CHAPITRE XIII

Résultats de l'exploitation des chemins de fer

par l'État.

Extension de Tactivité gouvernementale. — Motifs qui y ont conduit. — Principes d'après lesquels des entreprises gouvernementales pourraient être adininistrées. — Péages contre profits. — Essais allemands de fonder le tarif sur le coût du service. — Insuccès à réaliser ce principe complètement.— Différenciations locales.— L'échelle variable. — Conflits internationaux. — Coalitions. — Les tarifs fondés sur le coût du service sont presque nécessairement élevés.— Arguments pour et contre l'exploitation de TEtat.- La question du télégraphe aux Etats-Unis à l'heure actuelle. — La question des chemins de fer dans l'avenir * .

Ilost incontestable que depuis cinquante ans, la sphère de l'activité gouvernementale a grandi rapidement. Le service postal s'est accru vingt fois et il a absorbé une partie du transport à grande vitesse. En dehors des États-Unis, les gouvernements se sont en générai chargés ' des télégraphes. La tendance vers l'exploitation des chemins de fer par l'État, a été moins universelle, mais tout aussi mar-

* Adolph Wagner, u Finanzwissenschaft, fiinfter Hauptabs chnitt Gommunic'ations-und Transportvsresen ». Leipzig, 1883. Emil Sax. a Die Ëisenbahnen », 1883.

W. S. Jevons. « The Railways and the State. »

quée. Il y a vingt ans, la propriété des chemins de fer par l'État formait l'exception, même dans l'Europe centrale. Aujourd'hui, c'est bien différent. Le mouvement qui a amené la Prusse et la Belgique à un «ystème virtuellement complet de chemins de fer de l'État, n'a pas été sans influence ailleurs. Nous en avons vu les effets en France, en Autriche, en Italie. Cela a été une part nécessaire du mouvement général dans l'histoire européenne, qui a rendu plus intense la vie nationale et l'unité nationale ; un mouvement qui s'est montré lui-même sous un aspect extrêmement différent, dans la tentative à peu près universelle d'étendre le système protectionniste. Ces deux mouvements et d'autres encore, sont la. conséquence de l'esprit qui s'est développé dans les grandes guerres nationales entre l'Italie et l'Autriche, l'Allemagne et la France, la Russie et la Turquie. L'Angleterre seule parmi les grandes puissances, a échappé à la guerre, à la protection et aux chemins de fer de l'État. On ignore assez généralement jusqu'à quel point

l'Angleterre et les Etats-Unis sont isolés dans cette dé-

pendance de l'entreprise privée pour leurs chemins de fer. D'autres pays sont allés jusqu'aux extrémités de la propriété gouvernementale ou ils ont adopté un système bien marqué d'assistance et de contrôle de l'État. Les pays plus petits ou moins peuplés ont, en règle générale, adopté la première politique, la seconde, les grands Étais. C'est vrai , non seulement de l'Europe (où la Suisse fait la seule exception bien déterminée), mais du monde dans son entier. En général, les Etats de l'Amérique du Sud sont propriétaires de leurs chemins (Je fer, — le Brésil

RÉSULTATS DE l'eXPLOITATION DES CHEMINS DE FEK, ETC. 331

possède une petite partie des siens et subventionne le reste. Le système des chemins de fer de l'Etat est universel en Australie , — il forme l'exception dans Tlnde et au Canada, — mais la subvention publique est de règle dans l'Inde et elle n'est pas rare au Canada. En Europe, en dehors des États dont nous avons fait l'histoire, les chemins de fer de l'État se rencontrent au Danemark , en Suède , en Norwége et jusqu'à un certain point en Hollande, sans parler des petits Etats de l'Allemagne. La politique d'assistance et de contrôle se trouve en Espagne et au Portugal, et avant tout en Russie : en Russie, l'Etat a fourni une grande partie des capitaux dépensés dans la construction, et cependant il a peu de chose à faire voir comme sa propriété.

Les motifs qui ont conduit les gouvernements à étendre la sphère de leui* activité commerciale, sont au nombre de trois :

1® Afin d'accroître leur influence politique ;

2^ Pour suppléer à l'absence d'entreprise particulière ;

3° Pour éviter les abus se rattachant à l'exploitation privée.

Cette dernière considération , qui est le point principal aux Etats-Unis aujourd'hui, a joué un rôle secondaire ailleurs.

Le désir d'étendre l'influence politique ^— militaire, civile ou financière — a été ordinairement le mobile prédominant. La puissance militaire a été le but capital de la plupart des systèmes gouvernementaux de transport, depuis la voie Appienne des Ronjains jusqu'au chemin de fer

transcaspien que la Russie construit dans les déserts de l'Asie centrale. C'est le désir d'un pouvoir centralisé qui se trouve au fond de la politique des chemins de fer du prince de Bismark. C'est dans le même dessein que Louis XI, roi de France, a établi le premier service national des postes , il y a 400 ans ; ce fut comme un moyen de taxation que ses successeurs et leurs imitateurs ont employé pendant plus de trois siècles après lui.

Le désir de suppléer à l'absence d'initiative privée a été souvent le motif qui a induit un gouvernement à entreprendre une industrie dans ses premiers stages. Il en a été aingi avec les canaux, avec les télégraphes. Cela a été encore plus le cas pour les chemins de fer, dont on sentait la nécessité pour le développement national. On a eu parfois recours aux subsides ou aux garanties d'intérêt ; parfois l'Etat s'est chargé de construire des cheihins de fer pour son compte. Chaque contrée civilisée, avec l'exception possible de l'Angleterre (et encore celle-ci a subventionné les lignes irlandaises) , a senti cette nécessité et a eu recours soit aux subventions , soit à la propriété de l'Etat . Même aux États-Unis , on a eu des périodes de concessions illimitées de terres et des souscriptions prodigues de municipalités, sans parler des essais faits au début par quelques Etats en matière d'exploitation gouvernementale et par le gouvernement fédéral en matière de télégraphe.

Aujourd'hui, nous n'éprouvons pas la force de ces motifs. L'initiative privée est trop vaste plutôt que trop petite. L'influence politique de l'administration a besoin d*être limitée plutôt qu'étendue. Ce que nous sentons, c'est la

série d'abus impliqués dans le système actuel d'exploitation privée ; et ceux qui désirent l'exploitation des chemins de fer ou des télégraphes par l'Etat, en Amérique, le font dans l'espoir qu'elle mettra un terme à ces abus.

Il n'y a pas de raison inhérente pour que les tarifs des chemins de fer de l'Etat soient arrangés différeïnment de ceux des compagnies privées. On peut concevoir non seulement que les uns et les autres soient exploités d'après les mêmes principes, mais encore c'est ce qui arrive actuellement . Là où fleurit vraiment un système mixte de lignes concurrentes de l'État et des compagnies, c'est presque toujours ainsi. Les chemins de fer de l'Etat en Belgique et en Allemagne, il y a quinze ou vingt ans, étaient simplement des lignes ordinaires dont les recettes allaient au Trésor public. En ce qui concernait leurs relations avec le le public, elles fonctionnaient en vue de gagner de l'argent, et non pas dans des vues de bien général. C'était inévitable. Les contribuables ne permettront pas à un gouvernement de perdre de l'argent ou de faire peu de bénéfice, lorsqu'une compagnie privée rivale fait de plus grands bénéfices. Si celle-ci travaille en vue de réaliser le plus de recettes possible, la ligne de l'État doit suivre l'exemple, et — peut-être dans une forme quelque peu déguisée — se faire payer ce que le trafic peut supporter. Cela constitue à la fois l'avantage et le désavantage du système mixte. Cela garantit que les chemins de l'État seront exploités sur des principes commerciaux, mais cela ne laisse pas à l'État la liberté de les exploiter conformément à des vues plus larges de politique publique , bonne ou mauvaise. C'est probablement pour

334 LES CHEMINS ift fBB.«

cette raison que les gouvernements d& Belgique ou de Prusse ont trouvé la concurrence des lignes partknilières intolérable. Cette concurrence ne portait pas atteinte à leurs bénéfices , mais elle entravait la liberté d'action du gouvernement.

Lorsque l'Etat a les mains libres, il peut choisir divers buts, au lieu d'être assujetti à l'efiFort de réaliser simple^ment de bons bénéfices. Une entreprise gouvernementale peut être administrée en vertu de l'un des quatre principes suivants: 1^ comme une taxe, 2° en vue de bénéfices commerciaux, 3° en vue de couvrir les dépenses, 4® en vue du service public , sans grande considération pour la question de dépense.

1° Une entreprise de l'Etat se fait payer plus que les prix demandés par l'entreprise privée. Nous en avons quelques exemples en Amérique. En Europe, ils sont fréquents , sous les formes de monopoles du sel , du tabac ; ceux-ci ont été créés, non pour répondre à des besoins communaux , mais comme un moyen commode d'imposer lourdement les gens.

2^ Une entreprise de l'Etat est administrée conformément au système en vigueur dans toutes les entreprises privées, c'est-à-dire afin de gagner le plus d'argent possible. Comme je l'ai dit, c'est régulièrement dans toutes les branches d'industrie où l'Etat est en concurrence avec les particuliers : je citerai le système mixte des chemins de fer ou lorsque les colis postaux sont en rivalité avec les messageries. Si cette concurrence n'existe pas, s'il y a un monopole gouvernemental, le second principe ne peut être

RÉSULTATS DE l'bxPLOITATIOH BBS CHBMiifS DE FER, ETC. 335

appliqué. Lorsqu'un monopole de l'Etat entreprend de gagner tout l'argent possible, ce qu'il retire n'est pas un bénéfice commercial, mais un impôt.

3** Le troisième principe est le système des péages ou le tarif établi sur la base du coût du service. Somme toute, c'est le principe généralement appliqué dans les entreprises industrielles de l'Etat. Il vise à couvrir les dépenses, en comptant ou en ne comptant pas l'intérêt des capitaux. L'intérêt n'est généralement pas inclus, lorsqu'on considère les dépenses du service postal; le chifire en est si petit qu'il est possible de le négliger. Dans la plupart des Etats de l'Europe et surtout en Angleterre, on cherche à faire un peu plus que de couvrir les dépenses du fonctionnement. Aux Etats-Unis, on fait régulièrement moins. Dans les entreprises où il a été dépensé de fort capitaux, les États essaient de couvrir également l'intérêt, par exemple pour les télégraphes, les chemins de fer de l'État, les phares, et une foule d'autres cas.

La grande masse de l'activité gouvernementale n'est pas industrielle et ne cherche pas à couvrir les dépenses. Elle est organisée pour le service public, sans égard à des considérations strictement commerciales. Dans cette catégorie rentre l'administration de la justice, la police, l'activité

de l'Etat en matière d'instruction et d'hygiène. Ces départements ne peuvent faire de bénéfices et les contribuables sont obligés d'en couvrir les frais.

Il est clair que ni le premier ni le dernier de ces principes n'est un bon guide pour l'exploitation des chemins de fer de l'État. Nous ne pouvons en faire un moyen de

taxation ni un instrument de service gratuit. Le premier constituerait une taxe sur le commerce, ce qu'il fautéviter. Le second serait un impôt sur la communauté pour les besoins du commerce, une chose également à éviter si possible*.

Le choix est entre le second et le troisième principe. C'est une question de profits contre péages^ et les deux réponses différentes à cette question marquent deux phases différentes du système des chemins de fer de l'Etat. La première réponse — exploitation en vue de profit, a été la plus ancienne. On la donnait en général chaque fois qu'il y avait concurrence, dans des conditions passablement égales, entre les lignes de l'Etat et les lignes particulières. Elle a prévalu en Belgique jusqu'en 1870, en Prusse jusqu'en 1875, en Autriche en grande partie encore aujourd'hui. Lorsque les chemins de fer sont exploités en vertu de ce principe, on a d'ordinairement le même système de tarifs que sur les lignes particulières : un système de classification, des tarifs difierentiels et des contrats spéciaux. En d'autres termes, il n'y a pas de prétention sérieuse de fonder des difierences dans le prix sur les différences dans le coût du service.

Sous le système des péages, d'autre part, cela a été fait

* On n*échappe pas toujours à cette dernière alternative. Une subvention, sous presque toutes les formes, est un impôt sur l'ensemble de la nation, au profit d*un commerce qui n'existerait pas autrement. Si elle est remboursée, elle Test indirectement. Un auti*e exemple de la même espèce se rencontre fréquemment dans le service postal des États-Unis. Il y a un grand nombre de routés postales non profitables. Leur maintien entraîne une taxe sur quelqu'un , — ceux qui envoient des letlies pour des routes plus fréquentées, ou sur les fonds généraux de la naliou. On choisit ordinairement la seconde alternative.

RÉSULTATS DE L*EXPLOITATION DES CttEMÎN'S DE I^ER , ETC. 33?

le principe fondamental. Les premiers tarifs (en Belgique) ont été combinés dans ce dessein. Mais ces premiers efforts étaient grossiers à l'excès et on y renonça vers 1850. Ce n'est qu'en 1867 qu'il y eut des symptômes indiquant qu'on songeait à revenir à cette idée. Cette année, les chemins de fer du duché de Nassau adoptèrent un tarif ouvertement basé sur le coût du trafic. Quatre années plus tard, la même tentative fut réalisée sur une plus vaste échelle, en Alsace-Lorraine, et de ces provinces, elle s'est étendue à l'est et au nord ; elle a eu une influence considérable sur le système des tarifs dans toute l'Allemagne ^ .

En Alsace -Lorraine, cette expérience s'est faite toute seule , elle n'a pas été le résultat d'une idée préconçue. Pendant la guerre de 1870, lorsque l'Alsace et la Lorraine étaient occupées par les Allemands, les chemins de fer dans cette partie du territoire furent exploités provisoirement par les autorités militaires allemandes, les em-' ployés français ayant disparu. Au milieu de la variété de préoccupations plus pressantes, les Allemands n'essayèrent pas d'appliquer un système de tarifs compliqués : ils établirent simplement une unité kilométrique de taxe par quintal, — une autre par chargement complet de wagon. G était le système du pro-ra ta dans toute sa nudité, sans tentative de classification , excepté qu'incidemment les marchandises les plus précieuses étaient expédiées au tarif des paquets et les moins précieuses au tarif des wagons complets.

Après la paix les chemins de fer restèrent sous l'admi-

* Schreiber. « Tarifwesen der EieenbahneD. »

nistration directe de TEmpire. Qu'allait être le système des tarifs ? Le commerce du pays avait grandi sous le régime de classification française et aurait été en proie à la confusion , si Ton avait appliqué le système allemand. D'autre part , les employés allemands avaient été élevés dans le système de leur pays et ne pouvaient appliquer avec succès celui de la France. Il y avait un conflit entre la classification qui convenait aux afiaires et la classification qui convenait aux fonctionnaires. Us firent un compromis en n'appliquant aucune classification, — cela même qu'ils avaient fait temporairement durant la guerre. Ce qui avait été adopté comme un expédient, devint un principe établi.

C'est ce qu'on nomme le système naturel. Il fut adopté en Alsace-Lorraine en 1871, — par les lignes y aboutissant, sur le trafic direct d'Alsace-Lorraine en 1872 ; par le duché de Bade en 1873; par la Hongrie en 1874. Le prix du transport pour une classe quelconque de marchandises se composait d'une somme fixée pour couvrir les frais de gare , indépendamment de la distance , plus une taxe par kilomètre pour couvrir les dépenses de traction.

Ce système dans sa forme la plus complète ne s'est pas beaucoup étendu. Mais il a une influence considérable sur les tarifs dans d'autres parties de l'Allemagne. En 1874, la Bavière adopta un tarif de compromis. Dans les années 1874-75, on réclama les mêmes changements en Prusse. En 1877, on adopta la réforme du tarif de l'Empire d'Allemagne. Ce tarif difiere du système naturel prin-

cipalement par l'existence d'un certain degré de classification, ce qui en pratique a une grande portée *. } Le tarif naturel repose sur des bases essentiellement théoriques, substituant le volume et le poids à la valeur présumée des marchandises... Il n'existe plus aujourd'hui de classification générale des marchandises ; la classification ne porte que sur les articles de trois tarifs difiërents : ceux de la grande vitesse, de' la petite vitesse , et les tarifs spéciaux ou d'exception applicables à certaines marchandises et à des conditions déterminées par les règlements en vigueur dans chaque compagnie.

Voici, d'après M. Baum , les taxes des tarifs bavarois et prussien au moment de leur mise en vigueur.

Tarif bavarois Classes dos marchniiih'sos. de 1874.

Grande vitesse 0'.2875

' Expéditions partielles 125

Classe A' (5 tonnes) 085

Classe B ( 1 tonnnes) 0675

T> 4-4^ •^^^«^ Classe A^ (5 tonnes de marchan- Peti te vitesse./ ,. , ^ .* * . s

dises des tarifs speciaui) ... » »

Tarif spécial I. J 05625

— II. \ 10 tonnes... 0425