CHAPITRE III

DECLARATION RELATIVE A LA NEUTRALITE DES TERRITOIRES COMPRIS DANS LE BASSIN CONVENTIONNEL DU CONGO.

Le chapitre m sanctionne la neutralité des territoires compris dans le bassin conventionnel du Congo. Avant d'examiner les articles 10, 11 et 12 qui font partie de ce chapitre, je transcrirai certains renseignements et certains principes de caractère général.

Le mot neutralité a, dans le droit des gens, des significations multiples. Un état est neutre lorsqu'il s'abstient de prendre part à la guerre qui existe entre d'autres États et de prêter son appui, en aucune façon, à l'un ou à l'autre des belligérants. On peut dire que c'est la forme de la neutralité primitive, parce qu'elle existe dans l'histoire avant que la théorie ne détermine les droits et les devoirs qui y sont inhérents, et elle fut en conséquence sujette à de continuelles violations. Le développement de la doctrine des droits et des devoirs des neutres est une des conquêtes les plus utiles du droit international moderne :

« L'accroissement successif des droits des neutres, dit Bluntschli, sert à localiser la guerre. On préserve ainsi le monde d'une conflagration universelle, et la puissance de la paix est garantie. Les États neutres sont les représentants de la paix, c'est-à-dire du droit, et cherchent à empêcher l'état exceptionnel, qui est celui dans lequel se trouvent les belligérants ; ils contribuent à atténuer les maux de la guerre, en offrant un asile aux fugitifs, en facilitant les négociations et cherchent à obtenir le rétablissement de la paix. »

Naturellement les neutres ont, en outre des droits, des obligations qui résultent de leur condition. S'ils interviennent, même indirectement au secours de l'ennemi, ils ne peuvent plus invoquer la neutralité.

On a remarqué que le développement de l'idée de neutralité dérive de deux causes principales : d'une part, le désir des belligérants de ne pas voir entrer dans la lutte les États tiers comme alliés des adversaires, et de l'autre le désir des États tiers et non belligérants de continuer leur commerce et leurs rapports pacifiques avec les belligérants.

Cet état d'impartialité et d'abstention des vicissitudesde la guerre, lorsque des causes vitales et de force majeure n'obligent pas à y prendre part, fut à peu près inconnu au monde ancien, non comme état de fait, mais comme institution du droit des gens.

Le premier qui exposa une théorie de la neutralité, bien qu'imparfaite, fut Grotius : De his qui in bello medii sunt. Sa doctrine fut amplifiée par Bynkershoek dans ses: Questionesjuris publici (1737).

Les guerres du xvn e siècle, qui s'étaient largement étendues sur les mers, et avaient enveloppé presque toutes les puissances, avaient causé de continuels dommages au commerce et aux intérêts des tiers, dont les droits de

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neutralité n'avaient presque jamais été respectés. Les principes que les auteurs affirmaient et les règles dans lesquelles ils les formulaient, devaient trouver un accueil bienveillant et une application pratique.

Et nous voyons ce fait se produire peu à peu, surtout à partir des dernières années du siècle précédent.

Vers cette époque nous voyons apparaître dans l'histoire du droit, une manière de parler, qui se présente assez souvent et qui rappelle un grand et rapide progrès fait dans l'idée de la neutralité, tant en pratique qu'en théorie. Je veux parler de la neutralité armée.

En 1780 (1), à l'initiative de Catherine II, impératrice

(1) Voici les cinq articles formulés dans la déclaration russe du 26 février 1780 :

1° Les navires neutres peuvent naviguer de port en port et le long des côtes des puissances belligérantes sans être arrêtés ;

2° A l'exception de la contrebande de guerre, les biens ennemis sous drapeau neutre sont libres ;

3° Pour déterminer la connaissance de la contrebande de guerre, la Russie se réfère aux articles 10 et 11 de ce traité du 20 juin 1766 avec la Grande Bretagne et en étend les obligations à toutes les puissances belligérantes de l'époque.

(L'art. 11 du traité auquel se réfère la Russie, énumère les objets considérés comme contrebande. Tous les canons, mortiers, armes à feu, pistolets, bombes, grenades, obus, projectiles, fusils, pierres à feu, mèches, poudres, salpêtre, soufre, cuirasses, piques, épées. ceinturons, cartouchières, selles et brides, en quantité supérieure aux besoins du navire ou surpassant le nombre qu'en doit avoir tout homme servant sur le vaisseau ou tout passager, seront considérés comme provisions ou munitions de guerre ; et lorsqu'on les trouvera, ils seront confisqués selon les lois, comme contrebande et objets prohibés. (De Martens. Recueil des principaux traités I. p. 145);

4* Un port ne doit pas être considéré comme bloqué si ce n'est lorsqu'il y a danger pour y entrer ou lorsqu'il a été cerné par la puissance qui prétend en interdire l'accès avec des vaisseaux stationnaires et suffisamment rapprochés;

5<> Ces principes doivent servir de règle pour la procédure et les sentences des tribunaux de capture. Enfin la Baltique devait être consi-

EXAMEN DU CHAPITRE lit 425

de Russie, secondée par son chancelier Panin, on établit une première ligue pour protéger la libre et tranquille navigation des tiers contre l'abus de la force, et une seconde ligue de neutralité armée fut constituée dans le même but, en 1800, entre la Russie, la Prusse, la Suède et le Danemark (4). A ces déclarations de neutralité se rattache l'œuvre célèbre de Galiani ; Dei doveri dei principi neutrali verso i principi guerreggianti e di questi verso i neutrali. (1782) (2).

dérée comme une mer close el tout acte d'hostilité devait y être interdit.

L'empereur d'Allemagne, les Cours de Prusse, de Danemark, de Suède, de Hollande, du Portugal et de Naples adhérèrent immédiatement et sans conditions à la déclaration de la Hussie. De même firent la France, l'Espagne et les États-Unis alors en guerre avec l'Angleterre. Celle-ci refusa seule obstinément son adhésion; en disant qu'elle voulait, comme par le passé, s'en tenir aux règles du droit ancien, jusqu'à ce qu'un traité spécial ait établi quelque exception. (L. Gessner. Le droit des neutres sur mer, t Préliminaires », pag. 41,42).

(1) La seconde neutralité armée (le 4 décembre 1800, par l'alliance conclue à Saint-Pétersbourg, la Russie s'unit à la Suède et au Danemark ; le 18 décembre la Prusse s'unit elle aussi aux précédentes), rendit encore plus favorables aux neutres les règles établies par la première alliance, et ajouta les deux suivantes :

1° Un navire neutre n'est coupable de violation de blocus, que si, après avoir été averti par un vaisseau de guerre ou par un corsaire de la puissance bloquante, il cherche par ruse ou par force à franchir la ligne du blocus;

2° Les navires de commerce neutres qui naviguent escortés par un vaisseau de guerre neutre, ne doivent pas être visités ; el la déclaration faite par l'oflicier commandant le convoi aflirmant qu'il n'y a pas de contrebande à bord, sera suffisante.

(2) Lampredi publia à Florence en 1788 un onvrage intitulé : Commercio dei popoli neutrali in tempo di guerra, dans lequel il combat l'opinion de Galiani en se déclarant en faveur des arguments anglais, et en soutenant, surtout sur la base du Consolât o, que la marchandise sous drapeau neutre est sujette à confiscation. 11 avait déjà soutenu la même théorie dans son livre publié à Livourne en 177G : Juris publici universalis sive juris naturœ et gentium theoremata .

126 Deuxième partie. — chapitre ni

« II y a neutralité armée, dit Bluntschli, à l'article 148 de son Droit International codifie ', quand l'État neutre prend les armes pour faire respecter sa neutralité et empêcher les belligérants de pénétrer sur son territoire.

« Ces armements dérivent donc du droit de propre conservation que les États ont en commun avec les individus et n'impliquent pas hostilité. »

Les États-Unis d'Amérique, dès leur entrée sur la scène politique internationale, travaillèrent à l'affirmation des droits des neutres et à la liberté du commerce ; et dans divers traités, ceux par exemple de 1778 avec la France et de 1785 avec la Prusse, ils firent prévaloir la règle que le drapeau neutre couvre la marchandise. Ils signèrent des conventions dans ce sens en 1782 avec les Pays-Bas et en 1783 avec l'Espagne.

Mais les luttes gigantesques qui agitèrent l'Europe au commencement du siècle et marquèrent l'apogée et la chute de la menaçante puissance napoléonienne, rendirent inévitables de nombreuses violations du droit des neutres. Le fameux système continental de Napoléon (1), d'une part, et de l'autre la violente politique maritime que l'Angleterre lui opposait, méconnurent totalement les progrès déjà réalisés.

Une nouvelle période favorable au droit maritime commença seulement en 1854, au début de la guerre d'Orient. Les pratiques des États-Unis et de la France, induisirent l'Angleterre à faire d'importantes concessions aux neutres, surtout en faveur de leur navigation.

Les sept puissances qui signèrent le 30 mars 1856 le

(1) Le 21 novembre 1806 Napoléon établit ce nouveau système par un décret daté de Berlin ; il le confirma et renforça par un autre décret daté de Milan le 11 décembre 1807. — L'Angleterre répondit aux décrets de Napoléon par les ordonnances du Conseil privé, datées des 7 janvier 1807 et 11 novembre 1807.

traité de Paris, publièrent aussitôt après, le 16 avril 1856. une déclaration par laquelle, d'accord avec les principes du droit maritime international, on assurait les droits des neutres.

Voici les principes affirmés dans cette déclaration :

1° La course est et reste abolie ;

2° Le drapeau neutre couvre la marchandise ennemie, exception faite de la contrebande de guerre ;

3° La marchandise neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, ne peut être prise sous drapeau ennemi ;

4° Les blocus, pour être obligatoires, doivent être effectifs, c'est-à-dire effectués par une force suffisante pour interdire véritablement l'accès du littoral ennemi.

À côté de cette forme de neutralité, dite ordinaire ou temporaire, dont les principes se sont de plus en plus affermis grâce à la science et au droit conventionnel : il en existe une autre dite extraordinaire et perpétuelle.

C'est la situation juridique spéciale d'un État qui assume l'obligation de rester neutre en toute circonstance, et renonce, à la suite de traités et de conventions internationales, au droit de jamais prendre part aux guerres, de contracter des alliances et d'intervenir dans les discussions internationales.

Un État ne peut pas, de sa seule volonté et par une déclaration unilatérale de sa part, s'assurer les avantages de cette paix, garantie indéfinie; il est nécessaire qu'il y ait une convention entre l'État neutralisé et d'autres États. De même un traité conclu entre les autres États qui devraient garantir sa neutralité, ne pourrait obliger l'État qui doit être neutralisé sans son libre consentement.

Lorsque la neutralité permanente est basée sur la libre volonté d'un État, elle ne lèse en aucune façon les droits essentiels de son indépendance.

Le but de la neutralisation d'un État, est double. D'un

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côté le désir de l'État neutralisé de se soustraire aux hasards et aux périls des guerres internationales, se sentant trop faible pour aspirer à exercer une action sur la politique générale et pour résister éventuellement aux prétentions des États plus puissants ; et désirant s'appliquer seulement aux arts et industries de la paix, à l'accroissement de son propre bien-être économique et de sa civilisation, en armant uniquement les citoyens pour le cas où Ton violerait les droits légitimes de la neutralité. De l'autre côté, le désir des États, qui stipulent et garantissent la neutralité, de s'éloigner réciproquement de points stratégiques importants, de garantir leurs propres frontières au moyen de la sécurité que leur donne le voisinage d'États inoffensifs, de protéger le maintien de la paix en limitant les champs de bataille et en élevant ces barrières morales et de droit.

Ce n'est pas ici le cas de développer amplement la doctrine de la neutralité perpétuelle, ni d'examiner les diverses questions qui, dans la théorie et la pratique du droit conventionnel, conduisent à déterminer les droits et les devoirs de l'État neutralisé.

Qu'il me suffise de rappeler qu'aux droits qui assurent les avantages de la paix perpétuelle, correspondent aussi de nombreuses obligations pour l'État neutralisé. D'une part ce sont celles de caractère général établies par le droit international, et de l'autre celles particulières qui résultent conventionnellement des traités et des actes qui ont créé la neutralité. Ainsi la Suisse et la Belgique ont l'obligation conventionnelle de ne jamais renoncer à leur neutralité, qui fut établie par le Congrès de Vienne et le traité de Londres, pour garantir l'intérêt général européen.

Même dans la stipulation des traités de commerce, comme observe Wheaton, l'État neutre doit avoir soin de ne pas

EXAMEN DU CHAPITRE lit 12Ô

accepter d'obligations incompatibles avec ses devoirs en temps de guerre.

Ainsi, par exemple, en 1842, l'Angleterre s'opposa au projet de Guizot d'établir une union douanière entre la France et la Belgique, parce qu'elle ne voulait pas que les douaniers français fussent installés à Anvers ; et sa protestation fut appuyée par l'Autriche, la Prusse et la Russie.

Certains Etats ont pour ainsi dire une neutralitède fait par leur position, qui les place loin des rapports internationaux. Telles sont, par exemple, les républiques d'Andorre et de San-Marino.

Examinons maintenant quels Etats sont neutralisés par le droit positif conventionnel :

1. La Suisse. — Déjà en 1521 elle avait conclu avec la France un traité de paix perpétuelle, renouvelé avec Louis XIV le 4 septembre 1663. La paix de Westphalie, signée en 1648, reconnut l'indépendance de la Confédération helvétique, qui s'était abstenue de prendre part à la guerre de trente ans. Peu à peu et par divers traités, la neutralité de la Suisse fut admise par presque toute l'Europe ; et ses citoyens servirent dans les troupes de nombreux princes, sans que pour cela on ait retenu comme violé le caractère de neutralité de la Confédération.

La neutralité de la Suisse fut plusieurs fois compromise pendant les guerres de la Révolution française, et en 1813 par la sixième coalition.

Sa neutralité perpétuelle, telle qu'elle existe aujourd'hui est fondée sur la déclaration du Congrès de Vienne du 20 mars et de Paris du 20 novembre 1815. Les puissances signataires furent l'Autriche, la Grande-Bretagne, le Portugal, la Prusse et la Russie ; plus tard l'Espagne et la Suède y adhérèrent.

La neutralité de la Suisse, comme il apparaît claire ment des termes de la déclaration (1), ne constitue pas seulement un droit et un bien, mais aussi une obligation et un devoir, qui lui sont prescrits. Le 27 mars 1815 la diète helvétique adhéra à la déclaration de Paris du 20 mars, et accepta l'obligation prise par les Puissances signataires de respecter et faire respecter la neutralité.

Celui qui considère la position de la Suisse, au cœur de l'Europe, composée de fragments de trois nationalités, française, allemande et italienne, et pense qu'elle représentait le principe républicain au milieu de puissants Etats monarchiques ; comprend bien quelles furent les raisons des princes d'isoler ce foyer de liberté, et quelles furent celles de la diplomatie moderne de maintenir soigneusement cette barrière dont l'existence empêche des contacts dangereux et d'insolubles questions internationales.

Depuis 1815, la neutralité de la Suisse a toujours été respectée et toujours bien acceptée par les Suisses qui y ont trouvé la sécurité et la prospérité économique.

(1) Les puissances signataires de la déclaration de Vienne du 20 mars, reconnaissent formellement, par le présent acte, la neutralité perpétuelle de la Suisse et lui garantissent l'intégrité et l'inviolabilité du territoire dans ses nouvelles frontières, qui sont ûxées tant par l'acte du Congrès de Vienne que par le Traité de Paris de ce jour.

Les puissances reconnaissent et garantissent de même la neutralité des parties de la Savoie désignées dans l'acte du Congrès de Vienne du 20 Mars 1815 et dans le Traité de Paris de ce jour, puisqu'elles doivent jouir de la neutralité de la Suisse, de la môme manière que si elles lui appartenaient.

Les puissances signataires de la déclaration du 20 mars reconnaissent formellement, par le présent acte, que la neutralité et inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute action étrangère sont dans le véritable intérêt Je la politique de l'Europe entière. (20 novembre 1815).

2. La Belgique, — Par sa position géographique entre la France et l'Allemagne, elle a politiquement une fonction analogue à celle de la Suisse entre la France, l'Italie, l'Autriche et l'Allemagne. Sa neutralité fut assurée par le Protocole du 21 janvier 1831, qui établissait les bases de la séparation de la Belgique de la Hollande. L'article 5, dit : « La Belgique formera un État perpétuellement neutre. Les cinq puissances (Autriche, Angleterre, France, Prusse, Russie) lui garantissent une neutralité perpétuelle et l'inviolabilité du territoire. »

Le Protocole fut confirmé par le traité, dit des 18 articles, le 24 juin 1831.

L'article 9 du traité, dit des 24 articles (15 octobre 1831) s'occupa de la neutralité perpétuelle de la Belgique. Celle-ci donna son adhésion àce traité le 15 novembre 1831 en ajoutant un vingt-cinquième article à ceux qui existaient déjà.

Le roi de Hollande reconnut l'indépendance belge en 1839. Le 18 avril furent signés à Londres trois traités entre la Hollande et les cinq puissances ; entre la Belgique et les cinq puissances, et entre la Belgique et la Hollande. Cette dernière s'obligea à respecter la neutralité belge, mais non à la faire respecter.

Le traité des 9 et 11 août 1870 donna, sur la proposition de l'Angleterre, de nouvelles garanties à la neutralité belge, menacée par la guerre.

3. Le Grand Duché de Luxembourg a été neutralisé parle traité du 11 mai 1867 approuvé à Loudres par les puissances signataires des traités de 1839 et par l'Italie.