CHAPITRE IX

La législation anglaise des chemins de fer.

Les premières chartes. — Concurrence et fusion. — Lois de 1854 et de 1873. — Travail des « Railway Commissioners ». — Absence de juridiction. — Impuissance à faire exécuter les décisions. — Principes appliqués dans la réglementation des tarifs. — Tarifs maximum et frais de gare. — Tarif différentiels. — Interdiction de faire des différences personnelles. — Questions concernant les différences locales. — Efforts des commissaires de chemins de fer pour fonder les tarifs sur le coût du service. — Résultats de l'enquête de 1881-^882 *. — Projets de loi présentés par les présidents du Board of Tiade, M. Mundella en 1886, par lord Stanley de Preston en 1887.

On peut diviser l'histoire de la politique et de la législa- , tion des chemins de fer en deux périodes. La construction des lignes a formé le sujet des discussions et de l'action dans la première période ; les fusions remplissent la seconde . La ligne de démarcation entre les deux tombe de 1845 à 1848.

* Rapport de la Commission d*enquête sur les chemins de fer. (Déposition et appendice, 1881-1882.)

Gustave Cohn : Untersuchungen ûber die Englische Eisenhahn poWik, 3 vol. Leipzig, 1874, 1875, 1883.

M. Hadley qualifie cet ouvrage à'admirahle, et dit que la valeur doit en être admise même par ceux qui p*9Cceptent pas i^n grand pom^re de| poDclusions de M. Cohn^

Les premiers statuts des chemins de feront été presque sur tous les points calqués sur les statuts des canaux. Il y avait abondance de modèles. Le système de la navigation intérieure était plus complet en Angleterre que dans tout autre pays. On a dit, dans un document parlementaire récent, que les trois cinquièmes des stations des chemins de fer du Royaume-Uni sont soumises à la concurrence du transport par eau . La force des intérêts engagés dans les canaux a formé le principal obstacle dont les créateurs des premières lignes ferrées ont eu à triompher. Les canaux avaient un monopole et ils n'étaient pas disposés à le laisser échapper. Mais ils poussaient trop loin leur pouvoir de monopole. S'ils avaient essayé simplement d'entraver les chemins de fer, ils auraient pu en retarder la construction pour des années. Mais ils pressuraient trop rudement le public en même temps ; leur système d'extorsion produisit un isentiment d'hostilité, grâce auquel une charte de chemin de fer importante passa en 1826. C'était celle de la ligne de Liverpool à Manchester ^ 11 y avait deux canaux qui reliaient ces villes. Ils avaient le monopole des routes par eau possibles et par conséquent ils ne redoutaient pas de nouvelle concurrence. Ils agissaient d'accord, se faisaient payer ce qu'ils voulaient, et obtenaient par an cent pour cent sur les capitaux engagés dans l'entreprise. Ils avaient les moyens de faire résistance au chemin de fer. Il fallut un homme politique comme Huskisson pour faire passer la charte en présence de pareils obstacles, et afin d'y arriver

* Par un bizarre retour des choses , les compagnies de chemins de fer ont fait une opposition formidable au canal de Manchester à la mer, parce que celui-ci porte atteinte à leur monopole.

il dut dépenser 1,750,000 francs. A peine la ligne de Liverpool à Manchester fut-elle ouverte que Tenthousiasme public en sa faveur devint assez grand pour empêcher les intérêts engagés dans les canaux de recommencer la lutte contre d'autres lignes ferrées.

Un écrivain a dit récemment des canaux anglais : « Des tarifs exorbitants, des tarifs de monopole leur étaient inconnus. » Les faits ne justifient nullement une assertion semblable. Les maux dont on se plaint aujourd'hui comme étant inhérents aux chemins de fer, s'étaient déjà montrés dans les tarifs des canaux.

On supposa d'abord qu'un chemin de fer serait employé comme un canal, les individus fournissant leurs propres wagons et la force motrice. Les clauses dans les statuts, qui ont trait aux facilités et au tarif, ont été rédigées dans cet ordre d'idées. On s'aperçut vite que c'était faux. La concurrence entre divers transporteurs sur la même ligne était impossible. Pouvait-on par contre assurer la concurrence entre des chemins de fer différents.

Il faut rendre cette justice aux hommes d'État anglais qu'ils ne se sont pas fait d'illusion là-dessus. Ils ont appris davantage de l'exploitation de quelques kilomètres que le public en général n'a appris de tous les chemins de fer du monde dans un demi-siècle. Ils ont reconnu qu'on ne pouvait compter sur la concurrence et qu'il ne fallait pas y viser avec quelque espoir de succès. Dès 1836, M. Morrison d'Inverness prononça un remarquable discours dans lequel il indiqua les points suivants : les chemins de fer doivent être naturellement un monopole ; des routes con-

currentes s*en tendront ou fusionneront; des routes parallèles sont un capital jeté par la fenêtre, les tarifs maximum fixes sont inutiles. C'étaient là de bons princij)es, mais on n'agit pas en conséquence. Il n'y avait pas au Parlement assez d'hommes qui prenaient le sujet à cœur. Il y avait quelques adversaires violents, quelques défenseurs énergiques et une grande masse de personnes qui sentaient vaguement qu'il fallait faire quelque chose, mais qui reculèrent devant une action quelconque. Des discours comme celui de M. Morrison ne satisfaisaient point les gens extrêmes des deux côtés et n'éveillèrent pas les hommes modérés, ne les amenèrent pas à agir.

De 1829 à 1845, on essaya à diverses reprises d'obtenir une législation sur les chemins de fer. M. Gladstone y prit une part active. Une déclaration du droit de réviser les tarifs et même de racheter les lignes dans un avenir loin-

tain, afin de les faire administrer par l'Etat; ce fut à cela qu'on se borna. II est superflu de dire que cette déclaration resta purement platonique. Un ou deux essais de Commissions de chemins de fer, faits pendant ces années, eurent des résultats presque nuls.

La libre concurrence était essayée pendant ce temps, et on la trouva insuffisante. On ne l'essaya pas avec un plan préconçu, ni parce que le Parlement avait confiance dans le^ principe. Ce fut seulement parce que tant de spéculateurs désiraient construire des lignes et que le Parlement n'avait pas le courage moral de leur refuser des concessions.

Les premières expériences de l'Angleterre se distinguent

de celles des autres pays en ceci , c'est que le public lut surtout disposé au début à engager ses capitaux dans les chemins de fer. La question des subventions ne surinât jamais, parce que les gens avaient besoin plutôt d'être découragés qu'encouragés. Il n'est pas vrai de dire que l'Angleterre ait été opposée par principe aux subventiens , puisqu'il en a été accordé en Irlande , où il fallut venir en aide aux chemins de fer. En Angleterre, les compagnies n'eurent pas besoin de cette assistance et ils ne la demandèrent pas.

Pendant un temps la concurrence fut excessive et désordonnée. A la fin de 1843, il y avait 71 lignes séparées, ayant en moyenne moins de 48 kilomètres de long. En 1844 elles descendirent à une moyenne de 24 kilomètres ; de 1844 à 1847, on coricessionna 637 lignes séparées avec une longueur totale de 15,000 kilomètres. On soumit au Parlement onze projets pour des lignes de chemins de fer passsant à travers une seule vallée. Il n'existait pas de loi générale réglant la matière, mais chaque ligne exigeait une loi spéciale. Bien plus, chaque loi spéciale était rédigée isolément et contenait des centaines de dispositions , la plupart du verbiage oiseux , réglant ce que le chemin de fer aurait à faire dans toutes les circonstances imaginables. La besogne qui en résultait menaçait d'absorber le temps entier du Parlement et de ne rien laisser pour les autres travaux des Chambres. Le Parlement essaya de déléguer la tâche à une Commission, mais il insista pour revoir toutes les décisions de la Commissioii et pour eu annuler quelquesunes.

Il ne gagna rien par là. Un soulagement fut obtenu par le « Clauses Consolidation Act de 1845 », gui prescrivit une forme pour les concessions de chemins de fer et rendit inutile de passer parles 350 clauses séparées pour chacun des 600 chemins de fer différents.

Mais le premier soulagement réel qui vint en aide aux législateurs fut obtenu dans la crise de 1847, qui guérit le public anglais de toute croyance à la concurrence illimitée dans la construction des chemins de fer. Cette crise a été certainement le résultat de la spéculation , bien plus qu'aucune autre, sans excepter même la crise actuelle djs États-Unis, qui a beaucoup de points communs avec celle de 1847. La leçon fut dure; elle fut apprise à fond et n'eut pas besoin d'être répétée. Elle a marqué la transition vers une nouvelle phase de politique des voies ferrées , le passage d'une politique de concurrence à une politique de convention. Les combinaisons de chemins de fer importantes ont commencé en 1844; — en tout cas, elles ont attiré alors pour la première fois l'attention publique. En 1845 , le Boay^d of Trade fit un rapport au Parlement sur la question des fusions, se plaçant sur le terrain qu'elles étaient légitimes pour les lignes continues, mais non pour les ligties concurrentes. En 1846, un comité parlementaire considéra la matière et prit une position, qu'on peut considérer comme avancée pour l'époque. Il conclut que des compagnies, par des arrangements, peuvent produire tous les inconvénients de la fusion , sans aucun de ses avantages ; qu.'on servirait le mieux l'intérêt public en obtenant des concessions des compagnies en échange de

l'autorisation de fusionner ; qu'il fallait permettre la fusion de canaux et de chemins de fer, à condition que les chemins de fer s'engageassent à entretenir les canaux en bon état. Le Parlement ne se décida à aucune action distincte à la suite de ce rapport.

Une Commission sur le même sujet fut nommée en 1853 ; Cardwell et Gladstone en étaient les leading membres. Ils tentèrent un eflFort sérieux pour faire quelque chose ; ils trouvèrent plus simple d'expliquer les désordres que de découvrir des remèdes. Ils espéraient encourager « des pouvoirs de circulation.» en vertu desquels une compagnie aurait le droit de faire courir ses trains sur les lignes d'autres compagnies. Ils se heurtèrent à de sérieux obstacles dans cette tentative. Cependant si quelque chose devait être fait, il fallait le faire dans cette direction. Un chemin de fer qui aboutit à Londres ne doit pas avoir la facilité d'écarter de toute relation avec la capitale une ligne moins bien située; autrement les compagnies londoniennes pourraient forcer les lignes de province à s'unir avec elles, aux conditions qu'elles leur dicteraient. C'est le seul point que la Commission saisit avec le plus de clarté ; le bill qu'elle soumit au Parlement, et qui fut voté sous le nom de : « Raihcay and Canal TraffiG Act 1854 », fut conçu dans le dessein de « protéger les lignes locales dans leur trafic direct ». Cette loi prescrivait : l** que chaque compagnie devait fournir les facilités propres à l'expédition du trafic; 2° qu'aucune préférence ne serait accordée.

Cette loi eut un eflet étendu et, en somme, bienfaisant.

Elle servit de fondement à de nombreuses décisions sur le sujet des tarifs ; nous en discuterons plus loin les détails d'application. Mais elle n'eut pas d'influence appréciable pour empêcher la fusion.

De 1853 à 1872, le Parlement suggéra nombre de choses et n'accomplit rien : surtout il n'entrava pas la tendance des compagnies à se consolider, à se fondre. On espéra beaucoup de la Commission royale de 1865-1867. Il n'en résulta rien. Elle réunit une masse de matériaux précieux et rédigea un assez l)on rapport ; mais lorsqu'elle en vint à tirer ses déductions, elle ne put rien dire, en général, sinon que l'état actuel des choses semblait avoir chances de continuer, et qu'elle voyait peu de moyens de venir en aide.

Une autre Commission fonctionna en 1872, et par extraordinaire , elle accomplit quelque chose. En principe, elle ne s'écarta pas des lignes tracées par les précédentes Commissions. Elle n'apporta pas de vues nouvelles ni de nouvelle loi. Elle pourvut seulement au moyen de mettre en exécution les anciennes lois et les anciennes vues. Le résultat de ses travaux fut une loi pour exécuter les prescriptions de la loi de 1854. La loi de 1854 n'avait jamais eu grande chance d'entrer en vigueur. La Commission de 1853 avait eu le dessein au début, de faire décider par le Board of Trade, les questions qui seraient soulevées. Par l'influence des compagnies de chemin de fer, cette sug^ gestion fut amendée dans la Chambre des communes, et les compagnies furent soumises à la juridiction de la Cour of commoa pleas. Comme beaucoup de questions

LA LEGISLATION ANGLAISE DBS CHEMINS DE FER. !2â3

avaient un caractère technique, le tribunal refusa de connaître d'une foule de points que Cardwell avait voulu faire entrer dans le cadre de la loi. Il y avait là une véritable difficulté. La Commission de 1867 avait fait un faible effort pour le surmonter , celle de 1872 attaqua avec hardiesse. Elle recommanda Tinstitution d'une Commission spéciale des chemins de fer, nommée provisoirement pour cinq ans ; celle-ci prendrait connaissance d'une variété de cas tombant sous la loi de 1854 et ses arrêts auraient force judiciaire. Elle devait en outre décider des nombreux cas où l'intérêt de diverses compagnies était en conflit. On crut que devant une semblable Commission, le public et les compagnies se rencontreraient dans des conditions d'égalité. La loi fut votée en 1873.

Avec cette loi, on peut dire que la législation générale des chemins de fer est arrivée à son terme. Les mouvements que le public avait redouté pendant trente ans, avaient dépensé leur force. Des fusions qu'on avait attendues avec une certitude à peu près absolue en 1872, ne se produisirent pas. Des arrangements de bourse commune (joint purse) perdirent de leur importance, parce que les compagnies trouvèrent qu'elles pouvaient maintenir leurs tarifs, sans cet expédient.

Il n'est pas exactement vrai de dire qu*en Angleterre , < on peut considérer la discussion du problème des chemins de fer comme achevée pour le moment. » Ce problème a cessé d'être un cauchemar , mais il n'est devenu que davantage un sujet de discussion pratique. Des craintes vagues touchant l'accroissement du pouvoir des compa-

gnies ont fait place à des griefs précis sur des abus dans des cas industriels. La période de législation générale est terminée. M. Adams a eu raison de dire : « Comme résultat de quarante années d'expérience et d'agitation, la Grande-Bretagne sur ce point est retournée à peu près à son point de départ. » Il était moins dans le vrai en ajoutant : « Elle repose sur la doctrHne du laissez faire. > Il aurait mieux fait de dire qu'elle a adopté i^ne politique de lois spéciales pour des problèmes spéciaux.

L'idée d'une Commission des chemins de fer n'était pas nouvelle. Dès 1840, on sentit qu'une autorité semblable était nécessaire. Cette année, on donna au Board of Trade des pouvoirs assez semblables à ceux qu'exerce la Commission des chemins de fer du Massachussetts. Ces pouvoirs furent définis davantage en 1842. Le Board of Trade était aussi apte à la besogne qu'aucune institution alors existante. Il avait accompli pendant nombre d'années, des fonctions analogues touchant la marine. Il échoua là où la Commission du Massachussetts réussit, non qu'il y eût de grandes différences dans la législation, mais pour une autre raison : le sentiment public en Angleterre n'était pas suffisamment actif en ce qui touchait les chemins de fer, pour prêter à cette institution le secours moral nécessaire pour suppléer à l'absence d'autorité légale.

En 1844, une autre Commission fut nommée avec des pouvoirs plus spécifiés. Son devoir était de faire au Parlement des rapports préliminaires sur les demandes de concessions. Elle essaya de bien s'acquitter de sa tâche, mais elle fut assiégée de toute part par des diflScultés. Ceux

LA LÉGISLÂTlOiN ANGLAISE DES CHEMINS DE FER. 2^0

qui projetaient des chemins de fer la haïssaient; le Parlement lui-même en était jaloux. Après une existence malheureuse d'une année, l'institution fut abolie. Elle mourut de trop de besogne et d'insuffisance de salaire. En 1846, le Parlement essaya d'une Commission des chemins de fer d'une autre espèce. Il offrit des appointements de premier ordre et s'assura des hommes bien connus ; ensuite il évita toute cause de rancune en ne leur donnant aucun pouvoir. Cela dura cinq ans. La destinée de cette Commission fut juste le contraire de celle qui l'avait précédée ; elle mourut d'un excès de salaire et d'une absence de travail. Ainsi se termina la preniière série des expériences en matière de Commission des chemins de fer.

Nous avons vu les événements qui ont conduit au vote des « Régulation of railways act de 1873 ». La Commission nommée en vertu de cette loi , se composait de trois membres; dont l'un devait être un homme du métier (a railway man) et l'autre un légiste. Ils recevaient chacun

75,000 francs. Ils avaient à décider toutes les questions se produisant sous la législation de 1854 et les lois ultérieures. Ils avaient en outre le pouvoir d'arbitrer entre les compagnies dans une variété de cas; de forcer les compagnies à établir des tarifs directs en harmonie avec les intentions de la loi de 1854, à assurer la publicité des tarifs, à décider ce qui constitue des frais de gare convenables, et quelques matières secondaires. Sur les questions de fait, leur arrêt devait être final, sur les questions de droit, il était soumis à un appel. La Commission déterminait ellemême ce qui était question de fait et question de droit.

Des lois ultérieures n'ont apporté que peu de modifications dans ses pouvoirs.

La Commission a été composée d'hommes très capables, sir Fred. Peel, M. Price, précédemment du Midland Railway, et M. Macnamara; ce dernier mourut en 1877 et fut remplacé par M. Miller. Ils se mirent à l'œuvre avec énergie et dans un esprit qui promettait de faire réussir l'expérience d'une manière remarquable. On supposa d'abord que c'était un succès. On jugea d'après les rapports de la Commission elle-même. On était d'autant plus enclin à croire ces rapports, qu'il était plus désirable de trouver une solution facile à tant de questions embarrassantes de la politique des chemins de fer. M. Adams, écrivant en 1878, s'est exprimé ainsi : « Le simple fait qu'il existe un tribunal , qu'il y a un organe pour la décision prompte et finale de cette classe de questions , y met un terme; elles n'existent plus. » Cette phrase représente l'opinion générale à l'époque où elle a été écrite, et celle qu'on a conservée en Amérique jusqu'à aujourd'hui.

En 1878, l'année même où écrivait M. Adams, le premier terme des pouvoirs de la Commission expirait. On supposait qu'elle serait rendue permanente. Au lieu de cela, les renouvellements ont été pour des périodes beaucoup plus courtes, laissant aux commissaires une existence précaire et montrant qu'il y avait quelque part du mécontentement.

Une enquête parlementaire sur les tarifs des chemins de fer en 1881-82 a montré avec trop de clarté les motifs du mécontentement. Les dépositions ont révélé une si-

tuation que le gros du public soupçonnait à peine et qui donnait une explication bien différente du fait que la Commission avait si peu.de cas à décider. La substance c'était que la Commission ne satisfaisait personne. Elle avait assez de pouvoir pour ennuyer les compagnies et pas assez pour venir efficacement au secours du public.

La « Railway Commission » était un tribunal , — non pas un organe exécutif, mais à toutes ans une cour de loi. En établissant cette nouvelle cour, en l'ajoutant à celles qui existaient déjà, le Parlement avait deux objets en vue :

1° Posséder un tribunal qui aurait le pouvoir et la volonté d'agir lorsque les autres ne le pourraient ou ne le voudraient pas;

2® Pviter les dépenses , les délais et les vexations attachées à la procédure sous le vieux système.

Aucun de ces deux objets ne fut bien rempli :

1° La Commission ne pouvait pas agir, en partie pai* dé- • faut de juridiction, en partie par défaut de pouvoir exécutif. La juridiction étant loin d'embrasser le terrain tout entier. Les dispositions relatives aux frais de gare, aux arbitrages, aux conventions concernant le trafic, mon-» talent à peu de choses. Les véritables pouvoirs de la Commission remontaient à la loi de 1857. En vertu de celle-ci elle pouvait requérir les compagnies de fournir les facilités convenables et elle pouvait les empêcher d'accorder des préférences. Mais elle ne pouvait forcer une compagnie de se conformer à des lois spéciales ou des dispositions spéciales de sa charte de concession. C'était là une

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sérieuse difficulté parce que la question de « facilites con^ venables » était étroitement unie aux exigences des chartes , et la compagnie pouvait presque partout soulever l'objection d'absence de juridiction.

La Commission ne pouvait non plus faire exécuter ses arrêts. Résistance passive des compagnies et jalousie de la part des anciens tribunaux se combinaient pour produire cet eflfet. Par exemple, en vertu de l'acte de 1854, si les chemins de fer refusaient de se conformer à une décision de la Cour des plaids communs, ils étaient passibles d'une amende de 5,000 fi'ancs par jour de retard. Le « London, Chatam and Dover Railway » refusa de se soumettre à une décision en soutenant qu'il n'était pas passible de l'amende et cela bien que tous les pouvoirs de la Cour des plaids communs, résultant de la loi de 1854, eussent été transférés à la Commission des chemins de fer en 1873. La Cour de l'Echiquier soutint la compagnie, et ce ne fut qu'en 1873, par un arrêt de la Cour du Banc de la Reine , que la Commission eut réellement le pouvoir de faire quelque chose, s'il plaisait à une compagnie de désobéir à ses injonctions.

Les injonctions de la Commission, en prenant les choses au mieux, affectaient seulement l'avenir ; pour remédier à quelque abus passé, il fallait une plainte nouvelle et un procès devant un tribunal régulier ordinaire. Il arrive donc souvent qu'une compagnie, après avoir épuisé tous les moyens de résistance, se rend aux décisions de la Commission , relativement à une station particulière , sans s'inquiéter de la décision pour les autres gares où le même

principe est impliqué. C'est ainsi que dans les cas du trafic des engrais à Aberdeen, après de longs procès, la taxe du chemin de fer fut déclarée illégale. La compagnie , à la suite de cela, réduisit le tarif d' Aberdeen, mais continua à se faire payer l'ancien prix de transport sur les autres points de la route , partout où il n'y avait pas d'intérêts organisés assez puissants pour engager la lutte.

D'après le texte de la loi de 1873, les discussions de la Commission, déterminant ce qui était matière dé droit ou matière de fait, semblaient devoir être finales. Mais par un writ ofTnandamus d'une cour d'appel (un ordre d'évocation) la décision sur ce point pouvait être. retirée des mains de la Commission , en forçant celle-ci de formuler un cas (state a case) qui pût ensuite devenir le sujet d'une action devant le tribunal supérieur.

C'est ainsi que cet important pouvoir fut privé d'efiet.

2^ Les plaintes devant la Commission ne sont pas aussi lentes ni aussi coûteuses qu'elles l'étaient devant les anciennes cours, mais elles sont encore assez lentes et coûteuses pour empêcher la majorité des gens, de les commencer. Sir Fred. Peel reconnaît lui-même que la dépense effraie les gens et les détourne de porter plainte. Ce n'est pas ce qu'il y a de pire. Les dépositions, dans l'enquête de 1881-1882, sont pleines de détails à bouleverser ceux qui soutiennent que le petit nombre de plaintes, portées devant la Commission, sont une preuve qu'il y a peu de gens qui aient à se plaindre. On a de bonnes raisons pour y réfléchir à deux fois avant de s'engager. Dans le procès des engrais d'Aberdeen, les plaignants, qui l'emportaient sur tous les

points, perdirent plus d'argent qu'ils n'en gagnèrent. Tout litige important forme l'objet d'appels si persistants que la promptitude ou le bon marché primitif de la procédure de la Commission ne compte pour rien. Mais les résultats indirects sont bien plus mauvais encore. Un plaignant est un homme marqué , la Commission ne peut le protéger contre la vengeance des compagnies. Une ville ne se trouve pas dans une meilleure situation. Elle se plaint de frais de gare excessifs, — la compagnie réplique en haussant le tarif local pour cette ville, de 100 pour 100. Une mine de charbon réclame contre des tarifs, la compagnie refuse le transport à n'importe quel prix ; elle a cessé d'être « a common carrier for coal ». Même le département de la guerre est effrayé. Il a ses griefs, mais il n'ose les rendre publics, par crainte de représailles. « Il est certain, dit le secrétaire du Board of Trade, que c'est une affaire formidable que de combattre une compagnie de chemin de fer. »

Il n'est pas facile de voir ce qui pourrait bien être fait en présence de ces difficultés, si différentes de ce que l'on rencontre aux Etats-Unis. Les commissaires dans les Etats de l'Union ont moins de pouvoirs divers, mais plus de pouvoir. La raison, c'est qu'en Amérique défier leur autorité exposerait à des dangers inconnus , le sentiment public étant irritable et n'étant restreint par rien, — tandis qu'en Angleterre cela n'entraîne aucune conséquence dangereuse, le sentiment public étant patient et conservateur.

Les légistes disent : fortifiez l'élément légal dans la Commission. Quelques 7^aUroad men disent de même, parce

qu'ils pensent qu'une Commission formée sur le modèle des anciennes cours n'interviendra pas plus que celles-ci ne le faisaient. D'autre part , beaucoup de gens désirent l'institution du procureur public pour soulager les individus du danger et de l'odieux de porter plainte, ou ils demandent que les chambres de commerce aient le droit de commencer les poursuites. D'autres vont plus loin : ils réclament l'extension des pouvoirs de la Commission, ils veulent qu'on autorise celle-ci à déterminer en général ce qui constitue un tarif raisonnable. La Commission ellemême serait enchantée de le faire. Mais une pareille entreprise, faite même avec mesure et prudence, implique le principe de fixation du tarif, comme on l'a vu par l'histoire du Oranger movemenf. Il semble peu probable que le

Parlement fasse aucun des changements proposés,, excepté celui de donner aux chambres de commerce le droit d'exposer des griefs.

Nous avons insisté sur le revers de la médaille , sur le côté sombre du tableau , parce que l'impression générale aux Etats-Unis est que la Commission des chemins de fer anglais est un succès complet. Il ne faut pas croire qu'elle soit un échec complet. Dans les neuf premières années de son existence, elle a rendu des arrêts dans cent dix cas. Seulement dix-sept ont fait l'objet d'appels, et dans onze le jugement des commissaires a été maintenu.

En règle générale (sauf quelques exceptions sur lesquelles nous reviendrons) les décisions ont été marquées au coin du bon sens et de l'impartialité. L'avantage direct pour les plaignants a pu avoir été très mince, mais l'avan-

tage indirect pour le public incontestablement grand. La Commission a fait des efforts sérieux et en général heureux pour faire exécuter une loi dans des cas où autrement elle fut restée lettre morte. Ces cas particuliers ont pu causer plus de trouble qu'ils n'en valaient la peine. Mais l'existence même d'un pouvoir semblable constitue un frein sur l'arbitraire en général. Nous ne saurions supposer, comme le font nombre de gens, que les quelques plaintes portées devant la Commission représentent la somme totale des griefs bien fondés. Mais nous pouvons supposer que la possibilité que des plaintes soient portées et écoutées rend les administrateurs des compagnies plus prudents et leur fait éviter l'occasion d'en fournir le prétexte. Bien que personne ne soit entièrement satisfait de ce qu'a fait la Commission, la grande majorité des expéditeurs sont ouvertement de l'avis qu'elle a empêché beaucoup de mal, qui sans elle aurait continué sans entrave.

Si l'on passe des moyens de traiter la plainte à la substance même de ces plaintes, nous trouvons en Angleterre, comme partout ailleurs, deux groupes distincts de griefs, exigeant des traitements tout à fait différents. On se plaint de quelques taxes des tarifs comme exorbitantes par ellesmêmes, comme représentant une extorsion. On se plaint d'autres comme inégales , impliquant des différences (éZiscr^mma^êon). Lorsque lespremiers chemins de ferreçurent leurs concessions, on craignait le premier mal, V extorsion y et. on pensait à peine au second. On essaya d'empêcher les tarifs exorbitants par un système bien défini de maximums. Les chartes de concession prescrivent, pour

presque toutes les espèces imaginables de marchandises , la somme que la compagnie peut demander pour l'usage de la voie, celle qu'elle peut compter pour la fourniture de la force de traction, des wagons, et également le chiffre que la compagnie pouvait imposer pour tous ces services combinés ' .

Il est à peine nécessaire de dire que ces prescriptions furent de peu d'effet. Il y avait plusieurs raisons à cela. D'abord les chemins de fer pouvaient transporter à bien meilleur marché qu'on ne s'y attendait, si bien que la plupart des maximums étaient trop élevés pour avoir la moindre conséquence pratique. Ensuite, le système entier de dispositions concernant un système kilométrique égal, les gares, la classification, est absolument inapplicable aux conditions nouvelles du service qui ont grandi depuis les concessions primitives. Quiconque a étudié soigneusement la question, depuis Morrison en 1836, jusqu'aux Commissions parlementaires de 1872 et de 1882 , est arrivé à la conclusion que des maximums fixes n'ont pour ainsi dire aucune utilité pour empêcher l'extorsion.

Cependant le système des maximums dans les chartes n'est pas absolument sans efiet. Un petit nombre d'articles ont grandement haussé de valeur depuis qu'elles ont été

< Il Taut la peine de faire remarquer que ces prix de transport étaient basés non sur le coût du service, mais principalement sur la valeur des marchandises et que certains articles, lorsqu'ils étaient destinés à Texportation, jouissaient d'un maximum de tarif inférieur sensiblement à celui qui était appliqué aux mêmes articles destinés à la consommation inférieure. Dans la charte du Stockton and Darlinton Railway, le maximum pour la houille en général était de 40 centimes par tonne et par mille,— pour l'exportation, de 0.05 centimes.

octroyées. Les maximums pour le fumier étaient très peu élevés, et une compagnie d'Aberdeen a fait un procès pour contraindre les chemins de fer à transporter des engrais artificiels très coûteux au prix de l'ancien tarif maximum pour le fumier, par tonne. La compagnie de chemins de fer a cherché asile dans les inconséquences de la charte elle-même; mais cela ne lui fut pas permis, et les gens d'Aberdeen gagnèrent leur procès. Mais des cas de ce genre sont rares.

Un cas plus important est celui de certains tarifs à courte distance, spécialement pour les produits agricoles, lorsque les chemins de fer imposent des frais de gare considérables d'une légalité douteuse. Le nombre de cas de cette catégorie est très grand. La source de la difficulté est la suivante ; les dépenses de traction par tonne tirée mise en mouvement ont diminué énormément, les dépenses de gare ont, somme toute, augmenté, dans quelques circonstances elles ont augmenté énormément. Non seulement l'ancien taux est relativement injuste — dans quelques instances même , il est absolument injuste pour les compagnies parce qu'il ne leur permet pas de faire face à l'augmentation de frais de gare sur les transports à courte distance. 11 y a ^un conflit aigu, dans les tribunaux et dans le Parlement, concernant le droit des compagnies à s'indemniser ellesmêmes pour ces dépenses. La loi telle qu'elle est semble en faveur des expéditeurs , mais il paraît aussi probable que les compagnies peuvent justifier leur conduite sur des principes d'afiaires équitables. Si cela est, des principes commerciaux ont chance de se montrer plus puis-

sants qu'un règlement à demi-suranné dans les concessions.

Le plan d'essayer de maintenir les tarifs basa l'aide d'une limitation des dividendes a été souvent proposé , mais les Anglais ont trop de bon sens pour croire en cela. La révision des tarifs par l'Etat a été tentée dans une petite mesure, mais les autorités se sont abstenues de mettre les nouveaux maximums très bas et toute la révision n'a servi à rien. Le Pstrlement a toujours insisté sur le droit de reviser les tarifs, indépendamment de toute disposition à cet effet dans le texte des concessions, mais même le professeur Hunter reconnaît qu'il faudrait un cas singulièrement fort pour justifier l'intervention. Il n'y a pas de probabilité à présent que ce droit soit exercé. La question de tarifs exorbitants est réellement secondaire. C'est la question des tarifs différentiels qui agite le plus l'esprit public , et elle se présente à peu près dans les mêmes formes qu'aux Etats- Unis. Une catégorie de tarifs peu élevés résulte de la concurrence de différentes routes, une autre de contrats spéciaux conclus en vue de développer les affaires.

Comme nous l'avons vu, les tarifs différentiels bas pour des points en concurrence ne naissent pas de la concurrence des lignes l'une avec l'autre; du moins pas dans une grande mesure. Ils naissent de la concurrence des routes d'eau. La longue ligne de côtes maritimes, le grand nombre de rivières navigables et de canaux en font un élément plus important en Angleterre que partout ailleurs. La Commission parlementaire de 1873 affirme qu'il existe une concurrence maritime pour les trois cin-

quièmes des gares dans le Royaume-Uni. Aussi chaque année y a-t-il de moins en moins de concurrence entre les chemins de fer, — tandis que chaque année les plaintes de préférences et de tarifs différentiels augmentent.

Les chemins de fer ont fait d'assez rudes efforts pour contrôler les routes d'eau. Ils sont entrés en possession de canaux concurrents par des méthodes dont la légalité est discutable. Dans le cas de voies naturelles, ils se sont efforcés d'avoir la haute main sur les navires ou sur les facilités du port ; l'on dit qu'une seule ligne , le North- Eastern, qui aboutit à tous les points de la côte du Yorkshire , a réussi à contrôler la concurrence qui lui était faile par mer. La mer est libre, mais le chemin de fer domine les places de débarquement.

Il y a cependant une catégorie vaste et sans cesse grandissante de communications par eau que le chemin de fer ne peut dominer, — les routes du commerce entre Londres et les pays étrangers. Les chemins de fer du Nord et de l'Ouest veulent leur part du trafic entre l'Amérique et Londres, les lignes du Sud et de l'Est réclament leur part du trafic entre la capitale et l'Europe continentale. Les chemins de fer entrent dans la lutte aVec quelques désavantages décisifs. C'est le cas d'une route mixte sur rails et sur eau concurrant avec une route toute sur eau, qui n'est pas essentiellement plus longue. La distance de New-York à Londres via Glascow ou Liverpool est à peu près la même que par voie de la Tamise. La distance de Boulogne à Londres par Folkestone n'est pas beaucoup plus courte que celle de Boulogne à Londres par steamers directs. Le fret

direct par eau est déjà si bas que la part d'un chemin de fer dans un tarif mixte doit être bien petite , — beaucoup plus petite que ce qu'il se fait payer dans le trafic intérieur pour le même parcours.

Ainsi le transport de Glascow à Londres pour la viande de bœuf américain, abattu au débarcadère, est de 45 sh. par tonne , tandis que pour de la viande écossaise le prix du tarif pour le même service est de 77 sh. Du houblon étranger paie 17 sh. 6 pence la tonn^de Boulogne à Londres, — les houblons anglais paient 35 sh. la tonne en partant de stations intermédiaires. Le bois de Norwége est transporté pour la moitié du prix que paient des bois anglais de même qualité. On pourrait donner des centaines d'exemples analogues. Naturellement les producteurs anglais sont remplis d'indignation par de pareilles différences, et ils les ressentent d'autant plus qu'elles semblent être entièrement au bénéfice des étrangers. Le même sentiment s'est fait jour en Amérique devant le Heplmrn Committee ; les habitants de New-York se sont plaints de ce que les chemins de fer transportaient meilleur marché pour les citoyens d'autres États de l'union ; mais en Angleterre, où c'est une affaire concernant à*autres nations, cela paraît bien pire. Ces tarifs directs de concurrence paraissent, aux yeux du public anglais, constituer une prime à l'importation contre la production indigène.

Les tarifs spéciaux, introduits afin de développer les transactions, ont grandi de la même façon qu'en Aménque. Il est à peine nécessaire de citer des exemples. Le Midland Railroad seul a 30,000 taxes spéciales. Elles

sont rarement fondées sur le favoritisme personnel d'une façon ouverte ou scandaleuse. Ce sont certaines localités ou certaines branches que les compagnies favorisent , contre d'autres localités ou d'autres branches.

Les tentatives de contrôle des tarifs différentiels par rÉtat ont coïncidé avec le moment où la fusion des chemins de fer a pris de Timportance. En vertu de la loi de 1845, les compagnies furent autorisées à varier leurs taxes à volonté dans la limite des maximums, mais elles devaient compter à tout le monde le même prix pour le même service. Cette disposition fut réaffirmée par la loi de 1854, qui interdit aux chemins de fer d'accorder des préférences indues et déraisonnables. Mais la loi laissait à la Cour des Plaids communs le soin de déterminer ce qui constitue une préférence indue. Cette juridiction fut transférée aux commissaires des chemins de fer en 1873. La Cour des Plaids communs se chargea de la question très à contre gré. Dans toutes les circonstances possibles, elle essaya de se décharger de la responsabilité de la décision sur d'autres cours. Une des grandes difficultés d'obtenir justice sous le règne de la loi de 1854, était que le plaignant pouvait être envoyé d'une cour à une autre et que chacune n'avait aucune envie de rien faire. De 1854 à 1874, il y eut seulement vingtneuf cas sous cette loi, et un grand nombre ne tombait pas sous le coup de la section traitant des taxes différentielles.

Dès le début, la Cour déclara qu'il ne saurait y avoir de préférences personnelles ; dans des circonstances exactement semblables, tous les expéditeurs devaient être traités de même. Les chemins de fer pouvaient faire autant de ta-

rifs spéciavx qu'il leur plaisait, mais ceux-ci devaiejit être appliqués à tout le monde dans les mêmes conditions. La Cour prit cette position avec tant de fermeté, qu'elle mit presque entièrement terme à la pratique du favoritisme personnel. Avant 1854, il y avaiteu de nombreuses plaintes de cette nature; depuis lors, nous en recontrons fort peu. Les rabais, là où il en existait, étaient donnés secrètement;

lorsqu'ils furent découverts, les compagnies firent des ar-

rangements privés pour rembourser la difierence aux parties lésées. Le fait qu'un tarif était gardé secret fut considéré comme une évidence prima facie, d'une préférence personnelle.

Sur d'autres points, il y eut conflit de décisions jusqu'à l'avènement des Railway commissioners. Dès lors, elles ont tendu toutes dans la même direction. Il fut jugé dans le procès Evershed contre L. et N. W. que la simple existence d'une concurrence dans un cas et non dans Tautre ne justifiait pas une difierence de traitement. Deux ans plus tard , dans le procès Budd contre L. et N. Wi Railway C**, la Cour de l'Echiquier afiîrma comme loi ce qu'on connaît en Amérique sous le nom de short haul prînciple , à savoir que le parcours entier entre deux points ne doit pas être taxé moins qu'une partie du parcours. Deux ans plus tard encore, dans la très importante affaire de the Denaby Main Colliery C^ contre M. S. and L. Railway, il fut décidé que le parcours entier devait payer davantage. Un an plus tard, dans l'afiaire Richardson contre le Midland, ces principes furent appliqués en comparant les tarifs non sur la même route, mais sur

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différentes sections du même chemin de fer. Enfin dans le litige the Broughton and Plots Power Coal C^., contre Great Western^ il fut jugé que les différences dans les prix du transport devaient être plus grandes que les différences dans le coût, c'est-à-dire que la compagnie doit retirer un profit plus considérable sur des expéditions directes que sur des expéditions locales.

Ces affaires et d'autres impliquant les mêmes principes montrent : 1** que les commissaires procédaient sur la théorie que le tarif doit avoir pour base le prix de revient du service; 2® qu'ils se proposaient de l'appliquer jusqu'à une limite qui n'a été trouvée pratique nulle part, partout où elle a été essayée, par M. de Bismarck ou les Grangers ; 3° qu'ils avaient l'intention de s'en servir comme d'une protection pour des droits acquis, contre la tendance nivellante du système des chemins de fer. Les tribunaux américains en général se contentent d'essayer l'emploi du principe du coût du service, pour empêcher la création d'inégalités. Les cours anglaises usent du même principe pour en empêcher l'abolition.

Le défaut de pouvoir des commissaires les a empêchés de faire le mal qu'aurait produit toute application générale de ces principes. Il n'a également pas permis la preuve que ces principes étaient impraticables , ce qui n'aurait pas manqué d'arriver s'ils avaient été appliqués avec rigueur. Mais ils ont eu pour conséquence qu'on a envisagé les choses sous un faux jour. Les chemins de fer, trouvant qu'il ne servait à rien de plaider la valeur du service ou les nécessités de la concurrence comme raison de l'irré-

gularité, ont essayé de prouver une différence dans le prix de revient du service, lorsqu'elle n'existait pas réellement. Nous avons ainsi le spectacle d'expéditeurs, de de tribunaux et de chemins de fer s'efforçant d'étendre un principe faux de manière à embrasser des cas auxquels il ne s'applique pas.

Mais il y avait un grand nombre de cas où le Standard n'était pas assez élastique pour convenir aux faits, et les faits trop résistants pour qu'on pût les plier au Standard; cela conduisit à l'institution de la Commission d'enquête parlementaire de 1881-82, chargée de considérer le sujet des tarifs différentiels. Les vingt-sept membres de la Commission représentaient un grand nombre d'intérêts en conflit; quatre étaient des « railroad men ». Après avoir entendu une grande masse de dépositions, la Commission parlementaire arriva à une conclusion différente de celle des Railway Commissioners , — conclusion plus sensée. Lorsqu'elle en vint à rédiger son rapport, deux projets furent présentés , l'un décidément favorable aux compagnies, l'autre les critiquant modérément. Le premier fut rejeté.par douze voix contre dix; le second fut amendé de manière à contenir beaucoup d'idées du premier ; le rapport final, tel qu'il est, défend les tarifs différentiels et ne considère pas le prix de revient du service comme le seul étalon. Le rapport est bon négativement plutôt que positivement; mais comparé à des décisions anglaises récentes, c'est un grand progrès. Le Parlement ne prit aucune résolution ; en fait, autant que cela concerne notre sujet, le

rapport ne provoquait aucune action. Il déclarait sim-

plement qu'il n'y avait pas de motifs généraux pour intervenir.

La situation actuelle peut se résumer comme suit :

1° Les compagnies peuvent faire les tarifs spéciaux qu'il leur plaît; mais si elles font un tarif pour une personne, elles doivent étendre le même privilège à toutes les autres dans les mêmes circonstances. Si elles ont bonifié secrètement des rabais à un expéditeur, elles peuvent être contraintes à rembourser à un autre expéditeur, placé dans des conditions identiques, les mêmes rabais sur toutes ses expéditions depuis le moment où a commencé le contrat spécial avec l'expéditeur favorisé.

2^ Les Railway Commissioners sont d'avis que deux expéditeurs sont dans la même position et doivent avoir le même traitement, lorsque les frais de la manipulation des marchandises pour les compagnies sont les mêmes pour l'un comme pour l'autre, et inversement, à moins que quelque raison spéciale ne puisse être alléguée, le chemin de fer n'a pas le droit de mettre un expéditeur, moins favorablement situé, sur un pied d'égalité avec un expéditeur plus favorablement sitijé.

3® Mais le dernier Comité parlementaire a refusé d'endosser ces principes et a dit qu'une préférence n'est pas injuste aussi longtemps qu'elle est le résultat naturel d'une concurrence raisonnable.

Au printemps de 1855 * , un effort fut tenté afin d'obtenir un supplément de législation concernant la question des

* Passage inédit qui ne se trouve pas dans le texte de Tédition américaine.

LÀ LÉGISLATION ANGLAISE DES CHEMINS DE FEtl. 243

tarifs de chemins de fer, mais le projet de loi proposé par le président du Board of Trade n'était pas assez fort pour satisfaire personne. Il rencontra de l'opposition et ne fut pas soutenu sérieusement. Une année plus tard, M. Mundella, qui avait succédé à la présidence du Board of Trade, présenta un bill beaucoup plus important, qui formera probablement la base de la législation anglaise dans un avenir immédiat. Ses principales dispositions sont les suivantes : • 1. Le Board of Commissioners actuel sera supprimé, et il sera créé un nouveau tribunal, qui sera présidé par Tun des juges des Cours supérieures. Les assesseurs seront au nombre de deux, et l'un et l'autre « practical men of business ». Cela donnera de la force à l'élément légal dans la Commission, aux dépens de l'élément des chemins de fer. Des stipulations assurent la facilité de porter des plaintes ^devant la Commission et limitent le droit d'appel.

2. Le bill pourvoit ensuite à une révision des tarifs et des classifications, qui devra être soumise par les compagnies au Board of Trade. Celui-ci entendra les objections coiltre les nouvelles cédules du tarif, et, autant que possible, arrangera les contestations à l'amiable entre les compagnies et les « objectors ». Mais si un arrangement à l'amiable n'est pas possible , le Board of Trade reçoit le pouvoir d'arranger les choses provisoirement, conformément à ses propres notions de justice, — en d'autres termes de prescrire les prix que les compagnies peuvent imposer aux expéditeurs, jusqu'à ce que le Parlement ait prononce un jugement dans le litige.