « bles aux communes intéressées. »

La création de Syndicats du type métropolitain entre communes algériennes de plein exercice, ou communes de Martinique, Guadeloupe et Réunion, ne présente bien entendu aucune difficulté.

(1) Morgan, 10e éd. t. II, N° 2283, p. 798.

Mais doit-on admettre que par une application littérale de l’art. 179 nouveau, un Préfet en Algérie ou un Gouverieur aux Colonies, puisse de plano décider l'association selon les formes du titre VIIT de la Loi municipale de collectivités indigènes quelconques (douars, tribus, etc.) pourvu qu'elles soient apparentées par leur nature, sinon par leur statut administratif, à la commune française ?

Evidemment non, en l’état actuel. S'agissant de terres et de peuples exotiques l'assimilation juridique ne peut être que progressive et toujours extrêmement mesurée. Il y a chez l’indigène, à chaque moment donné, des possibilités d'adaptation qu’on ne peut dépasser, des mœurs ou des coutumes qu’on ne peut transgresser sans danger. (*) Chaque groupe colonisé vit sous un climat moral que l'administrateur est tenu de respecter dans l'intérêt même de la puissance colonisatrice.

Mais dans ces conditions le Préfet en Algérie ou le Gouverneur dans les Colonies peut-il par une interprétation extensive de l’article 179, décider l'association de telles ou telles desdites collectivités indigènes, et conférer souverainement à cette association un statut spécial à chaque cas, emprunté selon les circonstances pour partie au droit métropolitain et pour partie aux coutumes locales ?

Nous ne le pensons pas d'avantage.

La question de savoir s’il convient d'introduire en telle ou telle contrée d’outremer, telle ou telle institution de la métropole, et dans l’affirmative, dans quelle mesure il convient d’appliquer à la forme coloniale de cette institution les règles de l’administration française, paraît être essentiellement affaire de Gouvernement.

Sans doute les avis des administrateurs locaux devront-ils être recueillis et pesés, mais en définitive c’est au Gouvernement

(1) Cf. Cours de M. Morel, référence précitée.

que reviendra la décision, suivant le principe fondamental posé par le Sénatus Consulte du 3 mai 1854 art. 18, à savoir que dans les colonies « le législateur de droit commun est le chef de l'Etat. »

Ce principe a d’ailleurs été suivi dans la pratique en ce qui concerne l'introduction du Syndicat de Communes aux colonies.

Dès avant la Loi du 13 novembre 1917, un décret du 14 janvier 1914 (!) a autorisé la création dans le Gouvernement de la Régence de Tunisie d'associations de collectivités analogues à nos Syndicats de Communes.

Mais surtout, un Décret du 29 avril 1928 (*) pris en applicacation de l’art. 179 se référant à l’ensemble du titre VII de la Loi municipale, et dont on trouvera le texte à l'Annexe XI, a permis la création de Syndicats entre les communes mixtes d’Algérie et a fixé les modalités particulières selon lesquelles ces Syndicats seraient appelés à fonctionner.

‘étude de ce texte nous conduit à examiner maintenant le développement de l'institution des Syndicats de Communes en Algérie.

Les Syndicats de Communes en Algérie.

1°) Communes de plein exercice. — Lors de l'enquête générale effectuée en 1935 auprès de toutes les Préfectures. nous avons reçu de trois Départements d'Algérie, les renseignements suivants:

Constantine : population totale du Département 2.484.207 h. Nornbre/de Come 113 Nombre de Syndicats de Communes exis-

Tants. -Luuictetitide NI Te. 9

(1) J. O. T. 17 janvier 1914.

(2) J. O. 5 mai 1928.

Nombre de communes syndiquées . 83 dont 30 communes groupées en 8 Syndicats d’électrication, et 3 communes syndiquées pour la mise en valeur d'eaux thermales.

Alger : Population totale du Département 2.057.971 h. Nombre-de-communes 2... 127 Nombre de Syndicats de Communes exis-

ETES RATE RE à 22 Nombre de communes syndiquées . 72

dont 59 communes formant 20 Syndicats d’électrification, 4 communes groupées en 1 Syndicat pour la lutte

contre l'incendie, et 11 communes formant 2 Syndicats pour l'administration de l’Assistance médicale.

Oran : Population totale du Département ... .. 1.436.667 h. Nombre de Communes du Département 132 Syndicats de communes existants ... néant

De ces chiffres peuvent être tirées certaines indications intéressantes :

D'une part sur 372 communes de plein exercice existant en Algérie, 155 sont syndiquées, soit 41 %, contre 65 % de communes syndiquées sur le territoire de la métropole.

D'autre part sur 31 Syndicats de Communes existant en Algérie, 28 Syndicats groupant 139 communes ont pour objet l’électrification.

Le développement de l'institution du Syndicat de Communes se poursuivit donc dans des conditions analogues en deçà et au-

delà de la Méditerranée, avec seulement quelque retard en Algélice

2°) Communes mixtes. — Bien plus qu’une collectivité sociale, la Commune mixte est une unité administrative. Sa circonscription territoriale est généralement considérable, ses ressortissants forment des groupes hétérogènes et dispersés, composés les uns d’Européens les autres d’indigènes ; son administration tout à fait particulière ne s’apparente que d'assez loin avec l'administration d’une commune régie par la Loi municipale française.

La « Commune mixte » est une institution essentiellement co- Joniale qui répond parfaitement en l’état actuel aux besoins d’une contrée de peuplement où les exploitations agricoles des européens et des indigènes se pénètrent intimement, mais où les coutumes et les procédés techniques demeurent très différents selon qu'il s’agit de colonisés ou de colonisateurs.

Néanmoins, en fin 1927, Monsieur Maurice Viollette alors Gouverneur Général de l’Algérie, poursuivant son heureuse politique de l'indigénat, qui, tendant à fonder les rapports entre puissance protectrice et groupes protégés, non plus uniquement sur la notion de paternité, mais aussi sur la notion de fraternité, paraît bien être la seule justification morale de la colonisation, estima possible de reconnaître aux communes mixtes la faculté de s'associer, et de soumettre leur association à un statut analogue à celui qui régissait les communes algériennes de plein exercice et les communes métropolitaines.

C’est sur la proposition de M. Viollette, principalement motivée par l'utilité de réunir sous une même administration les « périmètres d'irrigations » attribués aux importants barrages alors en cours de réalisation, et sur un avis du Conseil de Gouverne-

ment du 12 novembre 1927, qu'est intervenu /e Décret du 29 avril 1928 (*) autorisant la création de Syndicats de Communes mixtes.

Ce Décret, dont on trouvera le texte à l’appendice, annexe XI, reprend dans son ensemble les dipositions du #rre VIII de la Loi mumicipale relatives à la capacité et au fonctionnement du Syndicat.

Mais il y ajoute une condition nouvelle à la création du Syndicat de Communes mixtes, et il en retranche certaines dispositions relatives à la procédüre de constitution et de dissolution.

a) Adjonctions. — D'abord l’art. I du Décret précité, contrairement au paragr. 2 de l’art. 179 nouveau de la Loi municipale, confère, non pas au Préfet, mais au Gouverneur Général le pouvoir d'autoriser linstitution du Syndicat de communes mixtes. Cette mesure est tout à fait justifiée, parce que la création d’un organisme de cette nature, aussi vaste par sa circonscription, qu'important par son influence virtuelle dans l’ordre moral, dédépassant le cadre de l’activité préfectorale, est essentiellement une question de Gouvernement colonial.

Mais surtout, l'innovation la plus intéressante réside dans le fait que le même article I, subordonne la décision d'institution à la consultation obligatoire des djemäas, c’est-à-dire .des assemblées locales indigènes.

L'avis du djemâas ne s'impose pas à la décision du Gouverneur Général, mais on peut présumer qu'il sera généralement suivi.

b) Retranchements. — 1°) Le Décret précité ne prévoit aucune procédure permettant de faire échec à une décision de refus du Gouverneur Général. Il n’est admis aucun recours devant le Conseil d'Etat

Il est ainsi laissé, avec juste raison, toute latitude au Gouverneur Général, pour apprécier les motifs d'opportunité qui pour-

(1) J. O. 5 mai 1928.

raient s'opposer à la création d’un Syndicat de Communes mixtes, alors même qu’elle serait sollicitée par les Commissions muni: cipales, les djemäas, les Conseils Généraux et les Préfets intéressés.

2°) Aucune procédure n'est prévue pour la dissolution du Syn dicat de Communes mixtes. — I] ne s’en suit pas que les dispositions de l’art. 178 de la Loi municipale doivent s'appliquer ici. C'est en effet un pricipe de notre droit colonial, que la législation métropolitaine ne peut y être introduite sans intervention d’un Décret spécial.

La dissolution du Syndicat de Communes mixtes, n'étant pas réglementée, ne pourra donc résulter que d’une décision souveraine du Gouverneur Général : c’est une dissolution d'office et sans conditions.

Cette solution certainement voulue par l’inspirateur du Décret, est absolument indispensable, car, s'agissant d’une institution coloniale, il peut devenir urgent de la dissoudre, par raison d'Etat et contre le vœu même de ses promoteurs, lorsque notamment, à la faveur de telle ou telle circonstance, elle vient à être détournée de son objet primitif.

Nous ne croyons pas qu'il existe en fait, à l’heure actuelle, de Syndicats de Communes mixtes en Algérie.

CHAPITDE'II