A. — AVANT
Au cours du XIX' siècle, il semble que le législateur se soit en France efforcé, en ce qui concerne ce point particulier du droit administratif, partant de la donnée de fait des associations de paroisses de l’ancien régime, de préciser les modalités d’associations des collectivités, de les diversifier aussi pour les modeler aux circonstances, de les fondre enfin dans des moules juridiques de mieux en mieux dégrossis.
D'une part, la Restauration, et le libéralisme qu’elle affichait, amenèrent une décentralisation administrative, ou plutôt restituèrent aux collectiviés locales une existence propre, dont le correctif inéluctable devait être une réglementation de leur activité.
D'autre part, les bouleversements économiques de l’époque, le développement soudain de la grande industrie, l’apparition d’un prolétariat de plus en plus nombreux, n’ont pas manqué d’agir sur les conditions de la vie publique locale, et de faire pression sur la législation en vue de son adaptation aux conditions sociales nouvelles.
Aussi durant le XIX' siècle, le corps du Droit public, s’enrichitil successivement de textes organiques des collectivités locales,
dont certains subsistent encore, dont la filiation n’est pas douteuse, et qui font une place de plus en plus large aux modes d'association des collectivités locales, ou des intérêts locaux Loi municipale du 18 juillet 1837.
Constitution républicaine de 1848, art. 77.
Loi du 21 juin 1865 sur les associations syndicales de propriétaires.
Loi du 10 août 1871 sur les Départements et les conférences interdépartementales.
Loi municipale du 5 avril 1884.
Loi municipale du 22 mars 1800 sur les Syndicats de Communes.
En ce qui concerne les institutions syndicales, créées, précisées ou développées par les textes susvisés, cette incidence de l’'économique sur le législatif paraît d’ailleurs n’avoir pas été directe : le libéralisme bourgois qui règne alors, interdit à l'Etat, aux Départements, aux Communes, d’assurer la gestion de services publics nouveaux à caractère industriel (chemins de fer par exemple) dont la prise en régie directe eût fatalement conduit dès ce moment à la création d’organismes syndicaux bien différenciés.
Cette incidence est plutôt indirecte et résulte de la naissance des tendances sociales, en matière d’assistance notamment, elle même conséquence de la concentration industrielle et corrélativement du flot montant d’un prolétariat indigent ou quast-indigent.
L'assistance aux malades, aux vieillards, aux infirmes a toujours été un des attributs types de la commune.
À mesure que cette charge s'accroît, et parfois dans des proportions considérables, la commune devient incapable de satisfaire sur ses seules ressources à ce service public primordial et doit faire appel aux subventions de l'Etat. Aussi, le légilateur,
en instituant des organismes intercommunaux, a-t-il logiquement fait entrer dans ses préoccupations l'espoir de réaliser un meilleur aménagement des dépenses d’assistance tant sur les budgets locaux que sur le budget général.
En bref, c’est du point de vue pratique, pour une meilleure organisation de l’assistance que paraît avoir été constitué le Syndicat des Communes dans sa forme actuelle.
La loi organique du 22 mars 1890, en son article 176 notamment, les discussions parlementaires qui l’ont précédée, les circulaires d'application qui l’ont suivie en fournissent la preuve:
Tous ces textes représentent la gestion d’établissements ou d'institutions d’assistance intercommunaux, comme l’objet premier, fondamental du Syndicat de Commune. Sans doute son activité n’est pas cantonée à cet objet, mais il apparaît nettement qu'une place à part bien déterminée lui a été réservée, et que les diverses aptitudes qui ont été en outre reconnues au Syndicat de Communes ne constituent guère que des facultés d’un usage hypothétique ou d’un intérêt incertain.
La pensée du législateur de 1890 a sans nul doute été que son œuvre trouverait son champ d’application principal en matière d'assistance. (°).
Les circonstances économiques l’ont d’ailleurs détrompé. (*).
Il convient d’étudier rapidement les textes qui ont précédé la loi organique du 22 mars 1890, d’abord parce qu’ils marquent la continuité de l’évolution de cet aspect du Droit Administratif, et ensuite parce qu'ils ont créé des institutions voisines du Syndicat de Communes ou qui lui sont parallèles et dont certaines subsisten tencore à l'heure acuelle avec une vie plus ou moins ralentic.
(1) Cf. les annexes pour les textes et paragr. B du présent chatre pour le développement.
(2) Cf. paragr. C du présent chapitre,
1°) Loi muncipale du 18 juillet 1837. - Ouvrages intercommunaux. - Commissions syndicales.
La Loi municipale de 1837 ne prévoit ou ne juge utile de réglementer que deux ordres de relations intercommunales ; l’un dynamique et temporaire : l'exécution d’un travail intéressant plusieurs communes ; l’autre statique et permanent : l’administration de biens ou droits indivis entre plusieurs communes.
Ouvrags intercommunaux. — La loi de 1837 en règleMentant dans ses articles 72 et 73, d’une façon très imprécise d’ailleurs, une procédure qui permette l’exécution d’un travail commun à plusieurs communes, n’incorpore pas leur association de fait dans une institution formelle, mais laisse leurs rapports innomés.
Un ouvrage collectif doit être entrepris ; il en résulte un groupement fortuit de communes, où chacune ne cède rien de ses attributs propres ; une procédure administrative est organisée qui permet de réaliser, sous la tutelle de l'Autorité supérieure, l’accord des volontés et au besoin de l’imposer ; le travail est exécuté; tout lien disparaît entre les communes intéressées.
Tel est esprit de la loi de 1837 en ses articles 72 et 73. (°).
(1) Art. 72 : Lorsqu'un même travail intéresse plusieurs communes, les Conseils municipaux seront spécialement appelés à délibérer sur leurs intérêts respectifs et sur la part de la dépense que chacune d’elles devra supporter. Ces délibérations seront soumises à l’approbation du Préfet.
En cas de désaccord entre les Conseils Municipaux, le Préfet prononcera après avoir entendu les Conseils d'Arrondissement et le Conseil Général.
Si les Conseils Municipaux appartiennent à des Départements différents, il sera statué par ordonnance royale.
La part de la dépense définitivement assignée à chaque commune sera portée d'office aux budgets respectifs conformément à l’article 39 de la présente loi. »
Art. 73 : « En cas d'urgence, un arrêté du Préfet suffira pour ordonner les travaux, et pourvoiera à la dépense à l’aide d’un rôle provisoire. Il sera procédé ultérieurement à sa répartition définitive, dans la forme déterminée par l’article précédent. »
Commissions syndicales. — Toute autre est la conception qui a présidé à la rédaction des art. 70 et 71 de la loi de 1837. En créant les Commissions syndicales, ces articles sanctionnent des rap ports permanents entre communes, leur donnent une forme juridique dans une institution nouvelle.
Mais le législateur n’a prévu qu’un seul motif à ces rapports, qu’un seul objet pouvant donner lieu à la création d’une Commis sion syndicale, à savoir : l’administration de droits et bien sindivis.
Il est juste d'observer que cet objet avait été de tout temps la raison principale des associations de paroisses (*), et que la pression résultant des obligations communales croissantes en matière d’assistance, si elle commençait à se faire sentir, ne se présentait guère alors que sous forme de difficultés accrues dans la gestion d'établissements charitables aux budgets autonomes.
La Commission syndicale a bien reçu des art. 70 et 7r de la Loi de 1837 une forme, mais sa nature demeure assez imprécise (*) : pourvue de délégués élus par chaque Conseil munici-
(1) Cf. chapitre I de la présente section.
(2) Loi 18 juillet 1837, art. 70 : « Lorsque plusieurs communes possèdent des biens ou des droits par indivis, une ordonnance du Roi instituera, si l’une d'elles le réclame, une Commission syndicale composée de délégués des Conseils municipaux des communes intéressées.
Chacun des conseils élira dan son sein, au scrutin secret et à la majorité des voix, le nombre de délégués qui aura été déterminé par l'ordonnance du Roi.
La Commission syndicale sera renouvelée tous les trois ans, après le renouvellement partiel des Conseils municipaux.
Les délibérations prises par la Commission ne sont exécutoires que sur approbation du préfet, et demeurent d’ailleurs soumises à toutes les règles établies pour les délibérations des conseils municipaux. »
Art. 71 : « La Commission syndicale sera présidée par un Syndic qui sera nommé par le Préfet et choisi parmi les membres qui la composent. Les attributions de la Commission syndicale et du Syndic, en ce qui touche les biens et les droits indivis, seront les mêmes que celles
des conseils municipaux et des maires pour l’administration des propriétés communales. >
pal et d’un Syndic nommé elle est une émanation des communes participantes, dont la personnalité propre se dégage sans doute dans ses rapports purement administratifs avec les autres organismes publics, mais n'apparaît pas dans ses relations juridiques.
Si les communes participantes sont elles mêmes des personnes mineures par rapport à l’autorité tutelle, la Commission syndi cale ést doublement mineure, puisque les actes d'administration qui lui sont seuls permis sont subordonnés à l'approbation préfectorales dans la mesure où le seraient des actes analégues des Conseils municipaux, et que pour les actes de disposition qui lui sont refusés, c’est un accord unanime de volontés qui doit intervenir de la part des Conseils municipaux intéressés.
Au vrai, la Commission syndicale ne peut être tenue pour une personne morale proprement dite, même mineure ; elle n’est qu'une ombre s’effaçant devant les personnalités qui la composent chaque fois que surgit un acte important.
Dans les actes d'administration courante, elle n’agit que par une sorte de mandat de gestion d’affaire. Mais ce sont les communes adhérentes qui demeurent en nom propriétaires des biens indivis — c’est contre elles solidairement, et non contre la Commission Syndicale, qu’une action judiciaire pourrait être intentée.
Ce caractère impersonnel de la Commission syndicale ressort clairement de la nouvelle rédaction de l’article 71 repris dans la Loi du 5 avril 1884 à l'article 162 (x). L'autorisation donnée au Syndic (Président) de passer les actes de disposition y est expressément subordonnée à l'autorisation préalable des Conseils municipaux. Le Syndic, pour la Commission Syndicale, n’agit donc, qu’ès qualité.
Ainsi les deux créations d’utilité intercommunale de la Loi
(1) Cf. annexe I.
de 1837 n'emportent pas encore institution de nouvelles catégories de personnes morales publiques.
Ce sont à ce moment, nous l'avons vu (x), des actes individuels de l’autorité supérieure des ordonnances royales, qui selon les circonstances et les nécessités, sanctionnent les associations de communes qui doivent se constituer pour des buts différents, et leur octroient des statuts particuliers variant selon les cas et qui comportent ou non avec l'autonomie relative, la personnalité.
2) Constitution républicaine de 1848, art. 77. — Réorganisaon des cantons.
La tendance à instituer entre le Département et la Commune une personne morale publique intermédiaire, qui s'était matérialisée dans les textes, durant l’éphémère constitution de PAn III, se manifeste à nouveau avec la Révolution de 1848. Les efforts de légistes comme Vivien et Odilon Barrot, firent accueillir par l’Assemblée constituante le principe d’une organisation cantonale, et l’art. 77 de la Constitution républicaine substitua des conseils cantonaux aux conseils d'arrondissement. La réforme était on le voit timide ; elle ne faisait que déplacer la circonscription d’un organisme administratif.
« Les partisans de cette substitution faisaient observer que les Conseils d’Arrondissement étaient trop éloignés des centres de la vie communale et embrassaient dans leurs actions un trop grand nombre de communes pour représenter l’esprit et les besoins d'aucune d'elles. Sans aller jusqu’à absorber, comme l'avait fait le législateur de l'An III, dans la Municipalité cantonale les communes de moins de 5.000 habitants, ils proposaient de considérer les cantons comme une circonscription municipale collective qui existait par la force des choses et qui pouvait sup
(1) Cf. chap. I de la présente section, Les ordonnances royales constituant des syndicats de communes pour l’assèchement de la vallée de la Loire.
pléer à la faiblesse et à l'insuffisance des individualités communales. » (1)
Cette tendance à la différenciation de la personnalité cantonale s’est trouvée exprimée dans un projet de loi organique dont Odilon Barrot était le rapporteur et qui était soumis en 1851 aux délibérations de l’assemblée législative.
Ce projet prévoyait, au chef lieu de canton, la création d'un Conseil où toutes les communes devaient être représentées, et qui devait avoir ses attributions déterminées avec son budget propre.
Des projets analogues ont été reproduits depuis 1870, sans recevoir la sanction législative. Les auteurs de la Loi du 10 août 1871 se sont bornés à réserver la question en évitant de mentionner les Conseils d’Arrondissement.
Il n’est plus question aujourd’hui de reprendre ces essais d’une part leur principe, qui consistait à appliquer la personnalité sur un organisme de droit en escomptant qu’une collectivité de fait viendrait s’y agréger, n’était guère compatible avec un vieux pays comme le nôtre où la terre et l’habitât tiennent autant de place ; d’autre part leur application à la circonscription cantonale prenait un caractère de plus en plus abstrait ou arbitraire, à mesure que s’accélérait l’évolution des relations économiques et humaines. |
Il semble en effet qu’une personne morale privée ou publique ne puisse être vraiment utile, utilisable, que si les hommes ou les collectivités d'hommes dont elle est formée lui rattachent, des intérêts, des sentiments ou des passions qui transposent son entité du juridique au social.
Or, au point de vue du Droit Public, si l’on considère objectivement les faits, ce lien psychique entre l’homme et la collectivité - personne morale, nous ne le trouvons plus à l’heure
(1) Cf. Dalloz, Codes annotés.
actuelle, que dans la Nation parce qu’elle est à la foi, dans la
Province, parce qu’elle est la race, dans la commune parce qu’elle
est la terre, et, nous le verrons plus loin, dans le Syndicat de
Communes, lorsqu'il a tout au moins pour objet un intérêt vital et bien déterminé.
Le bouleversement contemporain des rapports économiques vient d'achever de ruiner l’individualité précaire des cantons. Les comices agricoles se meurent, sont morts, faute de subventions, mais surtout faute d’attrait, et Flaubert y chercherait vainement aujourd'hui le bicorne du Sous-Préfet ou les atours de Madame Bovary.
Quant au Département, cent cinquante ans d’existence administrative ne sont pas parvenus à l’humaniser; sans doute son individualité s’est enrichie, précisée, mais, si l'esprit l’admet, la coutume ne peut l’incorporer.
C’est pourquoi, le canton n’est même plus depuis les Décretslois du 5 novembre 1926 une circonscrption judiciaire ou fiscale, puisque une même justice de paix, une même perception en réunissent souvent plusieurs; il ne demeure plus que comme circonscription élective ou subdivision de l'administration interne.
C'est pourquoi, depuis une dizaine d’années les textes législatifs ou réglementaires tendent à retirer peu à peu du Département sa substance, pour la greffer sur des circonscriptions régionales encore imprécises, indifférenciées, reconstruisant dans le Droit les Provinces, comme telles plus humaines, et susceptibles en conséquence de se substituer à plus ou moins longue échéance aux Départements dont la vie tient à la Loi et à elle seule.
3°) Loi du 21 juin 1865. Associations syndicales de proprié-
taires.
L'association syndicale de propriétaires telle que l’a créée la
Loi du 2r juin 1865, est une association d'individus, légale, réglementée, ayant pour objet la défense, non pas de l'intérêt public, mais la somme d'intérêts privés de ses membres tou chant à leurs propriétés foncières. Ses rapports sont donc assez lointains avec l’objet de cette étude, et si nous croyons devoir la mentionner, c’est que la loi qui l’a instituée, est un témoin, en cette seconde moitié du XIX' siècle, des préoccupations du législateur en faveur de ce qu’on pourrait appeler l’associationisme.
L'association syndicale de propriétaires est aux individus, ce que le Syndicat des Communes est aux communes. Les deux institutions comporteront une structure juridique comparable: personnalité morale non pas parfaite, mais déléguée, attribuée, aptitude à plaider, à posséder, soumission à la tutelle administrative (1).
Et surtout, la Loi de 1865 organique de la première, est l’annonce de la Loi du 22 mars 1890 organique de la seconde.
Enfin il est notable qu’un assez grand nombre d’associations de paroisses de l’ancien Droit, ayant pour objet la défense des cultures ou l'entretien des forêts, ont survécu de nos jours sous forme d’associations syndicales de propriétaires (2).
4) Loi du 10 août 1871. Conférences interdépartementales.
Le désir de réduire les cloisonnements entre les diverses personnes publiques, se marque encore dans la Loi du 10 août 1871 qui a réorganisé l’administration des Départements, et qui en est toujours le statut fondamental. Ce texte prévoit en ses articles 90 et 91 que des délégués de deux ou plusieurs Départe-
(1) Pour un aperçu des formes, de l'objet et du fonctionnement de l’association syndicale de propriétaires ; cf. le traité de Droit Administratif de M. Berthélémy, 13° éd., p. 742 à 759.
(2) Cf. chap. I de la présente section : Artois, Vallées des Pyrénées notamment.
ments pourront se réunir en conférence et délibérer de leurs intérêts communs, chaque fois que les circonstances l’exigeront.
Mais il n’y a là aucune création d’un organisme indépendant, chaque Conseil Général conserve son pouvoir de décision pour le département qu’il représente. C’est en somme une institution sans forme, tout à fait comparable aux ententes intercommunales créées par la Loi du 18 juillet 1837, art. 72 et 73.
5) Loi municipale .du $ avril 1884. Conférences intercom: munales.
La Loi du 5 avril 1884 est, on le sait, la charte des communes de France; c’est à son texte que viennent s’agréger depuis, les lois municipales nouvelles. Elle constitue aujourd’hui un véritable Digeste où s'accumulent des sédiments successifs qui en rendent l'étude parfois malaisée.
La Loi municipale du 18 juillet 1837 a déjà été incorporée dans la Loi de 1884, avec des modifications plus ou moins importantes selon les cas.
En ce qui concerne l’exécution de travaux ou la gestion d’intérêts communs à plusieurs communes, la Loi de 1884 a repris presque sans modifications les dispositions de la Loi de 1837.
L'article 116 nouveau reprend point par point l’article 72 ancien, concernant les ententes entre communes pour l’exécution d’un ouvrage public.
Les articles 117 et 118 nouveaux (1) instituent en outre par analogie avec les dispositions des articles 90 et or de la Loi du 10 août 1871, des conférences intercommunales, facultatives au gré des Conseils municipaux intéressés qui s’y font représenter par une commission spéciale de trois membres, et ne possédant pas plus de personnalité propre que les conférences interdépartementales.
L'objet de ces conférences est limité à l’intérêt commun; elles
(1) Cf. pour les textes. Annexe TI.
peuvent être dissoutes par le Préfet lorsqu'elles sortent de leurs attributions (art. 118).
On peut bien dire que cette institution est mal conçue; elle entoure de formalisme un fait tout simple, l'accord de deux municipalités, sans que la lourdeur de cette procédure soit com" pensée par une facilité juridique quelconque dans les: moyens d'exécution. Son intérêt pratique est nul, son application inexistante.
Pour notre part nous n'avons jamais vu que des Conseils municipaux aient demandé à y recourir.
La Loi du 5 avril 1884 a d’autre part repris en ses articles 161, 162, 163 nouveaux, les articles 70, 71 anciens de la Loi du 18 juillet 1837 relatifs aux Commissions syndicales entre communes. Les seules modifications notables du nouveau texte sont d'une part à l’article 161 l'élection du syndic par les délégués au lieu de sa nomination par le Préfet, d’autre part à l’article 163 dans le cas de désaccord entre les Conseils municipaux la répartition des dépenses par le Préfet « sur l’avis du Conseil Général ou de la Commission départementale dans l’intervalle des sessions », au lieu de « après avoir entendu les Conseils d’Arrondissement et le Conseil Général » (1).
La Loi du 5 avril 1884 qui a immédiatement précédé, au point de vue de la législation municipale, celle du 22 mars 1890, reconnaît donc trois sortes d'organismes intercommunaux:
L’entente entre communes — article 116;
La conférence intercommunale — articles 117-118;
La commission syndicale — articles 161-162-163.
Ces modes d’association, informes, précaires ou peu pratiques, avaient d’ailleurs paru insuffisants dès ce moment, et le projet de loi voté par la Chambre des Députés, contenait des dispositions finales qui créaient le « Syndicat des Communes »
(1) Pour les textes consulter l’Appendice, Annexe. I.
en le dotant d’une forme juridique analogue à celle du régime actuel.
Ces dispositions ont été disjointes de l’ensemble du projet de loi lors de son examen devant le Sénat. La Haute-Assemblée à estimé à ce moment que ces textes constituaient une innovation importance susceptible de modifier sensiblement notre système administratif, et qu’il convenait de les distraire de la Loi municipale proprement dite pour leur réserver une étude spéciale sans retarder pour autant la promulgation du statut communal nouveau.
C'est dans ces conditions que la Loi du 5 avril 1884 a été tronquée de ses dispositions relatives aux Syndicats de Communes, et c'est pourquoi la Loi du 22 mars 1890 organique des syndicats de communes, se présente comme partie intégrante de la Loi municipale dont elle forme le titre VIII.
