ACTES DE NAVIGATION DU CONGO ET DU NIGER

Avant d'exposer les clauses adoptées par la Conférence, je parlerai brièvement des principes de droit international en vigueur sur le régime des eaux fluviales et de leur origine historique.

La première distinction qu'il faut rappeler est celle entre fleuves intérieurs^ c'est-à-dire parcourant le territoire d'un seul État, et fleuves internationaux.

Pour les premiers, entre les deux principes qui établissent le droit de propriété ou le droit de libre navigation, le droit de propriété l'emporte et Ton concède généralement à l'État, sur le territoire duquel se déroule le fleuve, la faculté d'en réglementer la navigation. Mais l'intérêt bien compris du commerce conseillera toujours à l'État de laisser libre la navigation du fleuve en temps de paix, à tous les pavillons, et de n'en pas empocher l'accès aux navires étrangers qui, de la mer, veulent en remonter le cours.

Certains auteurs ont poussé jusqu'aux dernières déduc-

tions le principe de la liberté et comme les fleuves navigables sont des routes commerciales dépendant de la mer, ils proposèrent d'étendre également aux fleuves intérieurs le principe de la libre navigation. En droit conventionnel, dans les traités de commerce et de navigation, on stipule aujourd'hui presque toujours, entre les divers États, la réciprocité de la liberté de la navigation tant dans les eaux intérieures naturelles, que dans les eaux artificielles ou canaux.

Quant aux fleuves dits internationaux, qui peuvent baigner successivement le territoire de divers Etats ou courir entre des rives appartenant à des États divers, la question se présente sous deux aspects : Quels sont les droits des États riverains; et dans le cas où prévaudrait le principe de la liberté de la navigation, doit-il être étendu aussi aux tiers.

Dans le Droit romain on avait proclamé le libre usage des eaux. On a coutume de citer les réponses de Marcien et d'Ulpien

« Naturali jure omnium communia sunt illa, aer, aqua c profluens et mare. Marenatura omnibus patet; servitus « imponi privata lege non possit. »

Mais ces lois romaines fixaient le droit privé et intérieur et ne servaient pas de règle au droit des gens. Rome et Carthage ne purent exister en même temps dans la Méditerranée.

Pendant le Moyen Age et jusqu'à la fin du siècle dernier, presque tous les fleuves d'Europe étaient fermés par un dédale de prohibitions diverses, pour droits de péage et de transit. Les anciens droits exigés par les seigneurs féodaux des rives, étaient en grande partie maintenus et renouvelés au profit des provinces et des États. 11 ne pouvait exister sur les eaux cette liberté que les gouvernements refusaient sur la terre ; mais elle existait au

contraire dans la pensée et les aspirations des savants et des juristes. Lorsque le droit des gens se sépara du droit canonique et forma une doctrine à part, grâce à Àlberic Gentil et Ugo Grotius, on enseigna pour la première fois la théorie de l'usage innocent des eaux, usage qui doit être concédé à tous les peuples dans certaines limites.

La Révolution française, d'accord avec la déclaration générale de la liberté, proclama également le principe de la libre navigation des fleuves.

Les gouvernements révolutionnaires français ouvrirent les fleuves à tous les États qu'ils baignaient dans leur cours ; il n'en fut pas de même pour la libre navigation des tiers, comme il est écrit :

« Le cours des fleuves est propriété commune et inaliénable de tous les pays baignés par leurs eaux ; une nation ne pourrait prétendre sans injustice occuper exclusivement le cours d'un fleuve en empêchant aux peuples des pays voisins, baignés par son cours supérieur, de jouir du même avantage ». (Décret du Conseil exécutif de la R. F. 1792). Ce principe de la propriété commune des riverains, sans garantie expresse pour les tiers, inspira toutes les conventions de cette époque. Ainsi dans le traité de la Haye du 27 floréal an III (16 mai 1795), le Rhin, la Moselle et l'Escaut furent ouverts avec leurs affluents aux navires des deux États, France et Hollande. Au congrès de Rastadt, les plénipotentiaires français réclamèrent la libre navigation sur le Rhin, même pour les Etats non riverains ; et demandèrent que tous les fleuves de l'Allemagne fussent ouverts au pavillon français; mais ces requêtes furent repoussées.

Ce fut seulement dans le traité de Paris, le 30 mai 1814, que l'on accepta pour la première fois le principe de la libre navigation des tiers sur les fleuves qui se jettent

dans une mer libre, en réservant leur juridiction et leur police aux états possesseurs.

L'article V du traité est ainsi conçu :

« La navigation sur le Rhin, du point où il devient « navigable jusqu'à la mer, et réciproquement, sera libre, « de telle sorte qu'elle ne puisse être interdite à personne, « et, Ton s'occupera au futur congrès des principes d'après « lesquels on pourra régler les droits à percevoir par les t États riverains de la manière la plus égale et la plus « favorable au commerce de toutes les nations. Il sera « examiné et décidé de même dans le futur congrès, de « quelle manière, pour faciliter les communications entre « les peuples et les rendre toujours moins étrangers les « uns aux autres, la disposition ci- dessus pourra être « également étendue à tous les autres fleuves, qui, dans « leur cours navigable, séparent ou traversent différents « Etats ».

La réaction européenne n'avait pas de motif pour détruire ce progrès de la raison naturelle, qui ne lésait pas les intérêts politiques des princes régnants. Et pour cette raison le Congrès de Vienne non seulement voulut l'affermir comme règle de droit international, mais voulut aussi établir les règles pour ainsi dire fiscales et obtenir l'extension du principeà d'autres fleuves. Or l'œuvre du Congrès de Vienne, auquel on attribue généralement le mérite qui appartient à celui de Paris, limita en partie le principe adopté l'année précédente.

De l'article 408 à l'article 116 figurent les règles regardant la navigation fluviale ; règles qui après diverses modifications et des interprétations tantôt assez restrictives, tantôt libérales, forment la base des dispositions stipulées, dans le cours du siècle, pour fixer la navigation du Rhin, de l'Escaut, du Danube, de l'Uruguay et du Parana ; fleuves auxquels il est fait allusion au n° 4 du Préambu le

de l'acte-final de Berlin : — « Principes convcntionnel-

lement appliqués depuis à des fleuves de l'Europe et de l'Amérique, et notamment au Danube, avec les modifications prévues par les traités de Paris de 1856... etc.. *.

L'article 408 de l'acte final de Vienne, intitulé : Navigation des fleuves qui traversent divers Etats, reproduit fidèlement, par rapport à la domination commune, les règles adoptées dans les conventions de la période révolutionnaire et napoléonnienne. Voici en quels termes il fut rédigé :

Art. 108. — Navigation des rivières traversant différents États. — « Les puissances dont les États sont sé- « parés ou traversés par une même rivière navigable, « s'engagent à régler d'un commun accord tout ce qui a c rapport à la navigation de cette rivière. Elles nomme- « ront à cet effet des commissaires qui se réuniront au « plus tard six mois après la fin du Congrès et qui pren- « dront pour base de leurs travaux les principes établis « dans les articles suivants. »

Mais l'article 109 intitulé liberté de la navigation, qui permet l'usage des cours d'eau aux tiers, n'est pas entièrement fidèle à l'article Vdu traité de Paris.

Art. 109. — Liberté de la navigation. — La navigation « dans tout le cours des rivières indiquées dans l'article « précédent, du point où chacune d'elles devient navigable « jusqu'à son embouchure, sera entièrement libre, et ne « pourra, sous le rapport du commerce, être interdite à « personne; bien entendu, que l'on se conformera aux « règlements relatifs à la police de cette navigation, lesc quels seront conçus d'une manière uniforme pour tous, « et aussi favorable que possible au commerce de toutes t les nations ».

La teneur de cet article et des suivants, et spécialement celle du paragraphe sous le rapport du commerce, proposé

par le baron de Humboldt, et cette phrase '.jusqu'à C embouchure substituée à l'autre : jusqu'à la mer et vice versa, se prêtaient à des interprétations restrictives qui ne tardèrent pas à être soulevées par le droit conventionnel.

La Hollande soutenait qne la clause jusqu'à l'embouchure signifiait que le fleuve devait être libre seulement de la mer jusqu'au point où commence l'embouchure, et continua à percevoir des droits sur les bateaux étrangers qui entraient dans l'Escaut; droits qui réduisaient à une valeur purement théorique l'égalité proclamée entre les États riverains. Cette prétendue restriction cessa avec la Révolution belge, parce que la Conférence de Londres qui déclara l'indépendance du nouvel État, fit revivre en grande partie les dispositions de 1815.

Toutefois un droit de péage resta en vigueur ; mais les traités du 15 novembre 1831, du 19 avril 1839 et du 5 novembre 1842, avec les règlements relatifs, contiennent une série de stipulations et de garanties sur la police, le qilotage, l'éclairage et la pêche, qui font disparaître même le souvenir des anciennes obligations.

Comme l'Escaut, le Rhin, durant notre siècle, traversa diverses vicissitudes dans le régime des eaux. La convention de Maycnce du 31 mars 1831, appliqua en partie le principe de Vienne, pour ce qui regarde les États riverains et la Hollande adhéra à la domination commune. Mais en général on refusa aux tiers la liberté de la navigation, en invoquant la formule équivoque de l'article 109 du traité deVienne. L'acte du 17 octobre 1868 (convention de Manheim), tout en interprétant l'article 109 d'une façon plus conforme à son origine, ne sanctionna pas l'assimilation complète et de plein droit des étrangers avec les nationaux.

Les traités conclus par la République Argentine pour le Parana et l'Uruguay marquèrent un plus grand progrès

EXAMExN DES CHAPITRES IV ET V 149

dans la législation fluviale internationale. Ces fleuves furent ouverts à la libre navigation de tous les navires marchands avec un système uniforme de frais, non seulement en temps de paix, mais aussi en temps de guerre, sans distinction entre les drapeaux des belligérants et ceux des neutres.

Mais en Europe le seul fleuve auquel on appliqua largement les principes des Congrès de Paris et de Vienne, en ce qui regarde la libre navigation des tiers, fut le Danube. Le règlement de sa navigation fut établi par le traité de Paris de 1856. On abolit tout péage n'ayant pas le caractère de remboursement de frais, on adopta des règlements de police et de quarantaine « conçus de façon « à favoriser autant que possible la circulation des na- « vires. A l'exception de ces règlements on ne doit « apporter aucun obstacle à la libre navigation (art. 15) ».

Tandis que, pour ce qui regarde les garanties des tiers, on appliqua si largement les principes des Congrès de Vienne et de Paris, la méfiance des puissances occidentales à l'égard de la Turquie et de la Russie, conseilla un contrôle européen, qui limita l'entière domination des riverains. On établit une commission internationale à l'embouchure du fleuve, dans le but d'en améliorer la navigation. Une fois ces travaux techniques achevés, une commission des riverains devait succéder à la commission européenne, en restant sous la surveillance des États contractants, non riverains.

En 1857, la commission des riverains établit un règlement qui resta lettre morte. La commission européenne du Bas-Danube, établie provisoirement, fut maintenue, et sa juridiction, qui d'abord était limitée au Delta, fut étendue jusqu'à Tultcha, puis jusqu'à Galatz et enfin jusqu'à Braila. Après diverses prorogations, le traité de Londres du 10 mars 1883 en prolongea lespouvoirs pour vingt ans,

avec la clause de la tacite reconduction, à leur terme, de trois en trois ans.

L'existence de cette commission lèse la souveraineté des États riverains du Danube et rend anormale la condition juridique du fleuve, qui n'est pas soumis, dans tout son cours, au même droit conventionnel.

Il est facile de comprendre la raison pour laquelle la diplomatie, qui procède lentement au développement du droit positif, dans la recherche de règles pour la navigation des fleuves ouverts depuis peu au transit européen, a pris pour modèle le régime adopté pour la partie du Danube qui s'étend de Braila aux Portes de Fer (1), régime qui, mieux que tout autre, avait assuré les droits de tous les pavillons. Pour ce qui regarde le Congo, l'acceptation d'une commission semblable à celle du Danube ne pouvait léser les droits des riverains, puisque en divers endroits du fleuve il manquait une autorité suffisamment établie ; et puisque, à un traité, où les plus forts avaient en quelque sorte fait prévaloir leur méfiance contre les riverains, il en succédait un autre discuté librement dans l'intérêt commun. Il n'y avait aucune raison de ne pas soumettre tout le cours du fleuve, des sources à l'embouchure, à un même régime, en supprimant les différences existant sur le Danube. Le ministre Mancini avait bien prévu tout cela dans les instructions données au plénipo.tentiaire italien :

« ....L'idée dune autorité suprême sous la forme d'une commission internationale se trouve, dans le programme fixé par l'Allemagne à la Conférence, déjà implicitement

(1) firâce aux travaux exécutés aux Portes de Fer, terminés en 181)6, ce passage est rendu navigable par plusieurs canaux, et les navires d'un certain tonnage peuvent maintenant remonter le fleuve bien plus en amont.

énoncé pour ce qui touche la navigation, grâce à la citation expresse du Règlement danubien : Les communications qui furent échangées dans ces derniers temps entre les divers cabinets sur cet argument ; celles même qui émanent du cabinet de Lisbonne, réputé, suivant un jugement trop sévère à notre avis, comme le plus rebelle aux mesures larges et libérales, démontrent que dans la nouvelle situation où l'Afrique occidentale est pour entrer, tous sont d'accord pour vouloir professer et appliquer le principe de la libre navigation. Il va de soi que ce principe doit s'appliquer non seulement au cours principal des grands fleuves, mais aussi à leurs affluents principaux sur les deux rives, au moins dans les parties où la navigation fluviale peut servir au transport des marchandises et des passagers ».

Il ajoutait quelques lignes plus loin :

« Il ne semble pas probable qu'on rencontre près des puissances aucune objection contre la création d'une commission internationale pour le Congo... Et puisque Ton cite comme modèle le règlement danubien, il s'agirait naturellement, non d'une commission des riverains, telle que devait être, suivant le traité de 1856, la commission danubienne après la période des grands travaux, mais d'une vraie et propre commission internationale, puisque dans les accords postérieurs on a reconnu pour le Danube même, l'opportunité que la commission continuât à être européenne. La commission du Congo devrait d'autant plus être internationale et non composée de riverains qu'en ce moment seulement trois Etats touchent le fleuve, même en comprenant dans la liste les Etats libres de l'Association africaine de Bruxelles. »

Dans la première séance de la Conférence, le prince de Bismarck, après avoir dit que le principe fondamental du projet présenté « était d'assurer la pleine et entière

liberté de navigation à tous les pavillons et la franchise de toute taxe en dehors de celles qui seraient prélevées comme rétribution pour les travaux exigés par les besoins de la navigation même », avait fait comprendre que le gouvernement allemand n'aurait pas été éloigné de proposer l'adoption du même régime pour tous les autres grands fleuves africains. Cette idée, bien qu'elle eût obtenu dans la séance même l'approbation de GuiJlalet et eût été ensuite rappelée dans la séance du 23 juillet 1885 par de Launay, fut abandonnée, parce que Ton soutint de plusieurs parts que Ton devait rester dans les limites du programme, qui concernait seulement le Congo et le Niger.

Pour le Niger également, les difficultés à vaincre ne furent pas légères. Dans les instructions déjà citées, le ministre Mancini avait écrit à de Launay : « Sera-t-il également facile, le cas échéant, d'établir un accord sur les moyens de garantir la libre navigation aussi sur le Niger? La raison d'en douter provient de ce que le gouvernement britannique n'a pas gardé le silence., mais au contraire a déclaré expressément, en adhérant à la Conférence, que sa ferme intention était que les droits de V Angleterre sur le Niger inférieur soient respectés ; droits qui, fondés sur des accords à la suite desquels les chefs indigènes ont accepté le protectorat anglais, ne sont nullement en opposition avec l'application à ce fleuve des principes du Congrès de Vienne. Cette réserve, bien qu'il ne résulte pas jusqu'ici qu'elle ait été suivie d'une déclaration plus explicite, laisse supposer que l'Angleterre, tout en consentant à ce que le régime de la liberté soit proclamé et convenu également pour le Niger, ne veut cependant pas admettre pour ce fleuve, dont elle déclare posséder en , quelque sorte l'embouchure, le contrôle d'une commission ou autre institution de caractère international. »

En effet, quand le projet préparé par le gouvernement

allemand fut examiné dans la séance du 7 novembre, Malet présenta un mémoire dans lequel étaient exposées les raisons de la réserve sous laquelle son gouvernement avait accepté l'invitation à la Conférence; réserve qu'il avait renouvelée dès la première séance.

« L'Angleterre, disait Malet en présentant son mémoire, a ouvert et exploré les pays du Niger, il en est résulté une augmentation du commerce anglais qui a rendu nécessaires de nouvelles mesures pour sa protection. En conséquence, le territoiro adjacent à la partie inférieure du fleuve a été placé sous le protectorat anglais, de Lagos à la baie d'Ambas, et du Niger inférieur jusqu'à son confluent avec le Binné. » Sur cette partie du fleuve, sans aucun doute la plus importante, le gouvernement anglais avait l'intention de n'admettre le contrôle d'aucune autorité internationale, mais était disposé à concéder entière liberté de navigation aux non-riverains. Les représentants des États durent adhérer à ces propositions, et par suite les actes de navigation des deux fleuves furent proclamés séparément, comme il résulte des chapitres iv et v de Yacte final. Au sujet du Niger, le projet primitif fut remplacé par un autre que présenta le délégué anglais et qui fut légèrement modifié par la Commission chargée des travaux relatifs à Yacte de navigation.

Les deux actes de navigation ne diffèrent pas substantiellement dans les principes énoncés pour assurer la liberté de la navigation ; les différences au contraire portent sur Fcxécution du règlement, la surveillance et la police. Je crois préférable d'examiner les dispositions des deux actes réunies en ce seul paragraphe, parce que de leur comparaison résulte mieux leur diversité :

L'article 13 de l'acte du Congo correspond entièrement à l'article 26 de celui du Niger :

Art. 13 et 26. — « La navigation du Congo (ou bien ;

« du Niger), sans exception d'aucun des embranchements « ni issues de ce fleuve, est et demeurera entièrement « libre pour les navires marchands, en charge ou sur « lest, de toutes les nations, tant pour le transport des « marchandises que pour celui des voyageurs. Elle devra « se conformer aux conditions du présent acte de navi- « galion et aux règlements à établir en exécution du « même acte.

« Dans l'exercice de cette navigation les sujets et les « pavillons de toutes les nations seront traités, sous tous t les rapports, sur le pied d'une parfaite égalité, tant « pour la navigation directe de la pleine mer vers les c ports intérieurs du Congo (ou du Niger) et vice-versa, c que pour le grand et le petit cabotage ainsi que pour la « batellerie sur le parcours de ce fleuve.

« En conséquence, sur tout le parcours et aux ombouc chures du Congo (ou du Niger) il ne sera fait aucune « distinction entre les sujets des États riverains et ceux « des non-riverains, et il ne sera concédé aucun privilège « exclusif de navigation, soit à des sociétés ou corpo- « rations quelconques, soit à des particuliers.

« Ces dispositions sont reconnues par les puissances « signataires comme faisant désormais partie du droit c public international. »

Par ces articles, les droits des tiers sont reconnus et garantis de la façon la plus ample et sans conditions. On a cependant remarqué à juste titre la grande différence qui existe entre l'importance des deux articles, identiques en apparence. L'article 43 en effet développe et précise des principes déjà affirmés en partie dans les chapitres précédents, et implicitement compris dans les déclarations de liberté du commerce et de neutralité, tandis que l'article 26 établit pour le Niger un principe entièrement nouveau.

Le même soin de garantir les droits des tiers, qui inspire les articles 13 et 26, amena les deux suivants 14 et 27 qui excluent tout droit de recevoir des taxes basées uniquement sur le fait de la navigation et admettent seulement celles qui ont un caractère rétributif, c'est-à-dire qui forment une compensation des services rendus à la navigation même en excluant tout traitement différentiel. L'article qui a trait au Niger détermine cette exclusion d'une façon générale, tandis que l'article 14 est plus précis et donne la liste des taxes admises :

1° « Taxes de port pour l'usage effectif de certains c établissements locaux tels que quais, magasins, etc.. etc.;

2° i Droits de pilotage sur les sections fluviales où il « paraîtrait nécessaire de créer des stations de pilotes « brevetés ;

3° « Droits destinés à couvrir les dépenses techniques « et administratives, faites dans l'intérêt général de la « navigation, y compris les droits de phare, de fanal et « de balisage.

L'article 14 finit par cette clause : « Les puissances se « réservent d'examiner, au bout d'une période de cinq ans, « s'il y a lieu de reviser, d'un commun accord, les tarifs <( ci-dessus mentionnés. »

Les articles 15 et 28 assujettissent les affluents du Congo et du Niger, sous tous rapports, au même régime que le fleuve dont ils sont tributaires. Ainsi l'on a considéré le fleuve et les cours d'eau secondaires comme un tout homogène, une grande route ouverte par la nature à l'activité humaine, et l'on a évité les anomalies de régime.

L'article 15 continue en étendant ce même régime du Congo à toutes les eaux en général comprises dans la zone fixée à l'article 1", n 08 2 et 3, c'est-à-dire aux fleuves, rivières, lacs et canaux. La clause qui termine l'article

était nécessaire pour déterminer de quelle façon Ton étendrait à ces eaux, non tributaires du Congo, l'autorité de la Commission internationale dont parlent les articles 17 et suivants : « Cela aura lieu seulement s'il y a consen- « tement des États sous la souveraineté desquels les eaux « sont placées. »

Dans la partie géographique de cet ouvrage, j'ai parlé des cataractes qui interrompent le cours de ces deuxfleuves africains : elles rendirent nécessaires les deux articles 16 et 29. Sur le Congo, par exemple, le commerce doit abandonner la voie fluviale devant les chutes de Yellala, pour la reprendre quelques kilomètres plus haut, où le fleuve est de nouveau navigable. D'après les articles 16 et 29, les routes, voies ferrées, canaux latéraux, qui servent à surmonter les difficultés de la navigation fluviale, seront considérés comme dépendant du fleuve principal, comme parties d'un tout destiné par la nature et par l'homme à un but unique, et assujettis au même régime.

Le principe reconnu par ces articles montre un nouveau progrès de la législation fluviale, puisque la même clause du traité de Paris : du point où le fleuve devient navigable jusqu'à la mer et vice-ver sa^ n'avait pas garanti à la navigation des tiers la partie supérieure du fleuve, de nouveau navigable et dont l'usage serait resté au pouvoir exclusif des populations riveraines. I L'article 17 de l'acte de navigation du Congo établit l'institution de la Commission internationale, chargée d'assurer l'exécution des règles fixées dans l'acte de navigation du Congo. Cette commission diffère^ essentiellement de celle instituée pour le Danube, pour deux raisons principales :

1° Pour l'extension des eaux placées sous sa juridiction; puisque nous avons vu que tout le système hydrographique du Congo fut mis sous sa surveillance et even-

ÈÏAMEN DES CtfAPlTftÊS IV Et V 157

tuellemcnt aussi les eaux dont parle le deuxième paragraphe de l'article 45; tandis que, comme l'on sait, l'autorité de la Commission Danubienne s'étend seulement à la partie inférieure du fleuve ;

2° Par la manière dont elle est composée. Dans la Commission Danubienne sont représentés les États riverains et les États non riverains qui ont pris part au traité de 1856 ; dans celle du Congo au contraire peuvent être représentés outre tous les États intervenus à la Conférence de Berlin, tous les autres qui voudront faire adhésion à Pacte final. De cette façon, le caractère de la Commission du Congo est, au moins virtuellement, universel et il dépend seulement de la volonté de chaque État de s'y faire représenter (1).

Chaque État ne peut avoir plus d'un délégué : le même délégué ne peut représenter plusieurs États ; il n'a qu'un seul vote (art. 17). Les articles 17 (dans les paragraphes suivants) 18 et 19 de l'Acte du Congo établissent les règles pour la Constitution de la Commission, et pour les honoraires des délégués, qui seront payés par leurs gouvernements respectifs, ainsi que pour la façon de fonctionner et la durée. Ils déclarent l'inviolabilité des membres de la Commission et de leurs Agents, dans l'exercice de leurs fonctions et étendent également cette garantie aux bureaux et archives appartenant à la Commission.

L'article 19, dans le dernier paragraphe, prévoit le cas d'abus de pouvoir ou d'injustice de la part d'un agent de la Commission :

« Au cas d'un abus de pouvoir ou d'une injustice de la « part d'un agent ou d'un employé de la Commission « internationale, l'individu qui se regardera comme lésé

(i) Cette Commission n'a jamais été constituée. Voir ce qui est dit à ce sujet dans la partie III, chapitre j.

« dans sa personne ou dans ses droits, pourra s'adresser « à F agent consulaire de sa nation. Celui-ci devra examiner « la plainte ; s'il la trouve/?r/wa facie raisonnable, il aura le c droit de la présenter à la Commission. Sur son initiative, « la Commission, représentée par trois au moins de ses « membres, s'adjoindra à lui pour faire une enquête tou- « chant la conduite de son agent ou employé. Si l'agent

< consulaire considère la décision de la Commission « comme soulevant des objections de droit, il en fera « un rapport à son Gouvernement, qui pourra recourir « aux puissances représentées dans la Commission et les « inviter à se concerter sur des instructions à donner à

< la commission. »

L'article 20 établit les principales attributions de la Commission dans le but d'assurer l'exécution de Y Acte de Navigation. 11 appartient à cette Commission de fixer les travaux à faire au Congo, rendus nécessaires par les besoins du commerce international, en prenant elle-même les dispositions nécessaires pour les parties du fleuve sur lesquelles aucune Puissance n'exerce de droits de 60uve raineté et en se mettant d'accord avec les Puissances souveraines dans les parties où celles-ci ont des droits. Cette Commission établit les tarifs de pilotage, et ceux des autres redevances autorisées ; elle administre les sommes encaissées, nomme les agents, etc., etc.

L'article 21 établit que la Commission pourra, en cas de besoin, faire appel aux navires de guerre des Puissances signataires de l'Acte, ou qui y auraient adhéré ensuite ; mais sauf les instructions que les commandants des dits navires peuvent recevoir de leurs gouvernements respectifs.

L'article 22 dispose que les navires de guerre ne payeront d'autres droits que ceux éventuels de pilotage et de port, lorsque leur intervention n'aura pas été requise

par la Commission internationale. Dans ce cas, les navires de guerre seront exempts également de ces droits.

En examinant l'ensemble des règles établies pour la Commission du Congo, on y trouve d'autres différences avec la Commission du Danube, qui lui servit de modèle. Si les différences déjà citées comme principales : extension des pouvoirs à tout le cours du fleuve et caractère plus franchement international et presque universel, la font paraître constituée sur une base bien plus large, sous d'autres rapports, son autorité est moindre.

L'exécution des travaux sur le cours du fleuve et la nomination des sous-inspecteurs ne lui appartiennent que sur les parties où n'existent pas de Puissances riveraines. Chaque fois que quelqu'un se croit lésé, cette Commission doit se constituer en Commission mixte avec le Consul de la nation du réclamant. En résumé, tandis que celle du Danube a une autorité propre, complètement indépendante de l'autorité territoriale et je dirai presque surhumaine ; celle du Congo a cette autorité indépendante des riverains seulement pour l'application des règlements et la désignation des travaux. En matière executive, elle est par dessus tout une institution de surveillance.

Dans le premier projet, ces divers articles de l'Acte de Navigation étaient presque identiques pour le Niger, mais ils furent substitués par les articles 30, 31 et 32, tels qu'ils se lisent aujourd'hui. Comme je l'ai déjà fait remarquer, les deux actes sont conformes tant qu'il s'agit d'affirmer le principe de la liberté de navigation ; mais ils ne le sont plus pour ce qui touche aux moyens et à la surveillance par lesquels on obtient l'application pratique de ce principe.

Art. 30. — « La Grande-Bretagne s'engage à appliquer « les principes de la liberté de navigation énoncés dans les

« articles 26, 27, 28 et 29, en tant que les eaux du Niger, a de ses affluents, embranchements et issues sont ou « seront sous sa souveraineté ou son protectorat.

« Les règlements qu'elle établira, pour la sûreté et le « contrôle de la navigation, seront conçus de manière à « faciliter autant que possible la circulation des navires « marchands.

« Il est entendu que rien dans les engagements ainsi « pris ne saurait être interprété comme empêchant ou pou- « vant empêcher la Grande-Bretagne de faire quelques « règlements de navigation que ce soit, qui ne seraient pas « contraires à l'esprit de ces engagements. * ,! *3

t La Grande-Bretagne s'engage à protéger les négo- « ciants étrangers de toutes les nations faisant le com- « merce dans les parties du cours du Niger, qui sont ou < seront sous sa souveraineté ou son protectorat, comme c s'ils étaient ses propres sujets, pourvu toutefois que ces « négociants se conforment aux règlements qui sont ou « seront établis en vertu de ce qui précède. »

Mais la partie supérieure du cours du fleuve est en partie sous la domination française, ce qui rendait nécessaire aussi de la part de la France, l'acceptation d'une obligation égale à celle qu'avait assumée l'Angleterre. Elle le fit dans l'article suivant, en s'engageant avec les mêmes réserves que nous avons vues de la part de l'Angleterre: « en tant que les eaux du Niger, de ses affluents, embranchements et issues, sont ou seront sous sa souveraineté ou son protectorat. » Et chaque autre nation signataire de l'acte, s'engagea de la môme façon, pour le cas où elle viendrait à acquérir des droits sur les eaux du Niger ou celles qui en dépendent (art. 32).

Ainsi, observe le professeur Catellani (1), on évita sur le

(1) Le colonie e il Trattato di Berlino, page 725.

fefcAMEN DES CUAPltRES IV Et V 461

Niger la constitution d'une commission européenne, mais en même temps on est tombé dans l'extrême opposé en excluant, même pour l'avenir, la constitution d'une commission de riverains. L'exécution du règlement et sa surveillance sont confiées aux riverains, avec entière indépendance les uns des autres.

En conséquence : «... Ce fleuve se trouverait dans une condition analogue à celle du Danube, non parce que ses diverses sections sont, comme celles de ce deinier, soumises en partie à l'autorité internationale et en partie à l'autorité riveraine, mais parce que, au lieu d'avoir une seule autorité pour tout le parcours navigable, il présenterait autant d'autorités diverses qu'il y a de sections politiques sur son cours. »

Mais, à part une observation d'ordre positif, comme il est peu probable qu'augmentent les sections politiques à la suite de l'installation d'autres nations sur les rives d'un fleuve possédé en grande partie par l'Angleterre et la France, il importe de remarquer que la condition faite au Niger par le Congrès de Berlin, à travers tant de difficultés diplomatiques, n'offre pas de moindres garanties que celles de la plus grande partie des fleuves ouverts à la navigation des tiers. Et du reste ces autorités multiples le long du parcours, constituent la règle et sont généralement inévitables.

L'article 25 de l'Acte de navigation du Congo et l'article 33 de celui du Niger contiennent de nouveau des règles communes.

Art. 23 et 33. — « Les dispositions du présent acte de c navigation demeureront en vigueur en temps de guerre. « En conséquence, la navigation de toutes les nations, € neutres ou belligérantes, sera libre en tout temps pour « les usages du commerce sur le Congo (ou sur le Niger), « ses embranchements, ses affluents et ses embouchures,

R. — il

« ainsi que sur la mer territoriale faisant face aux em- « bouchures de ce fleuve.

« Le trafic demeurera également libre, malgré l'état de « guerre, sur les routes, chemins de fer, lacs et canaux « mentionnés dans les art. 15 et 16 (ou dans l'art. 29) *.

Ici encore l'importance de ce principe est bien plus grande pour le Niger, qui ne développe pas son cours dans un territoire déclaré neutre non plus que ses eaux, suivant l'article 10.

Le dernier paragraphe de l'article 25 ajoute une disposition qui n'avait pas de raison d'être pour le Niger.

— « Tous les ouvrages et établissements créés en exé- « cution du présent acte, notamment les bureaux de per- « ception et leurs caisses, de môme que le personnel c attaché d'une manière permanente au service de ces « établissements, seront placés sous le régime de la neu- * tralité et, à ce titre, seront respectés et protégés parles « belligérants. »