A la suite d'un traité conclu le 6 avril 1886, l'An

gleterre et l'Allemagne, ces nations ont convenu entre elles de considérer comme neutres les. îles Sama et Tonga.

Dans les fameux traités de 1815 on proclama aussi la neutralité de Cracovie. Les articles 6, 8 et 9 du traite de Vienne du 9 juin placèrent sous la garantie commune de l'Autriche, delà Prusse et delà Russie.

Mais les institutions de ce faible État différaient de celles des puissants garants et parurent constituer un danger, son territoire était la proie désirée et, malgré la violation du droit des gens, il fut incorporé. L'Angleterre et la France protestèrent, mais leur protestation contre un fait accompli n'eut d'autre valeur que de raffermir le principe.

Outre la neutralité limitée au temps de guerre, et la neutralité perpétuelle de certains États, il existe des territoires et cours d'eau neutres. Les traités peuvent créer des zones neutres, préservées des opérations de la guerre ; ce sont de véritables servitudes internationales qui la limitent. La neutralité, ainsi appliquée à une seule partie du territoire d'un État, n'implique pas une diminution de la souveraineté, mais seulement une limite aux droits de guerre de cet État et de ses ennemis. Le dommage provenant du manque d'une hase d'opérations se compense par l'avantage d'un développement moindre de la ligne de défense (1).

De cette façon l'article 92 de l'acte final du traité de Vienne a étendu la déclaration de neutralité de la Suisse aux provinces du Chablais et de Faucigny et à tout le territoire Savoyard au nord d'Ugine. Par cette clause, on ne voulut pas porter préjudice à la souveraineté du roi de Sardaigne ; il résulte au contraire des travaux préparatoires du Congrès que cette neutralité fut

(1) Catellani, page 649.

établie en faveur de la Sardaigne et par désir exprès de son Roi.

Les îles Ioniennes, sur lesquelles l'Angleterre exerçait un proleetorat, furent cédées par celle-ci à la Grèce en 1863 ; et le 14 novembre de la même année on déclara leur neutralité perpétuelle en vertu d'un traité conclu entre l'Angleterre, l'Autriche, la France, la Prusse et la Russie. Un autre traité du 29 mars 1864 limita la neutralité à Corfou et Paxos et à leurs dépendances, et cette neutralité fut respectée pendant le blocus de la Grèce, en

C'est avec ces exemples que Ton répliqua à la France, dans l'Assemblée de Berlin, lorsqu'elle combattit, comme nous le verrons, la proposition de déclaration de neutralité du bassin du Congo, en observant que divers États avaient des possessions situées seulement en partie dans ce bassin et qu'ils se seraient trouvés soumis à deux régimes divers.

Aujourd'hui la mer est libre au commerce de toutes les nations. Les traités de Adrianopoli en 1829 et de Paris en 1856, rendirent également libre la mer de Marmara, entourée des forts que possède la Turquie ; et la mer Noire que la Russie cherchait à confisquer à son propre avantage. Le droit de péage, que depuis des siècles le Danemark percevait des navires qui passaient de la Baltique à la mer du Nord par le Sund, a été racheté en 1841, lorsque les Étals-Unis ne voulurent plus le reconnaître. Et maintenant le droit international demande jusqu'à la liberté des fleuves intérieurs, qui coulent vers la mer en traversant un seul État. Cependant l'usage des eaux maritimes et fluviales serait fortement diminué par les dommages des guerres, qui éloignent tout commerce et toutes relations pacifiques entre les peuples.

Le droit conventionnel a soustrait à ces inconvénients

quelques-unes des grandes voies maritimes et fluviales de l'humanité : la mer Noire, le jour où elle fut ouverte à toutes les nations, fut déclarée neutre par le traité de Paris de 1856. Par l'acte de navigation et des traités postérieurs, le Danube fut placé en dehors du théâtre de la guerre. Parle traité deConstantinople du 29 octobre 1888, on reconnut et garantit sous une forme spéciale la neutralité du canal de Suez (1).

De l'examen des diverses formes de neutralité que j'ai citées, il apparaît clairement que presque toujours on a cherché l'avantage des États garants, autant et plus que celui des États et des territoires garantis. Mais par la déclaration relative au Congo, on a voulu surtout donner une nouvelle garantie au commerce et au progrés de la

(1) Une conférence diplomatique à laquelle prirent part aussi des délégués techniques, élabora, à Paris, la convention d'accord avec le protocole imprimé. Cependant la conférence ne se mit pas d'accord sur une dernière divergence entre les idées françaises et anglaises. Le gouvernement français voulait une commission spéciale de surveillance pour l'exécution du traité ; l'Angleterre au contraire soutenait que les agents diplomatiques des puissances signataires en Egypte suffisaient. A la fin la France abandonna sa prétention et se contenta de la surveillance des agents en Egypte, comme il est dit à l'art. 8. La Convention fut conclue à Constantinople le 29 octobre 1888, et rendue exécutoire pour l'Italie, après la ratification et l'échange des ratifications, par décret du i3 janvier 1889.

ïl est à remarquer que la neutralité déclarée par Tari. 1er du traité, porte des modalités spéciales. Kn effet, d'après l'art. 4, le canal est ouvert, comme passage libre, aux vaisseaux de guerre des belligérants ; qui, de leur côté, ont l'obligation de ne pas empêcher la libre navigation dans le canal,, dans ses ports d'accès, ni dans un rayon de trois milles des dits ports. Les navires de guerre se ravitailleront dans le canal et ses ports, mais dans les limites strictement nécessaires ; ils ne pourront séjourner plus de 24 heures à Port-Saïd ou dans la rade de Suez, sauf le cas de relâche forcée et sortiront l'un après l'autre, à l'intervalle de 44 heures. Dans le canal ou les ports d'accès, ils ne débarqueront ni n'embarqueront de troupes, munitions ou matériel de guerre. (Voir art. 4 et 5 du traité),

région à laquelle s'appliquaient les déclarations de la conférence et on a cherché à la protéger des horreurs de la guerre. L'intérêt des États garants y trouve certainement son avantage, et le monde est assez vaste pour qu'ils puissent trouver ailleurs un champ ouvert à leurs discordes, tout en respectant la neutralité du Congo.

Dans la Revue de Droit International^, de Laveleyc(i) avait préconisé pour le Congo la neutralisation, ou un régime international. Cette idée de la neutralisation avait trouvé un contradicteur en Sir Travers Twiss. Nous avons vu dans un autre chapitre la conclusion que Ton adopta au sein de l'Institut de Droit International, dans la session de Munich du 5 septembre 1883, et le vote adopté (2).

Le professeur Catellani observe, avec raison, que les difficultés soulevées au début contre les aspirations des représentants de la science, n'avaient plus le même fondement lorsque ce sujet fut discuté au sein de la Conférence de Berlin.

En effet, à la reconnaissance de la neutralité, qui est une garantie d'abstention de la part des tiers, doit également correspondre une autorité permanente gui accepte cette garantie et s'oblige aux devoirs correspondants. Jusqu'alors cette autorité n'avait existé que dans les territoires possédés par les nations européennes, et encore les limites en étaient fort incertaines, mais en 1885 la création du nouvel État du Congo et la fixation des frontières vint changer l'aspect de la question.

La plus grave des objections soulevées par les adver-

(1) T. XV. 1883., page 254.

(2) L'institut de Droit International émet le vœu que le principe de la liberté de la navigation pour toutes les nations, soit appliqué au fleuve Congo et à ses affluents, et que tontes les puissances se mettent d'accord sur les mesures propres à prévenir les conflits entre nations civilisées dans l'Afrique équatoriale.

saires de la neutralisation du fleuve et du territoire qui l'environne, était donc éliminée, et Kasson, plénipotentiaire des Étals -Unis, donna une forme concrète aux aspirations de la science dans une proposition de neutralisation, qui ne figurait pas sur le programme primitif de la Conférence. Il démontra les avantages qui en résulteraient non seulement pour les indigènes, mais aussi pour toutes les nations qui ont des intérêts industriels et commerciaux au Congo. Dans la pensée de Kasson, c'était une déclaration de neutralité perpétuelle comme celle de la Suisse et de la Belgique. Cette proposition, appuyée par. l'Allemagne et par les plénipotentiaires des autres États et combattue par la France, fut confiée à une commission qui, dans la séance du 22 décembre, donna lecture d'un article qu'elle avait élaboré. Par cet article, la neutralité aurait été obligatoire pour tous les États indépendants fondés, ou qui seraient fondés, sur le versant occidental du bassin du Congo, également obligatoire, à la suite d'accords libres entre les diverses puissances civilisées participant à la Conférence, pour toutes les possessions ou parties de possessions, de leur propriété dans la zone de territoire dont parle l'article 1 ; et enfin facultative pour tous les États indépendants, présents ou futurs, du versant oriental.

Celte déclaration aurait été acceptée et une bonne partie de l'Afrique équatorialc, comme dit le Prince de Bismarck, aurait été soustraite aux vicissitudes de la politique générale i en limitant la rivalité des nations au terrain du travail pacifique, du commerce et de l'industrie, sans l'opposition du plénipotentiaire français, baron de Courccl. 11 exposa en termes catégoriques que son gouvernement, autant que tout autre, appréciait les avantages d'une paix perpétuelle, mais que relativement aux stipulations précises proposées à l'approbation

de la Conférence, dans le but d'assurer ces avantages au domaine de la liberté commerciale, il avait déjà exposé à la Commission les raisons pour lesquelles ces stipulations lui semblaient superflues ou impraticables.

Les motifs spécieux émis par la France trahissaient sa pensée secrète et celle de son réprésentant, observe Catellani, qui était « de porter aussi en Afrique non la « seule et noble ambition de propager la civilisation, et la « seule et légitime aspiration de la liberté du commerce ; « mais bien l'ambitieux désir de la domination ».

Que la France désire la continuelle augmentation de ses possessions et qu'à ce moment elle se crût l'héritière présomptive de TÉtat du Congo, cela ressort de toute sa politique. Quant au grand empire africain qui devrait réunir les domaines équatoriaux du Congo et de l'Ogowé avec les possessions septentrionales de l'Algérie, il ne faut pas oublier, qu'à part toute autre difficulté, il y a entre ces deux zones : les établissements anglais du Niger, les royaumes indigènes assez forts du Soudan occidental aux alentours du lac Tchad, les déserts du Sahara et les monts inhospitaliers d'Ahaggar, les uns et les autres peu peuplés mais de Touaregs, la race la plus belliqueuse de toute l'Afrique, dont la France a déjà eu l'occasion de connaître l'audace.

Malgré l'opposition française, l'idée de la neutralité ne pouvait être abandonnée purement et simplement par les plénipotentiaires des autres États, ni par les délégués techniques^ parmi lesquels Stanley, envoyé par l'Amérique, veillait aux intérêts de l'Association africaine.

Le comte de Launay, en réponse au baron de Courcel, fit remarquer, qu'un accord aurait encore été possible, en éliminant le mot neutralité et en lui substituant une renonciation des puissances à exercer sur le bassin du Congo, toute action militaire. Eu outre il proposait un vote plus

étendu que celui du Congrès de Paris de 1856, dans le cas où Ton n'obtiendrait pas un mutuel accord de s'abstenir de la guerre sur le territoire réservé au commerce libre. Le vote du Congrès de Paris était ainsi formulé : « Les plénit potentiaires n'hésitent pas à exprimer, au nom de leurs « gouvernements, le vœu que les États entre lesquels s'élèt verait un dissentiment sérieux, avant d'en appeler aux « armes, eussent recours, en tant que les circonstances « l'admettraient, aux bons offices d'une puissance amie. »

Sur la proposition du comte de Launay, on renvoya la discussion à une autre séance, parce que dans celle-ci il était évidemment impossible d'aboutir à un accord ; tandis que dans l'intervalle les plénipotentiaires pourraient avoir reçu de nouvelles instructions et Ton aurait cherché une formule de conciliation.

Et cette formule est précisément celle qui fut approuvée au mois de février de Tannée suivante. Il ne fut plus possible de repousser entièrement la neutralité, mais elle ne fut pas reconnue aussi largement que l'avaient désiré le plénipotentiaire américain, qui l'avait proposée, et beaucoup d'autres, qui y voyaient la suprême garantie de l'avenir prospère et indépendant du bassin du Congo.

L'article 10 qui formule les règles adoptées pour la neutralité est ainsi conçu :

« Afin de donner une garantie nouvelle de sécurité au « commerce et à l'industrie, et de favoriser, par le maintien « de la paix, le développement de la civilisation dans les t contrées mentionnées à l'article I nr et placées sous le ré- « gime de la liberté commerciale, les hautes parties signa- « taires du présent acte et celles qui y adhéreront par la « suite, s'engagent à respecter la neutralité des territoires, « ou parties de territoires dépendant des dites contrées, y « compris les eaux territoriales, aussi longtemps que les « puissances qui exercent ou qui exerceront des droits de

« souveraineté ou de protectorat sur ces territoires, usant « de la faculté de se proclamer neutres, rempliront les « devoirs que la neutralité comporte. »

La neutralité perpétuelle, obligatoire dans tout le bassin du Congo, est changée en neutralité facultative déclarée par les Étals indépendants, ou par les Puissances dominantes; et l'obligation des garants, limitée à respecter cette neutralité, ne s'étend même pas jusqu'au devoir de la faire respecter en cas de violation.

L'esprit de l'article 10 laisse une grande importance à l'article 11, parce que l'exclusion des opérations de guerre n'est plus une conséquctëe naturelle de' la neutralité, pour les États qui n'auraient pas proclamé la neutralité de leur territoire, ou partie de territoire comprise dans le bassin du Congo :

L'article 11 s'exprime ainsi :

« Dans le cas où uno puissance, exerçant des droits de « souveraineté ou de protectorat dans les contrées men- « tionnées à l'article 1 et placées sous le régime de la « liberté commerciale, serait impliquée dans une guerre, c les hautes parties signataires du présent acte et celles « qui y adhéreront par la suite, s'engagent à prêter leurs « bons offices pour que les territoires appartenant^ celte c puissance et compris dans la zone conventionnelle de « la liberté commerciale soient, du consentement commun « de cette puissance et de l'autre ou des autres parties « belligérantes, placés pour la durée de la guerre sous le « régime de la neutralité et considérés comme apparte- « nant à un État non belligérant; les parties belligérantes c renonceraient dès lors à étendre les hostilités aux terrier loires ainsi neutralisés, aussi bien qu'à les faire servir de « base à des opérations de guerre. »

L'article 12 sanctionne la médiation obligatoire pour les États signataires di| traité et pour ceux qui y adhéreront

postérieurement, afin de dissiper toute divergence sérieuse qui pourrait naître à propos, ou dans les limites du territoire dont traite l'article 1 er et qui est placé sous le régime delà liberté commerciale.

Les bonsoffices des puissances amies elles médiat ions sont des moyens très anciens, employés, en l'absence de tribunaux internationaux, pour aplanir les différends d'État à État. Les bons offices cependant sont différents de la médiation, parce qu'ils consistent en propositions et recommandations adressées par des États tiers ; tandis que la médiation est demandée d'un commun accord par les parties en litige.

Cependant les plénipotentiaires d'Amérique et d'Italie auraient préféré que la Conférence sanctionnât Y arbitrage 9 comme moyen meilleur que tout autre pour résoudre pacifiquement les divergences internationales. Mais le baron de Courcel, encore à ce moment, souleva une objection disant qu'il préférait accepter la médiation obligatoire qui n'implique pas, « comme l'arbitrage, le devoir de se « soumettre à une décision positive, mais seulement celui « de faire une expérience de conciliation amiable, avec « l'aide et l'intervention d'un tiers. »

Pour arriver à une formule conciliatrice, on ajouta à l'article 12 la dernière partie, qui rappelle aux nations l'arbitrage, comme moyen purement facultatif :

« Pour le même cas, les mêmes puissances se réservent « le recours facultatif à la procédure d'arbitrage. »

M. De Martens, rappelant les principales dispositions de l'acte final dans un de ses articles sur la Conférence de Berlin (1), écrit, peut-être avec équivoque : «... Enfin si « entre les signataires de l'acte de Berlin, un conflit venait

(1) Revue de droit international; t. XVIII, p. 267.

EXAMEN Dt CHAPITRE lit 1 41

« à surgir à propos de leurs possessions africaines, ils « seraient tenus de ne pas recourir aux armes sans « s'adresser préalablement à l'arbitrage d'une ou de « plusieurs puissances. »

Après avoir examiné brièvement les dispositions de l'acte final dans le chapitre m sur la neutralité, je dirai dès à présent que le 1 er août 1885, par la môme notification, qui annonçait aux Puissances l'union personnelle du Congo avec la Belgique et le titre de Souverain de l'État indépendant assumé par le roi Léopold, on rendait notoire que cet État s'était déclaré perpétuellement neutre sur les bases indiquées au chapitre m et en usant de la faculté accordée par l'article 10.

C'est un principe de droit qu'un État neutre ne peut garantir la neutralité d'un autre État. Ainsi, par exemple, à la Conférence de Londres de mai 1867, la Belgique s'abstint de garantir la neutralité du Luxembourg. A ce propos, certains écrivains, entre autres le professeur Bonfils, se sont demandé si ce principe n'avait pas été violé au sujet de la neutralisation du Congo, d'après l'acte final de la Conférence de Berlin.

11 me paraît que la simple obligation de faire respecter la neutralité d'un autre État, serait contraire à la nature d'un État neutre; mais on a oublié que l'article 10 se borne à sanctionner l'obligation de respecter la neutralité déclarée facultativement par des États ou territoires compris dans la zone de la liberté commerciale.

La Belgique, en souscrivant en général toutes aies dispositions contenues dans l'acte final, n'avait pas déraison de faire exception pour l'article 10. Son consentement à cet article était peut-être superflu, puisque ses devoirs d'État neutre la portaient déjà à respecter entièrement l'indépendance d'autres États et territoires, et l'éloignaient

142 DEUXIÈME PARTIE. *— GHAPITftE 111

de toute politique de conquête et d'intervention ; mais ce n'était certainement pas contraire aux principes du droit.