JUSTICE
non justifiées ; les tribunaux interviennent pour condamner, s'il y a lieu, les juges de paix1 ou le conseil communal à rembourser les sommes ainsi payées à tort 2.
De même, une autorité locale qui est tenue, aux termes de la loi, de payer certaines dépenses et qui refuse de les acquitter ou de voter une taxe spéciale pour obtenir les fonds nécessaires, peut être assignée en justice. Si elle résiste à l'injonction sous forme de mandamus qui lui est adressée , les membres qui ont voté contre l'ouverture de crédit ou se sont abstenus sont admonestés et, s'ils persistent, condamnés à l'emprisonnement pour mépris des ordres de la Cour 3. De même encore, l'auto-
1. — J'en ai cité plus haut un exemple, celui de la condamnation prononcée contre les juges de paix du comté de Northampton (page 62, en note).
2. — Par exemple, lors des fêtes du jubilé de la Reine, le conseil métropolitain des travaux, ayant fait élever des estrades sur le parcours de la procession royale, les membres ont été condamnés à payer cette somme de leur propre bourse.
3. — Ce cas s'est présenté tout récemment encore à Londres. Le vestry de la paroisse de Saint-Georges le Martyr, à Southwark, ayant refusé de voter une taxe nécessaire pour assurer le paiement du recteur, ce dernier s'adressa à la section du Banc de la Reine, qui envoya aux vestrymen un mandamus, pour leur ordonner de voter les fonds nécessaires. Le vestry ayant été convoqué, la proposition de se conformer à l'ordre de la Cour fut rejetée ; aussitôt les dix-sept membres qui avaient formé la majorité furent assignés devant une Chambre divisionnaire du Banc de la Reine qui, après les avoir admonestés, décida qu'ils seraient arrêtés, s'ils n'avaient pas voté la taxe dans le délai de huit jours. Nouvelle convocation du vestry et, cette fois, on vote le traitement du recteur, mais il y a plusieurs abstentions et l'on découvre que la délibération n'est pas valable, parce qu'elle a été prise à la majorité des votants et non à celle des membres présents. Nouvel ordre de la Cour et enfin les vestrymen récalcitrants se décident à voter. La Chambre divisionnaire ordonna que tous les frais de la procédure fussent payés par les dix-sept membres qui avaient primitivement refusé d'obéir à la justice et que l'ordre d'emprisonnement resterait valable jusqu'au complet paiement de cette somme. « Je crois, ajouta en finissant l'un des juges, que nous avons été vraiment trop indulgents pour ces hommes qui ont ainsi désobéi à la Cour. » (Audiences des 2 décembre 1891,4 lévrier, 28 et 30 mars, 12, 13 et 29 avril 1892.
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rité chargée de l'entretien d'une route, d'un pont, etc., etc., peut être contrainte, par un ordre de justice, à remplir complètement ses devoirs.
La question devient plus délicate, lorsqu'il s'agit de fonctionnaires ou d'administrations qui relèvent directement de la Couronne. Ici encore, une distinction est nécessaire, car le terrain est brûlant. Ce cas soulève, en effet, l'une des questions constitutionnelles les plus graves, celle de la séparation des pouvoirs, et la ligne de démarcation est singulièrement étroite.
Un fonctionnaire commet-il un acte illégal, les tribunaux peuvent, non seulement lui en demander compte, mais encore lui ordonner de le cesser, sous peine d'emprisonnement pour mépris de la justice.
Un fonctionnaire refuse-t-il de faire un acte que la loi le charge d'accomplir, la haute Cour peut lui lancer une injonction.
Mais ce que la justice ne peut pas faire, c'est d'ordonner l'accomplissement d'un acte, même prescrit par la loi. s'il est ordonné dans des termes généraux, qui n'imposent pas son accomplissement spécial à un fonctionnaire déterminé. Quelques exemples récents feront comprendre la portée do cette distinction, qui peut paraître un peu subtile, mais qui n'en est pas moins fondée sur de sérieux motifs.
Voici un cas dans lequel la justice intervient pour donner un ordre formel à un fonctionnaire. Un matelot nommé Floyd ayant déserté, la police arrêta un nommé Thompson, qu'elle prit pour le coupable. Celui-ci fut envoyé à bord d'un vaisseau où, malgré ses protestations, il futemprisonné comme déserteur. Le malheureux putenfin ». 5
C6 LE GOUVERNEMENT ET LA JUSTICE
communiquer avec ses amis; à leur requête, un writ iYhabeas corpus fut lancé pour ordonner au commandant du vaisseau, M. Woorîward. d'amener immédiatement Thompson devant la Cour et d'y rapporter, en môme temps, le writ avec sa réponse.
Le 7 juin 1889, Thompson fut conduit devant une chambre divisionnaire de la section du Banc de la Reine, mais le commandant Woodward ne parut pas. Les juges demandèrent^ l'avocat de l'Amirauté l'original du writ; celui-ci n'en avait qu'une copie. Je cite, à cause de son importance, une partie du dialogue qui remplit la fin de l'audience :
Le juge Mathew. — Nous voulons notre writ *. Le juge Manisty. — Vous désobéissez aux termes du xorit ; vous devez produire le document avec Ja réponse. Vous dites que vous n'avez pas le writ et vous ne répondez rien : c'est une véritable insulte à la Cour. L'avocat. — Le ivrit n'est pas ici.
Le juge Manisty . — Nous ne pouvons pas écouter de pareilles absurdités.
L'avocat. — Je suis fâché que vos Seigneuries emploient cette expression.
Le juge Mathew. — Je dois dire que j'approuve l'expression. Il est vraiment absurde qu'un avocat, et surtout un avocat éminent, vienne ici sans le writ et sans sa réponse.
L'avocat. — Je ne puis dire que ce qui est.
1. — L'original du writ portait la formule habituelle : « Nous vous ordonnons d'amener dans notre cour, devant nous, immédiatement après la réception du présent writ, le corps dudit Thompson, avec l'indication de la cause de son arrestation, et d'apporter le présent writ, »
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Le juge Mathew. — C'est ce qu'on vous a dit, mais vous auriez dû répondre à ceux qui vous ont dit cela que vous refusiez de venir ici répéter de telles absurdités.
Le juge Manisty. — Nous allons ordonner l'arrestation ducommandantWoodward.il faut que nous sachions la vérité. Il est inutile de venir dire ici que l'on ignore les usages ; on doit les savoir et s'y conformer, sinon, nous devons infliger une punition sévère. On ne peut pas jouer ainsi avec la liberté des citoyens. J'ignore si la faute en est à l'Amirauté, au ministre de l'Intérieur ou à toute autre autorité, mais on n'a pas eu pour la Cour le respect qui lui est dû.
Le juge Mathew. — Je suis absolument du même avis. On semble avoir oublié le principe fondamental de notre Constitution, que la loi est suprême dans ce pays et que nul fonctionnaire ne peut se défendre en alléguant Tordre d'une autorité supérieure, si haute qu'elle soit... il faut que l'on obéisse au writ *.
Le lendemain, le capitaine de vaisseau Woodward, commandant le Due de Wellington et capitaine de pavillon à Portsmouth, est arrêté par un agent dushériff, qui le conduit à la prison du comté, à Winchester. Il est admis à fournir caution et remis en liberté le même jour.
Le 21 juin, il comparaît devant la Cour. Le juge Manisty lui adresse une longue admonestation : « Votre avocat, dit-il, a présenté d'humbles excuses et nous a dit que vous aviez agi d'après les ordres de vos supérieurs. Nous ne pouvons pas accepter cela comme une justification, nous n'avons à nous occuper que de vous...
L — Audience du 7 juin ISS'J.
LE GOUVERNEMENT ET LA JUSTICE
Vous avez commis un très sérieux contempl of Court. Le writ fthabeas corpus est un des plus sacrés que connaisse la loi; il est fait pour empêcher tout emprisonnement arbitraire et toute personne, si haut placée qu'elle soit, est tenue d'y obéir... Vous avez envoyé cet homme ici, sans nous expliquer pourquoi vous l'avez emprisonné et sans répondre au writ... Nous devons faire comprendre que ce grand writ tihabeas corpus doit être immédiatement obéi, surtout par les fonctionnaires publics. Nous pourrions vous emprisonner, mais, pour cette fois, nous vous infligeons seulement une amende de douze cent soixante francs.
Le commandant Woodward assure de nouveau qu'il n'a pas eu la moindre intention de braver la justice. « Nous le croyons, répond le juge Mathew, car, sans cela, nous vous aurions infligé la prison... Le condamné paiera tous les frais de la procédure. »
Voici un autre cas, et ici les juges exposent précisément, en s'appuyant sur les précédents, la doctrine juridique et la distinction que j'ai indiquée.
Au mois de janvier 1872, les magistrats du conilc de Lancastre avaient assigné la Trésorerie en remboursement des dépenses de certaines poursuites criminelles, dûment taxées par les juges. Les magistrats du Yorkshire et du comté de Kent formulaient une demande semblable.
La loi dit bien que ces dépenses seront payées par l'État, mais elle n'impose pas cette charge à un fonctionnaire spécial. Ici, d'ailleurs, la question est complexe, car la Trésorerie peut toujours prétendre que les crédits sont épuisés. Or, si la justice peut imposer à un
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conseil municipal certaine dépense que la loi met à sa charge et même lui ordonner de percevoir une taxe, elle ne saurait ni contraindre le Gouvernement à fournir l'argent qu'il prétend ne pas avoir, ni obliger le Parlement à ouvrir un crédit. Mais, sans qu'il soit même besoin de recourir à ces arguments, la Cour pose nettement les principes :
a II y a des cas. dit le juge, où des serviteurs de la Couronne ont été chargés par la loi de faire un certain acte et, dans ce cas, la Cour pourrait lancer contre eux un mandamus pour leur ordonner d'exécuter ce que la loi leur ordonne de faire. Mais il est hors de doute qu'il est impossible d'envoyer un mandamus à la Couronne représentée par un de ses serviteurs agissant en cette qualité de serviteur *. C'est ce qu'a naguère exposé le lord chef justicier Cockburn. Nous devons, disait-il, partir de ce principe indiscutable que, lorsqu'une fonction doit être exercée par la Couronne, la Cour ne peut s'attribuer même l'apparence du pouvoir de commander à la Couronne. Nous n'avons aucune autorité sur le Souverain; quand des fonctionnaires agissent comme serviteurs de la Couronne et sont responsables envers elle, ils ne peuvent être traduits devant nous2.» En conséquence, la Cour refusa de lancer un mandamus, par ce motif que, « les lords de la Trésorerie étant les serviteurs du Souverain, leurs actes sont légalement ceux de la Reine et, par conséquent, leur commander serait commander à la Cou-
1. — Section du Banc de La Reine, 27 avril 1871. ï. — Lau) reports ; Queens liench, 'ôtil.
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ronne 1 ». Le seul moyen d'action contre les ministres consisterait à s'adresser au Souverain ou à provoquer l'intervention du Parlement. Les juges exprimaient, d'ailleurs, « une très vive désapprobation de la conduite de la Trésorerie 2, et, tout en reconnaissant que cette administration violait la loi, ils se déclaraient impuissants à faire respecter la légalité ».
Voici un dernier cas plus simple encore, dans lequel la justice a refusé de se déclarer compétente. Un officier ayant assigné le ministre de la Guerre pour lui faire ordonner de reviser la liquidation de sa pension de retraite 3, la section du Banc de la Reine a rendu un arrêt, dans lequel se trouve reproduite la théorie exposée dans l'affaire précédente : « II y a certainement des cas où les serviteurs do la Couronne ont été constitués, par certains statuts, agents chargés d'accomplir certains actes, et, dans ces cas, on peut lancer un mandamus contre eux, comme étant les personnes désignées parla loi pour accomplir ces actes. Mais il est également hors de doute qu'un mandamus ne peut être lancé contre la Couronne représentée par un de ses serviteurs, agissant en qualité de serviteur. »
On voit, par cet exemple, comment la théorie constitutionnelle, d'après laquelle les ministres sont respon-
1. — Ce qui est assez curieux, c'est que, grâce aux formules légales, ce procès était censé intenté par la Reine aux commissaires de la Trésorerie.
2. — L'affaire était, en elle-même, peu importante (la Trésorerie avait refusé de rembourser une somme de trente francs payée à un avocat pour rédiger l'acte d'accusation; elle avait réduit de une gui née à une demi-guinée les honoraires d'un médecin, etc.)» mais la question de principe était grave.
3. — The Queen, on the prosecution of Milchell v. the seerctarv of state for war (27 avril 1891).
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sables des actes de la Couronne, est en contradiction avec cet axiome légal que le pouvoir judiciaire ne peut donner des ordres au Souverain. C'est un point qu'il est important de bien établir, lorsque Ton veut se rendre un compte exact du savant et délicat mécanisme des rapports entre les trois pouvoirs. En eftet, les ministres sont responsables, mais seulement devant le Parlement. Yis-à-vis du pouvoir législatif, c'est le Cabinet qui couvre le Souverain, mais au contraire, vis-à-vis du pouvoir judiciaire, c'est la prérogative royale qui couvre les ministres. Sans doute, ce n'est là qu'une formule légale, puisque les actes accomplis au nom du Monarque sont, en réalité, ceux de ses conseillers, mais c'est précisément cette formule qui constitue la barrière destinée à prévenir les empiétements de l'autorité judiciaire sur les droits du pouvoir exécutif.
Aussi bien, ces empiétements ne sont-ils guère à redouter, car la jurisprudence, dont j'ai montré les principes, a une tendance très accusée à restreindre plutôt qu'à étendre le pouvoir des tribunaux. Sous ce rapport, mais sous ce rapport seulement, notre législation donne aux particuliers lésés par les actes des agents du pouvoir une plus grande facilité pour obtenir justice. Tout citoyen français peut, sans être obligé de formuler une pétition de droit, déférer au Conseil d'État les décisions ministérielles qui lui font tort et il est certain que, dans les doux circonstances citées en dernier lieu, les actes du ministre des Finances ou du ministre de la Guerre auraient pu former l'objet d'un pourvoi au contentieux.
II est vrai que les points de contact entre les adrni-
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nistrations gouvernementales et les citoyens sont rares en Angleterre et que, par conséquent, les cas dont il a été parlé sont peu fréquents. D'un autre côté, s'il est sans inconvénient de permettre à un Conseil d'Etat, composé de fonctionnaires amovibles, le droit d'examiner la validité des actes des agents du Gouvernement, il peut être grave de conférer le même pouvoir à des magistrats inamovibles aussi puissants et aussi indépendants que les juges anglais. Ne pourrait-on pas tout concilier, soit en maintenant la nécessité de la pétition de droit, sauf à n'en jamais refuser le bénéfice lorsqu'il serait réclamé pour faire valoir des griefs sérieux, soit en permettant de déférer à la Reine en son Conseil, c'est-à-dire au Comité judiciaire du Conseil privé, les actes administratifs? Le principe de la séparation des pouvoirs est assurément nécessaire, encore faut-il que son application ne puisse pas entraîner des dénis de justice et contredire ce grand et admirable axiome de la vieille common law, qu'il n'est pas un seul tort contre lequel il n'existe pas de remède: No wrong without a remedy .
