LA SOCIETE DES NATIONS ET L OPINION PUBLIQUE

Exposé présenté par M. Hanotaux dans la séance du 21 novembre 1917.

M. Hanotaux. — Messieurs, comme je n'ai pas assisté au début de vos travaux, vous m'excuserez de vous demander quelques explications sur les choses qui ont déjà été dites et peut-être d'en répéter certaines. En écoutant le rapport de M. Fromageot, je me demandais si, à l'heure actuelle, du cerveau d'un homme pouvaient sortir les lois futures qui régleront la vie sociale des peuples. Je crois (jue le travail dont ces lois sortiront se fait, en quelque sorte, en dehors de nous et par une marche souterraine que nous percevons à peine. Tout ce que nous pouvons faire, cest d'appliiiuer à ce travail souterrain qui se propage dans les opinions une méthode sismique, si je puis dire, qui nous permette de l'enregistrer. Les lois ne s'édictent pas, elles se rédigent ;

c'est ce qu'on appelait sous l'ancien régime « la rédaction des coutumes ». Les peuples parlent et les législateurs écrivent.

Nous avons une preuve singulière de la force obscure de l'opinion justement en ce qui concerne la matière du droit international. Il s'agit de la sanction apportée à la violation du régime international fondé à La Haye. Cette sanction s'est produite à l'occasion des débats sur les origines de la guerre. L'Allemagne, malgré tout, a dû s'expliquer et, si elle se tait, son silence la condamne. Si, par hypothèse, elle avait accepté la proposition d'arbitrage de l'empereur de Russie, eUe eût échappé à cette responsabilité assumée par elle et qui, même à l'égard de ses peuples, la maintient dans une mauvaise posture, soit qu'il s'agisse de la Belgique, soit qu'il s'agisse des autres nations au détriment desquelles elle a violé le droit. Il s'est donc créé une sanction latente et qui agit sur l'opinion allemande ellemême. J'ajoute que cette sanction de l'opinion a eu un effet plus pratique, plus efficace, plus redoutable à l'Allemagne. N'est-ce pas ce mouvement de l'opinion qui a provoqué l'intervention des États-Unis et de plusieurs autres puissances, interventions qui, pour être un peu tardives, ne s'en sont pas moins produites. Donc un travail obscur de l'opinion a été accompagné d'une sanction réelle. Les lois internationales ne sont pas, même dans l'état actuel des choses, dépouillées de toute autorité executive. C'est le travail de l'opinion qui a produit ce résultat. Au début des hostilités, il n'y avait peut-être pas 50 000 Américains favorables à la guerre. Aujourd'hui l'immense majorité est acquise. Ce que M. Fromageot disait tout à l'heure des interventions et des garanties nous pouvons le chercher en premier lieu dans le concours de l'opinion. Et c'est là une sorte de sanction sur laquelle la future Société des Nations doit, d'abord, s'appuyer.

M. Anson, dans la conclusion de se^s études sur la constitution anglaise, donne à l'opinion ce qu'il appelle « le

pouvoir du dernier mot ». Si l'opinion dun peuple est contraire à la guerre, il n'y a pas de pouvoir qui puisse tirer l'épée malgré elle; et si toutes les opinions étaient contraires à la guerre, il n'y aurait plus de guerre. C'est là pour moi toute la question. Le cardinal Fleury disait à l'abbé de Saint-Pierre : « Avant de faire discuter vos cinq articles, avez-vous préparé les cœurs et les esprits des gouvernements et des peuples? » Le problème n'a pas changé. Il faut instruire l'opinion, il faut faire son éducation et lui faire comprendre que l'entreprise n'est pas si ridicule que certains veulent le lui faire croire, que nous ne sommes pas engagés dans une tentative vaine et que nous ne cherchons pas à bâtir en l'air, et que si les formules juridiques sont difficiles à établir, nous arriverons tout de même à les dégager, en nous appuyant sur l'opinion des peuples qui, précisément parce qu'ils ont subi cette guerre, ne veulent plus la voir se renouveler. Si nous ne nous appuyions pas sur cette opinion, ce serait véritablement peine perdue. Il faut qu'il y ait chez les peuples un moteur nouveau qui empêche des guerres futures : ce moteur sera l'opinion mieux avertie, mieux éduquée et de plus en plus consciente de sa force. Par elle, il sera impossible désormais à un gouvernement de refuser les interventions légitimes destinées à empêcher les guerres d'éclater.

Pourquoi a-t-on pu faire la guerre en 1914, malgré toutes les précautions qui avaient été prises aux deux conférences de La Haye pour l'éviter? C'est parce que nous nous sommes trouvés en présence d'une puissance de proie et d'un peuple dont l'éducation politique n'était pas faite. La catastrophe à laquelle elle court est déjà une sanction et si, aujourd'hui, le fameux conseil de Potsdam qui a pris la responsabilité de la déclaration de guerre était consulté, je me demande si son avis ne serait pas tout différent et absolument contraire.

Par conséquent, messieurs, je ne suis pas loin de penser que M. le Président du Conseil a rendu liicr à

nos idées le plus grand des services en s' exprimant devant la Chambre comme il l'a fait sur la Société des Nations. Il était trop facile de saisir l'ironie de M. Clemenceau et, de prime abord, cela seul est apparu. Mais, si vous y réflécliissez, vous observerez que M. Clemenceau lui-même, qui, en plein dans la lutte, ne s'attarde pas à étudier l'organisation future du monde, ne s'en est pas moins abrité derrière votre Commission pour répondre aux instantes interrogations de la Chambre. Ainsi, il vous a fait, si j'ose dire, une publicité énorme, et il a reconnu qu'il ne pouvait se dérober au problème. Son ironie elle-même s'est transformée et c'est sur le ton de la gravité qu'il a terminé en promettant à la Chambre de la saisir de vos travaux quand ils seraient arrivés à leur terme. Une faisait que reprendre, d'ailleurs, les paroles qui sont désormais prononcées par tous les gouvernements, qu'il s'agisse de M. Ribot ou de M. Wilson, de M. Lloyd George, ou de M. Michaélis luimême. Car l'Allemagne a repris, maintenant, la thèse du droit si longtemps méprisée par elle. Elle a suivi en cela les conseils que lui donnait Harden et c'est le premier signe, le signe le plus convaincant de la force de votre thèse. L'Allemagne elle-même essaye de vous la dérober. Son éducation se fait. Le peuple allemand rendra ses chefs responsables. Quant à vous, vous songez à fonder, par la victoire, la paix des peuples libres : c'est à ces peuples qu'il faut en appeler sans cesse. Et c'est pourquoi je vous in\'ite à faire d'abord et constanmient un immense effort pour l'éducation de l'opinion.

M. Bourgeois, — Je crois aussi que l'éducation de l'opinion est indispensable.

Il faut l'éclairer le plus complètement possible en disant ce que nous voulons et ce que nous ne voulons pas. J'avais, dans l'exposé que j'ai fait au début, bien spécifié qu'il y a un intérêt particulier supérieur à tous les intérêts vitaux des États, commun à tous, et que la catastrophe récente a

montré dans toute sa grandeur infinie, c'est l'intérêt vital de maintenir la paix. L'opinion du monde et de tous les pays le reconnaît aujourd'hui et, comme vient de le dire M. Hanotaux, ce sentiment existe même en Allemagne et il a pu se demander si les gouvernants allemands ayant encore à se réunir à Potsdam pour savoir s'ils déclareraient une guerre l'oseraient encore. Séparant nettement la réalité du rêve, ce que nous avons à faire, c'est de démontrer que le maintien de la paix est un intérêt réel vital et qu'en le défendant nous ne défendons pas seulement une idée mais un bien essentiel de l'Humanité.

M. Hanotaux. — Un point essentiel sera d'éviter de poser prématurément devant l'opinion les questions de souveraineté nationale.

PROPOSITION TENDANT A LA CONSTITUTION IMMEDIATE DE LA SOCIÉTÉ DES NATIONS

Présentée à la Commission de la Société des Nations dans sa séance du 6 février 1918.

M. Hanotaux. — Messieurs, la proposition que je viens soumettre à la Commission^ selon la mission qu'elle a bien voulu me confier, est, en quelque sorte, la suite et la conclusion du rapport historique dont il vient d'être donné lecture.

Après chaque grande guerre, l'humanité a fait un pas nouveau pour s'approcher d'un régime de paix internationale. Il vient d'être établi que ces efforts n'ont jamais été vains et, si des retours et des régressions ont eu lieu, cependant le progrès s'est affirmé toujours dans le même sens. Il est arrivé, ou qu'une période de pacification organisée a suivi les délibérations du congrès, ou qu'un certain élargissement de la vie internationale s'est produit par l'amélioration des rapports permanents des peuples entre eux. Le cri des populations vers la paix n'a jamais été sans effet.

Sera-t-il entendu aujourd'hui? ou bien nous détournerons-nous, et avouerons-nous notre impuissance quand nous avons, après le plus grand siècle international qu'il y ait jamais eu — le dix-neuvième siècle, — tant de motifs de croire et d'espérer?

L'opinion publique universelle acclame, d'avance, « la Société des Nations ». Et la pression est si forte que les gouvernements dont les principes et les traditions sont les plus hostiles ne peuvent se mettre eii travers du courant. La plupart s'y abandonnent, quitte à essayer de le diriger

OU de ie capter. Ce ne sont pas de simples dénégations ironiques, ou des critiques superficielles qui régleront, devant l'esprit public soulevé, la question de la Société des Nations.

Il ne s'ag-it pas d'apporter aux peuples un nouvel Évangile ni une nouvelle morale, ni un nouveau Contrat social; il s'agit, en suivant les routes déjà ouvertes, de les prolonger, de lever les yeux vers des horizons plus lointains, désormais entrevus, de répondre, dans la mesure du possible, aux ardentes aspirations du monde tout entier.

Nous abordons une nouvelle étape de la marche commune de l'humanité; mais nous savons que ce n'est qu'une étape. Nous le savons aussi, l'heure n'est pas sonnée où l'humanité s'arrêtera, satisfaite, sur le bord de la route.

Dans les études qui ont retenu l'attention de la Commission, les moyens de prévenir la guerre, les sanctions destinées à frapper les États qui la déchaîneront, ont été étudiés avec une grande autorité et une grande force.

Mais, si nous avons envisagé, d^ores et déjà, les « moyens » de la juridiction internationale, nous ne connaissons pas « l'instrument » de la vie internationale, — ce que M. Renault appelait « l'organisme moteur ».

Vous m'avez vu vivement préoccupé de cette lacune. En effet, c'est la vie qu'il faut créer d'abord; le reste viendra par surcroît.

Or, la vie internationale ne sera créée que par un acte générateur. Il faut qu'un caillou soit jeté pour que les premières ondes s'agitent; ce caillou initial, (juel bras sera assez fort pour le lancer? Pour moi, je n'en vois qu'un, celui du corps des puissances qui sont unies dans le combat pour le Droit. Et, dans cette collectivité des puissances de l'Entente, il en est une qui a eu, de tout temps, l'initiative des conceptions généreuses, c'est la France.

Et c'est pourquoi je demande que le gouvernement français soumette, aussitôt (juc pos.sible, aux puissances de l'Entente (je reviendrai tout à l'heure sur les conditions

dans lesquelles cette procédure peut s'engager), je demande que le gouvernement français soumette, le plus tôt possible, aux Alliés, un projet d'organisation de la vie internationale qui sera le premier embryon de la Société des Nations.

Il ne s'agit pets seulement d'un texte, il s'agit d'un acte. Aux puissances de l'Entente serait soumis un engagement ainsi conçu : « Tel pa^s prend l'engagement, par les présentes, de faire désormais partie de la Société des Nations et de participer, par ses délégués, aux premières délibérations qui la constitueront. »

Encore une fois, ce texte sera soumis seulement aux puissances de l'Entente; seules elles auront qualité pour fonder entre elles^ — et entre elles exclusivement, — la Société des Nations.

Ce texte est un acte; il fonde. Il crée. Il détermine. Il limite. En un mot, il constitue.

En effet, en dehors de la déclaration fondamentale, il établit l'instrument de la future vie internationale, c'est-àdire une première organisation.

Une organisation, si rudimentaire soit-elle : tout est là.

On a parlé de pouvoir législatif, de pouvoir exécutif, de pouvoir judiciaire. Mais nous n'en sommes point aiTivés au point où ces organes peuvent être improvisés : seule une délibération internationale publique aura assez d'éclat et assez d'autorité pour établir les organismes de la vie publique internationale. C'est au sein de cette Commission d'organisation que les graves problèmes qui nous préoccupent devront être définitivement débattus.

Dès maintenant, et avant même que ne s'ouvrent les assises du futur congrès, nous devons donner cette preuve éclatante de notre volonté de paix. Réunissons une assemblée composée des délégués des puissances de l'Entente et qui étudiera (comme on l'a déjà fait à la Conférence de La Haye) les modalités de la future Société des Nations.

Cette œuvre sera notre œuvre, — l'œuvre des puissances

de l'Entente, — nous en resterons les maîtres. Nous ne l'imposerons à personne, mais personne n'en bénéficiera sans prendre des engagements et, s'il y a lieu, sans donner des garanties qui seront fonnulées à loisir par la Commission d'org-anisation elle-même.

Cette Commission sera maîtresse de son ordre du jour. Les gouvernements et les peuples lui feront confiance. Car si elle délibère en toute liberté, il est entendu que ses délibérations n'engagent personne et que l'acte d'organisation internationale qui sera la conclusion de ses travaux, ne sera sanctionné par chacune des puissances qui voudront y adhérer que dans le plein et libre exercice de leur souveraineté. Faire partie ou ne pas faire partie delà Société des Nations, souscrire ou ne pas souscrire à l'acte constitutionnel, sur ce point, chaque puissance, petite ou grande, sera libre. Toutes les puissances de l'Entente auront délibéré; mais aucune ne sera engagée que par sa propre volonté dûment exprimée.

Pour bien préciser ma pensée, j'entends que cette première conférence ne doit pas se confondre avec le futur Congrès de la paix. Sa tradition et son type ne sont pas dans les Congrès de Westphalie ou de Vienne, ils sont dans les Conférences de La Haye.

Je pourrais interrompre ici cet exposé, car le futur Conseil dont il vient d'être question aura seul qualité pour tracer son propre programme d'étude et d'action, pour charger des Commissions prises dans son sein de prendre les initiatives, pour organiser ses débats, son mode de votation, etc., etc.

Cependant, il me paraît difficile de ne pas attirer votre attention, et l'attention du gouvernement, sur le nombre de délégations et de membres (jui formeront le Conseil, sur leur autorité représentative, sur leur compétence.

En ce qui concerne la nature des délégations et le nombre des membres qui en feront partie, nous nous trouvons en présence d'une difficulté qui a été souvent exa-

minée. Si les représentants sont en nombre proportionnel aux chiffres des populations respectives, les grands États écraseront les petits. Si chacune des représentations ne compte, au moment du vote, que pour une seule voix, les petits États écraseront les grands. Pour résoudre cette difficulté, je me rallierai, pour ma part, à un système qui a été déjà proposé, en me contentant de le simplifier.

On distinguerait entre trois natures de puissances représentées : les grandes puissances, les moyennes puissances et les petites ou minuscules. Les grandes puissances seraient au nombre de huit : ce sont « les grandes puissances » actuelles, plus l'Espagne; les moyennes puissances seraient toutes les autres, sauf les minuscules : Saint-Marin, Andorre, Monaco, etc Les grandes puissances pourraient avoir huit délégués, les puissances moyennes cliacuiie de cinq à trois, les petites puissances seulement un délégué.

Tant qu'il ne serait question que du débat des questions mises à l'étude, chaque délégué aurait qualité pour parler, développer, proposer et prendre même certaines initiatives. Mais les motions, c'est-à-dire les projets pouvant aboutir à une résolution ou à une sanction, ne pourraient être présentées que par une délégation tout entière de l'une des grandes puissances, ou par plusieurs puissances moyennes ou petites dont les délégués représenteraient un chiffre égal à celui de la délégation d'une des grandes puissances.

Pour le vote des résolutions ou sanctions, chaque délé gation compterait, jusqu'à nouveau statut, pour une voix, puisqu'il s'agirait d'engager la souveraineté de chacun des États.

Le mandat de l'assemblée dont il s'agit serait strictement limité à l'examen, à l'étude, au débat public et à la rédaction de l'acte initial organisant la Société des Nations. Ses pouvoirs ne pourraient être étendus que par un accord diplomatique intervenu entre les puissances contractantes.

L'acte en question serait lui-même soumis par voie diplomatique à la sanction de chacune des puissances.

Avant de conclure, je me permettrai d'examiner rapidement devant vous comment ce que j'appellerai « le premier coup de pouce » pourrait être donné, comment cette grande chose pourrait être mise en train. Évidemment, l'initiative ne peut être que d'ordre diplomatique. Avant tout, les puissances de lEntente doivent se consulter entre elles.

Je demande donc qu'un des gouvernements de l'Entente — dans l'espèce le gouvernement français — prenne sur lui d'adresser aux autres gouvernements de l'Entente une proposition ainsi conçue :

« Le gouvernement français, prenant en considération les aspirationsunanimes des peuples lihres, adhérant, comme il l'a fait lui-même solennellement, aux déclarations du président Wilson pour la fondation d'une Société des Nations, à celles de M. Lloyd George en faveur de la création d'un « organisme international » qui serait, selon ses propres paroles, « une alternative de la guerre », propose aux puissances alliées de mettre d'abord à l'étude, entre elles, la création de cet organisme.

« A titre de première ouverture, il demande aux puissances alliées de lui faire connaître leur sentiment sur cette proposition.

« Dans la pensée du gouvernement français, le meilleur moyen d'arriver à réaliser ce projet serait de réunir, à href délai, dans une capitale d'un des États alliés, une Commission chargée d'examiner les modalités de la réunion d'une « Constituante interalliée » cliargée de rédiger l'acte constitutionnel de la Société des Nations.

« Les pays alliés se déclareraient « fondateurs de la Société des Nations ». Eux seuls pourraient prendre cette qualité

« Tout État qui voudrait faire partie de la Société ferait connaître son adhésion au Bureau de la Conférence interal-

liée. Seraient admis par les « fondateurs » à participer aux actes de la Société les États qui, par une délibération solennelle de leurs institutions libres, auraient déclaré leur volonté d'en faire partie.

« La Société des Nations respecte strictement la souveraineté et l'indépendance des États grands et petits qui en feront partie. »

Comme on le voit, cette proposition serait simplement une consultation des puissances alliées entre elles.

Il serait déclaré égalemeni, si les Puissances interalliées y consentai-ent, que le principe de la création d'un organisme international serait énoncé dès les premiers préliminaires de la paix.

Le gouvernement de la République demanderait que la Commission d'études destinée à préparer l'avant-projet d'actes organisateurs fût réunie à très bref délai. Peut-être pourrait-elle, avec l'autorisation des États, se transformer elle-même, à l'issue de ses débats, en assemblée organisatrice.