CHAPITRE V
L'Organisation internationale du Travail et la Convention de 1930
I — Travaux de l’Org. Intern. du Trav. : Enquêtes, Commission. d'Experts.
II. — Difficultés rencontrées : venant du sujet lui-même. — Critiques soulevées par ces travaux : Org. Travail pas compé-
tente, N'y connaît rien, Ces travaux permettront des ingérences dangereuses.
III. — Etude détaillée de la Convention : critique de ses dispositions. — Le Travail Forcé aboli en principe èst maintenw dans certains cas. — La notion de Travail Forcé. — Conditions générales de son emploi. — Formes spéciales : Prestations, Portage, etc. — Mesures pour faire respecter et appliquen la Convention. — Etude des recommandations adjointes.
39. — Ensuite du vote, par l’Assemblée, de la IV* résolution, le Conseil adopta le texte suivant :
« Le Conseil charge le Secrétaire Général de communiquer au Conseil d'administration du Bureau International du Travail copie de la Convention relative à l’esclavage qui a été adoptée par l’Assemblée de la Société des Nations, le 25 septembre 1926, au cours de sa VIT session ordinaire, et de faire connaître au Conseil d’administration l’importance que l’Assemblée et le Conseil
attachent aux travaux entrepris par le Bureau en vue d'étudier les modalités les plus appropriées afin d’éviter que le travail forcé ou obligatoire n’amène une situation analogue à l’esclavage. »
Cet encouragement, venu de la Société des Nations, fut pour le Bureau une raison de plus de continuer les études qu’il avait entreprises depuis longtemps et qui devaient aboutir en 1930 à l’adoption, par la XIV* Conférence Internationale du Travail, d’un projet de convention sur le travail forcé. La nouveauté du sujet, l'importance de la question, et les critiques soulevées par cette étude ce sont Ià autant de difficultés qu'il a fallu vaincre avant que soit adopté le texte définitif dont nous verrons plus loin la teneur.
40. - Dès 1922 le Bureau s'intéresse aux questions du travail dans les colonies et pays sous mandat (1), car c'est dans ces pays où « l’organisation ouvrière n'existe pas et où le travailleur est sans défense, qu’il a le plus besoin d’une aide extérieure pour améliorer sa condition ». En 1922 le Conseil d'administration (2) estime nécessaire de recueillir des informations relatives au travail indigène; et dans sa participation aux travaux de la Commission des Mandats le Bureau a consacré une attention particulière « aux questions
du travail forcé » (5).
(1) Rapport du Directeur, 1921, p. 67.
(2) Rapport du Directeur, 1927, p. 218.
(3) Rapport du Directeur, 1924, p. 291.
En 1925 l’Assemblée vote une résolution tendant à faire entreprendre par le Bureau une enquête sur les conditions du travail dans les pays d’Asie ({). L'année suivante elle vote une autre résolution, proposée par M. Lajpat Raï (5), demandant une enquête « sur les conditions de travail et de vie de la main-d'œuvre connue en Afrique et en Amérique sous le nom de main-d'œuvre indigène », la proposition amendée est votée sous la forme suivante: « La Conférence a enrégistré avec satisfaction la décision prise par le Conseil d'entreprendre une enquête sur les conditions du travail indigène. Elle exprime l’espoir qu’à la suite des travaux du comité d'experts, dont l'institution a été proposée, il sera possible de soumettre un rapport préliminaire sur la question à la Conférence de 1927,» (6).
En effet, au cours de sa 31° session en mai 1926 (7), le Conseil d'administration avait institué une commission d'experts en matière de travail indigène composée de personnalités parfaitement au courant des questions coloniales (8). Consultés sur la forme de
(4) Compte rendu Prov., Confér., 1925, Séance 28 mai.
(5) Délégué de l’Inde.
(6) Compte rendu Prov. Conf., 1926, Séance du 5 juin.
(7) Rapport du Directeur, 1927.
(8) Membres de la Commission des Experts :
Général Freire d'Andrade : ex-gouverneur de Mozambique.
M. Gohr : Directeur général au ministère des Colonies Belges. Sir Low : ex-membre Commiss. Indust. de l’Inde.
Sir Lugard : ex-gouverneur de la Nigéria.
M. Merlin : ex-gouverneur général : Congo, A. O. F., Indochine. Commandant Ostini : chef du Bureau des Ecoles Coloniales à
Rome.
M. Van Ress : ex-vice-président Conseil Indes Orientales Néerl.
travail indigène pouvant le mieux actuellement se prêter à une convention internationale, ses membres répondent que ce sont le travail forcé et le contrat de travail sous sanction pénale. Le Bureau prépare un « rapport gris » (1!) qu'il soumet à l’examen de cette commission en 1927, et l’attention de cette dernière se porte surtout sur la détermination des principes fondamentaux qui devraient présider à l’élaboration d’une réglementation du travail forcé. Elle souhaite la publication d’ « une documentation complète sur les questions qui se rattachent au problème du travail dans les régions où l’essor industriel est encore faible >»; elle dit que la réglementation du travail forcé est particulièrement urgente, pour la sauvegarde de ses populations; et elle estime que ce travail doit prendre fin le plus tôt possible (°?).
Après cette étude le Conseil d'administration inscrit cette question à l’ordre du jour de la XII Conférence. Le Bureau dépose le « rapport gris » ainsi élaboré auquel est joint un projet de questionnaire, qui, après avoir été adopté avec quelques modifications par la Conférence, est envoyé aux Etats Membres. La même Conférence décide d'inscrire la question à l’ordre du jour de sa prochaine session, c’est-à-dire de celle qui aura lieu en 1930. Les réponses des Etats, réunies et discutées dans un « rapport bleu », sont
M. Sugimura : représente Japon à 7° Sess. Comm. des Mandats.
M. Taberer.
Plus tard : Camille Lejeune, Saura del Pan, Freiherr von Rechenberg, H. R. Joynt, Professeur Chamberlain.
Puis à la place de Sir Low et de M. Sugimura : Sir Fremantle et M. Nobumi Ito.
(9) Rapport Gris, du B. I. T., à XII° Conf. 1919, p. 349.
LOG re
transmises à la XIV° Conférence, avec un avant-projet de convention. Ce dernier, après de longues discussions et quelques modifications, est adopté par 93 voix contre 0, et les recommandations adjointes le sont par 91 voix contre 0 et 91 contre 1, le 28 juin 1930 (19, 11). On voit que ce n’est pas sans avoir réuni une documentation sérieuse et s'être entouré de collaborateurs compétents, que FOrganisation Internationale du Travail a entrepris d’établir une réglementation du travail forcé. Ce n’est pas cependant sans peine qu’elle est parvenue à mener à bien ses travaux.
41. — Le sujet lui-même, tant par sa nouveauté que par son étendue et son importance, présentait de
nombreuses difficultés.
La nouveauté du sujet a nécessité des recherches plus nombreuses et plus difficiles. Tandis que d’habitude on peut se référer non seulement à des principes admis partout, mais aussi à des applications connues de tous, ici, la question étant ignorée de beaucoup de membres de l’Organisation, il a fallu réunir
(19) Compte rendu Prov. XIV° Conf., p. 471.
(11) La procédure suivie est celle de la doüble discussion nouvellement établie et qui permet une étude approfondie des questions qui sont deux fois discutées. Lorsqu’une question est inscrite à l’ordre du jour le B. I. T. soumet à la Conférence un rapport (Gris). Celle-ci établit un questionnaire (rose), lequel est adressé aux Etats membres qui y répondent. Sur ces réponses un nouveau rapport est établi par le Bureau (rapport bleu) qui y joint un avant projet de convention, lequel adopté par la Corférenc2: devient un projet de convention. La convention sera complète après ratification par deux Etats.
to
une documentation suffisante pour permettre à ces membres de se faire une opinion. Or obtenir des renseignements sûrs était difficile, car le travail forcé est en usage surtout « dans des territoires où l’action de l'Administration n’a pas atteint le degré d’efficacité que l’on constate dans les pays les plus évolués » (12), et où, par conséquent, il n’est pas facile de réunir des informations précises.
L’étendue du sujet a nécessité la détermination avec précision d’un grand nombre de questions différentes. Car il soulève un ensemble « de points très variés (1) qui ont trait non seulement à la réglementation des conditions du travail dans le sens strict du terme, mais également à la nature du travail, aux catégories de personnes qui peuvent être appelées à lexécuter et aux conditions dans lesquelles le recours à cette forme particulière de travail semble pouvoir être autorisé ».
Enfin l'importance de la question réclamait une très grande prudence, car les intérêts en cause étant fort nombreux il fallait prendre soin de n’en léser aucun. Importante parce qu’elle touche à des intérêts multiples, à des droits acquis, à des habitudes anciennes, elle l’est aussi parce qu’elle intéresse la mise en valeur d'immenses pays et le bien-être moral et physique de leurs habitants. De plus, ce ne sont pas seulement les peuples, libres ou non, chez qui existe ce mode de travail qui en supportent les conséquences,
(12) Rapport
B. ". à XII° Conf, 1929, p. 3 et 335.
(13) Rapport B.
T. à XIIe Conf. p. 336.
dt bd
EN e—
mais ce sont aussi les autres pays qui peuvent souffrir ou profiter indirectement des résultats économiques et moraux de l'emploi du travail forcé. Il fallait arriver à accorder tous ces intérêts divers.
42. — On conçoit, qu’en face de telles difficultés, le rôle de l'Organisation Internationale était déjà fort ingrat. Il fut rendu encore plus difficile par les critiques que son action souleva. Et si l’Union Britannique pour la Société des Nations, la Société Antiesclavagiste, l’Union Catholique d'Etudes Internationales reconnurent la nécessité de la limitation par l’Organisation Internationale de l’emploi du travail forcé, si les missionnaires apprécièrent « les possibilités de cette action » et l’aide que devait leur apporter une convention sur le travail forcé (1) ; d’autres, tels : l’Institut Colonial International, ou l’Académie des Sciences Coloniales, élevèrent contre cette étude des protestations plus ou moins vives, basées sur l’incompétence de l'Organisation et son ignorance, sur les ingérences qu’allait permettre cette réglementation, et le peu d'utilité qu’elle aurait.
Dès 1926, lors de la discussion du budget du Bureau International du Travail à la IVe Commission de la Société des Nations, M. Louwers remarque qu'il ne voit pas d’où vient la compétence de l’Organisation Internationale du Travail en matière de travail colonial (1). Mais le Traité de Versailles, qui lui a donné
(14) Rapport du Directeur, 1930 : Travail indigène. (5) Institut Colonial International, Bruxelles, 1929; Inf. Soc. : V° XXXI, N° août 1929. — Avis des délégués Néerlandais.
une compétence universelle pour toutes les questions du travail, n’a pas distingué, si les « conditions de travail impliquant l’injustice, [a misère et les privations » existaient dans les métropoles ou dans les colonies, pour spécifier qu’il était urgent de les améliorer, car « la non adoption par une nation quelconque d’un régime de travail réellement humain fait obstacle aux efforts des autres nations désireuses d'améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays ». D'ailleurs, l’article 421 du Traité de Versailles serait inutile si les conventions proposées ne devaient pas s’appliquer aux colonies et pays similaires; à quoi bon, dans ce cas, spécifier que les Etats pourront, tout en ratifiant, ne pas les appliquer dans leurs possessions ? De plus, il y a longtemps que l’on a reconnu la compétence de l'Organisation Internationâle du Travail en matière de travail colonial, puisqu'elle participe aux travaux de la Commission des Mandats. Enfin ce sont l’Assemblée et le Conseil de Ja Société des Nations eux-mêmes qui l’ont reconnue et proclamée.
Le Traité de Paix ayant placé tout travail sur la base internationale (15), la compétence de cet Organisme ne saurait faire de doute en matière de travail forcé et il trouve ici une occasion d’exercer son activité bienfaisante.
Mais, pour que son action soit bienfaisante, il faut que l’Organisation Internationale du Travail agisse en connaissance de cause, or on l’accuse précisément de tout ignorer du sujet. C’est pour éviter ce reproche que le Conseil a décidé de consulter des experts co-
eu
loniaux connaissant à fond ces questions, auxquelles l'Organisation n’était tout de même pas tout à fait étrangère puisque depuis 1922 le Bureau poursuivait ses études sur le travail indigène. D'ailleurs, pour augmenter les connaissances coloniales de la Conférence, les Efats n’ont qu’à nommer comme délégués des gens compétents, ou même, se conformant à deux projets de résolution déposés en 1929 et 1930, envoyer à la Conférence des représentants des ouvriers coloniaux et des travailleurs indigènes (1).
Doit-on dire qu’en admettant même que cette ignorance n'existe pas, il n’en est pas moins vrai qu’une pareille convention sera dangereuse car elle permettra l’ingérence des patrons et des ouvriers dans une affaire qui ne regarde que les gouvernements, et celle d'Etats non colonisateurs, dans une question qui n’intéresse à peu près que les puissances coloniales ?
Seuls les gouvernements, dit-on, y sont intéressés car ce sont eux qui mettent la force à la disposition
* des employeurs, et ils sont eux-mêmes les employeurs les plus importants. La question du travail forcé devient ainsi une question d'ordre public dont ne doivent pas se mêler les simples citoyens; or à la Conférence il y a aussi des patrons et des ouvriers qui trouveront ainsi un moyen de s'occuper de ces questions. — Qu'il y ait dans l'emploi de la contrainte une question d'ordre public, c’est exact ; mais ce ne l’est
(16) Une résolution adoptée en 1931 à la XV*° Conférence invite les Etats à prendre pour l’avenir des mesures dans ce sens. Ce sera utile pour l’étude du contrat de Travail sous sanction pénale.
Compte rendu Prov., 10° Sess., Conf. :Proj. de Résol., de M. Giri; XIIe Sess. Conf. Proj. de Résol., de M. Joshi.
UE
plus que de dire que l'emploi du travail forcé n’intéresse ni les ouvriers ni les patrons. Les ouvriers en subissent les effets : directement lorsqu'ils y sont soumis, indirectement lorsqu'ils sont réduits à chômer ou à accepter des conditions moins favorables par suite de la concurrence que leur font les travailleurs forcés. Quant aux patrons, leur intérêt n’est pas moindre, puisque ce sont eux qui utilisent cette forme de travail, ou se ressentent des contre-coups économiques qui résultent de son emploi (dumping). Donc le fait pour tous deux de s’y intéresser ne saurait être une ingérence illicite.
Pas plus d’ailleurs qu’il ne l’est pour les nations non coloniales. On redoute que les pays, ainsi privés de territoires d'expansion, ne veuillent contrôler l’activité des Etats plus favorisés pour pouvoir plus facilement tirer parti de leurs fautes et prendre leur place. Maïs la mission de l'Organisation du Travail étant internationale, tous les pays membres de cette Organisation ont droit d’y prendre part, quitte à eux à reconnaître leur moins grande compétence et à se laïsser guider par les autres. D’ailleurs cette question les intéresse aussi, puisque les conditions de travail pratiquées en un lieu quelconque influent sur celles qui existent ailleurs, et qu’ils peuvent eux aussi en redouter les conséquences économiques. N'est-ce pas en partie pour cette dernière raison que les Etats- Unis ont fermé leurs portes aux marchandises produites par des travailleurs forcés ? Si malgré cela les pays colonisateurs redoutent une ingérence abusive, ils peuvent y échapper de deux manières : d’abord
Re
en opposant leur véto à l'inscription de la question à l’ordre du jour de la Conférence, ainsi que peuvent le faire huit des principales puissances industrielles, ensuite en ne ratifiant pas la Convention (1).
Il ne saurait donc y avoir ingérence de Ja part d’un Etat non colonial, d’un ouvrier ou d’un patron dans le fait de s'occuper de questions qui sont pour eux d’un grand intérêt, et d’un mode de travail dont la réglementation pourra leur être d’une grande utilité.
On a cependant contesté cette utilité, en prétendant que la convention prévue ferait double emploi avec la convention sur l’esclavage. Or ce que Ia Société des Nations a établi ce sont simplement des principes généraux, ainsi que nous l’avons vu précédemment, mais non des règles détaillées. Cette réglementation précise c'est à l’Organisation Internationale du Travail qu’il appartient de l’établir. La Commission Temporaire de l’Esclavage s’est refusée à proposer une législation du travail des peuples attardés, parce que cela aurait été entreprendre une tâche completement en dehors de ses attributions d’autant plus « que les Traités de Paix ont créé l'Organisation Internationale du Travail laquelle est particulièrement qualifiée pour s'occuper de cette question » (#). Et l'on a déclaré à la VII Assemblée de la Société des Nations que, si l’on n'avait pas prévu une réglementation plus détaillée du travail forcé, c'était parce que les conditions et les modalités de ce travail sont
(7) VIe Commiss. de l’Assemblée, S. D. N., 1926, p. 34. (18) Rapport du Directeur, 1926, p. 433.
de la compétence du Bureau International (1). Donc cette convention de 1930 va mettre en application les principes prévus dans celle de 1926.
L’utilité de cette convention pourra se manifester à un autre point de vue. Sans doute les Etats intéressés font leur possible pour améliorer les conditions du travail indigène mais ils risquent de se heurter à la résistance et au mauvais vouloir des colons. Cette convention, tout en stimulant leur zèle humanitaire, leur donnera plus de force pour ne pas tenir compte des réclamations qu’ils pourront recevoir.
Après avoir surmonté les difficultés, et réfuté les objections l’on est parvenu à élaborer un texte précis et détaillé paraissant pouvoir satisfaire à peu près tous les intéressés, et dont l’utilité ne saurait faire de doute. Ce texte c’est le projet de convention voté en 1930 et déjà ratifié actuellement par quelques Etats, comme nous le verrons plus loin.
travail forcé, la Convention de 1930 l’autorise à titre
Après avoir posé en principe l’abolition du
transitoire pour des fins publiques. Puis elle définit ce qu’il faut entendre par : travail forcé et autorités compétentes. Après avoir interdit l’utilisation du travail forcé pour des fins privées, et désigné les autorités responsables, elle détermine les conditions auxquelles il sera permis d’en faire usage, et les règles
(19) VII: Assemblée, 1926, S. D. N. p. 131.
qui, dans ce cas, devront être appliquées. Puis elle prévoit quelques mesures destinées à assurer son application. Enfin certaines dispositions spéciales sont prises en ce qui concerne sa ratification et sa revision. Deux recommandations y sont jointes qui précisent certains points.
qu'elle se propose : supprimer tout travail forcé dans le plus bref délai possible :
La convention affirme tout d’abord le but
Article premier. — Tout membre de l'Organisation Internationale du Travail, qui ratifie la présente Convention, s’engage à supprimer l’emploi du travail forcé ou obligatoire dans le plus bref délai possible.
En vue de cette suppression totale, le travail forcé ou obligatoire pourra être employé pendant la période transitoire uniquement pour des fins publiques et à titre exceptionnel, dans les conditions et avec les garanties stipulées par les articles qui suivent.
A l'expiration d’un délai de 5 ans à partir de l’entrée en vigueur de la présente Convention et à l’occasion du rapport prévu à l’article 31 ci-dessous, le Conseil d’administration du Bureau International du Travail examinera la possibilité de supprimer sans délai le travail forcé ou obligatoire sous toutes ses formes et décidera s’il y a lieu d’incrire cette question à l’ordre du jour de la Conférence.
Le projet de questionnaire soumis par le Bureau à la XII° Conférence en 1929 demandait seulement « s’il y avait lieu de limiter et de régler l’emploi du travail forcé ou obligatoire ». C’est la Commission de
cette Conférence qui. à l’unanimité (2), voulut permettre aux gouvernements de faire connaître leur avis sur la possibilité d’une abolition complète. Cette heureuse initiative permit de savoir qu’ils en étaient à peu près tous partisans. Le principe de son abolition étant établi le travail forcé ou obligatoire est ainsi exclu « des formes (21) de travail qui peuvent être reconnues internationalement », et ce principe « implique que les Etats Membres dirigeront leur politique de manière à réaliser sa suppression aussi rapide que possible ».
Mais Iles réponses des gouvernements s’accordent aussi pour reconnaître que ce but ne peut être réalisé de suite. Il faut prévoir un délai pendant lequel il sera encore possible d'utiliser ce mode de travail pour des « fins publiques ». Ce mot, d’un sens large, déjà employé dans la Convention sur l’esclavage, est susceptible de comprendre tout ce qui peut toucher à un intérêt général quelconque. Toutefois, afin d’éviter les abus et d’acheminer peu à peu vers l’emploi d’une main-d'œuvre libre, ce n’est que sous certaines conditions et garanties que le travail forcé pourra être employé dans ce cas.
Il fallait déterminer combien de temps dureraïit cette tolérance. Certains gouvernements pensaient que les expressions « dans le plus bref délai possible » et « en vue de cette suppression » étaient suffisantes, mais la Commission et la Conférence de 1930 (2) adoptèrent un amendement aux termes du-
(20) Compte rendu Prov., XII° Conf., 1929, N° du 15 juin.
(21) Rapport Bleu à XIV Conf., 1930, p. 204.
(22) Compte rendu Prov., XIV* Conf., N° 24 juin 1930 et 26 juin.
quel à l’expiration de cinq ans depuis l'entrée en vigueur de la Convention le Conseil examinera s’il faut supprimer sans délai le travail forcé sous toutes ses formes, et s’il y a lieu d’inscrire cette question à l’ordre du jour de la Conférence, M. Vasconcellos (23) s’étonna de cette mesure spéciale, la revision n’ayant lieu d'habitude qu’au bout de dix ans; M. Jouhaux fit remarquer qu’admettre un délai plus long c'était prolonger la durée de ce mode de travail et l’amendement fut adopté.
45. — Voilà donc la suppression du travail forcé décidée, mais on réserve la possibilité de l’'employer à des fins publiques pendant une période transitoire assez brève durant laquelle son emploi sera soumis à des règles strictement déterminées. Toutefois, avant de pénétrer plus avant dans le détail de la réglementation ,la Convention indique le sens exact dans lequel il faudra entendre les expressions: travail forcé
et autorités compétentes.
Art. 2. — Aux fins de la présence Convention, le terme « travail forcé ou obligatoire » désignera tout travail ou service exigé d’un individu sous la menace d’une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s’est pas offert de son plein gré.
Toutefois le terme « travail forcé ou obligatoire » ne comprendra pas aux fins de la présente Convention :
a) Tout travail ou service exigé en vertu des lois sur le service militaire obligatoire et affecté à des travaux d’un caractère purement militaire ;
(23) Délégué Portugais.
b) Tout travail ou service faisant partie des obligations civiques normales des citoyens d’un pays se gouvernant pleinement lui-même ;
c) Tout travail ou service exigé d’un individu comme conséquence d’une condamnation prononcée par une décision judiciaire, à la condition que ce travail ou service soit exécuté sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques et que ledit individu ne soit pas concédé ou mis à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées ;
d) Tout travail ou service exigé dans les cas de force majeure, c’est-à-dire dans les cas de guerre, de sinistres ou menaces de sinistres, tels qu’incendie, inondations, famines, tremblements de terre, épidémie et épizooties violentes, invasion d'animaux, d’insectes ou de parasites végétaux nuisibles, et en général toutes circonstances mettant en danger ou risquant de mettre en danger la vie ou les conditions normales d’existence de l’ensemble ou d’une partie de la population ;
e) Les menus travaux de village, c’est-à-dire les travaux exécutés dans l'intérêt direct de la collectivité par les membres de celle-ci, travaux qui, de ce chef, peuvent être considérés comme des obligations civiques normales incombant aux membres de la collectivité, à condition que la population elle-même ou ses représentants directs aient le droit de se prononcer sur le bien fondé de ces travaux.
Déjà, lors de XII Conférence, les gouvernements portugais et espagnols (2) avaient protesté contre la définition du travail forcé donnée dans le premier paragraphe disant qu’elle était imprécise et qu’il fallait distinguer entre « le travail forcé >» condamnable
(24) Compte rendu Prov., XII° Conf., Séances 30 mai et 18 juin.
et exigé sous menace d’une peine, et « le travail obligatoire » nécessaire pour éduquer et civiliser, qui impose à tous les citoyens le devoir de travailler pour le bien public. Le Bureau répondit que l’on ne pouvait supprimer le mot « obligatoire » parce qu’il existe dans les colonies anglaises sous ce nom de « travail obligatoire >» une forme de travail forcé qui doit tomber sous la condamnation générale. D’ailleurs il est bien évident que « le travail forcé ou obligatoire dont le projet de convention voudrait réaliser la suppression n’a rien à faire avec l’activité d’ordre général qui est considérée comme un devoir moral dans les pays civilisés » (25).
Il ressort de Ia définition donnée au premier paragraphe, comme nous l’avons vu dans un chapitre précédent, que c’est bien l’emploi de la contrainte, tant au moment du recrutement que pendant l’exécution des travaux, qui distingue le travail forcé des autres modes de travail. Cependant la contrainte est parfois employée dans d’autres cas, il ne fallait pas qu’on pût les croire compris dans la condamnation générale; de plus, le travail forcé est parfois trop excusable ou nécessaire pour pouvoir être interdit. Il fallait préciser ces cas divers pour qu'aucun doute ne s'élève à leur sujet.
En 1929 on n’avait rien précisé en ce qui concerne le service militaire, certains Etats s’en inquiétèrent. Le Bureau indiqua dans le « rapport bleu » qu’il n’était pas condamné, mais qu’il ne devrait pas être
(25) Rapport Bleu du B. I. T. à Conf., 1930, p. 139.
employé à des travaux publics d'ordre général; car admettre implicitement cette forme de travail forcé, en la mettant hors du champ d’application de la Convention, ce serait donner un moyen facile de la tourner, l'Etat pouvant ainsi disposer d’une main-d’œuvre forcée dont l’importance dépendait exclusivement des forces de la population (2%). Cependant, pour donner satisfaction à certains pays et éviter tout de méme les abus, le Bureau dans son avant-projet de convention avait inséré une disposition permettant cette utilisation spéciale du service militaire, maïs seulement sous certaines conditions (c'était les autorités législatives de la métropole qui devaient permettre d'y recourir — les règles générales concernant l’emploi du travail forcé devaient être appliquées sauf en ce qui concerne la durée maximum de la réquisition qui aurait pu être de douze mois — toute personne soumise à cette forme de travail forcé n’aurait plus pu être réquisitionnée à l’avenir) (27). Donc, d’après la Convention, le travail exigé en vertu de lois sur le service militaire devra être employé à des travaux d’un caractère purement militaire.
De même, pour rassurer certains Etats, l’on a spécifié que les condamnés judiciaires pourraient être obligés de travailler; toutefois, pour éviter des abus on interdit de les louer à des particuliers. En 1930, le gouvernement de l’Inde demande que cette restric-
(26) Rapport Bleu, 1930, p. 145.
(27) Rapport Bleu, 1930, p. 223 et 224.
(28) Compte rendu Prov. de la XIV* Conf., N° 26 juin.
tion soit supprimée, et que le travail forcé soit admis pour le relèvement moral de certaines tribus criminelles. Mais les délégués ouvriers indoux s’y opposèrent et ces demandes furent rejetées (2°).
Jusqu'ici, ces deux cas et celui prévu au paragraphe b) de l’article 2 cité plus haut, ne sont pas des exceptions, mais des modes de travail qui ne sont pas du travail forcé. On a considéré que l’on pouvait soustraire aux règles de la convention, bien qu’il s'agisse de travail forcé, les deux formes suivantes: le travail forcé exigé en cas de force majeure, et celui exigé pour les menus travaux de village.
Plusieurs Etats firent des observations sur l'emploi du travail forcé dans le cas de force majeure; certains trouvaient l’exception pas assez large, d’autres voulaient la supprimer. Le Bureau proposa un texte où l’énumération des cas de force majeure était simplement indicatrice et non limitative. Ce texte, la XIVe Conférence l’adopta, mais y ajouta, pour prévoir les désordres intérieurs, les mots « et en général toutes circonstances » avant «< mettant en danger ».
Le Bureau avait proposé de ne permettre que les menus travaux de village autorisés par la tradition et la coutume. Mais sur la demande du Gouvernement britannique, la XIV* Conférence substitua à ce critérium le consentement de la population (°°). A première vue, ce changement ne paraît pas dangereux;
(29) Compte rendu Prov., XIV* Conf., N° 26 juin. (30) Compte rendu Prov., XIV*° Conf., N° 24 juin.
mais, si l’on réfléchit que, pour des populations peu évoluées, tout désir du chef est un ordre, on s’aperçoit que ce critérium risque d’être illusoire car Ia population se soumettra toujours aux désirs qui lui seront exprimés.
Donc, à part les cinq exceptions indiquées dans l’article 2, tout ce qui correspond à la définition mise en tête dudit article doit être considéré comme du travail forcé et comme tel être soumis aux règles établies par la Convention dont les autorités compétentes doivent assurer l’application. Il est regrettable que la Conférence n’ait pas cru pouvoir permettre l’utilisation du contingent pour des travaux d’utilité publique sous les conditions très strictes indiquées dans l’avant-projet et qui en auraient évité tous les abus. Il eût été certainement moins dangereux d’autoriser cette forme de travail que de se contenter du consentement de la population pour l'exécution de menus travaux de village.
Art. 3. — Aux fins de la présente Convention, le terme « autorités compétentes » désignera soit les autorités métropolitaines, soit les autorités centrales supérieures du territoire intéressé.
Sachant quels modes de travail étaient visés il fallait encore déterminer quelles seraient les diverses autorités compétentes chargées de l’application de la Convention.
La Convention sur l’Esclavage disait « autorités centrales compétentes », c’est le même sens qu'il faut
donner à l'expression « autorités centrales supérieures ». Les Pays-Bas protestèrent contre cette définition parce que dans les conventions on laisse, d’habitude, les pays libres de désigner les autorités compétentes.
46. — Et de suite on use du terme défini en stipulant que les autorités compétentes devront interdire tout recours au travail forcé pour des fins privées.
Art. 4. — Les autorités compétentes ne devront pas imposer ou laisser imposer le travail forcé ou obligatoire au profit de particuliers, de compagnies ou de personnes morales privées.
Si une telle forme de travail forcé ou obligatoire au profit de particuliers, de compagnies ou de personnes morales privées existe à la date à laquelle la ratification de la présente Convention par un Membre est enregistrée par le Secrétaire Général de la Société des Nations, ce Membre devra supprimer complètement ledit travail forcé ou obligatoire dès la date de l’entrée en vigueur de la présente Convention à son égard.
Art. 5. — Aucune concession accordée à des particuliers, à des compagnies ou à des personnes morales privénes ne devra avoir pour conséquence l'imposition d’une forme quelconque de travail forcé ou obligatoire en vue de produire ou de recueillir les produits que ces particuliers, compagnies ou personnes morales privées utilisent et dont ils font commerce.
Si des concessions existantes comportent des dispositions ayant pour conséquence l’imposition d’un travail forcé ou obligatoire, ces dispositions devront être rescindées aussitôt que possible afin de satisfaire aux prescriptions de l’article premier de la présente Convention.
Art. 6. — Les fonctionnaires de l’Administration, même lorsqu'ils devront encourager les populations dont ils ont la charge à s’adonner à une forme quelconque de travail, ne devront pas exercer sur ces populations une contrainte collective ou individuelle en vue de les faire travailler pour des particuliers, compagnies ou personnes morales ou privées.
Art. 7. — Les chefs qui n’exercent pas des fonctions administratives ne devront pas avoir recours au travail forcé ou obligatoire.
Les chefs exerçant des fonctions administratives pourront, avec l’autorisation expresse des autorités compétentes, avoir recours au travail forcé ou obligatoire dans les conditions visées à l’article 10 de la présente Convention.
Les chefs légalement reconnus et ne recevant pas une rémunération adéquate sous d’autres formes pourront bénéficier de la jouissance de services personnels düment réglementés, toutes mesures utiles devant être prises pour prévenir les abus.
Une disposition de l’avant-projet prévoyait un délai de trois ans, à partir de la date d’enregistrement de la notification, pendant lequel le travail forcé pouvait encore être pratiqué pour des fins privées. Au cours des discussions, en 1930, cette tolérance temporaire fut supprimée (1).
De plus, un paragraphe, supprimé lui aussi, permettait l'emploi de travail forcé au profit des particuliers « partie contractante en vue de l’exécution de travaux publics légalement autorisés par les autorités compétentes et exécutés sous leur surveillan-
(31) Compte rendu Prov., XIV*+ Conférence, N° 24 juin.
ce » (2). Cela aurait permis d’utiliser les services de compagnies industrielles ayant à leur disposition les techniciens et le matériel nécessaire. Mais ce fut écarté sur l'intervention du groupe ouvrier, qui a fait valoir que l'intérêt privé en profiterait partiellement (5).
Il est entendu que les concessions faites à des particuliers ne doivent pas leur donner le droit d’utiliser du travail forcé. L’avant-projet faisait la distinction suivante : s’il y avait lieu à renouvellement, aucun nouveau droit de contrainte ne devait être donné à nouveau au concessionnaire ; si l’époque du renouvellement n’était pas arrivée, tous les efforts devaient être faits « pour obtenir aussitôt que possible la suppression des clauses ayant pour conséquence l’imposition de cette forme de travail forcé » (54). L’on tenait ainsi compte de la nécessité dans laquelle se trouvaient les Etats de respecter le contrat passé antérieurement. Sur la proposition du groupe ouvrier on se contenta de dire que si de telles dispositions existent « elles devront être rescindées aussitôt que possible » (55). Il ne semble pas qu’en pratique ce nouveau texte aboutisse à un résultat différent.
Puisque tout travail forcé dans un intérêt privé est interdit, il est normal que les fonctionnaires, en encourageant au travail les populations, n’exercent pas sur elles une contrainte pour les faire travailler au bénéfice d’un particulier. Dans l’avant-projet au lieu
(32) Rapport Bleu, 1930, Avant-Projet, p. 225.
(33) Compte rendu Prov., XIV* Conf., N° 26 juin 1930. (34) Avant-Projet, art. 6, Rapport Bleu, 1930, p. 226. (35) Compte rendu Prov., XIV® Conf., N° 26 juin 1930.
= RSS
de « lorsqu'ils devront encourager » il y avait « lorsqu’ils devront s'acquitter de leur devoir d’encourager » (%) c’étaît consacrer le devoir pour les fonctionnaires de forcer les individus à s’occuper. Mais on a craint de favoriser de nombreux abus et cette disposition fut supprimée en 1930 (37). Il semble qu’à ce point de vue la rédaction de la Convention vaille mieux que celle de l’avant-projet.
IT ne faut pas s'étonner que l’on ait autorisé l’emploi du travail forcé par les chefs qui exercent une fonction administrative. On y a vu, parce qu’il est utilisé en faveur de la collectivité, un travail public local dont l’emploi est soumis aux mêmes règles que celui des prestations. Il ne s’agit donc pas de travail forcé privé.
C’est à la demande de l'Angleterre qu’il a été permis aux chefs reconnus non rémunérés d'utiliser du travail forcé pour des services personnels, ceci afin de sauvegarder leur diginité. L’avant-projet spécifiait que les autorités devaient veiller à ce que « le travail ainsi imposé puisse être racheté aussitôt que possible » (58). Maïs sur la remarque du groupe ouvrier que l’on désirait supprimer le travail forcé et non le remplacer, on rejeta cette disposition. Il ne semble pas que cette modification soit heureuse, car cette faveur sera accordé à ces chefs tant qu'ils ne seront pas rémunérés, or l’argent du rachat aurait pu leur tenir
(36) Avant-Projet, art. 7, p. 226 du Rapport Bleu, 1930. (37) Compte rendu Prov., XIVe Conf., N° 24 juin 1930. (38) Rapport Bleu, 1930, p. 226.
lieu de rémunération et cette forme de travail forcé aurait ainsi disparü.
47. — L'emploi du travail forcé dans un intérêt privé est donc interdit. Cela est très juste car rien ne permet à un individu d’en contraindre un autre au travail pour son seul profit personnel. Maïs s’il est permis d'utiliser du travail forcé pour des fins publiques, quelle autorité pourra y recourir?
Art. 8 — La responsabilité de toute décision de recourir au travail forcé ou obligatoire incombera aux autorités civiles supérieures du territoire intéressé.
Toutefois, ces autorités pourront déléguer aux autorités locales supérieures le pouvoir d'imposer du travail forcé ou obligatoire dans les cas où ce travail n’aura pas pour effet d’éloigner les travailleurs de leur résidence habituelle. Ces autorités pourront également déléguer aux autorités locales supérieures, pour les périodes et dans les conditions qui seront stipulées par la réglementation prévue à l’article 23 de la présente Convention, le pouvoir d’imposer un travail forcé ou obligatoire pour l’exécution duquel les travailleurs devront s’éloigner de leur résidence habituelle, lorsqu'il s’agira de faciliter le déplacement des fonctionnaires de l’Administration dans l’exercice de leurs fonctions et le transport du matériel de l'Administration.
Que, normalement, seules les autorités supérieures du territoire intéressé puissent recourir au travail forcé, c’est bien; nous avons vu dans le chapitre précédent les avantages qu’il y avait à cela.
Cependant, les gouvernements refusèrent d’admettre que les autorités locales ne puissent jamais luti-
— lit —
liser. Pour leur donner satisfaction la Convention autorise les autorités locales supérieures à y recourir lorsque le travailleur n’a pas à s’éloigner de sa résidence habituelle, parce qu’alors il y a peu de dangers, et lorsqu'il y a à transporter des fonctionnaires ou du matériel administratif, parce qu’il y a nécessité et que l’on ne pourrait, sans une grande perte de temps, obtenir l’autorisation des autorités civiles supérieures.
48. — Cette limitation stricte du pouvoir des autorités inférieures évitera de nombreux abus. Mais quelle que soit l’autorité qui y a recours elle doit avant s’assurer que certaines conditions sont remplies. Ces conditions varient quelque peu s’il s’agit de portage ou de travail exigé par des chefs exerçant des fonctions administratives.
Art. 9. — Sauf dispositions contraires stipulées à l’article 10 de la présente Convention, toute autorité ayant le droit d'imposer du travail forcé ou obligatoire ne devra permettre le recours à cette forme de travail que si elle s’est d’abord assurée :
a) Que le service ou travail à exécuter est d’un intérêt direct ou important pour la collectivité appelée à l’exécuter ;
b) Que ce service ou travail est d’une nécessité actuelle ou imminente;
c) Qu'il a été impossible de se procurer de la maind'œuvre volontaire pour l’exécution de ce service ou travail malgré l'offre de salaires et de conditions de travail au moins égaux à ceux qui sont pratiqués dans
le
le territoire intéressé pour des travaux ou services analogues ; et
d) Qu'il ne résultera pas du travail ou service un fardeau trop lourd pour la population actuelle, eu égard à à la main-d'œuvre disponible et à son aptitude à entreprendre le travail en question.
Art. 10. — Le travail forcé ou obligatoire demandé à titre d'impôt et le travail forcé ou obligatoire imposé, pour des travaux d'intérêt public, par des chefs qui exercent des fonctions administratives, devront être progressivement supprimés.
En attendant cette abolition, lorsque le travail forcé ou obligatoire sera demandé à titre d'impôt et lorsque le travail forcé ou obligatoire sera imposé, par des chefs qui exercent des fonctions administratives, en vue de l’exécution de travaux d'intérêt public, les autorités intéressées devront s’assurer préalablement
a) Que le service ou travail à exécuter est d’un intérêt direct et important pour la collectivité appelée à l’exé- Cuter;
b) Que ce service ou travail est d’une nécessité actuelle ou imminente ;
c) Qu'il ne résultera pas du travail ou service un fardeau trop lourd pour la population actuelle, eu égard à la main-d'œuvre disponible et à son aptitude à entreprendre le travail en question ;
d) Que l’exécution de ce travail ou service n’obligera pas les travailleurs à s’éloigner du lieu de leur résidence habituelle ;
e) Que l’exécution de ce travail ou service sera dirigée conformément aux exigences de la religion, de la vie sociale et de l’agriculture.
C’est l’article 9 qui fixe les conditions qui doivent en général être remplies pour que l’on puisse user du travail forcé.
La Belgique discutait les adjectifs employés « direct et important », « nécessité actuelle ou imminente ». Mais le Bureau expliqua que les termes employés ne sauraient être plus larges; et il dit que la construction d’un chemin de fer susceptible de supprimer le portage pourrait être considéré comme étant d’une nécessité actuelle et imminente pour le village qui en tirerait pofit (5°).
C'est à la demande de la Grande-Bretagne que l’on a ajouté au paragraphe c) de l’article 9, les mots « et de conditions de travail ». En effet, pour attirer la main-d'œuvre il faut lui offrir des conditions au moins égales à celles qu’elle trouve ailleurs; or on ne peut les dire égales si, malgré un salaire équivalent, les travailleurs y sont moins bien traités.
Les formes pour lesquelles des conditions spéciales sont prévues sont des cas de travail forcé d'intérêt local.
Le Bureau, tout en reconnaissant que les prestations, même si elles sont une mesure fiscale, sont aussi une modalité du travail forcé et qu’il est difficile de faire une distinction entre du travail forcé non rémunéré, et le travail exigé à titre d'impôt, ne crut pas pouvoir en proposer la suppression immédiate. Elle se serait heurtée à l’opposition du gouvernement français qui n’y voit qu’une « charge fiscale réglemen-
(39) Rapport Bleu, 1930, p. 154.
taire dans la métropole ainsi que dans toutes les possessions françaises d'outre-mer » (#). Mais le Bureau crut pouvoir proposer leur abolition pour l’avenir ou leur remplacement en argent. Là aussi la XIV° Conférence rejeta l’idée de ce remplacement par un paiement en argent. Mais il n'en reste pas moins que l’emploi des prestations est licite.
Les conditions qui doivent être remplies dans les deux cas de l’article 10 sont à peu près les mêmes que celles qui doivent l’être pour l’emploi du travail forcé en général. Toutefois, la Convention n’exige pas qu’il soit impossible de se procurer de la main-d'œuvre volontaire. Mais il faut que les travailleurs ne soient pas obligés de « s’éloigner de leur résidence habituelle » ; le Bureau avait proposé qu’ils ne soient pas obligés de « passer la nuit hors de leur foyer » (#1), en faisant remarquer que l'emploi de termes plus larges enlèverait à ce critérium beaucoup de sa valeur en tant que ligne de démarcation entre les travaux publics d’intérêt local et les travaux publics d’intérêt général. |
Enfin on tient compte ici de la religion puisque le travail doit être dirigé conformément à ses exigences. C’est là Ia preuve que l’on s'aperçoit que la politique du « ventre plein » ne suffit pas, qu’il faut tenir compte de la vie morale de ces individus primitifs. Si on leur fait perdre le cadre religieux de leur vie ils sont bien près de perdre toute force de résis-
(40) Rapport Bleu, p. 169.
(41) Avant-Projet, art. 12, Rapport Bleu, p. 229.
tance et de mourir. Cette disposition est donc très importante et par le but qu’elle vise et par l’évolution des esprits qu’elle marque.
49. Ces conditions sont imposées pour obliger à n’employer le travail forcé qu’en cas de nécessité, et
éviter qu’il ne nuise au développement général du pays et des travailleurs réquisitionnés. Mais quels sont les individus qui peuvent l’être ?
Art. 11. — Seuls les adultes valides du sexe masculin, dont l’âge ne sera pas présumé inférieur à 18 ans ni supérieur à 45, pourront être assujettis au travail forcé et obligatoire. Sauf pour les catégories de travail visées à l’article 10 de la présente Convention, les limitations et conditions suivantes devront être observées :
a) Reconnaissance préalable, dans tous les cas où cela sera possible, par un médecin désigné par l’Administration, de l’absence de toute maladie contagieuse et de l’aptitude physique des intéressés à supporter le travail imposé et les conditions où il sera exécutés ;
b) Exemption du personnel des écoles, élèves et professeurs, ainsi que du personnel administratif en général ;
c) Maintien dans chaque collectivité du nombre d'hommes adultes et valides indispensables à la vie familiale et sociale ;
d) Respect des liens conjugaux et familiaux.
Aux fins indiquées par l’alinéa c) ci-dessus, la réglementation prévue à l’article 23 de la présente Convention fixera la proportion d'individus de la population permanente mâle et valide qui pourra faire l’objet d’un prélèvement déterminé, sans toutefois que cette proportion puisse, en aucun cas, dépasser 25 % de la popula-
