Séance du 26 août

LE POUVOIR JUDICIAIRE

tièrement. » Bientôt, l'Assemblée, abandonnant les idées de Montesquieu 4, établissait, non la séparation, mais la confusion des pouvoirs, et l'année n'était pas écoulée que Pitt pouvait dire avec raison : « Les Français ont traversé la liberté. »

Si l'on examine maintenant ce qui s'est passé depuis un siècle, voici ce que l'on peut constater : la France a successivement adopté ou subi mainte constitution, les États-Unis et l'Angleterre n'ont pas modifié théoriquement leurs institutions politiques, et cependant il s'est produit, en fait, un mouvement identique dans les trois nations : la séparation légalement établie entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, a, sanscesse, tendu à ^'effacer. Dans notre pays, le chef de l'Etat ne gouverne pas plus qu'il ne règne ; en Angleterre, le Souverain règne sans gouverner; en Amérique, le Président conserve un pouvoir propre, mais essentiellement restreint. En France, comme sur l'autre rive du détroit, les ministres qui exercent efïèctivement le pouvoir ne sont, en réalité, que les délégués des Assemblées législatives et, 'l ins la République du Nouveau-Monde, le Congrès, n'ayant officiellement aucun rapport avec les minisires el m- pouvant ni les interpeller ni les renverser, se charge d'administrer à leur place-.

1. — Lanjuinais écartait avec dédain les .sentiments de « ce Montesquieu qui n'a pas su se soustraire aux préjugés de sa robe ».

2. — Je ne puis entrer ici dans tous les détails de ce système; je me permets doue de renvoyer le lecteur à un travail quej'ai publié sous le titre de: les Etats-Unis du Centenaire, et surtout à l'intéressant ouvrage de M. I5i yo : the American Commonwealth. On verra comment la présidents des comités du Congrès sont de vrais ministres et

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IJ n'en a pas été cle mémo, en ce qui concerne l'autorité judiciaire et, sur ce point, la théorie et la pratique des trois pays présentent de très notables différences. En droit, comme en fait, Je pouvoir judiciaire a conservé, aux États-Unis, une existence propre et une autorité souveraine; en France, on s'est efforcé constamment, et avec trop de succès, de restreindre son rôle et de diminuer sa puissance; en Angleterre, rien n'a été négligé de ce qui pouvait accroître son prestige et son importance, mais, en le rendant indépendant de chacun des deux autres pouvoirs, on l'a soumis à leur autorité collective. En d'autres termes, la République du Nouveau-Monde a donné au pouvoir judiciaire le maximum de l'indépendance, notre pays lui en a laissé le minimum, nos voisins se sont tenus dans un juste milieu : examinons brièvement les trois systèmes.

En France, les esprits ont été constamment dominés, depuis un siècle, par une même pensée : on a voulu éviter, à tout prix, le retour des abus d'autorité des anciens Parlements. Pour y parvenir, on a méconnu l'un des deux termes essentiels du problème; on a, par tous les moyens possibles, défendu le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif contre tout empiétement de l'autorité judiciaire, mais Ton s'est à peine occupé d'assurer l'indépendance de cette dernière. La plupart des auteurs et des hommes politiques ont même contesté l'exactitude de la théorie de Montesquieu, ils ont refusé

comment, en voulant maintenir trop absolument la séparation des pouvoirs, on a créé leur confusion.

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d'admettre que la justice constitue un pouvoir propre et ils ont affirmé qu'elle est, comme l'administration, une partie du pouvoir exécutif1. S'il s'agissait simplement d'une dispute d'école et d'une querelle de mots, la question n'aurait qu'un médiocre intérêt, mais il en est tout autrement. Les idées ont exercé une influence prépondérante sur les lois et la négation de l'existence théorique du pouvoir judiciaire a produit, en réalité, de fâcheuses conséquences.

Il me semhle donc nécessaire d'insister sur ce point. Assimiler la justice à l'administration, c'est méconnaître absolument son rôle. Tout fonctionnaire de l'ordre administratif est essentiellement subordonné, il reçoit ou peut recevoir des ordres qu'il est tenu d'exécuter: le juge doit être indépendant, et nul n'a le droit de lui commander. L'argument que les tribunaux exercent le pouvoir exécutif parce qu'ils font exécuter les lois n'est pas plus exact : la justice donne des ordres, mais elle û'a m le moyen, ni le droit d'agir directement; ce sont ita du pouvoir exécutif qui imposent l'obéissance aux arrêts du juge comme aux actes du législateur. Enfin, le fait que la justice est rendue au nom du Souverain n'a aucune valeur : c'est également le Souverain

\. — Mirabeau disait, le 18 juillet 1789, que l'on ne peut concevoir le pouvoir judiciaire distinct du pouvoir exécutif. Tel a été l'avis de MM Sismondi, Henrion de Pansey, Serrigny, Butbie et Aucoc, etc- On s'est parfois appuyé pour soutenir cetavis sur ces mots de Montesquieu: « Des trois puissances dont nous avons parlé, celle de juger est <iii quelque façon nulle. » Mais, pour peu que l'on examine attentivement Pespril général du livre, on acquiert la conviction que tel n'est pus le senti véritable du culiu phrase. (Euprit des Lois, XI, 0.)

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qui promulgue les lois et, dans les pays monarchiques, il doit les revêtir de son approbation, tandis que les jugements sont valables indépendamment de sa volonté. 11 y a plus : quel est le rôle de la justice? ce n'est pas seulement de trancher les procès entre particuliers, c'est aussi de statuer sur les difficultés qui peuvent s'élever entre les particuliers et l'Etat, entre les gouvernés et les fonctionnaires ; si l'on admet qu'elle est une partie du pouvoir exécutif, on reconnaît par là même que le Gouvernement se trouve à la fois juge et partie dans sa propre cause; c'est la négation de toute idée de justice 1 .

Mais, alors même que l'on contesterait en principe l'existence propre du pouvoir judiciaire, il n'en est pas moins indispensable d'aviser à résoudre le double problème d'assurer l'indépendance de la magistrature et d'éviter ses envahissements .

Les deux seules garanties d'indépendance auxquelles le législateur français ait songé ont été l'élection du juge et son inamovibilité. Le principe de l'élection, établi en 1790, a été détruit par la constitution du 22 frimaire an VIII, celui de l'inamovibilité subsiste théoriquement, mais le pouvoir législatif peut, à tout moment, l'abolir

4. — Rossi se prononce très nettement dans le sens de mon opinion: « 11 est irrécusable qu'il existe un troisième pouvoir dans l'État : le pouvoir judiciaire, ayant ses attributions propres, son domaine à lui, dans lequel il exerce le même droit de pouvoir indépendant qu'exercent, dans le leur, les deux autres pouvoirs. » L'auteur ajoute, d'ailleurs, que la séparation exacte des attributions du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif est une des choses les plus difficiles à réaliser en droit public pratique. (Droit constitutionnel ;102« leçon.)

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ou le suspendre à discrétion, et un récent exemple a clairement montre le sort réservé aux magistrats que le Gouvernement peut croire capables de rendre un arrêt, au lieu des services qu'il leur demande l.

Si faible que soit cette garantie, elle est rendue plus précaire encore par notre système d'organisation judiciaire . Le nombre des magistrats, l'insignifiance des traitements, l'existence d'une biérarebieà très nombreux degrés, qui constitue le juge à l'état de perpétuel solliciteur du pouvoir, la faculté qu'a le Gouvernement de conférer au personnel judiciaire des décorations ou d'autres récompenses, lesdispositionssur la limite d'âge, enfin, sans pousser plus loin l'énumération, la façon dont s'opère trop souvent le recrutement du personnel : telles sont les principales causes qui nuisent si gravement à l'indépendance de notre magistrature.

Quant aux moyens de prévenir les envahissements de l'autorité judiciaire sur le domaine des deux autres pouvoirs, ils sont innombrables; on peut notamment citer l'existence des tribunaux administratifs, la nécessité des autoi'isations de poursuites contre les fonctionnaires, l'organisation du ministère public, l'impossibilité, pour les particuliers, de recourir, dans la plupart des cas. à la citation directe, etc., etc. C'est ainsi que l'on est arrivé, en fait, à placer au-dessus des lois tout fonctionnaire public, depuis le premier ministre jus-

1 . — La loi du 31 août iHH'.i a suspendu l'inamovibilité, pour pcrmellro Ml Gouvernement de chasser de leur siège des centaines de magistrats - Mpçonnél d'indépendance.

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qu'au dernier agent de police, à permettre trop souvent les abus de pouvoir, les violations du droit de propriété, les attentats contre la liberté individuelle, parfois même à dessaisir la magistrature des affaires qui lui sont soumises, quand le Gouvernement peut craindre que les juges aient la moindre velléité d'indépendance1. Telles sont les armes que, depuis un siècle, nos divers Gouvernements ont cru devoir conserver : les uns en ont usé avec une extrême modération, d'autres avec un rare cynisme et les hommes qui les avaient le plus vigoureusement critiquées, lorsqu'ils étaient dans l'opposition, sont ceux qui en ont le plus largement usé quand ils sont parvenus au pouvoir.

Lorsque l'un des plus éminents auteurs qui ait. de nos jours, traité de la science politique exposait le mécanisme de ce système aux citoyens des Etats-Unis, ceux-ci « refusaient de croire à de semblables énormités et l'accusaient de mensonge et d'ignorance - ». C'est qu'en effet le régime américain diffère profondément du nôtre ; peut-être même peut-on dire qu'il penche trop vers un autre excès.

Les juges fédéraux sont très peu nombreux, ils sont nommés par le président avec l'approbation du Sénat, ils sont inamovibles et suffisamment rétribués. Il n'existe aucun tribunal d'exception; tout fonctionnaire est

1. — Est-il besoin de rappeler l'exemple tout récent des nombreuses expulsions de religieux, et des arrêtés de conflit, au moyen desquels on a refusé à des citoyens français le moyen de faire trancher une question de propriété.

2. — Tocqueville, Ds la démocratie en Amérique, vol. I, ch. vu.

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responsable de ses actes et peut être directement poursuivi par tout citoyen. Le magistrat ne peut attendre du Gouvernement ni avancement, ni décoration, ni faveur quelconque. Enfin, non seulement les tribunaux de la République du Nouveau-Monde sont indépendants du pouvoir exécutif, mais encore ils ont le droit de statuer sur la validité des lois : non qu'il leur soit permis d'examiner d'office si les actes du législateur sont contraires à la constitution, mais en ce sens qu'ils peuvent les déclarer non avenus, en jugeant les questions d'espèce que leur soumettent les citoyens 4.

L'omnipotence du pouvoir judiciaire est donc absolue et rien n'a été prévu pour le cas où il en voudrait abuser. Qu'arriverait-il en pareille circonstance? «L'art de la politique, a dit M. Guizot, le secret de la liberté est de donner des égaux à tout pouvoir auquel on ne peut donner de supérieurs 2. » C'est précisément ce qu'a fait la constitution fédérale. La justice peut, il est vrai, trancher toutes les questions, mais elle n'a aucun moyen matériel de faire exécuter ses arrêts. Le Gouvernement pourrait donc refuser de lui prêter son con-

\ . — Tocqueville estime que « cette manière d'agir est la plus favorable à l'ordre public, en môme temps qu'à la liberté. Si le juge ne pouvait attaquer les législateurs que de front, il y a des temps où il craindrait de le faire; il en est d'autres où l'esprit de parii le pousserait rb.'ique jour à l'oser. Ainsi il arriverait que les lois seraient atta« quées quand le pouvoir dont elles émanent serait faible, et qu'on s'y soumettrait MM murmurer quand il sciait fort; c'est-à-dire qu'on attaquerait les lois lorsqu'il serait le plus utile de les respecter, et qu'on les respecterait quand il deviendrait facile d'opprimer en leur nom.(De la Démocratie en Amérique, tome I, ch. vi.)

2. —Wsloire des Origines du Gouvernement représentatif, vol. II, leç. 18.

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cours : ce serait le seul remède et Yultima ratio. Gomme l'a dit Tocqueville : « Il y a, dans la constitution de tous les peuples, un point où le législateur est obligé de s'en rapporter au bon sens et à la vertu des citoyens... il n'y a pas de pays où la loi puisse tout prévoir et où les institutions puissent tenir lieu de la raison et des mœurs *. » En droit, il n'y a aucun moyen de trancher un conflit entre les trois pouvoirs; en fait, les conflits sont chose à peu près inconnue, la sagesse des hommes supplée aux lacunes de la constitution.

Toutefois, si l'organisation de la justice fédérale est satisfaisante, si, tout en jouissant d'une pleine indépendance dans son domaine, elle s'abstient d'envahir celui des autres pouvoirs, il faut reconnaître qu'il en est autrement dans la plupart des Etats de l'Union. Le système de l'élection, combiné avec celui de la courte durée des fonctions, loin d'assurer l'indépendance de la magistrature, a été la principale cause de son avilissement. Nul ne peut croire à l'impartialité du juge et, ce qui est pis encore, on a souvent le droit de suspecter sa probité 2, fait d'autant plus grave que l'immense majorité des affaires est nécessairement portée devant ces tribunaux. C'est ainsi que, tout en s'inspirant, dans une large mesure, des théories de l'Esprit des Lois, les États-Unis comme la France n'ont pas donné à leurs

1. — Tocqueville, De la Démocratie en Amérique, vol. I, eh. vin.

2. — Sur ce point encore, je me permets de renvoyer à l'ouvrage de M. J. Bryce, the American Commonwealth.

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institutions judiciaires des mérites équivalents à ceux que Montesquieu signalait dans Je système de l'Angleterre.

En examinant quelle est, dans ce dernier pays, la situation du pouvoir judiciaire, il faut avoir soin d'établir tout d'abord unedistinction très nette entre les théories légales et la réalité . Si l'on ne s'attache qu'aux formes, il y a partout confusion des pouvoirs. Le Souverain est, à la fois, le chef du pouvoir exécutif, l'une des parties essentielles et constituantes du Parlement et la source de la justice. Le lord haut Chancelier est, eu même temps, l'un des ministres de la Couronne, le président d'une assemblée législative et le juge principal, non seulement de la Chambre des lords, mais encore de la Cour d'appel et de la section de Chancellerie, c'està-dire, pour employer les expressions françaises, qu'il peut présider un tribunal de première instance, la Cour d'appel et la Cour de cassation. La Chambre des lords constitue le Conseil permanent du Souverain, elle est l'une des deux assemblées législatives, et elle forme le tribunal suprême du Royaume-Uni. Et cependant la séparation des pouvoirs existe, en fait, aussi complètement qu'aux Etats-Unis, la justice est plus indépendante qu'en France, et jamais elle n'use de sa puissance pour empiéter sur les domaines respectifs du Gouvernement ou du législateur.

Comment cela se peut-il faire? Pour s'en rendre compte, il faut laisser de cùté les fictions constitutionnelles. Mirabeau cadet répondait jadis à Baroave : « On dit

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que le Roi sera à côté des tribunaux, à côté de l'armée, à côté de la Constitution, et, s'il est à côté, il est en dehors. » C'est là ce qui s'est produit en Angleterre. Le Souverain est légalement la source de la justice, mais, en fait, il est à côté, c'est-à-dire en dehors; son rôle consiste exclusivement à ratifier les choix que lui soumettent le premier ministre ou le lord haut Chancelier. D'autre part, c'est par une pure fiction que l'on considère la Chambre des lords comme formant aujourd'hui Ja plus haute juridiction du Royaume; la vérité, c'est que ses attributions judiciaires sont exercées par des magistrats présidés par le Chancelier; au lieu de porter ia perruque et la robe et de siéger au Palais-de-Justice, ces juges conservent leur costume bourgeois et se réunissent dans la salle des séances de la Chambre des lords : c'est leur unique point de contact avec la haute assemblée.

Reste le lord Chancelier. Sa position est essentiellement anormale et bizarre ; théoriquement, elle viole tous les principes, mais les mœurs font, en réalité, disparaître les inconvénients qu'elle peut présenter. Le Chancelier est le lien qui réunit effectivement les trois pouvoirs, puisqu'il est, à la fois, ministre, législateur et juge, mais ce lien sert tout ensemble d'entrave et de trait d'union. 11 y a, dans les anomalies mêmes de sa position, une série de contre-poids qui maintiennent un équilibre réel. Comme le Chancelier fait partie du Cabinet, il n'est pas inamovible et, par conséquent, il est directement soumis à la censure du Parlement ; comme

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il préside la Chambre Haute, il lui est difficile de prendre part aux luttes politiques, sa position lui impose, au contraire, un rôle d'impartialité. Enfin, c'est très exceptionnellement qu'il siège à la Cour de chancellerie ou à la Cour d'appel, et il se borne à présider les audiences judiciaires de la Chambre des lords; là, sans doute, il peut exercer une certaine influence, mais il trouve, auprès de lui, d'autres pairs dont quelques-uns ont eux-mêmes occupé le sac de laine et dont l'autorité est égale, sinon supérieure à la sienne. Quant à l'action de haute surveillance qu'il exerce, en qualité de ministre, sur la magistrature, elle est purement officieuse, et son autorité est effectivement très restreinte. Les juges sont inamovibles, ils n'ont à attendre du Gouvernement ni avancement, ni faveurs : leur indépendance est donc absolue.

D'un autre côté, le Chancelier est, au sein du Cabinet comme du Parlement, le défenseur des droits du pouvoir judiciaire et, en môme temps, il est, dans la Cour suprême du royaume, le défenseur des prérogatives du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Il joue, sil'on peut employer cette expression, le rôle de tampon, car il est [e point de contact et de rencontre des trois pouvoirs. Les conflits sont rares, dans un pays où il existe, à côté, — volontiers dirais-je au-dessus, — des lois écrites et coutumières, ce que Ton nomme les usages constitutionnels et où l'opinion exerce un empire absolu. S'il s'en produit cependant, le Chancelier est, en quelque sorte, l'arbitre né, puisque, seul, il peut faire en-

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tendre sa voix au sein du Cabinet, du Parlement et des tribunaux. Je suppose cependant qu'il échoue, quel sera le remède suprême, quel est celui des trois pouvoirs dont la volonté prévaudra nécessairement?

Pour résoudre cette question, il est nécessaire de rechercher quelle est, d'après la loi ou la coutume constitutionnelle, la situation exacte du pouvoir judiciaire.

La loi coutumière a, de tout temps, posé trois principes : le premier c'est qu'il n'y a pas un grief contre lequel il n'existe pas de remède (no wrong without a remedy)\ le second, c'est que le Souverain ne peut refuser à aucun sujet de lui rendre gratuitement etpromptement justice ; le troisième c'est que nul ne peut être jugé que par ses pairs *. D'un autre côté, la loi écrite ne contient qu'un monument d'ordre constitutionnel : c'est l'acte qui règle l'organisation des cours de justice "2, avec les statuts qui le modifient et le complètent.

Ce qui résulte de cet ensemble de dispositions combinées avec la jurisprudence et l'usage, c'est que les juges ne peuvent être révoqués qu'en raison de faits graves et au moyen d'une adresse des deux Chambres du Parlement, approuvée par le Souverain, c'est-à-dire, en réalité, au moyen d'une loi. C'est encore que tout citoyen peutintenter directement contre tout autre citoyen,

1. — J'ai à peine besoin de rappeler que ces deux derniers principes sont consacrés par la Grande charte de 1215. Nulli vendetnus, nulli negabimus aut differemus rectum et justitiam. — Nullus judicabitur niai, ■per légale judicium parium suorum.

2. —Judicature act de 1873 (37 et 38, Victoria, ch. 77). Je ne parle pas des anciennes lois sur l'inamovibilité, etc., puisqu'elles se trouvent annulées ou reproduites par l'acte de 1873.

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quel que soit son rang, une action criminelle ou civile, que tout fonctionnaire est responsable de ses actes, que tout procès, aussi bien entre des particuliers qu'entre l État et des citoyens, est soumis aux tribunaux ordinaires, que la justice peut non seulement réprimer les actes commis par une autorité quelconque, au préjudice d'un particulier, mais encore intervenir, soit pour défendre à un agent de dépasser les limites de ses attributions, soit pour lui ordonner d'exercer les fonctions que la loi lui impose.

Voilà un pouvoir théoriquement sans limite et sans frein : ni un citoyen, ni un fonctionnaire public ne lui peuvent échapper; en fait, cependant, il a des bornes. La première est celle qui défend le pouvoir exécutif contre les empiétements de la justice : c'est l'axiome constitutionnel que le Roi ne peut mal faire. La deuxième, celle qui sert de rempart au pouvoir législatif, est la prérogative parlementaire. La troisième enfin, el lapins efficace, est celle que les juges s'imposent eux-mêmes.

Je suppose pourtant, et l'hypothèse ne manque pas de hardiesse, car il s'agit de faits aussi rares dans le passé qu'invraisemblables dans l'avenir, que tout cela oe suffise pas et qu'un conflit éclate. Si c'est le pouvoir exécutif qui se trouve directement attaqué, il a deux moyens d'action : ou bien recourir au Parlement, soit pour provoquer l'adoption d'une adresse réclamant Ja destitution des juges, soit pour faire voter une loi qui mette un terme à leurs empiétements ou bien considérer

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comme non avenus les arrêts illégaux et refuser de les faire exécuter. Est-ce, au contraire, la prérogative parlementaire que les tribunaux méconnaissent, le seul remède consiste également dans l'adoption d'une adresse à la Couronne ou d'un acte qui tranche définitivement la controverse. Et, si l'on néglige les fictions légales, pour aller au fond des choses, on constate que le seul maître, c'est le Parlement. En effet, le droit de veto ayant pratiquement cessé d'exister, le Souverain ne peut qu'approuver les actes soumis à sa signature; d'un autre côté, si les Chambres repoussent les mesures proposées par les ministres, ces derniers sont réduits à l'impuissance; si elles les blâment de n'avoir pas obéi aux arrêts, le Cabinet est renversé.

Un auteur très distingué 1 disait naguère : « L'efficacité de notre Constitution réside dans la fusion presque complètedu pouvoir exécutif et du pouvoir législatif; » cela est vrai, mais la conséquence, c'est précisément l'omnipotence parlementaire. Et, comme il n'y a pas de constitution proprement dite, toutes les institutions sont à l'absolue merci du législateur qui peut, par une loi rendue dans la forme ordinaire, les modifier ou les supprimer ; on est donc forcé de conclure que, si la lutte éclatait jamais entre le pouvoir judiciaire et le pouvoir législatif, ce serait celle du pot de terre contre le pot de fer.

Cela est absolument vrai, si l'on ne tient compte que des forces apparentes et visibles, puisqu'il n'existe, en