SYSTÈME DE LA RÉGIE

§ 1. — Aperçu général sur la régie.

En raisonnant d'après la théorie pure, il semble très rationnel de réserver l'organisation et la direction du travail à Taulorilé pénitentiaire, au même titre que les autres conditions du régime et de la vie des détenus. Plus large est la place que Ton assigne au travail dans la vie pénitentiaire, et plus il est logique de décider qu'il devrait être régi par Tautorité, dans l'intérêt même de Tœuvre dont elle a charge et sans autres préoccupations.

De même que les fonctionnaires et agents de TÉtat ont seuls qualité pour régler Talimentation, l'hygiène, renseignement, la discipline, les relations avec le dehors, les occupations et le séjour au préau, au réfectoire, au dortoir, au parloir, à l'infirmerie, — de même, comment ne pas souhaiter que le temps qui s'écoule et les actes qui s'accomplissent au travail, c'est-à-dire durant la période la plus longue de l'existence du détenu, soient exclusivement soumis à l'initiative, aux décisions, à l'action des hommes chargés par la loi de faire exécuter les peines ?

Mais où l'embarras commence, c'est précisément lorsque, à raison des situations existantes en divers pays, on se trouvé en peine de réaliser la régie sans méconnaître les besoins et compromettre les intérêts dont on a la sauvegarde.

ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU TRAVAIL PENAL r)5

Supposons, par exemple, que dans telles conditions économiques, législatives, gouvernementales, administratives, on ne puisse avoir la certitude de procurer aux prisonniers du travail au compte de TÉtat ; comme il faut d'autre part une besogne utile pour les détenus, on est bien forcé d'abandonner ou d'ajourner les projets de régie pour s'en tenir à quelque autre méthode ; et c'est ainsi qu'on est ramené à la collaboration d'industriels particuliers, c'est-à-dire à l'entreprise.

En résumé, il faut adopter la régie toutes les fois qu'elle peut matériellement procurer le travail convenable aux détenus ; mais si elle ne suffit pas au nécessaire pour tout ou partie d'entre eux, force sera de recourir à quelque autre procédé. Voyons donc quels sont les obstacles que peut, en nombre de cas et en plus d'un pays, rencontrer la réalisation du système de la régie.

§ 2. — Obstacles que peut rencontrer la régie.

A) Elle suppose tout d'abord un personnel de l'État composé d'une manière toute spéciale : en effet, il comprend non seulement des administrateurs, des surveillants, des comptables, des moralistes, des ministres du culte et des médecins, mais encore de véritables industriels ou commerçants, disons même des inventeurs, des savants, des spécialistes formés par de longues études. Ceux-ci devront posséder l'esprit d'initiative, la promptitude de décision, l'expérience du négoce, l'étendue des relations, la facilité des déplacements, la connaissance des marchés et valeurs, la recherche et l'exploitation des idées et inventions nouvelles, l'habitude du maniement des hommes

el des affaires, enfin et surtout, — ceci est essentiellement humain, — le stimulant de l'intérêt personnel, la part d'avantages que Ton recherche presque toujours pour soimême en travaillant pour autrui.

Remarquons combien important est le rôle joué par les cerveaux dirigeants chargés de faire manœuvrer toute cette armée d'ouvriers et d'industriels-fonctionnaires, et signalons les éléments divers dont il faut tenir compte: conditions générales de production et de consommation dans le pays ; intérêts des autres administrations ou d'entreprises particulières ; risques et bénéfices d'affaires assez vastes, engagées nécessairement à long terme, liées à des opérations financières connexes au crédit public et soumises pourtant, dans les pays de régime parlementaire ou représentatif, aux vicissitudes des budgets annuels et aux variations possibles de l'opinion publique.

En présence d'une si lourde responsabilité à assumer, de tels risques à courir, de tels dangers à éviter, n'est-il pas téméraire de vouloir réaliser d'un seul coup et d'une manière générale le système de la régie, et ne vaut-il pas mieux, en pareille matière, procéder par évolution graduelle et par étapes successives ?

Nous verrons plus loin (dans notre quatrième section), de quelle façon l'on a cherché, chez nous, à éviter dans la pratique les inconvénients que nous venons de signaler.

B) En second lieu, une condition essentielle de succès pour la régie est l'assurance d'avoir une clientèle et des commandes, ainsi que la certitude de faire bénéficier l'État lui-même des avantages résultant des moindres dépenses de main-d'œuvre. Il est en effet très difficile pour l'État de « faire de bonnes affaires », de réaliser des opérations

fructueuses dans l'acquisition des matières premières et de l'outillage ; le seul bénéfice qu'il puisse espérer se produira grflce à la différence des prix de main-d'œuvre ; et encore doil-il se garder de vouloir produire trop ou moins bÏBD, sous peine de voir des bénéfices apparents correspondre en réalité à des perles de valeurs ou à des dépenses inutiles. Le danger est certain et l'erreur facile pour les raisons suivantes ; c'est que l'État est un banquier dont la caisse est toujours pleine, grâce à l'argent des contribuables ; c'est qu'il est un industriel que la concurrence ne menace pas d'éliminer s'il se montre inhabile. On court donc le risque de constafer des mécomptes alors <ju'il est trop tard pour y remédier, de se leurrer d'espoir et d'illusions vaines en l'absence de péril personnel el immédiat, et de présenter comme un bénéfice pour l'État des opérations fructueuses réalisées au détriment d'autres s publics.

C) Une difficulté se présente encore à propos de la régie ; il est permis de se demander si l'idée de lucre, inséparable du négoce, si la préoccupation du profit des travaux peuvent aisément se concilier avec les habitudes d'esprit et les sentiments qu'on doit s'attendre à trouver chez des fonctionnaires de l'État. Sans doute, ces qualités diverses peuvent se trouver réunies en fait dans la même personne ; mais la difficulté n'en existe pas moins de choisir des hommes capables de concilier des rdles qui, dans la vie ordinaire, sont partagés en professions différentes.

D) Il est essentiel, en cette matière, de ne pas perdre de vue cette idée, que le travail ne doit être, ni pour les

léleuus, ni même pour l'Etal, une simple occasion de bé-

néfices. 11 doil demeurer soumis aux règles essentielles de la vie pénitentiaire, dont il constitue la plus large part. Il ne faut pas qu'il donne au condamné une situation plus agréable et plus fructueuse qu'il ne Taurait, étant resté honnête homme. « Pour que le travail conserve nettement la marque afflictive qui le caractérise d'une manière dominante dans la captivité pénale, il faut que tout condamné, dans Tordre de la peine qui lui a été infligée, soit contraint disciplinairement de travailler sans relâche, autant que ses forces le lui permettent, et comme s'il devait gagner son pain quotidien aussi bien en prison qu'en l'état libre. La tâche journalière ou hebdomadaire doit, sous peine du plus affligeant contraste, être d'un poids assez lourd pour laisser une empreinte pénible, partant durable, et, par ainsi, produire un effet réellement préventif (1). »

Rappelons que les travaux doivent être assez variés pour procurer aux prisonniers les moyens de vivre honnêtement après leur libération et ne pas les amener à la récidive par chômage au dehors ; sinon la détention, loin d'être un moyen de répression et d'amendement, produirait le déclassement des individus, leur impuissance de production et la fatalité de leur rechute.

E) Enfin, remarquons qu'on ne peut organiser la régie pour l'avantage de particuliers industriels, sans en dénaturer le caractère principal ; il faudra donc chercher des fournitures et des commandes pour le compte du service public. Il est vrai qu'on peut concevoir des exploitations

(1) M. Laurent-Atthalin, Rapport sur la récidive présenté au Congrès de Bruxelles de 1900. (Bulletin de la C. P. /., 1900, 3* volume, page 337.)

agricoles, comme cela est pratiqué en Corse et en Algérie pour les adultes, et en France pour les jeunes gens, mais pour les autres détenus, ce sont des professions urbaines qu*il faut leur procurer. Les ateliers en régie risqueront alors de produire cet inconvénient : c'est que, par souci d'économies et de bénéfices, par nécessité du fonctionnement des industries modernes, on constituera de grandes fabrications où le détenu ne sera qu'un rouage d'une vaste machine, et d'où il sortira comme une pièce impropre à utiliser ailleurs.

Sans parler ici de la concurrence au travail libre, qui fera l'objet d'une étude spéciale, il est facile d'apercevoir que, si la régie semble au premier abord être le système le plus rationnel et le plus séduisant, son organisation pratique et ses succès ne sont pas sans présenter des problèmes complexes et des difficultés sérieuses.

SECTION II

SYSTÈME DE l'eNTREPRISE

Nous ^vons déjà esquissé à grands traits le système de l'entreprise, mais il importe maintenant d'en présenter une étude plus complète et plus détaillée.

Lorsqu'une maison centrale est donnée à l'entreprise, l'entrepreneur général est tenu, par un cahier des charges très détaillé, de subvenir à toutes les fournitures qui doi-

vent être faites au détenu (1). Il s'engage à effectuer dans la maison centrale toutes les réparations dont Tarticle 1754 du Code civil impose Tobligation au locataire, et toutes celles dont le cahier des charges lui impose l'obligation spéciale et qui ont pour objet la salubrité et la propreté. Enfin, il est tenu de fournir du travail aux détenus, moyennant le payement d'une rétribution dont le taux est fixé d'une certaine façon, que nous indiquerons tout à l'heure. Par contre, tout le produit de leur travail lui est abandonné, et il reçoit en outre de l'État un prix par jour et par détenu qui est fixé par une adjudication au rabais.

Ces notions générales données, examinons successivement les conditions d'existence du système de l'entreprise et les objections auxquelles il peut se heurter.

§ 1 . — Exposé du système de l'entreprise.

Le marché à l'entreprise — ou à la journée — consiste dans l'entretien des détenus en santé comme à l'infirmerie, avec quelques dépenses accessoires, telles que les réparations locatives, moyennant :

P Le payement d'un prix fixé par détenu et par journée ;

2° La concession de la part qui revient à l'État sur le produit du travail des détenus et quelques autres menus avantages, tels que le bénéfice de la vente de vivres supplémentaires.

Dans notre droit actuel, c'est V adjudication qui est la

(1) Voir les cahiers des charges de mars 1890 et de novembre 1892 dans le volume des Lois, Décrets, Règlements et Circulaires se rapportant aux services pénitentiaires, pages 518 et 578.

forme du marché à Tentreprise, bien que, par sa nature, il puisse être rangé parmi « les travaux que des nécessités de sécurité publique empêchent de faire exécuter par celte voie » (1).

Sans doute, les adversaires de l'entreprise seraient portés à admettre cette exception prévue par les règlements sur la comptabilité publique. Mais l'Administration n'a pas voulu s'en prévaloir : tous ses efforts, au contraire, ont tendu à dégager sa responsabilité par un appel à la concurrence sur une base de décision simplifiée au point de ne laisser aucune difficulté, ni même aucune liberté d'appréciation dans la vocation de l'adjudicataire.

La confusion des deux modes de payement de l'entretien des détenus se justifie encore par une autre raison. Pour répondre aux incessantes récriminations de l'industrie libre contre le travail pénitentiaire, il fallait éviter de faire de son produit un élément distinct du marché ; car il devenait impossible d'accepter une soumission pour les journées de travail des détenus, sans laisser carte blanche au soumissionnaire pour le choix de son industrie et le tarif des salaires.

Enfin, remarquons que le traité de concession de la main-d'œuvre pénale présente un caractère unique, sans analogie dans notre législation ; à moins d'en revenir aux antiques notions de droit sur l'esclavage, c'est en quelque sorte la promesse du fait d'un tiers. Sans doute, le Code pénal a donné, au fond, une légalité incontestable à l'objet de ce contrat, c'est-à-dire au travail des détenus pris d'une manière abstraite et indéterminée ; mais la concession du quantum des salaires, sous-entendu par l'adjudi-

(1) Décret du 18 novembre 1882, article 18, § 7.

calion et fixé par divers actes administratifs, ne pourrait trouver de règles d'interprétation que dans les articles 1119 et suivants du Code civil, et Ton sait que, dans ce cas, une clause pénale, qui serait ici le prix de journée, n'est pas' inutile pour fortifier ces sortes de conventions.

Ces différentes raisons semblent suffisantes pour justifier le maintien des traditions administratives, d'après lesquelles le produit du travail n'est, en général, qu'une très légère atténuation des dépenses d'entretien. Ce n'est qu'exceptionnellement qu'il peut constituer l'unique obligation de l'État à l'égard des entrepreneurs et c'est précisément grâce à l'entreprise qu'il a pris un développement assez considérable dans les maisons centrales.

L'Administration est donc fondée à en confier le soin et le produit par droit d'absorption à l'adjudicataire des fournitures. Si elle peut paraître exagérer ainsi la puissance de cet industrie], elle y trouve l'avantage d'éviter les conflits possibles entre deux entrepreneurs et de n'avoir qu'un agent responsable de tout le service. Or, si elle abandonne à ce dernier une part du produit, il paraît juste qu'elle le charge de le recueillir et de lui donner une plus grande valeur.

On reproche à l'Administration d'agir à l'aveugle en admettant dans son cahier des charges cette confusion, ou cette compensation de la dépense d'entretien et de la recette de la part du produit du travail.

Mais, si le coût d'une journée de détenu et la répartition quotidienne des diverses dépenses générales à la charge de l'entreprise sont bien connus depuis longtemps, il n'en est pas de môme du produit du travail : celui-ci ne peut pas être supputé d'avance, à raison de l'incertitude de l'Administration sur le choix des industries qu'elle pourra

ORGANlSATfON ADMINISTRATIVE DU TRAVAIL PÉNAL 63

tolérer dans les établissements pénitentiaires : il n'est établi qu*à la fin de chaque mois par la feuille de paye.

Deux modes d'adjudication ont été expérimentés. L'un consistait à demander une prime fixe à l'entrepreneur, en échange de la part proportionnelle revenant au Trésor ; l'offre de la somme la plus élevée entraînait l'adjudication. Cette tentative fut souvent infructueuse et les industriels se plaignirent plus vivement de la liberté de tarification des salaires laissée au forfaitaire.

L'autre système est basé sur le prix de main-d'œuvre de l'industrie libre, auquel on fait subir une réduction de 20 0/0 au maximum, toujours possible à raison des conditions particulières du travail pénitentiaire. La procédure peut être bonne, mais les éléments d'appréciation font souvent défaut. Quelques modifications apportées à la division du travail, ou certaines nouveautés introduites dans les produits, suffisent en effet pour rendre difficile la comparaison avec l'industrie libre, qui, de son côté, sait bien se plaindre, mais garde le secret de ses salaires.

Ajoutons enfin que, par l'unification de l'objet de la soumission au rabais (prix de journée), l'Administration a réduit l'adjudication à une sorte d'opération mécanique qui assure à ses résultats la plus grande exactitude, comme le veut notre règlement sur la comptabilité publique . Mais aux termes du même décret, le marché n'est définitif qu'après approbation ministérielle : le Ministre peut seul engager les finances de l'État, et la forme du contrat n'emporte pas plus un engagement administratif, qu'un acte notarié, non encore signé, ne conslitue un contrat de droit

Il nous resterait à parler en détail de plusieurs points

spéciaux de celte question du marché des services pénitenliaires : les obligations de l'État, celles de Tadjudicataire, la compétence de l'autorité administrative en cas de contestations, etc. Mais cette étude dépasserait le cadre de notre travail et nous entraînerait trop loin ; nous avons simplement cherché à donner quelques notions générales sur le mécanisme du système de l'entreprise ; pour la clarté de nos explications, nous avons été amené à quitter ici le domaine de la théorie pure pour étudier le fonctionnement pratique de ce système dans notre droit positif actuel ; voyons maintenant quels sont les obstacles auxquels il peut se heurter.

§ 2. — Objections soulevées oontre le système de rentreprise.

A) Une première objection, purement juridique d'ailleurs et sans grande portée pratique, peut se formuler de la manière suivante.

Nous savons que le produit du travail effectué dans les maisons à l'entreprise appartient à l'État, qui doit en disposer conformément aux articles 16, 21 et 41 du Code pénal, et suivant les distinctions que nous avons indiquées précédemment (nature des peines, nombre de condamnations, etc.) (1) ; rÉlat prélève une part des salaires et la remet à l'entreprise en payement d'une partie des dépenses d'entretien. 11 est plus difficile de justifier la perception directe par l'entreprise. C'est elle, en effet, qui fait travailler à son profit les détenus, vend leur ouvrage, en touche le prix et retient la part à laquelle son marché et les règle-

(1) Voir suprà chapitre I, sectioD III, § 1, p. 38.

ments lui donnent droit. Il y a là une cession de droits incorporels qui semble heurter les principes généraux de notre organisation politique. Le droit de faire travailler les condamnés à certaines peines, inscrit dans le Code pénal , fait incontestablement partie des attributions de la puissance publique ; c'est un droit régalien^ pour employer une vieille dénomination ; c'est donc un droit hors du commerce et que les lois de la Révolution défendaient d'affermer, ce qui n'empêche pas d'en affecter le produit, après liquidation, au payement de tel ou tel service administratif.

L'objection, nous le répétons, n'a guère qu'un intérêt théorique, sans conséquences appréciables dans la pratique, mais il nous a paru intéressant de la signaler.

B) Au point de vue économique, la question de la suprématie de la régie ou de l'entreprise est fort sujette à controverse ; nous aurons d'ailleurs l'occasion d'y revenir plus tard, en comparant les deux systèmes entre eux. Les partisans de l'entreprise prétendent que l'État n'apportera jamais dans l'administration des maisons centrales le même esprit d'économie rigoureuse qu'un entrepreneur ; c'est possible, mais d'autre part, il faut considérer que l'État, dans la régie, vend lui-même les produits du travail et réalise précisément ce même bénéfice que poursuit l'entrepreneur et qui Ta déterminé à contracter le marché. Or, ce bénéfice est d'une certaine importance : pour s'en convaincre, il suffit de considérer pour quelle modique rémunéralion quotidienne les entrepreneurs se chargent de pourvoir à toutes les dépenses des maisons centrales, puisque le prix moyen de journée payé par l'État varie de 30 à 35 centimes.

Les produits du travail de la maison, après avoir couvert cette rétribution et tous les frais qu'exige son entretien, donnent encore un bénéfice assez considérable pour l'entrepreneur. C'est donc à ce bénéfice que l'État renonce volontairement, et on peut supposer qu'il suffirait à couvrir Texcédent de dépenses provenant de ce que TÉtat subviendrait peut-être à l'entretien de la maison avec moins de parcimonie que Tentrepreneur.

C) Mais c'est surtout aux points de vue moral et pénitentiaire proprement dits que l'entreprise suscite de sérieuses objections.

On s'élève avec vivacité contre l'introduction dans la prison de ce personnage universel qu'on appelle l'entrepreneur, qui est en contact direct avec les détenus à tous les instants de leur existence, qui prend à leurs yeux une importance beaucoup plus considérable que celle du directeur et qui devient souvent l'objet de leur haine parce qu'ils l'accusent, non sans raison parfois, de spéculer sur eux. On insiste sur cette idée que Tentrepreneur ne saurait jamais être, en effet, qu'un spéculateur qui cherche fort légitimement à s'enrichir, mais qui peut être tenté d'avoir recours à des moyens illicites, s'il est déçu dans ses prévisions. Toutes les mesures nouvelles, toutes les réformes que l'Administration voudra introduire dans un but de moralisation, le rencontreront pour adversaire si elles ont pour résultat de contrarier ses espérances de lucre. Enfin, on ajoute qu'il fait entrer avec lui, dans la maison centrale, un cortège de surveillants, de contremaîtres, de chefs d'atelier, sur lesquels l'Administrationne sauraitexercer un contrôle efficace, qui entretiennent avec les détenus des relations prohibées, qui leur servent de moyen de

lïEGANISATION ADMlNISThATlVÊ UV TIlAVAIL l'KNAL 6/

communkalion avec le dehors, et par rinlerniédiaii'e desquels les entrepreneurs font souvent passer des gralîQcalions deslinées aux meilleurs ouvriers, qui sont loin d'être les meilleurs détenus.

Sous une autre formp, on peut dire que le travail pénal est un moyen éducalir au point de vue de l'exécution de la peine, mais nullement un fcu/ personnel. Aussi est-il contraire èi la nalure intrinsèque de ce moyen d'en faire une affaire de commerce et de l'abandonner, par voie d'adjudication, au plus olîranl, pour une exploitation aussi lucrative que possible. L'exercice de la racnlti- de punir et les moyens d'exécution de la peine n'appartiennent qu'à l'État, qui seul peut garanlir sufïisaniment une manière d'agir toujours égale, objective et individuelle. Ces garanties sont rendues illusoires quand c'est l'enlrepreneur qui est en jeu : il ne prend jamais l'engagement moral de contribuer au relèvement des prisonniers, en leur donnant du travail : il n'y voit qu'une affaire, et son but est d'utiliser autant que possible à son profil matériel la main-d'œuvre des détenus. Gomme l'a dit fort justement M. Desportes ; ■■Le calcul est nécessairement la base de toute adjudication ; l'entrepreneur n'est pas un philanthrope, c'est un spéculateur "(l).

A un point de vue plus spécial, on peut encore reprocher à l'entrepreneur de considérer le détenu comme un rouage d'une immense machine; de l'exploiler sans s'occuper de lui apprendre un métier pour l'époque de sa libération ■, en un mot, d'avoir recours à un apprentissage trop rapide et à un travail ti'op spécialisé pour qu'un enseignement technique profitable puisse élve donné aux condamnés, el

m) Bnileliit de la Saciélé des Prixon», 1883, puge 'Sr6.

(le leur faire par là même considérer le travail plutôt comme une servitude que comme un bienfait.

Remarquons que les principaux auteurs qui se sont occupés de la question des prisons (MM. Lucas, Bérenger, Bonneville de Marsangy, de Tocqueville et Beaumont) se sont prononcés avec énergie contre le système de Fentreprise et ont développé tour à tour les arguments que nous venons d'énumérer succinctement.

D) Est-ce à dire cependant que ces arguments soient irréfutables ? Les partisans de l'entreprise n'en jugent pas ainsi, et leur principale réponse est la suivante. La plu^ part des critiques qu'on élève contre ce système,disent-ils-, ne sont en réalité dirigées que contre les conditions d\Mcahier des charges. Si celui-ci était rédigé d'une façon uii^ peu différente, s'il assurait à TÉtat vis-à-vis de l'entrepreneur une liberté d'action plus grande et des droits plus étendus — quand bien même cette liberté serait achetée par un prix de journée un peu supérieur — toutes les objections qu'on dirige contre l'entreprise tomberaient à la fois. L'Administration serait libre d'introduire telles modifications qu'elle jugerait convenables, et la réforme morale des détenus cesserait de rencontrer pour obstacle les exigences de l'entrepreneur. On ajoute enfin que l'introduction de la régie laisserait subsister ces mêmes inconvénients, ou en amènerait avec elle de beaucoup plus grands encore.

Nous aurons à revenir sur ce point en comparant les deux systèmes entre eux ; nous nous sommes borné, pour le moment, à présenter un exposé du régime de l'entre-

prise, à montrer les différentes objections qu'il soulève et la façon dont ses partisans le défendent.

SECTION III