TROISIÈME MÉMOIRE

SUR LE « MANDAT » CONFIÉ A CERTAINES PUISSANCES POUR L'ADMINISTRATION ^ DES ANCIENNES COLONIES ALLEMANDES

Lu à la Commission de la Société des Nations, le 20 février 1919.

En examinant avec attention l'article XIX du Projet de Traité, on y trouve quelque chose qui ressemble à une contradiction pu, du moins, à une sorte d'ambiguïté, soit qu'il s'agisse du principe, soit qu'il s'agisse de ses applications.

Cet article a pour objet de déterminer le sort futur des colonies et territoires qui, « à la suite de la guerre, ont cessé d'être sous la souveraineté des États qui les gouvernaient précédemment et qui sont habités par des peuples non encore capables de se diriger eux-mêmes » .

On admet que la souveraineté antérieure tombe. Mais, par quelle souveraineté la remplace-t-on?

Est-ce par celle de la Société des Nations? Le, texte ne le dit pas : il dirait plutôt le contraire. D'après le paragraphe I, la Société des Nations, reconnaissant^que le développement de ces peuples forme une mission

sacrée, s'incorporerait seulemeni, au moment de sa création, des gages pour l'accomplissement de cette mission.

Cependant le paragraphe 2 semble donner un rôle de souveraineté à la Société des Nations, puisqu'il déclare que la meilleure méthode de réaliser pratiquement ce principe est de confier la tutelle de ces peuples aux nations développées qui, en raison de leurs ressources, de leur expérience ou de leur situation géographique, sont le mieux à même d'assumer cette responsabihté ; elles exerceraient cette tutelle en qualité de mandataires au nom de la Société des Natiojis.

Donc la Société des Nations n'assume pas la souveraineté, — quoiqu'elle la délègue. D'autre part, les sociétés protectrices ne reçoivent pas non plus la souveraineté.

Mais alors, où se trouve-t-elle?...

On voit, sans qu'il soit utile d'y insister, combien il serait grave d'annihiler, en quelque sorte, la souveraineté et la responsabilité, précisément quand il s'agit de territoires et de peuples qui n'ont pas su, historiquement et pratiquement, se les créer à eux-mêmes et qui, précisément à cause de cela, en ont le plus grand besoin.

Que la Société des Nations ne songe pas à assumer la souveraineté, cela se conçoit très bien : ce n'est pas son rôle. Si elle la saisissait, elle deviendrait, parce fait, un super-État avec des possessions territoriales et toutes les conséquences qui en résulteraient.

<-* Le Projet de Pacte prend, à ce sujet, les plus sages précautions puisqu'il limite les droits de la Société des Nations à une espèce de mission de haute surveillance

s'appliquaiit aux cas spéciaux prévus par le paragraphe 5 (trafic des armes et de l'alcool, traite des esclaves, etc.). Cette surveillance ne s'exercera que sous la forme la plus atténuée, c'est-à-dire par la communication de rapports annuels.

Tout au plus, prévoit-on certains « actes spéciaux » ou « chartes particulières » qui pourraient être libellés éventuellement par le Conseil exécutif. Mais cela ne tranche pas la question de souveraineté, — c'est-à-dire le pouvoir du dernier mot.

Voyons les choses au point de vue pratique : le but que se propose le pacte est d'assarer le bien-être et le développement de ces peuples retardataires qu'elle arrache à la domination allemande parce que ce pouvoir trop rudement exercé ne leur laissait pas la latitude de se développer.

N'est-il pas évident que, pour remplacer avantageusement la domination tyrannique de l'Allemagne, il faut apporter à ces peuples des avantages matériels et moraux dont ils ne puissent pas douter? Cela suppose de longs sacrifices, des œuvres durables, des projets d'avenir et à longue échéance. Pour amener ces territoires et ces peuples de leur état rudimentaire à un stade plus élevé, il faut une autorité pleine, solide, confiante en elle-même et non une autorité éphémère, marchandée, discutée, soumise à des restrictions mal définies et donnant l'impression d'une constante précarité.

Si les peuples qui sont mis sous tutelle n'acceptent pas l'exercice de cette tutelle, à qui s'adresseront-ils, à qui

recourront-ils? Et si leur recours (par voie de rapport ou autrement), s'adresse à la Société des Nations, si on suscite même ce perpétuel recours, cet appel constant, ne peut-on pas dire que l'on institue une provocation à l'indiscipline sociale, aux frictions de chaque jour; c'est le manque de stabilité et de confiance, disons le mot, Vanarchie organisée pour les peuples qui ont le plus besoin du contraire.

Je n'insiste pas sur une critique que je ne veux pas faire tomber dans le verbalisme. Elle se résume en deux mots : ou la Société des Nations fait l'office d'un super- État, et ce n'est pas ce que l'on veut pour elle; ou elle laisse la souveraineté soit à la disposition de peuplades inférieures qui ne sauront pas en user, soit à la disposition des sociétés plus puissantes et plus expérimentées qui, non sans conflit, finiront par s'en emparer.

Cherchons s'il n'est pas quelque autre solution en nous plaçant dans les intentions des rédacteurs du pacte. De toute évidence, l'esprit qui les anime est celui-ci : donner le plus rapidement possible aux peuples dont il s'agit les moyens d'accéder à la civihsation et à la liberté et, pour cela, leur apporter l'aide de nations voisines plus riches et plus expérimentées.

Or, de cette union de deux populations dont l'une protège l'autre, il existe des précédents nombreux dans le régime colonial actuel, et ces précédents ont une formule parfaitement connue et juridiquement déterminée : c'est le Protectorat. Le protectorat est, d'ordinaire, défini en ces termes : « Situation d'un État

étranger placé sous f autorité d'un autre État, notamment pour tout ce qui concerne ses relations extérieures. »

En premier lieu, il faut observer que le protectorat n'emporte pas annexion : c'est même une précaution prise contre le système de l'annexion. Le pays protégé conserve une certaine indépendance, une certaine autonomie puisqu'il est qualifié État étranger; il est seulement placé sous V autorité de l'autre Etat. Celui-ci exerce, provisoirement du moins, la plupart des attributs de la souveraineté. C'est lui qui décide en dernier ressort. Ajoutons que, dans les protectorats qui fonctionnent sous nos yeux, par exemple celui que la France exerce en Tunisie, le pays protecteur a un droit de surveillance même sur le régime intérieur du pays protégé. Cette surveillance lui laisse toute latitude d'accéder peu à peu à un régime de plus en plus autonome et, finalement, à la liberté. Ce qui importe donc, au premier chef, // n'y a pas d'annexion.

L'Etat protégé n'est pas incorporé à la nation protectrice, mais celle-ci, ayant une autorité réelle, a le pouvoir nécessaire pour faire le bien du petit État, pour se livrer à des entreprises utiles et durables, pour remplir, en un mot, « cette mission sacrée de civilisation » que réclame la conscience humaine par la voix de la Société des Nations.

La souveraineté n'est pas annihilée; elle n'est pas confiée entièrement soit à l'État faible, soit à l'Etat fort : elle est partagée entre eux et ils l'exercent chacun dans les conditions de leur valeur ou de leur infirmité, mais

de telle sorte que l'ordre règne et que le but qu'on se propose puisse être atteint progressivement.

En fait, le régime du protectorat a donné soit en Asie, soit en Afrique, des preuves sans nombre de son efficacité. Les pays qui sont placés sous ce régime ont progressé avec une rapidité surprenante en suivant exclusivement les voies de la douceur. Ils ont passé déjà dans leur courte histoire par des étapes qui, ailleurs, pour être franchies, ont demandé des siècles.

En particulier, le régime du protectorat convient excellemment aux territoires visés par le paragraphe 4 de Tarticle XIX : « Certaines communautés qui appartenaient autrefois à l'Empire ottoman, ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme nations indépendantes peut être reconnue provisairement ('?), à la condition que les conseils et Taide d'une puissance mandataire guident leur administration jusqu'au moment oii elles seront capables de se conduire seules. Les vœux de ces communautés doivent être pris en première considération pour le choix de la puissance mandataire. »

S'il s'agit d'un « mandat », ce paragraphe est à peu près inapplicable; mais s'il s'agit d'un « protectorat », rien n'est plus simple. Ces populations savent ce qui se passe en Tunisie, au Maroc, à Madagascar : une telle conception est claire à leurs yeux. Nul doute qu'ils ne l'acceptent puisqu'elle leur permet de s'appuyer au bras d'une puissance forte et riche pour faire les premiers pas dans la voie du progrès et de la civilisation.

Pour les plus arriérés comme pour les plus avancés,

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le régimeduprotectorat ou, si l'onveut quelque chose de plus atténué encore, le régime de la « protection », convient, par sa plasticité, sa facilité d'adaptation, sa douceur; il offre surtout cet avantage d'accorder, au peuple protégé, le maximum de souveraineté en laissant à la puissance protectrice l'autorité nécessaire. Il est bien entendu que la Société des Nations réserve son droit de recevoir et d'examiner les rapports annuels concernant les garanties internationales, c est-à-dire la traite des esclaves, le trafic des armes et de l'alcool, la liberté de conscience et de religion.

Résumons : le système du mandat est incompréhensible ; ou bien il engage la Société des Nations dans un ordre de responsabilités qu'elle ne veut pas assumer.

Le régime du protectorat ou de la protection est connu, plastique, il peut s'adapter à tous les peuples, depuis les plus arriérés jusqu'aux plus proches de la civilisation. Il ménage ces peuples; il les conduit au bien-être par la douceur, il a fait ses preuves. Par l'emploi de ce mot, tout s'éclaire.

Pourquoi avoir peur d'un mot s'il recouvre une grande simplification et un grand bienfait?

Février 1919.