CHAPITRE V

TRIBUNAL d'arbitrage DE GENÈVE, 1871-72.

Affaire de FAlabama.

Le conflit qui s'est élevé entre TAngleterre et les États- Unis, pendant la guerre civile d'Amérique, de 1861-65, et qui a acquis une grande célébrité, sous le nom de VAlabama {Alabama-Claimsjy est une des questions les plus importantes, les plus intéressantes, mais aussi les plus embrouillées dans le domaine du droit international contemporain. Ce conflit a suscité les plus graves questions qui aient jamais été posées dans la pratique et dans la science du droit international, relativement aux droits et aux devoirs des neutres. Apres que la diplomatie, au bout de plusieurs années de négociations, se fût montrée impuissante à les résoudre, la décision émana d'un véritable tribunal arbitral international , composé, en vertu d'un arrangement intervenu entre les parties, de manière que, de ses cinq membres, la minorité (2 membres) appartenait aux puissances intéressées elles-mêmes^ tandis que la majorité (3 membres) avait été nommée par des neutres. Le tribunal arbitral de Genève se présentant comme un développement et un perfectionnement des principes qui caractérisent les commissions mixtes, constitue le premier quoique faible, mais très-intéressant essai d'organiser un tribunal international, dans le sens propre de ce mot. Cet essai nous intéresse encore à un autre titre : il fut couronné de succès, bien que

TRIBUNAL d'arbitrage DB eBNàVBi 187i-72. ^15

ce tribunal fût appelé à examiner et à régler la question concernant non-seulement les pertes et dommages éprquvés par des particuliers, mais aussi l'honneur de deux des plus grandes nations, divisées depuis longtemps par des préjugés et des intérêts respectifs. Cette œuvre, déjà si difficile en raison de sa nouveauté et de son importance, se compliquait encore par une surexcitation des passions nationales en-deçà et au delà de l'Océan, par la défiance avec laquelle Tenvisageaient la presse et la plupart des hommes instruits, qui ne voulaient pas renoncer à la routine séculaire. La vérité triompha pourtant, et c'est l'une des rares pages lun^ineuses des tristes annales de notre temps/ Eu égard à l'importance de la question de l'Alabama,* nous allons insister

^ Nous ne saurions admettre, avec M. Geffcken, que la guerre au sujet de la question de l'Alabama fut impossible parce que les États-Unis étaient encore trop épuisés à la suite de la guerre civile qui venait alors de cesser, et que T Angleterre était en vo|e de transformer sa marine et son armée (Alabama-Frage, p. 2). Il est vrai de dire que les parties désiraient sérieusement la paix, mais ce désir, dans notre temps, est commun & toutes les nations et pourtant combien de guerres n'ont pas été provoqués par de beaucoup moindres dissentiments entre États ! Si la question de VAlabama fût restée en souffrance, les rapports entre TA ngleterre et les États-Unis eussent probablement été dans le même état de la haine latente mais violente où se trouvent les relations entre la France et l'Allemagne depuis la paix de Francfort.

* Il existe toute une littérature sur la question de VAlabama ; presque tous les publicistes notables de notre temps ont écrit sur ce sujet. Les principales sources où nous avons puisé, sont les « Paper s relating to the treaty of Washington » publiés par le gouvernement des États-Unis. 1872-74^ 6 volumes.

Montagne Bernard, A historical accaunt of the SeutraHty of Great Bntain during the Américain civil toar. i870, (au point de vue anglais).

Galeb Cushing, Le traité de Washington. 1874, (au point de vue américain, Tauteur avait été conseiller des Etats-Unis près le tribunal de Genève).

Calvo, Examen de trois régies de droit intêmation€U proposées dans le traité de Washington. (Elude présentée par Fauteur à Flnstitut de droit international, lors de la ses sion de Genève en 1874, en sa qualité de membre de la commission nommée par F Institut pour étudier les trois règles du traite de Washington).

Rolin-Jaequemyns, Une série de notes et d^articles dans la Revue :

1869, p. 153 et 449. (Rejet parle Sénat américain du traité Glarendon- Johnson pour le règlement des réclamations anglo-américaines).

1870, p. 142. (Sur le livre d'Esperson).

un peu plus longuement ; nous tâcherons d'en retracer, quoique dans un aperçu concis, toutes les lignes principales/

Aperçu des travaux du tribunal. — Nonobstant la controverse au sujet des dommages- indirects les parties présentèrent conformément au traité de Washington, dans le délai fixé, leurs contre -mémoires (15 avril) et leurs brefs (15 juin). Après le règlement de cette contestation, le tribunal avait à examiner la motion de lordTenterden, le 27 juin, tendant à ce qu'il fût permis à l'Angleterre de présenter une nouvelle pièce justificative accessoire. Ceci était contraire aux stipulations du traité qui ayant déterminé exactement le nombre et le caractère des documents que les parties pouvaient échanger, n'admettait d'autres discussions ultérieures entre elles qu'à la demande des arbitres. Ceci aurait, en outre, retardé Texamen judiciaire, long sans cela, encore de six semaines, de façon à ce que le tribunal, après la clôture des plaidoiries, n'eût pu procéder à l'examen de Taffaire que vers le l*"" septembre. Les délégués américains s'opposèrent fortement à cette tentative, qui fut repoussée par le tribunal.

1871, p. il3 (une analyse substantielle du livre de Bernard), et 1872, p. 127 (des dommages-intérêts).

Geffcken, Die Alabama Frage, 1872. " Biuntschii, Opinion impartiale sur la question de V Alabama et sur la manière de la résoudre. Ilevue, 1870, p. 452.

Pradier-Fodèréy La question de V Alabama et le droit des gens, 1872.

Rivier, L'affaire de l'Alabama et le tribunal arbitral de Genève, dans la Bibliothèque universelle et Revue Suisse, 1872, déc. p. 577.

Esperson, La questione anglo-americana deli Alabama do^ il discorso del senatore Sumner al senato di Washington, 1869.

Pierantoni, La questione anglo-americana delV Alabama, 1870. Par le même : Gli arbitrati intemazionali, 1875, p. 128.

' L'auleur expose ensuite, d'une manière très complète, en quatre paragraphes développés, TafTaire de V Alabama: § I. Aperçu des négociations qui ont précéîé le traité de Waskin^fton de 4814 ; — § II. Dispositions du traité de Washington ; — § lil. Personnel du tribunal : — § IV. Observations des parties ; — § V. Contestations au sujet des dommages indirects ; — § VI. Contre-Mémoires produits par les parties; — puis quatre autres paragraphes, dont nous croyons devoir publier intégralement la traduction. — J.-L.

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A partir du 15 juillet, les séances du tribunal reçoivent un caractère régulier. Les agents et les conseillers des deux gouvernements furent, en règle générale, autorisés à y assister; mais le tribunal se réserva le droit d'ordonner, quand il le jugerait nécessaire, le huis-clos. Ni le public^ ni les représentants de la presse, venus en grand nombre à Genève, particulièrement de Londres et de New- York, ne furent admis dans la salle des séances, et Tonne saurait n'y pas voir une mesure fort prudente. La présence des personnes étrangères aurait pu, ne fût-ce que moralement, exercer une certaine pression sur les arbitres, et, d'un autre côté, froisser la susceptibilité de l'un ou de l'autre État intéressé. Les parties ont été régulièrement tenus par le tribunal au courant sur la marche de ses travaux.

n était nécessaire, afin que ces travaux pussent aller promptement et avec succès, d'établir un plan préalable. Se laissant entraîner par des manières de voir personnelles, les deux gouvernements avaient introduit dans leurs documents beaucoup de choses inutiles qui n'avaient aucun rapport avec la question proprement dite de VAlabama, Le tribunal avait, avant tout, à déterminer la sphère de son action, puis à étudier les faits, au point de vue des principes certains afin d'arriver à une juste décision. C'était le programme présenté par M. Staempfli. Il indiqua dans son rapport les faits qui ne sont pas de la compétence du tribunal: l"" la reconnaissance par TAngleterre aux États du Sud de qualité de belligérants ; 2"" la manifestation par les Anglais, lors de la guerre en Amérique, de leurs sympathies ou leurs antipathies dans des meetings et par la presse, etc. ; S*" la nonprohibition du commerce des armes et de la sortie des navires destinés à rompre le blocus, pourvu que ces faits ne soient pas incompatibles avec la défense d'équiper et d'armer les navires de guerre et les croiseurs, etc. ; 4* les précédents historiques de la violation des devoirs de la neutralité ou de l'observation inégale de ces devoirs, comme aussi les décisions de tribunaux pourvu qu'elles se rapportent aux

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principes du droit des gens qui constituent le sujet de la contestation devant le tribund. Par conséquent, le tribunal devait €a:aminer les actes commis par quelques vaisseaux^ non-seulemeni par les trois dont il est parlé dans le mémoire anglais, mais par les dix: que mentionnent les États-Unis, à savoir : Sumier, NashmllCy Florida avec des tenders, Alaborna avec un tender, Rétribution^ Georgiay Talahassee^ Chickamauga et Shenandoha,

En ce qui concerne les principes généraux, juridiques, d'après lesquels le tribunal doit se guider, ils sont exposés avant tout dans les trois règles connues de Tarticle YI, du traité de Washington (1871) placées au-dessus à^s principes généraux découlant de Thistoire, de la politique et de la science du droit des gens. Ces principes, en tant que droit complémentaire, constituent pour le tribunal le second groupe des principes d'après lesquels il se guide^ à la condition qu'ils ne soient pas incompatibles avec les trois règles ci-dessus, et qu'ils soient universellement reconnus. Enfin les lois d*un Etat sur la neutralité ne forment pas les éléments de droit international en ce seqs, que le consentement d'autres États n'est pas nécessaire pour les modifier. Le droit international existe indépendamment des lois particulières des divers États, de telle sorte qi:|e leur absence ou les lac!ines qui s'y trouvent ne changent en rien le caractère des droits et des devoirs internationaux qui incombent aux États. D'un autre côté, il est évident que là pji existent de pareilles lois, les belligérants sont en droit d'exiger leur application loyale.

Ainsi, M. Staempfli proposa au tribunal de soumettre, après avoir établi les principes généraux, à une appréciation tous les faits relatifs à chaque navire en pîirticulier ; chOique arbitre donna son opinion par écrit et eut la faculté de la modifier avant que la décision définitive ait été prise. Aussitôt l'exposé des faits, d'après les principes précités, les arbitres rédigèrent la décision, appuyée de considérants.

Dès que les arbitres eurent terminé leur t&che quant aux

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navires^ le tribunal passa h la fixation de la somme en bloc, que rÉtat responsable devait être condamné à payer. C'est en suivant ce système que le tribunal régla les conséquences afférentes aux principaux navires : Florida, Alahama et Shenandoha, Le 25 juillet, le tribunal exigea, sur la motion du B'' d'Itajuba, du conseiller anglais, sir Palmer, l'éclaircissement des trois questions suivantes : la signification de la vigilance que Ton exige du neutre ; les effets que produit rincorpo ration des navires, partis des ports anglais, dans les forces navales des Confédérés et la permission accordée à ces derniers d'acheter du charbon dans les ports anglais. Le long mémoire de sir Palmer donna lieu à des réponses spéciales de MM. Ëvarts, Cushing et Waite.*

A partir du S16 août et jusqu'à la clôture, le tribunal tint, en dépit de la protestation de sir Cockburn, des séances secrètes où les agents et les conseillers ne furent pas admis.

Le 9 septembre 1872, fut arrêtée la rédaction définitive de la sentence que les arbitres signèrent, le i4 du même mois, date de la dernière séance du tribunal.

Sentence rendue par le tribunal. — r- La dernière séance du tribunal se distingua par une solennité particulière et fut publique. Pourtant, grâce à M. Cockburn, elle ne passa pas sans donner lieu à un incident. Tout le monde remarqua son apparition tardive à la séance. Lui seul des cinq arbitres n'avait pas signé la sentence du tribunal ; il présenta, au dernier moment, un volumineux mémoire sur les motifs de son dissentiment, mémoire dont les arbitres, dans l'impossibilité d'examiner, ordonnèrent simplement l'annexe au dossier. Le comte Sclopis adressa à ses collègues des paroles cordiales où, entre autres, il exprima « les vœux ardents pour que Dieu inspire à tous les gouvernements la pensée constante et efficace de maintenir ce qui est le désir immuable de tous les peuples civilisés, ce qui est dans Tor-

« Papers, III, 385-519.

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dre des intérêts moraux, ainsi que dans celui des intérêts matériels de la société le bien de tous les biens, la paix ». ^ Une salve de canon de la vieille Treille salua ces paroles et la clôture de l'œuvre ardue de l'arbitrage de Genève. A ce moment, sir Cockburn se leva, et, sans dire adieu à personne, disparut aussi étrangement qu'il s'était conduit pendant les séances.

On peut démêler dans la décision rendue par le tribunal de Genève ' deux côtés, à savoir : l'exposé des motifs, au point de vue des principes et le règlement spécial des points contentieux concernant les trois groupes de navires.

La première partie est, sans contredit, la plus importante, la plus digne d'attention. En prenant pour base les trois règles de l'article du traité de Washington et les principes généraux du droit international qui n'y sont pas incompatibles, le tribunal d'arbitrage énonça les considérations suivantes :

La définition de la « due diligence » dont il est parlé dans la première et la troisième règles. « Les gouvernements neutres doivent exercer la due diligence dans la proportion exacte des risques auxquels leur négligence à remplir les obligations de la neutralité exposerait l'un ou l'autre des belligérants ». Les circonstances au milieu desquelles se produisuirent les faits qui forment le sujet de la cause étaient de nature à éveiller toute la sollicitude du gouvernement de Sa Majesté britannique touchant les droits et les devoirs de la neutralité proclamée par la neutralité de la Reine, le 13 mai 1861.

2® La signification de l'acte (^incorporation de navires.

Les conséquences de la violation de neutralité commise parla construction, l'équipement et l'armement d'un navire ne s'eflacent point par le fait d'une commission que le belligérant, au profit duquel la neutralité a été violée, aurait par

^ Staats archiv ; n" 5034.

* Papers ; IV, 49-54, — Staats archiv ; no 5033.

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la suite accordée à ce navire. Il est, en effet, inadmissible que la cause finale du délit devienne le motif de l'absolution du délinquant, et que de Toeuvre de la fraude surgisse le moyen d'innocenter le fraudeur. Le privilège d'exterritorialité accordé aux navires de guerre n'est pas un droit absolu, mais seulement un procédé de courtoisie et de déférence entre les différentes nations ; par conséquent ce privilège ne saurait couvrir des actions contraires à la neutralité.

Enfin l'absence d'un avis préalable ne peut être envisagée comme un manque des égards commandés par le droit des gens, là où le navire porte avec lui sa propre condamnation.

3** Les approvisionnements de charbon.

Pour leur attribuer un caractère contraire à la deuxième règle concernant l'interdiction pour un port ou pour des eaux neutres de servir de base d'opérations navales pour un belligérant, il faut que ces approvisionnements se rattachent à des circonstances particulières de temps, de personnes et de lieux qui concourent à leur attribuer ce caractère.

Dans la seconde partie de la sentence, une distinction est établie entre les trois groupes de navires :

a. Cinq d'entre eux * furent reconnus, à l'unanimité, comme ne devant pas, par suite de l'insuffisance de preuves, faire l'objet de l'examen judiciaire ;

b. Relativement à six autres ' le tribunal décida, également à l'unanimité, (sauf en ce qui regarde la Rétribution^ au sujet de laquelle la résolution fut prise par une majorité de 3 voix contre 2), que la Grande-Bretagne n'a commis aucune violation du droit ;

c. Enfin à l'égard des trois navires, i4/adama, Floridaei Shenandoha, l'Angleterre fut reconnue coupable ; Attendu qu'il résulte clairement de tous les faits relatifs à la construction du navire, d'abord désigné par le numéro 290, dans

* Sallie, JefTersoD, Davis, Musie, Boston et Joy. ^ Rétribution, Georgia, Sumter, Nashville, Tailahassee et Chicbamauga. ^

223 UVRB n. — SECTION H. — QâAPltllfi Y.

le port de Liyerpool,età son armement et équipement dans le voisinage de Terceire, par l'entremise des navires Agrippine et Bahama, expédiés d'Angleterre à cette fin ; quô le gouvernement britannique a manqué à la diligence re* quise dans Taccomplissement de ses obligations de neutre ; et spécialement qu'elle a omis^ malgré les avertissements et les représentations faites par les agents diplomatiques des États-Unis, pendant la construction du dit numéro 290^ de prendre à temps des mesures préventives efficaces, et que les ordres qu'elle a donnés, à la fin, pour la saisie du navire, l'ont été si tard que leur exécution n'était pas praticable ; Et attendu que, après l'évasion du navire, les mesures prises pour l'atteindre furent si imparfaites qu'elles ne pouvaient aboutir à aucun résultat ; que par conséquent elles ne peuvent être considérées comme suffisantes pour déchar*ger la Grande-Bretagne de la responsabilité déjà encourue ; Et attendu qu'en dépit des violations de la neutralité de la Grande-Bretagne, commises par le même numéro 290, ce même navire, connu plus tard comme le croiseur confédéré VAlabama, a été dans plusieurs occasions librement admis dans les ports des colonies delà Grande-Bretagne, sans quMl ait été procédé contre lui comme il aurait fallu, dans tout port quelconque où on l'aurait trouvé dans le ressort de la juridiction britannique ; Et attendu que le gouvernement de S. M. britannique ne peut s'excuser du manque de diligence par le manque de moyens légaux d'action à sa disposition.

En se fondant sur ces considérations, le tribunal^ par la majorité de quatre voix contre une est arrivé à cette conclu^ sion, que par rapport à VAlabama, TAngleterre avait man*' que, par omission ou par négligence, aux devoirs prescrits par la première et la troisième règles de l'article VI.

La même décision fut prise relativement au croiseur F/o* rida (qui portait d'abord le nom à'Oreto). Le tribunal re^ connut, également par quatre voix, l'Angleterre coupable de négligence contre toutes les trois règles de Tarticle précité. Notons, en outre, qu'il déclara que même « le verdict

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de non culpabilité rendu par rapporta YCh^eto, à Nassau, et rentrée du croiseur Florida au port des Confédérés, Maubil, où il resta mouillé, pendant quatre mois, ne peuvent décharger la Grande-Bretagne de la responsabilité de la violation des principes du droit des gens et des actes commis antérieurement à ce fait.

La décision rendue relativement au croiseur Shenandoha est un peu différente. Le tribunal reconnut, à l'unanimité, l'Angleterre non coupable de la sortie de ce navire de Londres (sous le nom de SéaKing et comme navire marchand) et de sa transformation en croiseur des Confédérés, dans le voisinage de Madère. En ce qui concerne les faits qui furent commis postérieuremeut^ depuis son entrée à Melbourne, et pour le recrutement secret, non désavoué môme par la Grande-Bretagne, de matelots dans ce port, le tribunal reconnut l'Angleterre, par 3 voix contre 2, coupable, également par omission contre la deuxième et la troisième règles de l'article VI et par conséquent, responsable de tous les faits commis par ce croiseur à partir du jour de son entréô dans la Hobson's Bay, c'est-à-dire à dater du 18 février

Quant aux tenders ^ le tribunal statua, à Tunanimité, qu^ls devaient, en tant qu'accessoires, partager le sort du principal et subir la même condamnation que ûe dernier « B rejeta, par contre, par trois voix, la réclamation des États- Unis d'une indemnité pour les frais occasionnés par la poursuite des croiseurs des Confédérés, ne jugeant pas qu'il soit possible de distinguer ces frais des dépenses suscitées par la guerre, en général, et à l'unanimité n'alloua pas d'indemnité pour les profits éventuels ou possibles dépendant de circonstances futures et incertaines.

Afin d'arriver à une évaluation équitable des dommages déclarés, le tribunal sépara partout les réclamations qui se

* Tusculoosa, de TAlabama, et Clarence, Tacony et Archer, de la Florida.

répétaient deux fois sur un seul et même chef, écarta le chiffre brut des prix de frets^ dépassant le bénéfice net et calculant les intérêts d'une manière raisonnable, condamna TAngleterre, à la majorité de 4 voix, à payer aux États- Unis, à titre d'indemnité, pour toutes les réclamations déférées à son examen, une somme en bloc de 15,500,000 dollars en or.

Avis de chaque arbitre, en particulier. — Il n'est pas sans intérêt de connaître, afin de bien se rendre compte de l'affaire de l'Alabama, l'opinion émise par chacun des arbitres en particulier. Bien que ce ne fût à beaucoup près sur tous les points^ ainsi qu'on a pu le remarquer par la décision rendue par le tribunal de Genève, que les arbitres aient été d'accord entre eux (le baron d'Itajuba ne reconnut pas l'Angleterre responsable relativement au croiseur Shenandohay et dans deux autres cas, MM. Adams et Staempfli ne furent pas d'avis de la majorité), cependant ils signèrent, tous, la sentence, excepté M. Cockburn. Ce dernier, au lieu de joindre sa signature à celle de ses collègues, avait déposé un long et savant mémoire, ' dans lequel il exposait sa théorie de la neutralité, en se référant aux publicistes, aux lois de divers États et aux précédents historiques. Ce mémoire, abstraction faite de la manière insolite dont il fut présenté, était, rigoureusement parlant, superflu ; car ce n'était au fond qu'un exposé de la manière de voir professée par l'Angleterre et avec laquelle le tribunal avait déjà eu le temps de se familiariser suffisamment. Nous n'insisterons, par conséquent, à l'égard de ce mémoire, que sur quelques-unes de ses conclusions générales. M. Cockburn improuve la promulgation des règles de Washington, qui n'ont fait qu'apporter des entraves à la liberté d'appréciation du tribunal ;

* Papers ; IV, 230-544. — Un résumé dans le Staats archiv ; XXV, S. 152*174. '^ M. Cusbing en parle superfîcieilemeQt et avec aigreur ; o. c, p. 174 sv. Un résumé substantiel s'en trouve dans Calvo. Revue ; 4874» p. 479, sv.