IV

conservation et de la défense nationales. Lincoln n'a pas hésité à assumer la responsabilité de mesures illégales, et le Congrès rinvestit d'une sorte de dictature.

La présidence n'a donc pas perdu l'appui de l'opinion publique. Quant aux présidents, leurs pouvoirs dépendent, en grande partie, de l'estime qu'ils méritent. C'est à eux de s'efforcer de réaliser l'idéal que le président Roosevelt leur propose dans son livre récent (1).

« Celui qui abandonne Tœuvre d'amélioration politique, parce qu'elle ne lui est plus agréable ou parce qu'elle lui impose des relations qui lui déplaisent, ne vaut pas le pain qu'il mange.... L'homme qui désire accomplir une véritable œuvre politique doit être convaincu de l'utilité des vertus rudes et viriles, et en premier lieu du courage moral et physique. Pour bien servir notre pays, nous devons être désintéressés, sincèrement désireux de la prospérité de la République, et capables d'un fidèle attachement à un idéal élevé ; mais, de plus, nous devons être vigoureux de corps et d'esprit, capables de lutter avec nos semblables dans un rude combat, de supporter une leçon sans broncher, et, au besoin, de la rendre avec intérêts.... L'homme incapable de ressentir une juste colère et une louable indignation à la vue d'un méfait, Thomme qui n'est pas entraîné à réclamer la justice contre les malfaiteurs, n'est d'aucune utilité pour la République Celui qui

est dépourvu de courage physique et moral est partout inutile. Pour qu'un homme politique serve réellement son pays et mérite la reconnaissance de ses concitoyens, il doit posséder les vertus viriles que nous admirons chez le soldat sur le champ de bataille )).

(1) L'Idéal américain.

Sanction et veto sont, nous avons essayé de le démontrer, deux principes opposés.

La discusâon de la Constitution de 1791 mit aux prises les partisans de ces deux systèmes.

Comme Montesquieu, c'est la faculté d empêcher que les Constituants ont surtout envisagée. Les uns ont défendu le veto absolu^ les autres le veto suspensifs et cette position de la question a été de grande importance pour le résultat.

En réalité, les uns reconnaisssdent et respectaient, comme une prérogative essentielle de la royauté, le droit de prendre à la confection de la loi une part au moins égale à celle qui appartenait aux représentants, de sorte qu'aucune résolution des assemblées ne pût jamaûs acquérir force de loi sans le consentement exprès du souverain ; — les autres accordaient au roi le droit de faire opposition à une loi votée, dans un délai déterminé, à des conditions fixées par le Constituant, cette opposition pouvant être levée par la nation ou par ses représentants.

Nous chercherons, dans ce chapitre, à dégager les idées qui dirigèrent l'Assemblée pendant cette discussion, puis à préciser les conditions dans lesquelles la sanction royale et le veto suspensif fonctionnèrent dans les années 1789 à 1792 (1).

(1) Pour leB délibérations à la Constituante et à la Législative, nous nous sommes référés à la Réimpression du Moniteur^ aux Procès-Verbaux imprimés par ordre des Assemblées, aux Procès-Verbaux manuscrits conserTés aux Archives Nationales, aux journaux (notamment le Point du Jour et le Courrier de Provence). Faute d'autre indication, les citations des orateurs à la Constituante et à la Législative sont prises dans la Réimpression du Moniteur, à la date indiquée.

« Le roi de France, dit un ancien auteur cité par M. Esmein (1), est le premier potentat et le monarque le plus puissant et le plus absolu qu'il y ait en Europe ».

Ce n'est pas là seulement un état de fait. C'est une supériorité dont nos rois s'enorgueillissent, puisqu'ils ont « une souveraineté parfaite à laquelle les Etats n'ont aucune part » (2).

Sans doute, les juristes essaient de soutenir qu'il y a des lois, « faites par le roi tenant ses Etats, qui sont lois stables et permanentes, et qui, par raison, sont irrévocables, sinon qu'elles soient changées en pareille cérémonie des Etats généraux ». Et Guy Coquille, après avoir ainsi posé les principes (3), ajoute que « d'ancienneté nos bons rois ne mettaient sus des subsides sans le consentement du peuple ». Mais il constate immédiatement que « plusieurs rois s'en sont dispensés et le peuple de France, qui, toujours a été bien obéissant, a facilement enduré la continuation, et les rois se sont avancés à mettre et à croître tous ces subsides, selon qu'il leur a plu et jusqu'à ce que le peuple accablé n'a plus moyen de les fournir ».

Le roi a donc la faculté de statuer tout entière. La faculté d'empêcher est exercée, dans les limites que l'on sait, par les Parlements. Etienne Pasquier, feignant de croire que les rois ont voulu cette limitation à leur pouvoir absolu, leur en fait honneur : « Grande chose véritablement, et vraiment digne de la majesté d'un prince, que nos rois, auxquels Dieu a donné toute-puissance absolue, aient, d'ancienne institution, voulu réduire leurs volontés sous la civilité de la loi, en ce

(1) Eléments de droit constitutionnel ^ 3« édit., p. i&, n. 2.

(2) LoTBBAU, ihid,

(3) Guy Ck>QUiLLB, Institutions au Droit français.

faisant que leurs édits et décrets passassent par Talambic de cet ordre public ».

Dans cet état politique, il n'y a pas de place pour la sanction proprement dite. Celle-ci se confond avec la promulgation. Elle n'est ni une prérogative, ni, à plus forte raison, une garantie. L'expression même n a rien de précis : elle se réfère surtout aux matières ecclésiastiques (1).

Quant au veto, ce n'est pas une institution française, ni même un mot français (2). C'est un « mot latin usité en Pologne », écrit Rabaud Saint-Etienne (3). En effet, quand par hasard on emploie ce vocable étranger, c'est invariablement pour faire allusion, soit à la négative des tribuns de Rome, soit à la bizarre institution polonaise que Voltaire a si vivement dénoncée (4).

Arrivent les Etats « libres et généraux » (5), si impatiemment attendus par la nation (6).

Il est inutile de constater, une fois de plus, combien le pays et les députés qui le représentaient étaient monarchistes. La France était alors ce que Bagehot appelle « une nation res-

(1) Dictionnaire de VAcadémie^ édition de 1718 : « Sanction^ constitution, ordonnance sur les matières ecclésiastiques. Il ne se dit guère qu'aTec le mot Pragmatique. Ainsi en parlant de l'Ordonnance de Saint-Louis sur ce sujet, on l'appelle la Pragmatique sanction de Saint-Louis... ». — L'édition de 1762 ajoute : « On dit, par extension, que le Prince, que le public, a donné la sanction à quelque chose ».

(2) Il ne se trouve pas dans le Dictionnaire de V Académie^ éditions indi-

(3) Précis de la Révolution^ liv. 4.

(4) Note déjà citée de Voltaire, dans sa tragédie Les lois de Minos (acte II, scène 4) : « Quand cette arme est dans les mains de quiconque entre dans une assemblée, elle peut devenir une arme offensive trop dangereuse, et faire périr toute une République. Comment a-t-on pu convenir qu'il suffirait d'un ivrogne pour arrêter les délibérations de cinq ou six mille sages, supposé qu'un pareil nombi*e de sages puisse exister ! ».

(5) Formule de la lettre de convocation du 27 avril 1789.

(6) « Si vous ne les voulez à pied, ils arriveront à cheval ». Lettre de Mirabeau à un libraire de Strasbourg. Hermile Rbynai^d, Mirabeau et la Constituante,

pectueuse ». Elle entourait le trône de la vénération mystique qui fait les dynasties incontestées.

L'Assemblée partage ce sentiment. Le loyalisme est chez elle un instinct. Sans doute, on s'efforce, à certains jours, de l'expliquer, et de le justifier en quelque sorte, par le raisonnement. On examine l'histoire, la situation géographique, la densité de la population, et Ton est heureux de conclure que la France a besoin dun roi (1).

En réalité, c'est bien une foi monarchique qui inspire les représentants (2). Ils plient le genou devant la « vieille idole », comme a dit Michelet, devant cette vieille idole qui a si puissamment contribué à la formation de la France, et qui a inspiré tant de dévouements sublimes à la patrie.

Même après Varennes, alors que la conduite du roi a excité une haine si vive, au dire d'un témoin oculaire (3), on rappelle que la monarchie est nécessaire. Rœderer, croyant pouvoir appeler les choses par leur nom, dit qu'il « s'agit seulement de maintenir le roi en état d'arrestation provisoire » ; de « grands murmures » s'élèvent aussitôt, et Thouret proteste au nom de l'Assemblée (4).

Sans doute, on veut la régénération du royaume^ mais on la veut par le roi et avec le roi. En 1789, comme l'a montré

(1) « La France est géographiquement monarchique », Mirabeau, Mémoire à M. de Montmorin. — a Je crois, non seulement que le gouvernement monarchique est le seul qui convienne à un grand peuple, mais encore que c'est celui qui convient le plus à tout peuple dont le nombre excède deux ou trois cent mille habitants ». Mounier, Considérations sur les gouvernements, — « Depuis quatorze siècles nous avons un roi... Les Français ont toujours senti qu'ils avaient besoin d'un roi ». Mounier, 9 juillet 1789. — « La France a bien plus besoin de son roi que son roi n'a besoin d'elle ». Nbcker, Pouv. exéc.y II, 9.

(2) Rabaud, 1" septembre 1789 : « C'est vers le trône consolateur que se tournent les regards des malheureux ».

(3) Ch. ScHMiDT, Les Impressions d'un Suisse {Pierre Ochs)^ à Paris en

(4) Séance du 26 juin 1791.

M. Aulard, plus on est révolutionnsdre, plus on est monarchiste. Le caractère et la personne de Louis XVI contribuent à inspirer cette confiance. Marat déclare : « C*est à tout prendre le prince qu'il nous faut ; nous devons remercier le ciel de nous l'avoir donné » (1).

La nation qui se lève n'est d'ailleurs pas une nation « à qui une maladie du climat affecte tellement l'âme qu'elle pourrait porter le dégoût de toutes choses jusqu'à celui de la vie » (2) ; ce n'est pas une nation de sombres puritains, à l'esprit républicain, convaincus que l'homme est naturellement mauvais. C'est un peuple joyeux, souriant, léger, plein de confiance dans Tavenir et dans l'ère nouvelle qui s'annonce. C'est un peuple catholique, habitué aux idées de grâce, d'autorité, qui attend, dans l'ordre politique, une rénovation et des miracles.

D'ailleurs, aucune volonté de rompre violemment avec le passé. Bien au contraire, dans les discussions préliminaires des trois Ordres, dans les conférences en présence des commissaires du roi, dans les discussions de l'Assemblée, ce sont les institutions de Charlemagne, les lettres d'Hincmar, les règles qui présidaient aux Champs de Mai, l'éditde Pitres, les précédents des Etats généraux de 1614, 1588, 1576, et même de 1484, qu'on invoque. Une phrase de Tacite sert à justifier la discussion par Ordres (3). Une autre phrase d'un ancien auteur fournît un argument capital aux partisans du veto suspensif (4). Jusqu'à la fin on discutera, avec un esprit légiste, sur ces citations et sur ces mots d'un capitulaire : « Lex fit consensu populi et constitutione regia » (5), les uns

(1) AuLARD, Histoire politique de la Révolution Française^ p. 107.

(2) MoNTBSQUiBU, Esprit des Lois, XIV, 13.

(3) (( De minoribus principes consultant, de majoribus ooines ». Gonfér. du 4 juin en présence des commissaires du roi.

(4) a Scelebat rex in scella regia, circumstante omni exercitu, quidquid decretum erat a Francis ».

(5) En réalité, consensus n'a pas le sens qu'on veut lui donner dans ces discussions. « L'empereur prend la décision (qui lui est toujours réseryée), la

insistant sur le « consensus populi », les autres sur la « constitutio regia » (1).

Au début, on ne conteste guère la participation du roi au pouvoir législatif (2). Certes, on n'admet plus, comme le Parlement de 1788, que « l'exercice de ce pouvoir réside dans la seule personne de Sa Majesté », mais on ne veut pas dépouiller le souverain de la sanction. L'idée de sanction reste d'ailleurs obscure jusqu'à la fin, parce que le droit n'a jamais été défini. Au moment du vote encore, on confondra la sanction, tantôt avec la promulgation, tantôt avec la publication ; mais à la question : Peut-il y avoir des lois en France sans le consentement du roi?, la grande majorité du pays et des députés répond négativement. Mirabeau considère comme impossible que l'Assemblée puisse se passer de la sanction royale, même pour se constituer (15 et 16 juin 1789).

S'entendre avec la nation pour répondre à un enthousiasme sincère et naïf; s'entendre avec l'Assemblée pour « sauver la soudaineté du passage » en transformant les institutions sans rompre avec les traditions nationales, était chose relativement facile.

La France n'avait pas de Constitution ou, ce qui revient au même, elle en avait, comme l'a montré Montlosier, huit ou dix entre lesquelles chacun demeurait maître de faire un choix (3). On pouvait trouver des précédents et des traditions pour tous les régimes. Il suffisait de choisir ce qui pouvait préparer, justifier, l'introduction du régime représentatif et de

communique au peuple, pour avoir son consentement; mais consentir, dans la langue du temps, signiûe à peu près obéir ». Ernest Lavissb, Histoire de France, II, I, p. 312.

(1) Discours de Lanjuinais (7 septembre 1789), de Pétion (1" septembre), de Delandine (2 septembre).

(2) Rabaitd Saint-Etienne, Précis de la Révolution Française, L. 4. Voir les différents projets de Ck)nstitution déposés par les membres de l'Assemblée, p. ex. Thouret, 1" août 1789.

(3) Montlosier, De la Monarchie Française,

la responsabilité ministérielle. Il suffisait d'affirmer, dès le début, et de proposer au respect de la nation, la pieuse légende que Lally Tollendal devait apporter (trop tard!), le 19 août, à la tribune de la Constituante.

Sous Charlemagne et ses successeurs, dit-il, le roi concourt à la lépslation et exerce son droit au milieu des assemblées nationales. Dans les assemblées postérieures, les représentants de la nation, délivrés par leurs rois de la tyrannie féodale, se laissèrent entraîner jusqu'à leur abandonner la législation entière ; c'est un excès condamnable, la reconnaissance ne justifiant pas la servitude, et c'est à tort que les Etats de 1355 établirent que le roi seul peut faire la la loi. Les Etats de 1756, en revendiquant le droit imprescriptible de la nation, en réclamant le pouvoir de refuser les édits du roi, reconnurent et confirmèrent au prince le pouvoir de faire ces édits. Le concours du souverain et de la nation pour faire la loi, tel est le droit public de la France.

Cette thèse, que Louis XVIII devait reprendre dans le préambule de la Charte de 1814 (1), pouvait, au début, tout concilier. Les assemblées futures seraient issues des Champs de Mars comme les Parlements des Witenagemots ; les représentants auraient eu les compagnons de Charlemagne pour ancêtres. On aurait feint de retrouver dans les décombres de r Ancien Régime tout un trésor de garanties et de libertés appartenant au peuple français, et Ton aurait ainsi évité Tinconvénient que M. Boutmy a signalé en ces termes : Depuis 1789 on peut dire qu'il y a eu en France « des réunions d'individus délégués sous le nom de pairs, de sénateure ou de députés, se rapprochant dans les conditions prévues par le statut constitutionnel, et trouvant dans l'enceinte qui les rassemble juste ce qu'ils y avaient apporté du dehors. Il n'y a pas eu de Chambre des pairs, de Sénat, de Chambre des dé-

(1) « Nous avons remplacé par la Chambre des députés ces anciennes Assemblées de mars et de mai... »

pûtes, si l'on entend par ces mots des corporations permanentes et animées d'une force propre dont quelque chose se communique aux membres qui s'y succèdent » (1).

La France, elle aussi, aurait antidaté. La Constituante ne devait-elle pas appeler Louis XVI le « restaurateur de la liberté française »?

Sur un point cependant, les royalistes dont nous parlons sont obligés d'innover. Ils veulent une Chambre haute, une Chambre de résistance. Ils la voudraient héréditaire, et construite sur le modèle de la pairie anglaise. Malheureusement, la suppression de la noblesse et les « idées actuellement reçues » rendent cette institution impossible (2). Alors on se rejette sur un Sénat dont les membres seront à vie, ou même choisis pour un temps par le roi, au besoin sur des listes de présentation.

Certes, ni la Constitution d'Angleterre, ni les édits de Charlemagne, ne fournissent un point d'appui à cette création. Mais la tradition anglaise est cependant invoquée, au moins pour défendre le principe d'une seconde Chambre. Aussi ne cesse-t-on de vanter les mérites de cette Constitution, si parfaite, dit Necker (3), que les Anglais, ces vieux amis do la liberté, après cent ans d'expériences, n'y voudraient pas admettre le moindre changement, car ils n'en parlent jamais sans exprimer en même temps le bonheur dont elle les fait jouir.

L'exemple de l'Angleterre servait aussi à défendre la sanction royale.

(1) Etudes de droit constitutionnel ^ i* édit., p. 229.

f2) MouNiER, Considérations sur les gouvernements. « H serait au pouvoir des Français de former une institution à peu près semblable à la pairie d'Angleterre ; mais les idées actuellement reçues s'y opposent tellement qu'il est inutile de s'en occuper davantage, et je n'en ai parlé que pour la satisfaction d'avoir indiqué la forme que je croyais la plus parfaite pour un corps législatif dans une monarchie )).

(3) Rapport fait au roi et apporté à l'Assemblée le 11 septembre 1789.

i44 CHAPITRÉ IV

Pour que ce plan, si profitable à la royauté qu'il laissait assise sur des fondements incontestés dans tout le recul de l'histoire de France, si profitable aux Ordres privilégiés qui demeuraient en possession de garanties considérables, pût aboutir, il fallait une certaine complicité de Taristocratie et du roi.

Elle fit complètement défaut.

Dès le début, la lutte s'engage entre le Tiers-Etat et les Ordres privilégiés. En un robuste langage (qu'il regretta plus tard) Guizot a décrit cette lutte. « Depuis plus de treize siècles, dit-il, la France contenait deux peuples, un peuple vainqueur et un peuple vaincu. Depuis plus de treize siècles, le peuple vaincu luttait pour secouer le joug du peuple vainqueur. Notre histoire est l'histoire de cette lutte. De nos jours une bataille décisive a été livrée. Elle s'appelle la Révolution » (1).

Et, en effet, les « gens distingués par la naissance, les richesses, les honneurs » s'efforcent, selon le conseil de Montesquieu, de demeurer une portion séparée du corps législatif, de conserver dans la législation « une part proportionnée aux autres avantages qu'ils ont dans TEtat », de former « un corps qui puisse arrêter les entreprises du peuple »; sans ces garanties, « la plupart des résolutions seraient contre eux ». Les nobles revendiquent, en propres termes, la faculté d empêcher. Le 28 mai 1789, après de vigoureuses sorties de d'Eprémesnil contre les ministres, et même contre le duc d'Orléans, présent à la délibération, auquel il rappelle les devoirs des princes du sang, la Chambre de la noblesse adopte par 202 voix contre 16 cet arrêté : « L'Ordre de la noblesse, consi-

(1) Guizot, Gouvernement de la France depuis la Restauration, — Les regrets sur ce que cet ouvrage a de « trop absolu et de trop rude » sont dans les Mémoires, I, 7.

Le veto royal suspensif 145

dérant que, dans le moment actuel, il est de son devoir de se rallieràlaConstitution en voulant donner Texemple de la fermeté, comme il a donné la preuve de son désintéressement, déclare que la délibération par Ordres et la faculté (Pempêcher, qu'ils ont divisément, est constitutive de la monarchie, et qu'il professera constamment ce principe conservatoire du trône et de la liberté » (1).

L'aristocratie commençait ainsi à suivre cette politique que Necker et Mme de Staël ont si vivement dénoncée, et qui consistait à lier étroitement la cause de ses privilèges à la destinée du trône lui-même ; — cette politique qui poussa la noblesse à faire échouer institution d'une seconde Chambre ; — cette politique qui, n'attendant le bien que de Texcès du mal, prépara les catastrophes suprêmes pour n'avoir pas à consentir les sacrifices nécessaires (2).

Dès le début, la noblesse rappelle au roi la solidarité de tous les privilégiés. Elle lui dénonce, sans cesse, l'esprit d'innovation qui menace les lois constitutionnelles dont la sanction fait partie. Elle tente de compromettre des princes du sang dans la défense de ses droits (3). Elle compromet même le nom et l'idée de veto. Elle supplie le roi « d'employer le veto contre le Tiers-Etat et de repousser l'atteinte portée à la fois à la Constitution et à l'autorité royale » (/i).

Ainsi, pour la noblesse, il y a une Constitution du royaume, menacée par le Tiers-Etat ; cette Constitution comporte un veto au profit des Ordres privilégiés et un veto, sous forme de refus de sanction, au profit du roi. Imprudemment, les

(1) Texte pris dans le Bulletin de la Noblesse, 28 mai 1789, Arch. Nat., C. 26.

i2) Nbckbr, Hévol. h'ranç., p. 251, etc. — Staël, Considér,, liv. I.

^3) Noblesse, 13 et 16 mai 1789, Arch. Nat., C. 26 : lettre du comte d'Artois, envoi d'une députation, réponse du prince : a Le sang de mon aïeul (Henri IV) m'a été transmis dans toute sa pureté et tant qu'il en restera une goutte dans mes veines, je saurai prouver à l'univers entier que je suis digne d'être né gentilhomme français ».

^4; Noblesse, bulletin, 19 juin 1789 (Arch. Nat., C. 26).

privilégiés montrent quelles ressources peut offrir à une politique de réaction la formalité de la sanction, jusque-là d'apparence inoffensive. Ils font appel à la faculté d'empêcher royale, pour protéger leur propre faculté d'empêcher.

Cet appel fut entendu.

Comme Charles I*', Louis XYI pensait en souverain. « Ne déplaçons pas les bornes anciennes, la sagesse les a posées », répondait-il à Malesherbes qui le pressait d'abolir les édits contre les protestants (l).

Par la déclaration du 23 juin 1789, il affirma sa volonté de ne pas laisser déplacer les « bornes anciennes ».

On sait quelle fut l'histoire de cet acte célèbre. Necker avait préparé une déclaration où il limitait la résistance royale à certains points essentiels : l'existence d'une Chambre haute notamment. Le vote par tête eut été prescrit en certaines matières, par exemple pour le vote des impôts.

Si insuffisante que fût cette concession, elle aurait pu du moius fournir une base raisonnable de discussions et de transactions.

Mais à côté du conseil avoué et responsable, le roi avait des conseillers occultes et inamovibles : la reine, le comte d'Artois, le baron deBreteuil (2). C'était ceux qui ne croyaient qu'à la force pour triompher de l'Assemblée et qui faisaient venir, à l'insu des ministres, des régiments allemands ; c'était ceux qui considéraient comme « un attentat la pensée de réduire un roi de France au misérable sort du monarque britannique » ; c'était ceux qui firent échouer l'institution d'un Sénat, afin qu'il n'y eût pas au-dessous des pairs une sorte d'aristocratie « de seconde classe » (3).

On relut donc la rédaction de Necker dans un conseil

(Ij Mémoires du baron Hub, cli. 7.

(2) De même, Charles I'' suit les avis de ses courtisans, après avoir sollicité le concours de Hyde, Falkland, etc.

(3) Staël, Considér. sur la BéuoL, I, 1, chap. 19, 20, etc. — Nbckbr, Révol. Franc, et Administration de M. Necker^ par lui-même.

Le VEtO ROYAL SUéPENâlF 147

extraordinaire^ et Ton y fit des corrections^ comme dit B. de MoUeville (1).

Le roi vint à l'Assemblée et déclara que les résolutions prises par le Tiers-Etat étant « illégales et inconstitutionnelles », il les avait annulées (2).

Il affirma qu'il y avait une Constitution du royaume ; qu'il en était le défenseur ; que la division en trois Chambres, délibérant par Ordres et pouvant, avec l'approbation du souverain, convenir de délibérer en commun, faisait partie de ces institutions fondamentales.

Afin que la faculté d'empêcher des nobles soit bien sauvegardée, sont exceptées des affaires qui pourront être traitées en commun celles qui regardent les droits antiques et constitutionnels des trois Ordres, les propriétés féodales et seigneuriales, les droits utiles et les prérogatives honorifiques des deux premiers Ordres.

Ayant ainsi dressé devant l'Assemblée toute la ligne des bornes anciennes, le roi se met à son tour à innover. Mais ce n'est pas pour s'inspirer de Montesquieu et de la Constitution d'Angleterre ; c'est pour inventer tout un système de veto particuliers : veto spécial du clergé pour tout ce qui « pourrait intéresser la religion, la discipline ecclésiastique, les Ordres et corps réguliers et séculiers » ; — veto royal chaque fois que les deux tiers des voix, dans l'un des trois Ordres, réclameront contre la décision de l'Assemblée; — veto royal sur tout ce qui concerne l'institution de Tarmée, « le roi entendant con-

(1) Mémoires particuliers, ch. 2. — « L'essence de la mesure de M. Necker était changée; il n'en restait que la forme. \\ avait voulu mettre la démocratie dans un cadre royal, on mit l'aristocratie dans un cadre despotique ». DuMONT, Souvenirs sur Mirabeau^ p. 86.

(2) C'était là l'argument invariable des absolutistes : u La Constitution, la Constitution, voilà ce qu'on répétait sans raisonnement, sans discussion, et presque par forme de psalmodie, dans des conférences oà j'appris de nouveau combien les idées simples ont de force contre les idées composées ». Nbgkbr, Administr,^ p. 154. — La noblesse ne sortait pas de ces trois mots : c'était ainsi jadis, Staël, Çonsidér,, I, 1, 17.

148 CfiAPITHE IV

server en son entier et sans la moindre atteinte, toute autorité, police et pouvoir sur le militaire, tels que les monarques français en ont constamment joui » (l).

C'est un réseau de veto comme on n'en a guère vu, et, pour trouver des analogies, il faut aller jusque dans la Caroline du Sud avec la Constitution de Locke, ou jusqu'en Suède et en Aragon avec Madame de Staël (2).

Ce luxe de précautions est d'autant plus singulier qu'il peut paraître inutile. En effet, le roi revendique la garantie suprême, celle qui devrait dispenser d'en prendre aucune autre. Il s'attribue le droit de sanction en entier, c'est-à-dire le pouvoir intégral : « Réfléchissez, Messieurs, qu'aucun de vos projets, aucune de vos dispositions, ne peut avoir force de loi sans mon approbation spéciale ». Ainsi, les résolutions de F Assemblée sont des projets ; le roi les examine comme il examinait les anciennes doléances, puis il les convertit en lois s'il le veut bien. Les réformes sont des concessions, des bienfaits du roi.

Ces bienfaits, il peut d'ailleurs les octroyer seul, car il est, lui aussi, le représentant de ses peuples, 11 est même leur véritable représentant. « Si par une fatalité bien loin de ma pensée, vous m'abandonniez dans une si belle entreprise, seul, je ferai le bien de mes peuples, seul, je me considérerai comme leur véritable représentant ». Charles 1" d'Angleterre avait tenu, Charles X de France devait tenir, le même langage (3). C'était l'affirmation des principes exposés au Lit de justice de 1787 (4).

1) « Il y aura toujours des rapports, et comme une affinité secrète, entre l'esprit de l'armée et l'autorité suprême d'un roi ». Nbckbr, Pouv. ex., I, eh. 16.

■2) Considérations y I, 1, 14.

^3 (( En France le roi consulte les Chambres ; il prend en grande considération leurs avis et leurs remontrances, mais, quand le roi n'est pas persuadé, il faut bien que sa volonté soit faite ». Cité par d'EiCHTHAL, Souveraineté du Peuple, p. 169.

'i, « Le roi n'a besoin d'aucun secours extraordinaire pour l'administration de son royaume; un roi de France ne pourrait trouver dans les représentants

Mais on était en 1789, et l'Assemblée nationale n'était pas le Parlement de Paris.

La lutte pour la souveraineté est nettement engagée. L'Assemblée devra, ou bien n'être qu'une réunion de notables que Ton veut bien consulter, ou bien déchirer la prétendue Constitution du royaume, détruire la faculté d'empêcher des nobles, annihiler le veto royal, répudier à la fois la légende des Champs de Mai et la Constitution d'Angleterre de Montesquieu.

L'Assemblée a contre elle Thistoire, la fidélité, la religion. Elle n'a pas de passé. Elle n'a pas, comme les Communes, déposé et exalté des rois. Elle est seule, sans prestige, sans armes, comme le Tiers-Etat qu'elle représente ; à quelle force va-t-elle faire appel?

Il n'y en a qu'une qui soit capable de lui permettre de résister, qui soit digne de soulever l'admiration du pays et de communiquer au parti de la liberté l'enthousiasme que suscite un haut idéal. C'est ce principe sur lequel on est heureux de s'appuyer quand il s'agit d'ouvrir la brèche dans la forteresse de l'absolutisme, sauf, après la victoire, à l'écarter, à l'humilier, à en montrer toute l'inanité aux masses qu'il a entraînées. C'est le principe de la souveraineté populaire. N'est-il pas apprécié comme force destructive par ceux-là mêmes qui le trouvent dangereux et lui contestent toute valeur comme base des institutions? (1).

des trois Ordres de l'Etat qu'un conseil plus étendu, composé des membres choisis d'une famille dont il est le chef, et il serait toujours l'arbitre suprême de leurs représentations et de leurs doléances ».

(1) GuizoT, Hixtoire du gouvernement représentatifs t. ï, leçon 7. « Loin donc que le gouvernement représentatif dérive du principe de la souveraineté du peuple, il repousse ce principe et se fonde sur un principe tout autre et qui a de tout autres conséquences. Peu importe que ce gouvernement ait été souvent revendiqué au nom de la souveraineté du peuple, et que ses princi-

L'Assemblée vote la Déclaration des Droits, arme offensive remise entre les mains du peuple, dit Necker — véritable Charte de l'égalité parfaitement inconciliable avec la monarchie, a écrit Talleyrand (1).

Elle proclame le principe de la séparation des pouvoirs, afin de désagréger cet amalgame qui s'appelle la puissance royale, et de passer au crible du raisonnement les éléments qui la composent.

La tradition est brisée.

Il n'y a plus une royauté préexistante, jouissant de prérogatives incontestées, et avec laquelle on doit s'entendre pour entrer dans des routes nouvelles.

C'est la nation qui est la source de tous les pouvoirs, et l'Assemblée la représente. Celle-ci déléguera donc au roi les pouvoirs qu'elle jugera sans danger pour les libertés publiques. Il faudra, pour chacune de ces délégations, en démontrer la légitimité et l'utilité pour l'Etat. Le roi devient demandeur à la barre de la nation.

Spécialement la sanction n'est plus « un droit naturel ». Elle perd le bénéfice de la possession d'état. Le roi n'a aucun pouvoir préexistant de participer à la loi. On lui accordera un droit de veto, si on le juge bon, dans les matières dont l'Assemblée ne se réserve pas la connaissance exclusive.

Déjà elle a décidé qu'à elle seule appartient le droit de consentir l'impôt. Dès le mois de juin 1789, elle décrète que provisoirement les impôts et contributions, quoique illégalement établis et perçus, continueront à être perçus jusqu'au jour de sa séparation. « Passé lequel délai, l'Assemblée nationale

pales crises de développement aient eu lieu au moment où dominait cette idée; les raisons de ce fait sont faciles à découvrir. La souveraineté du peuple est une grande force qui intervient quelquefois pour briser une inégalité excessive ou le pouvoir absolu.... Ce n'est qu'un moyen d'attaque et de destruction, jamais un moyen de fonder la liberté ». Cf. d'EicuTHAL, Souveratneté du Peuple^ p. 75.

(1) Necker, Pouv, ea?éc., Il, 1. — Tallbyhand, Mémoires,

entend et décrète que toute levée d'impôts qu'elle n'aurait pas consentie, cesse partout ». Il n'est pas question de sanction dans cette insolente (1) résolution. Voilà donc une première classe de lois qui seront valables, exécutoires, obligatoires pour les sujets^ sans que le monarque y ait en rien participé. Le fait est d'autant plus considérable que le roi ne proteste pas. Necker essaie d'expliquer ce silence, en disant que les impôts étant établis et se percevant exactement, l'Assemblée ne faisait que réunir sa volonté à celle du monarque, ci-devant manifestée (2).

L'Assemblée s'attribue ensuite le pouvoir constituant tout entier (3).

Sur cette question il y eut tout d'abord une certaine entente pour ne pas préciser. Selon l'expression favorite de Mirabeau, on étendit un voile religieux « qui devait en imposer aux regards profanes et repousser le téméraire qui aurait tenté d'y porter la main » (4).

On évita de s'expliquer nettement sur ce sujet parce qu'il y avait « danger » à le faire. On craignait de pousser le roi à bout. D'ailleurs l'Assemblée hésitait devant cet acte audacieux qui semblait une sorte de lèse-majesté : faire une Constitution sans la sanction du prince. Puis on espérait toujours que Louis XVI, donnant la main au Tiers-Etat, souscrirait à la « régénération du royaume ».

Plus tard, quand le roi s'efforça de ne pas sanctionner les arrêtés du h août, quand il fut devenu évident que la régénération ne pourrait se faire que sans le roi, et même malgré

(1) AuLARD, His t. politique de la RévoL, p. 34.

(2) Pouv. exéc, 1, 5.

(3) A la séance du Jeu de Paume, Malouet propose d'ajouter à la formule du serment que les représentants prêtent de ne pas se séparer avant d'avoir donné une Constitution à la France, ces mots : de concert avec le roi. Bailly n'ose pas mettre aux voix l'amendement, de crainte qu'il ne soit rejeté. — Malouet, Mémoires^ I.

(4) Courrier de Provence^ n* 62,

le roi, quand les résistances du monarque augmentèrent les soupçons, il fallut se décider. Les partisans du droit de sanction eux-mêmes concèdent qu'il ne peut s'appliquer aux actes constitutionnels. « Je ne conçois pas, dit Mirabeau (1*' sept.), comment on pourrait disputer à un peuple le droit de se donner à lui-même la Constitution par laquelle il lui plaît d'être gouverné désormais ». « Un monarque n'a ni le droit, ni le pouvoir d'empêcher un peuple qui veut une Constitution de la faire. Il n'y a point de veto^ point d'obstacle à une Constitution demandée par la nation (Malouet, 7 sept.) ». — « Le roi n'aurait pas le droit de déclarer qu'il s'oppose à l'établissement d'une Constitution... Dans le moment où une nation a résolu d'être libre, elle a certainement tous les droits nécessaires pour le devenir (Meunier, 4 et 5 sept.) ».

Peu à peu, le voile religieux ne suffit plus à écarter les téméraires^ dont le nombre augmente après la réponse du roi aux arrêtés du 4 août. Mirabeau lui-même le déchire et s'écrie : « Nous ne sommes point des sauvages arrivant nus des bords de l'Orénoque pour former une société. Nous sommes une nation vieille, et sans doute trop vieille pour notre époque. Nous avons un gouvernement préexistant, un roi préexistant, des préjugés préexistants. Il faut, autant qu'il est possible, assortir toutes ces choses à la révolution et sauver la soudaineté du passage. Il le faut, jusqu'à ce qu'il résulte de cette tolérance une violation pratique des principes de la liberté nationale, une dissonance absolue dans l'ordre social. Mais si l'ancien ordre de choses et le nouveau laissent une lacune, il faut franchir le pas, lever le voile, et marcher... » (1).

Et le Courrier de Provence explique, le 5 novembre do la même année :

cî On n'osait pas dire il y a quelques mois que ce qui se

(1) Séance du 18 septembre 1789,

passait en France était une vraie révolution. Aujourd'hui, la chose est claire mônie pour des aveugles. L'Assemblée nationale bâtit à neuf une Constitution; elle fait une monarchie. Dans son ouvrage elle emploie les anciennes pièces quand elles sont bonnes; elle en met de nouvelles quand les anciennes ne conviennent plus. Il existait un roi en France ; il en faut encore un aujourd'hui... La nation l'adopte de nouveau... Ainsi le monarque, qui est Touvrage de la Constitution, ne peut pas disposer de la Constitution même ; il existe par elle, il en fait partie; elle n'existe pas par lui, ni pour lui. Une Constitution pourrait être toute faite et le roi pourrait être encore à nommer. On le nomme ; on lui présente la Constitution qui le fait roi; il l'accepte, et cette acceptation est une condition de sa royauté. Tel est donc le privilège des lois constitutives que le roi ne peut les rejeter ».

Voilà le roi hors de la Constitution^ selon l'expression de Louis XVI lui-même, dans la déclaration qu'il laissa aux Tuileries en partant pour Varennes. Il est hors de la Constitution, dit-il, parce que l'Assemblée lui a refusé le droit de sanctionner les actes constitutionnels et parce qu'elle a le droit de ranger dans cette classe tous ceux qu'elle voudra (1). Luimême n'avait-il pas voulu mettre l'Assemblée hors de la Constitution, le 23 juin 1789?

Les représentants vont donc créer de toutes pièces une

(1) Cette protestation, le roi songea à la répéter, lors de son acceptation définitive de la Constitution en 1791. H y a dans les papiers de l'Armoire de fer (Archives Nationales, C. 185, 406 et suiv.) plusieurs projets de discours où le roi se plaint que la Constitution ait été faite en dehors de lui, sans son assentiment. Mais il y renonça, et inséra, au contraire, dans son acte d'acceptaUon, cette déclaration : o Je déclare qu'instruit de l'adhésion que la grande majorité du peuple donne à la Constitution, je renonce au concours que j'avais réclamé dans ce travail, et que, n'étant responsable qu'à la Nation, nul autre, lorsque j'y renonce, n'aurait le droit de s'en plaindre » (13 septembre 1791).

Cette phrase, qui a excité tant d'applaudissements, n'est pas tout à fait intelligible, dit le journal Les Révolutions de Paris, IX, p. 4^.

Constitution ; pour bâtir cot édifice social ils choisiront, s'ils le veulent, des matériaux anciens. L'un de ces matériaux s'appelle la royauté; un autre, la sanction. L'Assemblée les placera où elle voudra; elle leur attribuera l'importance qu'elle jugera convenable. Quand les différentes lois constitutionnelles seront achevées, votées, coordonnées, révisées, l'Assemblée déclarera « que la Constitution est terminée et qu'elle ne peut y rien changer » (1); puis elle les présentera à lacceptation du roi. Celui-ci ne régnera que s'il les accepte. Il n'est pas un pouvoir antérieur, supérieur, ou au moins égal, qui discute et consent ; il est un pouvoir inférieur, parce que créé, qui doit, s'il veut exister, se soumettre à des conditions imposées.

C'était, peut-on dire, la procédure adoptée en 1688, à l'égard de Guillaume et de Marie. Mais le Bill des droits ne remettait pas en question toutes les prérogatives de la Couronne. Il ne les écrivait pas en articles de loi secs, précis, limitatifs. Il prétendait réformer des abus, faire revivre d'anciennes et respectables traditions, et non supprimer tout le passé pour faire table rase et reconstruire. 11 ménageait le prestige de la royauté au lieu de l'anéantir. Mirabeau, il est vrai, dans le numéro même du Courrier de Provence où il déchirait le voile, affirmait que le pouvoir royal reconstruit serait « plus fort et plus révéré ; émané du vœu de la nation, il participe à l'éclat, à la majesté de la nation même ». Mais le grand tribun pouvait-il vraiment le croire ? « Mettons la religion à faire connaître la vérité, non à la voiler », disait-il. Ne savait-il pas qu'une dose de mensonge, ou, si l'on veut, d'illusion, est indispensable au prestige d'une monarchie?

(1) Résolution du 3 septembre 1791. — Robespierre demande même (1" septembre 1791) qu'on déclare traître à la patrie quiconque proposera de composer avec le pouvoir exécutif sur aucun article de la Constitution.

Le roi est hors de la Constitution. Il n'a pas à sanctionner les actes constitutionnels. Mais une fois la Constitution faite, quelle part lui sera réservée dans Texercice du pouvoir législatif? Les lois devront-elles être sanctionnées par lui ? Y aurat-il, pour parler comme Mounier, une sanction royale par et dans la Constitution pour les actes législatifs ultérieurs?

On sait à quels débats célèbres donna lieu cette question, qui se présenta sous l'aspect du veto absolu opposé au veto suspensif.

Elle fut la première question constitutionnelle qui passionna le peuple de France (1). Elle fut l'origine de la distinction de la droite et de la gauche (2). Elle occupa de nombreuses séances, mais malgré la prophétie de ceux qui affirmaient que « Toracle de la sagesse naîtrait du milieu des débats » (3), celle-ci se passa dans une confusion que Mirabeau et Rabaut-Saint-Etienne, entre autres, constatent également (4), et qui devait se manifester encore au moment du vote.

Au fond, le problème qui se pose est celui-ci : Y aura-t-il en France des lois parfaites, exécutoires, sans que le roi y ait consenti, et même malgré son opposition formellement exprimée?

(1) DuMONT, Souvenirs sur Mirabeau, p. 155.

'2) « D'un côté étaieat ceux que l'habitude avdit formés à une tendresse aveugle pour le nom et la personne du roi, quel qu'il puisse être, et ceux qui se gouvernent par l'habitude et trouvent bien tout ce qui fut, et ceux qui pensaient que le roi est seul législateur, et ceux enfin qui espéraient de regagner par le roi tout ce qu'ils avaient perdu par le peuple. De l'autre côté étaient ceux qui, effrayés ou seulement effarouchés de l'ombre même du despotisme, ne voyaient de sauvegarde à la liberté publique que dans la permanence du Corps législatif, faisant les lois et les présentant à la sanction du monarque. Alors une grande scission fut prononcée. Le président, du haut de sa place, voyait à sa droite et à sa gauche les deux partis, et cette division passa dans tout le royaume ». Rara ut-Saint-Etienne, Précis^ IV.

(3) Point du Jour, t. II, p. 271.

(4) Rabaut-Saint-Etibnnb, loc. cit. — Courrier de Provence, n* 43.

La question seule scandalise les royalistes purs. Le roi, roi légitime, roi de droit divin, « est la loi elle-même » (1). C'est la sanction qu^l appose « qui, seule, légitime la loi » qui, seule, lui permet « d'entrer dans le code sacré de la nation » (2). Ce droit est préexistant, supérieur à toutes les Constitutions, inaliénable; c'est un piîncipe aussi respectable que celui de Tindi visibilité de la Couronne (3). Le violer, le méconnaître, c'est usurper (4).

Dépouillé de cet attribut essentiel de sa dignité, le monarque, réduit à l'exercice du pouvoir exécutif, ne serait plus qu'un « magistrat, un doge, un avoyer, un président des Etats-Unis » (5). Le prince doit être « co-législateur de l'Etat » (6), et avoir « une volonté souveraine qui résiste en certains cas au corps législatif ». Mais ce n'est pas sa faculté d'empêcher qu'on envisage principalement, c'est le droit positif d'être « partie intégrante de la souveraineté » (7).

C'est là le privilège essentiel du monarque. II doit l'exercer sans être soumis à aucun contrôle, sans avoir à discuter ou à rendre compte, « sans que sa religion, dit d'Epréménil, soit obligée en aucun cas d'exposer les motifs de son refus » (8) — sans qu'on puisse fixer d'avance un terme à sa résistance

(1) Séance du 26 mars 1791 : « M. Cazalès : \\ faut apprendre à M. Pétion que le roi est la loi elle-même. — M. Pétion : Une autre vérité qui ne peut pas plus être contestée, c'est que le roi est sujet de la loi. — M. Custine : C'est une vérité qu'il faut croire et non expliquer ».

(2j D'Antraigues, Noblesse, 28 mai 1789.— Maurt,3 septembre 1789, Point du Jour, il, p. 290.

(3) MouNiER, 4 septembre 1789.

(4) La droite de l'Assemblée cesse de siéger quand le roi est suspendu après Varennes; elle quitte la séance quand le roi vient consacrer son acceptation de la Constitution de 1791. — Malouet, Mémoires, II. — Mallbt du Pan, Mémoires, I, 10.

(5j Malouet, Opinion sur l'acte conslilutionnel du 8 août 479t.

(6) Maury, 3 septembre 1789 (Point du Jour, II, p. 290).

(7) Malouet, loc. cit.

(8) Point du Jour, II, p. 250. De même Mounier, Considérations, et Maurt (3 sept.),

LE VETO ROYAL SUSPENSIF* iSt

« S'il doit arriver an terme où rAssemblée nationale pourra se passer de la sanction royale, cette sanction n'existe pas; le roi n'est pas portion du corps législatif » (1). Il y aurait deux classes de lois : celles qui auront été faites d'accord avec le roi; celles qui auront été faites malgré lui (2).

Contester cette prérogative à Louis XVI, c'est une iniquité et une injustice, disent les défenseurs de cette théorie; c'est une marque d'ingratitude envers le prince qui a lui-même provoqué la rénovation du royaume. C'est aussi trahir la volonté formellement exprimée par les cahiers. Nos commettants, dit Mounier (28 août 1789), ne nous ont pas permis un veto suspensif; ils ont dit que la loi serait faite avec le roi, ou avec son concours, et c'est toujours la même chose; autrement vous pourriez vous passer de lui et son consentement est cependant nécessaire en matière d'actes législatifs » (3).

Effectivement, le comte S. de Clermont-Tonnerre, dans son rapport du 27 juillet 1789 sur le dépouillement des cahiers, classe, aux numéros 6 et 7 des principes avoués, ce principe : « La sanction royale est nécessaire pour la promulgation des lois. La nation fait la loi avec la sanction royale ». Quelques cahiers, explique le même rapporteur, reconnaissent au roi le pouvoir législatif, limité par les lois constitutionnelles et fondamentales du royaume, ou bien limité à l'intervalle des Etats généraux et sauf enregistrement des cours souveraines. Nulle part on ne voit la volonté d'exclure le roi du pouvoir législatif.

(1) Lally-Tollendal, 19 août 1789.

it) Mirabeau notammeDt oppose les lois expressément consenties par le chef de la nation aux résolutions où il n'aurait aucune part. II y a, selon lui, un danger véritable à faire apercevoir au roi un instant quelconque où l'on se passerait de sa volonté. -— Plusieurs orateurs indiquent ce danger, tant pour les libertés publiques que pour l'autorité de la loi. — Maloukt pense que les représentants du peuple, au moment où ils cessent de l'être, ont un intérêt personnel à se montrer investis de la sanction royale qui les défend contre les inquiétudes et les soupçons du peuple il sept.).

(3j Point du Jour, II, p. 248.

158 C&APlTRË IV

Aussi les amis de la Cour s'efforcent- ils d'enlever immédiatement la reconnaissance d'un droit qui, au fond, contient tout l'exercice du pouvoir législatif. (« Le veto absolu, devait dire Lanjuinais, c'est le droit de faire la loi et vos décrets ne seront plus que des pétitions »). Ils concèdent à l'Assemblée l'initiative, la discussion, la rédaction, tout, pourvu qu'on laisse au roi la sanction. Ce droit, ils tentent d'obtenir qu'avant tout débat sur les questions constitutionnelles, on l'affirme sans discussion, comme préexistant, comme une conséquence nécessaire du principe monarchique reconnu et confirmé par la nation. Ils demandent qu'on fasse sur cette question l'appel des cahiers. « Là où ils se sont expliqués, on déclarera le droit; là où ils se sont tus, on le créera. Nos commettants ont tout fait ; remplissons leur volonté. Vous ne délibérerez pas sur la sanction royale, car nous en avons une. Si tous nos cahiers, ou du moins si la plus grande partie annonce la sanction, il n'est pas besoin de consulter notre prudence. Votre conscience, ainsi que vos mandats, vous prescrivent de fléchir devant cette autorité suprême, d'où émane celle dont vous êtes revêtus. Le peuple ne croirait même pas à un décret supprimant la sanction (1) ».

Ainsi, l'Assemblée proclamerait que, de tout temps, par droit légitime ou naturel, le roi de France est nécessairement partie intégrante du pouvoir législatif. On sent ce que cette thèse a d'inquiétant, même pour la validité des actes constitutionnels. Aussi d'énergiques protestations s'élèvent-elles. Les cahiers nous ont astreints à la sanction, dit Pétion; mais nous sommes les maures de sa latitude. Ils ne peuvent ôter aux députés le droit de faire mieux que leurs commettants n'ont pu prévoir, ajoute Lanjuinais. « L'esprit de parti fermente ; l'humeur donne des soupçons ; l'aigreur répand des injures » et les députés, qui n'étaient pas encore blasés sur

(1) Discours de Rhédon, Dbschamps, d'ÂNTRAiGUBS, etc., Réimpression du Moniteur et Point du Jour, II, p. 247.

Le veto royal suspensif 159

les interruptions, s'émeuvent parce qu'une voix, dirigée vers les bancs de la noblesse, a prononcé ces paroles : « Mauvais citoyens! » (1).

L'Assemblée ne veut pas reconnaître des droits souverains, traditionnels, imprescriptibles et inaliénables, d'autant plus dangereux qu'ils sont moins définis. Peu à peu, en quelque sorte instinctivement, sans que ces idées se soient jamais bien nettement dégagées, les Constituants relèguent la sanction dans la catégorie des formalités qui accompagnent la loi déjà faite et parfaite, signatures, apposition de sceaux, etc., et ils séparent cette notion des procédures qui ont pour but d'empêcher, ou de retarder, la formation de la loi (2).

De l'Assemblée, cette évolution des idées se répand dans les journaux, dans le public. Le langage s'en ressent. On s'babitue à parler du veto, non plus à propos des tribuns de Rome ou des nobles polonais, mais des futures institutions françaises ; bien mieux, on invente des néologismes ; on écrit loi vétée (3) ; on imagine même le verbe vétoter (4). On reconnaît

(Ij Point du Jour, II, p. 248, Réimpression du Moniteur et Archives parlementaires, séance du 29 août 1789.

(2) Notamment Rabaut-Saint-Etienne, dans son discours du 4 septembre 1789 (recueilli dans ses Œuvres) explique que veto et sanction sont deux choses très différentes. « La sanction est un acte purement matériel attaché à la loi faite ; le veto est un acte de volonté qui empêche que la loi ne se fasse. La sanction est le sceau de la loi, qui en précède la promulgation, qui dit de la loi : Sancta sit, et qui dit aux peuples : voilà la loi, obéissez ! Le droit de veto est un véritable pouvoir législatif quoiqu'il no le soit que négativement, car empêcher qu'on ne fasse telle loi, c'est ordonner le contraire, ou autre chose que cette loi ».

(3) Point du Jour, II, p. 270.

(4) Necker, dans le chap. du Pouvoir Exécutif intitulé De l'influence morale de la Constitution, cite, parmi les mauvais effets de cette Ck)nstitution, les atteintes qui sont portées à la pureté du langage. On introduit chaque jour de nouveaux verbes, comme influencer, patrioliser, vétoter. « Cela montre qu'on n'éprouvo plus le besoin des expressions moelleuses et mesurées; car ce n'est jamais par des verbes, dont le sens est toujours positif, mais par l'union des adjectifs aux substantif que les idées acquièrent de la mesure et de la gradation ».

160 CHAPltRE tV

nettement qu'il s'agit d'une « question neuve en France (1) ».

Cependant ces habitudes de raisonnement et de langage sont dangereuses pour la solution monarchique du débat. Galonné reproche à Necker, qui s'en défend (2), d'avoir permis que la question fût ainsi posée, d'avoir permis que l'idée de veto vînt envahir et obscurcir le principe de la sanction légitime.

Il n'est plus question d'affirmer ce droit de sanction comme une prérogative dont le prince hérite dans son intérêt propre. Il va falloir' démontrer : 1° que le refus de sanction est un rouage utile au peuple ; 2° qu'il sera d'un fonctionnement paisible et pratique ; 3° qu'il est plus avantageux pour TEtat que le veto suspensif, temporaire et limité.

Tâche difficile en vérité !

Lally-Tollendal l'entreprend cependant dans son rapport du 19 août 1789.

Il commence, bien entendu, par affirmer que le roi doit être portion intégrante du corps législatif. Il considère qu'il est superflu de chercher à l'établir. Il déclare avec courage « qu'on n'a même pas le droit de mettre en question le concours du roi dans la législation ».

Après quoi, il s'eff'orce de démontrer l'utilité de ce droit, qui a été créé comme la monarchie elle-même, non dans l'in-

(1) Point du Jour, II, p. 265.

(2) Note de Necker au bas de la page 156 de V Administration de M, Necker. (( C'est par une ianovation introduite dans notre langue que j'applique le mot de veto au refus du consentement royal à un bill du Parlement. M. de Galonné, dans son dernier ouvrage, sans réfléchir aux acceptions nouvelles que l'usage donne à certaines expressions, attribue nos fautes à la confusion que nous avons faite des droits législatifs des monarques anglais, avec le veto des tribuns de Rome ou des gentilshommes polonais. Cet avertissement est charitable ; mais comment présumer qu'une nation entière en soit au besoin d'un pareil secours? »

térêt du monarque, mais dans celui de ses sujets (1). « La volonté de la nation est qu'il y ait un roi ; la liberté de la nation a besoin d'un roi, a besoin de la prérogative d'un roi, a besoin de la sanction du roi ».

Pourquoi la nation a-t-elle « besoin de la sanction du roi » ?

Pour défendre ses intérêts. La sanction est à la fois le rempart, le palladium, et le plus précieux exercice de la liberté publique. Elle est le domaine du peuple (2). La nation confie la sanction au roi pour son bonheur, pour sa protection, comme un droit inaliénable pour défendre la liberté, pour empêcher les injustices nationales (Thouret). Aussi le roi ne pourrait-il y renoncer, même s'il le voulait (3) ; aussi l'Assemblée doit-elle la maintenir, même sous la menace de glaives criminels (Meunier, h sept.).

Mais quel est donc ce danger contre lequel il faut que le roi protège son peuple ? C'est la tyrannie des assemblées. Mirabeau en fait une peinture effrayante. « Je crois le veto du roi tellement nécessaire, dit-il, que j'aimerais mieux vivre à

(1) « n serait absurde de croire que les prérogaUves de la Couronne ont pour objet la satisfaction et les jouissances du monarque ; il n'en est aucune qui ne doive trouver son origine et sa fin dans l'utilité générale ». Malouet, 7 sept. 1789.

(2j Mirabeau, de Sèze, d'Antraigues.

(3) (( Si le roi venait ici, avec ses ministres, renoncer au droit de sanctionner les lois, tous les vrais amis de la liberté devraient le conserver à la Couronne, malgré lui-même ». MouiNIer. 4 sept. 1789. — Mirabeau s'oppose le 11 septembre 1789 à la lecture du mémoire de Necker : a Supposez que dans ce rapport le roi refusât le veto, on n'en devrait pas moins attacher cette prérogative à la puissance royale, si l'Assemblée estime que le droit de suspendre les actes du Corps législatif est utile à la liberté de la nation » (Courrier, n" 4j. — D'Antraigues, 2 sept. : « Le roi peut-être cédant aux circonstances, à l'amour de la paix, à l'amour de son peuple, lui ferait ce dernier abandon... Oui, en l'état actuel, le roi, je le crois, cédera sa prérogative; mais le peuple ne la cédera pas ; il la réclamera pour lui ». Dans le même discours, d'Antraigues déclare que le roi serait coupable envers le peuple s'il abandonnait une portion du pouvoir exécutif que le peuple a déclaré, dans ses cahiers, vouloir lui conserver.

162 CHAPITRE rv

Constantinople qu'en France s'il ne Favait pas; oui, je le déclare, je ne connaîtrais rien de plus terrible que Taristocratie souveraine de six cents personnes qui, demain, pourraient se rendre inamovibles, après-demain héréditaires, et finiraient, comme les aristocrates de tous les pays du monde, par tout envahir » (1).

Il revient sur ce danger dans son grand discours du !•' septembre (2), et indique les moyens par lesquels une assemblée pourrait arriver à cette usurpation. Il lui suffirait d'ordonner deux règlements intérieurs déjà autorisés par l'exemple de l'Angleterre : l'exclusion du public des séances sur la demande d'un seul député ; l'interdiction aux journaux de rendre compte des défibérations (3).

(1) Discours du 15 juin 17S9.

(2) Ce discours fut une déception pour les auditeurs, au dire de Dumont, Souvenirs sur Mirabeau, p. 152. H raconte que Mirabeau s'était laissé endoctriner par le marquis de Cazaux, auteur d'un livre inintelligible sur le mécanisme des sociétés, et d'un autre intitulé : Simplicité de ridée d'une Constitution. On reconnut bien vite dans le discours du grand orateur l'inspiration et jusqu'aux phrases de son « apocalyptique ami ». Cela refroidit l'attention, et, pour la reconquérir, Mirabeau se lança dans des déclamations contre le despotisme.

Effectivement, Mirabeau, dans le Courrier de Provence, n* 34, fait un grand éloge du livre de M. de Cazaux, « l'ouvrage de génie qu'a produit la Révolution )). Il reconnaît y avoir pris toute la partie de son discours relative à la permanence des assemblées.

11 existe à la Bibliothèque nationale (L b 39-2273) un exemplaire de la brochure miïiulée : Simplicité d'une Constitution, Il y a, selon l'auteur, trois tribuns du peuple, le roi, rassemblée renouvelée tous les ans, et la presse. C'est une « enfance de démocrate outré h que d'avoir peur du roi ; c'est une « enfance d'instrument de despote » d'avoir peur de l'assemblée ; c'est une « enfance de presbytérien » d'avoir peur de l'harmonie qui doit s'établir entre le roi et l'assemblée, tous deux surveillés par Tinviolable liberté de la

On ne retrouve nullement dans le discours de Mirabeau ces images étonnantes, et la critique de Dumont trahit peut-être, tout simplement, la déception de ceux qui attendaient un discours rétrograde et absolutiste.

(3) De même d'Antraigues, 2 sept. : a Quel frein aurait une assemblée qui, pour devenir tyrannique, n'aura que deux lois à faire : se déclarer permanente et rendre ses membres inamovibles ? »

En dehors de ce péril redoutable, il en est d'autres auxquels les assemblées se laissent facilement entraîner et que divers orateurs indiquent : elles empiètent sur le pouvoir exécutif ; elles votent des résolutions irréfléchies ou nuisibles, en voulant faire le bonheur de tous (1) ; elles cèdent à la « manie réglementaire » et au désir de faire constamment des lois nouvelles. Elles portent sans cesse la main au ressort du gouvernement, alors que le repos du peuple est surtout désirable (2). Le veto peut arrêter parfois de bonnes lois ; mais le danger n'est-il pas plus grand encore d'en laisser passer de mauvaises ? Une loi nouvelle n'est souvent qu'une entrave de plus à l'indépendance (3).

Tous ces maux, la sanction les réprime « sans tumulte et sans effort (4) ».

A quel titre le roi pourra-t-il intervenir? Comme détenteur de la puissance exécutrice, disent les uns, mais sentant combien cette thèse est dangereuse, puisqu'elle réduit la puissance royale à l'exercice d'un pouvoir qui est aussi bien celui « d'un magistrat, d'un doge, d'un avoyer, ou d'un président », ils ajoutent : « comme représentant perpétuel du peuple », — « comme son premier délégué », — « comme son représentant héréditaire » par opposition aux députés « représentants temporaires et accidentels (5) ». 11 remplira un office d'aw-

(!) Notamment Mounier, 5 sept. 1788 : « L'élection libre des représentants permet sans doute d'espérer que la plupart seront des hommes vertueux ; mais partout où seront les hommes il faut prévoir Tefitt de leurs passions. Ne serait-il pas à craindre qu'à l'avenir une assemblée nombreuse de représentants, si ses résolutions n'éprouvaient jamais la moindre résistance, se laissât facilement entraîner par des orateurs adroits et enthousiastes? et le désir même du bien ne pourrait-il pas être un moyen certain de l'égarer ? On lui persuaderait que tout ce qui sera fait par elle le sera plus justement, plus exactement, que par une autre autorité ». Elle voudra, dit-il, s'immiscer dans la distribution des emplois, dans la discipline de Tarmée, etc..

(2) De SfczE, 4 sept. 1789.

(3) MouNiER, 4 sept. 1789, etc. ; Maurv, Point du Jour, H, p. 293.

4) D'A NTR AIGUËS, 2 Sept. 1789.

5) Mirabeau, Mounier, de Sîezb, etc...

164 CfiAPiTRE IV

guste médiation (1). Et c'est pour ce motif, pour que le roi demeure un souverain, un représentant de la nation, inviolable dans sa prérogative, que la droite n'admet que le veto absolu. Demander si le veto sera illimité ou suspensif c'est se demander s'il y aura un roi, expose Lally-ToUendal. (Le veto suspensif dégraderait le trône, dira Mounier) (2).

L'exercice du veto absolu sera difficile ; il doit être rare. Le trône doit autant que possible n'avoir pas « l'odieux d'une résistance directe ». On créera donc une seconde Chambre, afin d'éviter « le danger incalculable de mettre le dépositaire de la force publique aux prises avec le Corps Législatif». Et ici intervient l'exemple de l'Angleterre. « On est frappé d'admiration quand on considère que, depuis un siècle entier, le roi d'AngleteiTe n'a fait usage de sa négative qu'une seule fois, et que tout y a été combiné avec une telle sagesse, avec une telle prévoyance, que les projets de lois susceptibles d'inconvénients ont expiré entre les deux Chambres, sans parvenir jusqu'au trône ».

Ainsi Lally-Tollendal constate, comme les constituants américains, que le refus de sanction est tombé en désuétude depuis un siècle en Angleterre ; mais il n'en conclut pas, comme eux, qu'il est inutile de l'inscrire dans une Constitution moderne.

C'est qu'il appartient aux Anglomanes dont parle Michelet; il a, lui aussi, « bu l'opium anglais (3) ».

.1 . Paroles de Necker à Coppet en 1791. Staël, Considér., I, 3, 2.

(2; Disc, 4 sept. 1789.

3 « Le bourgeois a bu l'opium anglais avec tous ses ingrédients d'égoîsme, bien-être, confortable, liberté sans sacrifice; une liberté qui résulterait d'un équilibre mécanique, sans que l'âme y fût pour rien, la monarchie sans vertu, comme l'explique Montesquieu; garantir sans améliorer, garantir surtout l'égoïsme » (Michelet, Révolution, IV, 3;.

YI

Les Anglomanes se divisent en deux catégories.

Les uns sont les anglomanes traditionnels, classiques. Ils agissent pour la monarchie comme les révolutionnaires dont parle M. Sorel, dans son Montesquieu^ agiront plus tard pour la République. Ceux-ci voudront « réaliser ce que Montesquieu a décrit ». « Montesquieu a analysé les lois qui constituent la République et la font vivre ; ils décrètent ces lois ; la République, selon eux, doit en résulter nécessairement ». Les monarchiens font de même. Ils cherchent dans Delolme, Blackstone et Montesquieu principalement, quels sont les rouages des institutions anglaises ; ils les numérotent en quelque sorte, veulent leur faire passer la Manche et reconstruire sur notre sol la machine anglaise. Il y a une Chambre des pairs, dont Torigine est aussi ancienne que la nation elle-même ; on créera une Chambre des pairs. Le roi d'Angleterre a eu, de tout temps, une participation au pouvoir législatif qui, prédominante au début, est allée en s' atténuant jusqu'à une négative qui, elle-même, est devenue pratiquement impossible à exercer. N'importe ! le roi d'Angleterre possède le droit de sanction; on déléguera au roi de France le veto absolu.

Et, rien qu'à décrire l'opération, on sent tout ce qu'elle a de factice et d'impossible.

II s'agit de créer ce que des siècles ont établi, ce que la pratique modifie sans cesse. Il s'agit de démonter un mécanisme mystérieux sur lequel il y a véritablement un voile, le voile religieux de Mirabeau, qui le dérobe aux investigations et à l'analyse. Il est protégé par la poussière des siècles, par le dédale de la législation. Le discuter, le disséquer, le photographier, c'est déjà, dans une large mesure, lui enlever sa force et sa vertu en portant atteinte à la légende, à la tradition, au respect.

Sous ce voile protecteur, ce sont des transformations perpé-

tuelles, une évolution incessante, un équilibre de forces qui se modifient lentement, les unes l'emportant, les autres disparaissant ou faiblissant.

La Constitution d'Angleterre, ce n'est pas un agencement de prérogatives, soi-disant concertées pour se limiter et se contrecarrer ; ce n'est pas le mécanisme étrange complaisamment décrit par Lally-ToUendal et Mounier après Blackstone, ce mécanisme qui obéit à trois forces à la fois indépendantes et combinées, et dont le bon fonctionnement serait au moins problématique.

La vraie Constitution d'Angleterre, c'est ce long effort qui a transporté le gouvernement du roi au Parlement, du Parlement aux Communes ; — c'est ce travail persistant qui a consisté à éliminer successivement le souverain de la Chambre des communes, de la Chambre des lords, du Conseil des ministres, sans jamais porter atteinte à son prestige ; — c'est la suprématie populaire affirmée par les dépositions, l'exaltation, le supplice, de tant de princes (1) ; — c'est surtout cet esprit national, intransigeant sur certaines libertés civiles ou politiques, amoureux tout à la fois de liberté et de tradition, acceptant tous les progrès pourvu qu'ils se présentent sous le couvert de formes antiques et respectées (2).

(1) Dbstutt de Tract (Commentaire sur Montesquieu^ écrit pour Jeffersod) : (( Il n'y a qu'uae chose dans Torganisation anglaise dont on ne parle pas et qui est digne d'admiration, c'est la volonté de la nation jointe à un extrême attachement pour la liberté de la presse et la liberté individuelle », en sorte que, quand le roi abuse du pouvoir « il est bientôt renversé par un mouvement général en faveur de ceux qui lui résistent C'est là le véritable veto

auprès duquel les autres ne sont rien. Le grand point de la Constitution d'Angleterre est que la nation a déposé six ou sept fois son roi ».

(2) En août 1848, Çuvillier Fleury visite la Chambre des communes et demeure étonné — comme tous ceux qui l'ont visitée — du mélange de solennité et de sans gêne, de sans façon et de respect, de perruques et de chapeaux sur la tête, qui caractérise l'Angleterre constitutionnelle, a C'est parce qu'elle a foi dans la solidité du vieil édifice sous lequel elle s'abrite depuis si longtemps, (qu'elle se iqet à j'aise daqs tout le reste » (Journal intime^ II, p. 471).

Est-ce que tout cela est transportable? Si Ton peut à la rigueur, et non sans péril, importer des textes et des lois, comment transporter un ensemble de circonstances, d'habitudes, de mœurs, et même d'abus, qui forme le milieu ambiant, enveloppe les forces en travail et empêche les heurts et les secousses? Peut-on transporter un esprit public? N'est-ce pas ici le cas de se rappeler le mot de Voltaire sur les cocos qui mûrissent aux Indes et ne mûrissent pas à Rome ?

Encore faudrait-il s'efforcer d'offrir aux cocotiers anglais un sol où ils puissent pousser leurs racines. Que penser dès lors de la seconde catégorie d'Anglomanes, celle dont Mirabeau demeure le courageux représentant?

La politique de Mirabeau, a dit M. Aulard, c'est « le roi s' appuyant sur le peuple contre la nouvelle classe privilégiée, la bourgeoisie, comme il s était jadis appuyé sur le peuple contre l'ancienne classe privilégiée, la noblesse ». Et M. Aulard pense que « si la bourgeoisie rejeta le veto absolu, ce fut pour interdire à un roi, qui s'appuierait sur un courant d'opinion démocratique, de secouer la tutelle de la bourgeoisie ». Ce n'est donc pas seulement dans une vue révolutionnaire que l'on aurait rejeté le veto absolu, mais aussi dans une vue anti-démocratique (1).

Le savant professeur constate que le peuple de Paris ne comprit pas et siffla, il faut reconnaître que la politique de Mirabeau était vraiment difficile à comprendre pour le peuple, vraiment difficile à pratiquer pour le roi.

Que voulait, en effet, le député de Provence? Il voulait démocratiser le roi. Quand un député, de Wimpffen, propose de dire que « le gouvernement de la France est une démocratie royale », le Courrier de Provence (n° 34) applaudit. Cette formule, dit-il, exprime une grande vérité : c'est que la démocratie s'allie naturellement avec la monarchie ; c'est

{\) Histoire politique de la Révolution française^ p. 55 et 56,

qu il n'existe aucune opposition entre leurs intérêts, puisque le vœu du roi est que son peuple soit nombreux, florissant, redoutable, et que le vœu du peuple est que son roi soit assez fort pour s'opposer à l'introduction d'une aristocratie qui tend toujours à Tindépendance et dont la puissance ne s'exerce jamais qu'aux dépens du prince et du peuple ». La démocratie roijale ne saurait comporter aucun corps privilégié. L'abolition de ces corporations enchante Mirabeau, qui écrit au comte de La Mark : « Le clergé, les Parlements, la noblesse, sont aussi dangereux que les démagogues les plus

outrés N'est-ce rien que d'être sans parlements, sans

pays d'états, sans corps de clergé, de privilégiés, de noblesse? L'idée de ne former qu'une seule classe de citoyens aurait plu à Richelieu. Si cette surface égale convient à la liberté, elle facilite l'exercice du pouvoir ».

Mais c'est surtout contre la noblesse que se manifeste sa violente hostilité, explicable par les détails de sa vie privée et les duretés de cette aristocratie qui l'a repoussé avec mépris. Ce n'est pas seulement à Louis XVI qu'il conseille, avec toute l'énergie et l'insistance possibles, de rompre avec les nobles, mais encore à Frédéric-Guillaume de Prusse : « Méfiez-vous de cette aristocratie universelle, fléau des états monarchiques, et qui, d'une extrémité du globe à Tautre, opprime l'espèce humaine.. . D'où vient la force du prince si ce n'est du peuple? »

Sur ces ruines de tous les privilèges s'élèvera le trône qui est, cependant, le privilège des privilèges. La royauté « sera complète dans sa sphère et n'éprouvera plus de ces tiraillements qui l'ont si souvent exposée ». Après le banquet des gardes du corps, Mirabeau a une commisération méprisante pour ces accessoires, du palais {sic) qui, par une singulière aberration d'esprit, se « sont accordés à représenter le monarque comme un roi dépouillé, presque détrôné » (1).

(1) Courrier de Provence^ n' 50,

Quelques jours avant sa mort, parlant au nom du département de la Seine, le grand tribun dit encore au roi : « Le trône avait un éclat trompeur; il a maintenant des bases inébranlables. Un grand arbre couvre de son ombre une large surface ; ses racines profondes s'étendent au loin, s'entrelaçant à des rochers éternels; pour l'abattre, il faut bouleverser la terre. Telle est, Sire, Timage de la royauté dans la Constitution que vous avez acceptée » (1).

A ce roi, si puissant parce qu'il s'appuie sur la démocratie, la nation remet cette arme efficace : la sanction.

Il devra s'en servir pour repousser toute loi contraire au bonheur du peuple, toute usurpation des assemblées, toute résurrection des privilèges abolis.

A l'heure où les théories égalitaires surgissent de toutes parts, au moment où l'on vote la Déclaration des Droits de l'homme (fait américain, fait républicain, dit M. Aulard, dans lequel il y a toute la République démocratique et sociale), le roi de France devra se mettre à la tête des assaillants pour chasser les privilégiés.

11 devra même se prononcer contre cette bourgeoisie effrayée qui se serre autour du trône comme autour d'une défense pour ses propriétés, comme autour d'une défense pour le contrat social que Malouet analyse en ces termes : « Le riche dit au pauvre : Travaille pour moi et je te nourrirai » (2).

Peut-être lui faudra-t-il aussi repousser toute restriction au droit de suffrage, et remettre le pouvoir législatif, c'est-àdire le pouvoir souverain, à ces individus appartenant aux masses profondes, que Montesquieu (qui n'était pas roi de France) exclut du corps électoral en disant : « Ils sont dans un

(1) Discours du 10 mars 1791. U est vrai qu'en même temps il écrivait au comte de La Mark : « La monarchie est détruite ; le roi n'a plus ni assez d'influence, ni assez de pouvoir ». (47' note pour la Cour).

'8^ Mémoires, t. Il, ch. 17 (Première lettre aq Comité de CoRstitution),

tel état de bassesse qu'ils sont réputés n'avoir point de volonté propre ».

Il devra, en réalité, être un tribun du peuple.

A une telle attitude du roi, on voit bien ce qu'auraient gagné les idées révolutionnaires ; mais, de bonne foi, peuton croire que c'est ainsi que la Couronne aurait été sauvée?

Démocratiser le roi, rAssemblêe ne s'est pas fait faute d'y travailler de toutes ses forces. Ce travail a-t-il eu pour résultat de consolider le trône ?

Le plus étrange est qu'en soutenant ces théories, Mirabeau ne cessait de vanter l'excellence de la Constitution d'Angleterre, et les résultats pratiques qu'elle a produits par opposition aux « sublimes théories de nos utopiens » (1). Il crible ceux-ci de ses railleries (2), spécialement quand ils soutiennent que cette fameuse Constitution n'est que l'œuvre du hasard. « Un siècle de bonheur et de tranquillité sont en faveur du gouvernement d'Angleterre une autorité que la plus belle théorie ne saurait avoir. Refuser toute attention à la Constitution britannique parce qu'elle n'est pas une découverte d'une société de philosophes, c'est une aussi grande absurdité que celle d'un marin qui refuserait de se servir de la boussole parce qu'on la doit au hasard » ^(3). Or, rien n'était moins anglais que la royauté démocratique, telle que Mirabeau semblait la concevoir, sans noblesse, sans corps interposés, sans Chambre haute, seule en face de la nation, armée du privilège périlleux de soulever, au moyen d'un veto absolu et théoriquement perpétuel, des conflits violents et presque insolubles.

(1) Courrier de Provence, n"* 41.

(2) Delandine notamment, qui, fldèle aux habitudes des antiques recueils, avait invoqué des exemples tirés des anciennes Républiques. « Nous n'avons pas les Mémoires particuliers qu'il s'est procurés sur le gouvernement de Carthage et la fatale influence du veto des suiïëtes qui n'a laissé à cette République que 500 ans de la plus brillante prospérité » {Courrier de Pro-r ^ence, n» 36).

(3) Courrier de Provence^ n" 36,

« Il y a la même différence entre notre monarchie de Juillet et la monarchie de la reine Victoria, a écrit M. Boutmy, qu'entre le chapiteau d'une colonne qui s'élève seule et grêle, dans le vide d'une plateforme bien horizontale, et la cime solidement assise d'une montagne qui va se prolongeant et s'abaissant sans fin, par des contreforts d'appui, et qui ne laisse que bien loin commencer la plaine » (1). Ici la plaine entourait immédiatement la colonne isolée, et quand Mirabeau vantait la « surface égale » comme pouvant convenir aussi bien à l'égalité qu'à l'exercice du pouvoir, l'idée n'est juste que si l'on entend par <( pouvoir » le pouvoir despotique : Napoléon devait en faire la preuve.

Et pourtant Mirabeau continuait sa brillante campagne pour le veto absolu. Il usait sa santé compromise, prodiguait sa parole et sa plume, ruinait sa popularité, pour conquérir au roi de France un droit dont celui-ci n'aurait certes pas pu faire usage. Au lieu de concentrer ses efforts sur les questions de responsabilité ministérielle, il luttait pour importer en France une prérogative qui, dans son pays d'origine, était tombée définitivement en désuétude et dont Guillaume III n'avait pu se servir sans péril. Lui-même semblait parfois comprendre combien l'usage en était délicat. Dans le Mémoire où il conseille au roi de se réfugier à Rouen, il lui recommande, dès qu'il sera libre, non seulement de renouveler sa sanction aux décrets qui ont aboli l'ancien régime, mais encore d'exiger l'obéissance provisoire aux décrets mêmes sur lesquels il avait à faire des réserves (2). Tant il sentait combien il était dangereux d'opposer le pouvoir royal à la volonté de l'Assemblée ! Il

(1) « Il faut des échelons qui descendent du trône jusqu'aux vastes plaines de l'égalité » (Nbcker, Pouv. ex., I, 4). — Le duc de Broglie considère que la suppression de la pairie héréditaire en 1831, en déconsidérant tous les privilèges et en laissant la royauté seule, isolée, l'a livrée au flot démocratique (Thubbau-Danoin, Hist. de la monarchie de Juillet, t. I).

(g) Mémoire du |5 octobre 1789, rendis è^ MoDsieur par le comte de La Mark.

parlait coutume, tradition, et l'Assemblée lui répondait textes de lois. 11 écrivait : « Le veto absolu est si loin de Têtre qu'il est impossible de concevoir qu'un roi, en son bon sens, veuille courir les risques d'interposer son veto contre le vœu reconnu irrésistible de l'opinion publique ». — Mais alors, répondait-on, pourquoi lui conférer ce droit? — Pour prévenir les empiétements du législateur. — Il sera donc amené à s'en servir, et dès lors n'est-il pas à craindre que le prince de droit divin ne voie, dans les résolutions les plus inoffensives de l'Assemblée, un empiétement sur ses droits héréditaires? — Alors il y aura le refus de l'impôt, le refus du contingent. — « C'est élever une barrière, répliquait Grégoire, pour se donner le plaisir de la renverser par des moyens convulsifs ». « C'est se couper la gorge pour guérir une plaie à la jambe », ajoutait Lanjuinais.

Et le combat se poursuivait, brusquement éclairé par des mots terribles comme celui de Sieyès : « Le veto est une lettre de cachet lancée sur la volonté nationale ».

Est-ce à dire que la majorité de l'Assemblée ait été composée à'Utopiensl On l'a bien souvent soutenu. On a bien souvent reproché aux Constituants d'avoir sacrifié Montesquieu à Rousseau, l'expérience au rêve et à la logique ; — de s'être complu dans la rhétorique, dans la déduction à outrance, dans la géométrie politique (1). Ceux qui ont porté ces jugements sévères sont-ils bien sûrs de ne pas avoir, eux aussi, oublié, dans la contemplation d'un idéal chimérique, les faits et les circonstances au milieu desquelles l'Assemblée délibérait?

Les faits étaient ceux-ci :

(1) Tainb, Révolution^ I, p. 16i.

LE VETO tlOYAL SUSPENSIF* Itâ

D*abord il y avait un roi. « L'Assemblée nationale, a écrit Rabaut-Saint-E tienne, avait ce désavantage terrible, et qui Ta longtemps contrariée, de constituer une monarchie en ayant déjà le monarque. 11 en résultait que ses ennemis, en profitant de son aveu que nulle loi n'existe sans la sanction du roi, concluaient du roi idéal, qu'avait en vue l'Assemblée, au roi réel que Ton voulait lui opposer » (1).

Ce roi réel, c'était l'auteur du Lit de justice de 1787, le signataire de la Déclaration du 23 juin 1789, le descendant de celui pour qui Bossuet écrivait : « La seule défense des particuliers contre la puissance publique doit être leur innocence » (2).

C'est ce prince qu'on voulait transformer en représentant de la nation, en gardien jaloux de ses droits et de ses libertés, mieux encore, en tribun du peuple. N'était-ce pas vraiment dépasser tout ce que la fiction pouvait autoriser?

A ce monarque, qui avait nié le pouvoir constituant de l'Assemblée, on prétendait que celle-ci remit formellement un droit de veto absolu, illimité. Il ne s'agissait pas de reconnaître un antique privilège, en principe, en théorie, ou par un assentiment tacite, sauf à le contenir et à l'annihiler dans la pratique ; il s'agissait de déléguer formellement à Louis XVI le droit de suspendre indéfiniment les lois.

Si l'Assemblée prend cette résolution, elle paraîtra rendre au prince un droit naturel, opérer une restitution, reconnaître au roi la qualité préexistante de « partie intégrante du pou-

(1) Précis de la RévoL, L. 4.

2} (( Quoiqu'il eût beaucoup d'iustructioD et qu'il lût surtout avec intérêt les auteurs anglais, le descendant de Louis XIV avait de la peine à se départir de la doctrine du droit divin. Elle est considérée en Angleterre comme un crime de lèse-majesté, puisque c'est d'après un pacte avec la nation que la dynastie actuelle a été appelée au trône. Mais, bien que Louis XVI ne fût nullement porté par son caractère à désirer le pouvoir absolu, ce pouvoir était un préjugé funeste auquel, malheureusement pour la France et pour lui, il n'a jamais renoncé tout à fait » (Staël, Considér.^ I, 1, ch. 2i;.

voir lé^slatif ». Rien ne peut se faire, rien n a pu être légitimement fait, sans son consentement exprès.

Sans doute, par une sorte de coup de force, l'Assemblée a soustrait à la nécessité de la sanction les actes constitutionnels. Mais, en attendant que cette injustice soit réparée, toutes les lois qui sont la conséquence de ces actes n'échapperont pas à la censure du roi. Son silence suffira à les ffapper de nullité. Aussi ses amis s'efforceront-ils jusqu'au dernier momeiil de faire poser ainsi la question : « La sanction du roi est-elle nécessaire pour la validité de la loi ? »

Si Ton répond oui, Louis XVI n'a qu'à se renfermer dans une attitude passive, à attendre sans mot dire TarriTée de cette « gendarmerie européenne » (1) qui est son seul espcwr.

Et tout d'abord les arrêtés du 4 août succomberont.

Ils sont le premier enjeu de la lutte engagée. On le sait à l'Assemblée ; on le sait dans le public (2). Le mot populaire, souvent répété et ridiculisé, sur l'écuelle de soupe renversée, est parfaitement juste, si l'on entend par la symbolique écuelle la communion de frateniité que les Constituants ont offerte à la France (3).

(1) Stabl, Considér.y I, 3, 1.

(2) « Que deviendront les arrêtés du 4 août, si l'on admet le veto fatal ? » Salle, 1" septembre 1789, Point du Jour, II, p. 266. On emploie tous les moyens pour obtenir le veto absolu, dit Rabaut-Saint-Etiennb {Précis de la Ré vol., L. 4) ; on invoque le nom imposant du roi, la suite même des sacrifices que la Constitution semblait exiger de Louis XVI, la douleur de voir

ainsi faire des lois sans lui, le préjugé de l'obéissance servile Alors

s'élevèrent les cris hypocrites de ceux qui feignaient de plaindre le roi. Tant de larmes simulées avaient pour objet d'arrêter l'acceptation des décrets du 4 août ».

(3) « On parlait du veto dans les rues de Paris, comme d'une espèce de monstre qui devait dévorer les petits enfants. Il ne faut pas en conclure, ce que le dédain de l'espèce humaine inspire à quelques personnes, c'est-à-dire que les nations ne sont pas faites pour juger ce qui les intéresse. Les gouvernements aussi ont souvent donné de terribles preuves d'incapacité, et les freins sont nécessaires à tous les genres d'autorité ». Staël, Considér., I, 2, 8.

Or, sur ces décrets, TAssemblée est intransigeante et la nation aussi. Mirabeau, qui en avait cependant critiqué la rédaction, s'exprime ainsi dès qu'ils sont rendus : « Toutes ces résolutions sont irrévocables ; elles sont sous la garantie sacrée de l'honneur ; il n'est pas un Français qui ne crût flétrir la gloire nationale et s avilir lui-même en proposant d'attenter à des sacrifices qui sont devenus le bien de la Patrie ».

L'esprit d'égalité se déchaîne avec une force comparable à celle qu'il a eue lors de la rébelh'on des Etats-Unis. Ce n'est pas seulement le Tiers-Etat qui monte à l'assaut des privilèges, ce sont les privilégiés eux-mêmes qui démantèlent les murailles et comblent les fossés. Le duc de La RochefoucauId-Liancourt exprime à Rœderer le regret de n'avoir pas sa généalogie pour la jeter au feu (1).

Mais cet élan passionné et enthousiaste a pour terme nécessaire la République. L'atmosphère qui règne à l'Assemblée est funeste à la royauté. Ce ne sont pas seulement leurs droits que les nobles sacrifient si allègrement, c'est encore la monarchie tout entière qu'ils ébranlent; c'est le roi qu'ils découvrent, qu'ils laissent seul face à face avec les revendications populaires (2). Le roi essaie de lutter, de résister, tout au moins de ne pas approuver et de se réserver. Il considère l'existence et l'appui de la noblesse comme indispensable à la sécurité du trône (3). Ses conseillers partagent cette opinion,

(il Ferdinand-Dreyfus, La Rochefoucauld, p. 89.

(2) « La Révolution les fit tomber (toutes les antiques personnes morales semblables à du bois demi-mort) par la secousse plus encore qu'elle ne les trancha par le fer. La royauté, privée de ses branches maîtresses, qu'elle avait elle-même étouffées à l'ombre de son feuillage supérieur, se présentait comme un tronc isolé et dépouillé ; elle défiait le vent et appelait la cognée ». BouTiiT, Etudes, p. 224 de la 4' édit. — a II n'y a rien de si séduisant que l'égalité au moment où elle commence, au moment surtout où elle suit l'inégalité ; mais, en supposant qu'elle fût applicable à aucun ordre social, ce n'était pas autour d'un roi, ce n'était pas dans un gouvernement déclaré monarchique, que l'on devait en faire l'expérience )). Necker, Rétol. franc., II, 2.

.3 « Il ne peut exister de monarchie sans que la classe aristocratique en fasse partie ». Staël, Considér., I, 2, 23. — Necker déplore le consentement

Itô CËAPITRE IV

même ceux qui voudraient une monarchie tempérée, même ceux qui considèrent qu*il aurait fallu « se prosterner devant TAssemblée, si elle avait pris pour modèle, sauf à Tamender, la Constitution d'Angleterre » (I).

YIII

Celle-ci avait joui d'une grande faveur au début (2). Puis elle avait perdu beaucoup de son crédit ; Mounier, entre autres, le constate et s'en afflige dans son discours du A septembre. « Il n'y a pas une année que nous parlions avec envie de la liberté des Anglais, avec un sentiment de commisération de la faiblesse du pouvoir du monarque ; et maintenant, pendant que nous nous agitons encore au milieu de lanarchie pour obtenir la liberté, avant de savoir si nous aurons le bonheur d'être libres, nous osons jeter un regard de mépris sur la Constitution d'Angleterre ».

donné par le roi aax décrets rainant la noblesse et les prérogatives honorifiques, décrets subversifs du gouvernement monarchique. Les amis de Louis XVI le poussent à sanctionner cette décision pour établir aux yeux de l'Europe son état de captivité, un roi prisonnier pouvant seul acquiescer à une résolution aussi évidemment contraire à ses plus précieux intérêts, aussi évidemment en opposition avec les sentiments communs à tous les princes {Bévol. franc., 11,2.

\i) Nbcker, Pouv. Ex., 1, 20.

2 Mais elle ne rencontrait guère d'approbation dans Tentourage du roi. Ce n'est qu'en 17% que Marie- Antoinette dira au chevalier de Coigny : a Je voudrais qu'il m'en eût coûté un bras et que la Constitution anglaise fût établie en France ». Staël, Considér., I, 1, 2d. — Bertrand de Molletillb écrit dans ses Mémoires (Conclusion : <( Quels que soient les avantages de la Constitution britannique et l'attachement que lui doit la nation dont elle fait le bonheur, cette Constitution n'existe telle qu'elle est que depuis cent huit ans ; ainsi il n'est pas encore absolument démontré qu'elle ne renferme pas en elle-même des germes plus ou moins dangereux. J'aime à croire néanmoins qu'elle soutiendra avec succès une épreuve de plusieurs siècles, et j'en conclus d'avance qu'il n'y a pas de Constitution qui convienne mieux à l'Angleterre ; mais j'en conclus aussi, et pour la même raison, qu'il n'y en a pas qui convienne moins à la France, etc. ».

LE VETO ROYAL SUSPENSIF Itt

Mais il n'y a qu'un temps pour les concessions (1).

A l'origine, rAssemblée était disposée à « ménager la soudaineté du passage », à ménager le roi. Elle aurait volontiers souscrit à quelque compromis du genre anglais.

Le roi a rendu cette transaction impossible. Il a placé les représentants dans la nécessité d'innover ou d'accepter la prétendue Constitution du royaume dont il est le seul interprète. Rejetés hors de la tradition, ils sont dès lors obligés de faire appel, eux aussi, « au raisonnement et aux faits ».

Que leur disent le raisonnement et les faits?

1° Que la Constitution d'Angleterre estVœuvvQ du hassivd. Cette proposition, qui revient souvent, irrite Mirabeau ; il réplique que l'invention de la boussole aussi est due au hasard. L'objection a pourtant sa valeur. Elle signifie que les institutions anglaises sont le produit de causes fortuites, locales, qui peuvent ne pas se retrouver ailleurs, qui ne s'y retrouvent certainement pas. L'idée même des deux Chambres, et de l'équilibre qui en résulte, est « un accommodement des intérêts des grands avec ceux des Communes ». Cet accommodement a été établi conformément à l'histoire et aux mœurs anglaises, « c'est un pacte, un contrat imaginé non pour rendre la législation meilleure, mais pour accommoder des gens qui n'étaient pas d'accord )>. Conflits et accommodements varient donc selon les pays. Et Rabaut-Saint-Etienne ajoute : en France, les trois Ordres prétendaient au veto ; si

I (irizoT, liérol. (V.inglrterre, livre III : Le 9 juillet 1(542, au sein du Parlement, le brave Benjamin Rudyard dit : « Si, il y a trois ans, on nous eût dit que dans trois ans nous aurions un Parlement, que la taxe des vaisseaux serait abolie, que les monopoles, la Cour do haute commission, la Chambre étoilée, le vote des éveques, seraient supprimes, que la juridicUon du Conseil privé serait réglée et restreinte, que nous aurions des Parlements triennaux, quedis-je? un Parlement perpétuel que personne ne saurait dissoudre si ce n'est nous-mêmes; à coup sûr, nous aurions regardé tout cela comme un rêve de bonheur. Eh bien ! nous possédons vraiment tout cela, et nous n'en jouissons pas ; nous insistons sur de nouvelles garanties ».

on leur avait accordé ce droit pour rétablir la paix, aurait-il fallu en conclure qu'un Etat n*est bien administré que quand il y a quatre pouvoirs, quatre veto (1) ?

De même, M. Boutmy a montré que le régime parlementaire n'aurait jamais pu s'établir sans les deux coalitions, les deux syndicats de familles, qui se disputaient le pouvoir au xvino siècle (2). Pouvait-on partager arbitrairement les Français en whigs et en tories ?

2» Que la Constitution d'Angleterre « est une œuvre éminemment aristocratique ».

La Grande-Bretagne est un pays libre assurément, a dit M. Ch. de Rémusat, mais c'est un Ancien Régime. Elle l'était surtout en 1789 (3). Jusqu'en 1832, le législateur anglais n'a cessé de protéger contre les attaques, de consolider, et d'augmenter les privilèges civils, fiscaux, économiques, de la terre (4).

Très justement, très exactement, les représentants se sentent enfermés dans ce dilemme : ou bien chercher une autre base à leurs travaux, ou bien, s'ils veulent copier l'Angleterre, reconstruire l'échafaudage de privilèges qui vient de s'écrouler aux applaudissements de la nation, u Après la nuit du 4 août, la monarchie de Montesquieu n'est plus qu'une utopie d'émigré » (5).

Et, en effet, la monarchie de Montesquieu et celle de Blackstone trouvent des défenseurs et des apologistes parmi les émigrés ou leurs amis.

Que les députés consentent à reconnaître « l'ancienne Constitution du royaume », — à déclarer qu'il n'a jamais existé de gouvernement sans abus et que les plus anciens

(Ij Discours du 4 sept. 1789.

(2) Développement de la Consliiulion, III, ch. 4.

(3) La Chambre des pairs « si utile au roi, si funeste au peuple » (Delanoine), est l'objet de toutes les attaques par sa composition.

(4y Boutmy, Développement de la Conslit.^ III, ch. 2. (5j SoREL, Montesquieu.

LE VETO ROYAL SUSt>EN8lF it9

sont les plus aisés à supporter ; — à affirmer avec Montesquieu la nécessité d'entourer le trône de cette noblesse, « qui tient à honneur d'obéir à un roi, mais qui regarde comme la souveraine infamie de partager la puissance avecle peuple » (1), — et Bertrand de Molleville les approuvera.

Il leur fournira même, sur le sujet qui nous occupe, ce commentaire du droit de sanction. « Le roi d'Angleterre ne fait pas les lois ; elles doivent toujours lui être proposées par le Parlement, mais il n'y a de lois que celles qu'il plaît à Sa Majesté d'approuver, et sa volonté seule les rend exécutoires ; c'est-à-dire qu'en Angleterre, comme en France, le roi est exclusivement investi du droit d'exercer Tacte de souveraineté qui constitue essentiellement la puissance suprême et le pouvoir législatif, celui de rendre les lois exécutoires ; car, comme je l'ai déjà observé, la faculté de rédiger des projets de loi n'est pas un pouvoir (2) ».

Toute la destruction des conquêtes de la Révolution, toute la restauration du régime absolutiste, tient dans ces quelques lignes.

Les Constituants ont-ils été des Utopiens pour n'y avoir pas souscrit ?

Tout démontre que bien loin d'être des Utopiens^ ils savaient écarter les théories littéraires, les comparaisons empruntées à la mécanique de Blackstone (3), qu'ils savaient voir et observer. Ils regardaient, — et tous leurs discours le prouvent — le fonctionnement de « la Constitution d'Angleterre » dans la réalité des faits.

Que voyaient-ils?

Un roi méprisable et frappé de démence; — des luttes scandaleuses pour la possession du pouvoir pendant la régence ;

(1) Esprit des Lois, VIII, 9.

{2) Bertrand de Molleville, Mémoires^ Conclusion. ^3} (( Cette idée a été comparée en politique à ce qu'était la botte de Pandore, la réunion de tous les maux ». Point du Jour, II, p. 2o6.

180 CHAPITKE IV

— une aristocralie ouverte et libérale devenue une oligarchie tyrannique, occujiée à exproprier à son profit les possesseurs du sol et à exclure de l'armée, de la justice, de toutes les fonctions publiques, quiconque ne pouvait payer un cens de plus en plus élevé ; — toute la puissance publique aux mains des lords dans leurs terres, et leur influence considérable aux Communes mêmes dont ils choisissent les membres en grande partie; — enfin la corruption avouée, patente, érigée en principe de gouvernement, menaçant les sources vitales et l'avenir du pays (1\ Ce vice odieux de la corruption est constamment dénoncé à l'assemblée comme dans la presse (2).

Ici encore, Montesquieu et Voltaire sont d'accord pour avertir les représentants (3).

Les Anglais reconnaissent eux-mêmes toute l'étendue du mal. Quelques années après, Fox écrira : <c Suivant mes notions, la Constitution de ce pays décline si rapidement que la Chambre des Communes a eu grande partie cessé, et cessera bientôt tout à fait, d'être un lieu de grande importance... Le seul rayon d'espoir que j'aperçoive vient de la Cour, lorsqu'elle passera en d'autres mains, et la Cour, à part même

,1) V. BoLTMY, Développement de la ConslUution^ 3* partie.

i^} La Chambre haute est veadue au gouverDement (Pêtion, 1" septembre 1789,. — Les ministres gouvernent plus avec l'or, l'argent et la faveur qu'avec les talents Lanjuinais, 7 septembre . — Leur présence dans les Chambres n'est bonne que pour la corruption, dit Pélion le 15 août 1791, et Barnavc le rectiOe en disant : la majorité du Parlement y entre toute corrompue. — Les défenseurs des institutions anglaises se bornent à soutenir, comme les auteurs du Fédéraliste n» 76), qu'on exagère. Notamment Moi- MEW, Considérations sur les gouvernements : o reproches infînimenl exagérées ». — Voir aussi le journal les Hérolulions de Paris, t. VII, n* 79 : « La Chambre des Communes étant toute composée de nobles et de grands propriétaires, le parti qu'on appelle l'opposition n'est pas celui du peuple; il est formé d'un petit nombre d'aristocrates qui ne parlent contre le ministère que pour acheter leur suffrage. Us ne sont point les ennemis du despotisme ; ils n'en sont que les rivaux ».

3; Citations déjà rapportées de Montesquieu et de Voltaire, Esprit des Lois, XI, 6. — Lettres anglaises, 8* Epitre, KS.

Todieuse considération de certains caractères, est un misérable fondement pour bâtir un système de réformes et de liberté ». 11 pense, avec Hume, que le despotisme sera Y euthanasie de la liberté anglaise (1).

Quand on blâme la Constituante de n'avoir pas imité l'Angleterre, est-ce à l'Angleterre du xviii® siècle qu'on pense, ou à l'Angleterre du xix®, telle que Ta faite une évolution constitutionnelle vraiment difficile à prévoir?

Les Constituants ne manquaient pas d'ailleurs de dégager le vrai mérite des Anglais, et d'admirer cet esprit public si ferme, cette volonté si énergique de vivre libres.

C*était là, disait-on, le véritable contrepoids à la tyrannie des nobles, aux abus de puissance du monarque. Ce contrepoids, pouvait-on en décréter rétablissement en France, dans notre pays à peine sorti des liens du pouvoir absolu ? (2).

Pour tous ces motifs, dès que la discussion commença à s'engager, la thèse du veto absolu perdit du terrain (3).

{ij Charles de Rémusat, L'Angleterre au xviii* siècle, Fox.

(2) Castellane (Discours du 3 septembre 1789; : « Si les Anglais sont un objet d'émulation, nous ne devons pas leur envier leur veto, leur magistrature, leur imperfection. Les Anglais sont libres parce que tous veulent être libres, qu'ils ont tous conscience de leur dignité. Ce n'est pas en un instant qu'on arrive à cette perfection; ce n'est que par une participation graduelle des particuliers à la liberté; ce n'est qu'après une longue éducation politique )}.

Lameth (Discours du 4 septembre) : « Je reconnais cependant aux Anglais un grand avantage sur nous; c'est qu'ils ont combattu des siècles pour conquérir la liberté, et que nous, suivant notre impétuosité ordinaire, et profitant de circonstances uniques, nous l'avons, pour ainsi dire, prise d'assaut. Il résulte de cette différence que l'esprit public n'est pas encore bien établi en France, et que les Anglais, au contraire, ont acquis un caractère énergique et vigoureux, qui a valu bien des éloges à leur Constitution, et qui l'a bien souvent suppléée ».

(3) « En politique comme dans la nature, la maturité est le fruit du temps ; il y a deux jours qu'on entendait prononcer le nom de veto absolu, c'est-^-

Est-ce à dire que la majorité de la Constituante n'ait pas voulu considérer Futilité qu'il pourrait y avoir, dans certaines circonstances, à arrêter Texécution de mesures votées, dans un élan irréfléchi, par une assemblée unique ?

Il est certain que beaucoup de Constituants avaient une confiance excessive dans la vertu des lois et dans celle des législateurs. L'idée que le peuple ne peut se tromper dans le choix de ses représentants, que ceux-ci sauront mieux que personne discerner le bien général, qu'ils seront uniquement préoccupés de faire le bonheur du pays, cette idée, un peu simpliste, perce dans beaucoup de discours et se résume dans cette phrase que Salle aurait prononcée : « Il est aussi absurde de supposer un peuple faisant un Code de mauvaises lois qu'un homme qui, pour son bien, s'arracherait les yeux ».

Il ne faut rien exagérer pourtant.

La plupart des orateurs qui affichaient ces opinions, Salle notamment, ne faisaient que développer les idées de Rousseau. Avec le philosophe de Genève, ils affirmaient que « la volonté générale est toujours droite », mais ils reconnaissaient avec lui que « le jugement qui la guide n'est pas toujours éclairé » (1). Grégoire et Sieyès, par exemple, admettent très bien qu'une assemblée peut se laisser entraîner par l'éloquence, la passion, etc.. Mais il ne veulent pas pour cela du veto absolu ; celui-ci, disent-ils, donne à un homme, à un magistrat, au détenteur du pouvoir exécutif, le droit exorbitant de participer à rétablissement de la loi, de telle sorte qu'une volonté unique, individuelle, est comptée pour équivalente à plusieurs centaines de volontés, à plusieurs

dire un nom qui ne peut rappeler aucune idée de gouvernement légiUme et qui doit effrayer tous les peuples libres. Aujourd'hui ce n'est plus qu'un veto suspensif, un appel au peuple, que quelques-uns proposent ». Point du Jour, 11,264.

(1) Rousseau {Contrat soc, IV, 5) admet d'ailleurs, sous le nom de Tribunal, un pouvoir conservateur des lois, qui ne peut rien faire, mais peut tou^ empêcher,

millions si Ton considère la nation. Or, pourquoi cette volonté personnelle devrait-elle être préférée? Pourquoi serait-elle considérée comme plus éclairée, plus impartiale, que celle des collectivités dentelle vient briser la décision? (1). Cette objection, nous lavons vu, avait été présentée avec force aux Etats-Unis ; on y avait répondu que ce n'est pas sa volonté propre que le détenteur de la puissance exécutrice exprime, mais en quelque sorte celle de sa charge, celle qui convient à son emploi et à sa responsabilité. On avait, en outre, insisté sur le caractère, éminemment temporaire et relatif, du veto présidentiel.

Pour les mêmes motifs, le veto suspensif ralliait beaucoup de suffrages à gauche. Il ménageait les susceptibilités du roi qu'il ne dépouillait pas du droit de sanction ; il ne créait pas une situation sans issue ; il se présentait avec le caractère démocratique d'un recours à la nation; enfin, il offrait de l'analogie avec les institutions américaines qui attiraient l'attention.

Dans quelle mesure ces institutions ont-elles influé sur les résolutions de la Constituante, c'est ce qu'il n'est pas facile de déterminer.

Assurément Tère américaine, comme disait La Fayette, était ouverte en France, et n'avait pas peu contribué à républicaniser les idées. M. Aulard (2) a noté cette tendance des esprits dans notre pays, l'enthousiasme que la guerre de l'In-

(Ij C'est l'idée maîtresse du discours de Sieyès. Ce discours est le seul qui restera, a écrit Mighelbt {RévoL, II, ch. 6). Il parut peu clair aux contemporains. Voici comment le Point du Jour, II, p. 329, en rend compte : « Le discours que M. l'abbé Sieyès a lu très rapidement était aussi abstrait que difficile à suivre. Il disait que si le suffrage d un votant pouvait valoir deux suffrages, il pourrait en valoir dix, ensuite les remplacer tous. Alors la loi pourra être le vœu d'un seul ; alors le roi pourra être le seul représentant de la nation, ce qui est improposable. Il faut donc qu'une volonté individuelle soit réduite à sa valeur numérique ; il n'y a que les volontés individuelles qui puissent entrer dans les éléments de la volonté générale, etc. ».

(g) Histoire politique, chap. 1",

dépendance avait suscité, la connaissance qu'avaient les hommes instruits des Constitutions des différents Etats américains, etc.. Dans les discussions de l'Assemblée on trouve la trace de ces préoccupations. Le Fédéraliste était connu. Necker plaint « les guides suprêmes >» de la Constituante qui ont cru M s'être emparés de toute la vertu législative des sages Américains en s'affiliant uniquement à quelques-unes de leurs idées générales, etc. » (1).

Des orateurs citent fréquemment les lois du Nouveau- Monde. Delandine (2 septembre 1789) oppose aux traditions anglaises l'exemple de la Viiginie qui a supprimé la sanction en 1776. De même Lanjuinais (7 septembre 1789) oppose à la corruption anglaise la simplicité des sénateurs d'Amérique (2). L'archevêque de Bordeaux, Champion de Cicé, futur garde des sceaux, dans son rapport du 27 juillet sur les premiers travaux du Comité de Constitution, écrit : « .... le Nouveau- Monde, où nous n'avions autrefois apporté que des fers, nous apprend aujourd'hui à nous garantir du malheur d'en porter nous-mêmes ».

Le veto présidentiel et surtout le veto des gouverneurs d'Etats, mieux connu, excitent une sui-prise sympathique. On en trouve la preuve dans les efforts des membres de la Droite pour combattre cette impression. Meunier (12 août 1789) déclare que les Américains n'ont fait que copier la Constitution anglaise. De Sèze (21 sept.) se plaint qu'on veuille, par un placage artificiel, greffer quelqu'une des Constitutions américaines sur le trône français. Lally Tollendal (19 août) montre la différence profonde qui sépare un Etat fédératif de treize républiques naissantes, situe dans un monde nouveau, sans ennemis rapprochés, et une antique monarchie de 20 millions d'hommes, entourée d'ennemis. Mounier encore affirme qu'on ne peut comparer, quand on considère le veto comme un

(1) Pouv. Ex,, II, 1.

{%) « Ce ne sont au surplus que des séDateur3 à rubans et à médailles ».

moyen de défense, ce qu'exige la situation du roi de France avec ce qui convient à un gouverneur d'Etat ; Tautorité de celui-ci est très faible et n'est pas exposée aux mêmes attaques, chacun s'efforçant de conserver des prérogatives dont il espère jouir un jour. Non seulement, dit-il, on veut prendre les Américains pour modèles, mais encore les surpasser en institutions propres à favoriser l'anarchie {^ et 5 sept. 1789).

Trois opinions étaient, en effet, en présence sur la question de savoir comment serait jugée l'opposition du roi :

1° La première demandait que la loi vétée fut envoyée aux assemblées primaires avec les objections du i-oi ; les assemblées statueraient directement par oui ou par non. Ainsi le veto serait remis entre les mains du peuple, « qui est le seul juge, qui est vraiment constitué pour faire son bonheur » (Discours de Lameth, Goupil de Prefern, Pétion, Rabaut-Saint- Etienne, sept. 1789). Il s'agit d'un objet fixe, connu, et éclairé par la discussion publique, sur lequel la nation peut parfaitement se prononcer. Le roi agit, dans ce système, comme détenteur de la puissance exécutrice ; il refuse la sanction, c'està-dire Tordre d'exécution, pour mieux s'assurer de la volonté générale (Rabaut-Saint-Etienne, 4 sept.).

Il est certain que cette théorie rencontra une grande faveur (1). La preuve en est dans les violentes attaques qu'on dirige contre elle. Pour Meunier, ce serait introduire dans le gouvernement français les troubles les plus affreux, livrer les lois au mépris, tout subordonner à la violence ; et comment la multitude se plaindrait-elle des changements s'ils étaient favorables à la démocratie ? « Que pourrait-on désirer déplus, dit Mirabeau {Courrier de Provence^ n^ 36) si, au

fi) Point du Jour, II, 301, séance du 4 sept. 1789. « M. Sales s'est occupé d'uD objet très utile et peut-être trop négligé dans la discussion : ce sont les moyens simples et doux d'interjeter l'appel au peuple et de préparer son jugement dans les assemblées élémentaires, de retarder la dissolution de la législature jusqu'à la fin de la session, et de faire exécuter, dans l'intervalle d'qqe session à l'autre, les décrets instants »,

lieu d'un Etat unique et indivisible, la France était un Etat fédératif, composé d'autant de parties indépendantes qu'elle a de bailliages et de communautés? »

2"* La seconde opinion voulait que le veto fût suivi d'une dissolution, et que le pays fut ainsi appelé à se prononcer par l'élection de députés ;

3" La troisième méthode faisait dépendre le succès du veto du vote conforme de deux ou plusieurs lé^slatures. Quand le corps législatif aurait affirmé à plusieurs reprises la même volonté, la loi serait censée avoir été sanctionnée. Le veto est ainsi « donné à la loi qui n'abuse jamais d'elle-même » (1).

Tous ces systèmes, toutes ces opinions, se heurtsûent, quand un incident vint précipiter le dénouement.

Le 11 septembre, Necker demanda à faire connaître à l'Assemblée, par un mémoire, l'opinion du gouvernement. On sut bientôt qu'il se ralliait au veto suspensif. Les partisans du veto absolu comprirent quel coup décisif cette opinion portait à leur thèse. Par l'organe de Mirabeau, de Meunier, de Beaumez, de Grégoire, ils demandèrent et obtinrent que le mémoire ne fût pas lu.

Necker s'y prononçait pour le veto suspensif, pour cette raison principale que seul il pourrait être appliqué. C'est une belle prérogative, sans doute, que d'avoir indéfiniment et absolument le droit de refuser la loi ; « mais si ces deux conditions, indéfiniment et absolument, empêchaient de faire usage d'un tel droit, il n'en résulterait qu'une apparence extérieure bonne à placer parmi les pompes du trône ». Comme les auteurs du Fédéraliste, il veut que le veto soit limité pour être utilisable, pratique (2), qu'il ne suscite ni indi-

(1) Point du Jour, II, p. 271.

(2) Le veto saspensif, a-t-il écrit lai-mème { Administration, p. 154), était tout ce qa'il fallait aa chef de l'Etat. On pouvait le comparer à un général dont la situation est trop faible pour soutenir une attaque obstinée, mais suffisante pour lui laisser le temps de juger si clés troupes auxiliaires viendroqt lui prêter assistance.

gnation, ni refus d'impôt. Il veut aussi qu'il soit efficace et, pour cela, il faut qu'on exige le vote conforme de trois législatures.

La Constituante jugea inutile d'être plus royaliste que les ministres du roi. Elle passa au vote au milieu d'une grande confusion. Tout d'abord la question fut ainsi posée : la sanction royale aura-t-ello lieu, oui ou non? « Une foule de membres, dit le Point du Jour (1), a débattu cette question comme mal posée; plusieurs ont offert de nouvelles rédactions; certains ont expliqué le mot sanction royale et lui ont donné diverses acceptions. Chez les uns, la sanction emportait le consentement ; chez les autres, ci^ n'était que le sceau ou l'authenticité donnée à la loi ; enfin, chez quelques-uns, c'était le droit de refuser ou d'accepter la loi; mais, au milieu de toutes ces définitions, on ne s'expliquait pas clairement sur la question si la sanction était nécessaire ou non à la Constitution ».

Mirabeau propose de poser ainsi la question : La sanction serat-elle nécessaire pour la validité des actes du corps législatif ?

Guillotin demande qu'on se prononce d'abord sur ce point : Le roi peut-il refuser son consentement à la Constitution ? Mais sur les observations de Mounier et Fréteau, on décide d'éviter de se prononcer sur cette question et Ton ajourne quant à présent ce vote dangereux.

On passe alors, toujours sur la proposition de Guillotin, à cette seconde question : Le roi peut-il refuser son consentement aux actes du corps législatif? Le vote, commencé à trois heures, finit à cinq heures. 730 députés se prononcent pour Taffirmative, 143 pour la négative; 76 s'abstiennent. On demande ensuite si ce refus sera suspensif. A huit heures du soir on annonce qu'il y a 673 voix pour, 325 contre, 11 abstentions (2).

(1) II, p. 2o3.

(2) Point du Jour^ II, p. 355. — Etienne Dumont raconte, dans ses Mémoires^ que Mirabeau s'abstint sur la question du veto, malgré le discours qu'il avait proooncé. II y eut de la làcl^eté claQS cette conduite, dit-il,

Restait à décider de quelle durée serait le veto suspensif. La discussion continue sur ce problème dans les séances suivantes. Mais au moment de statuer, le 14 septembre, Barnave propose de renvoyer le vote jusqu'au jour où le roi aura donné sa sanction aux arrêtés du 4 août. On sera ainsi assuré que le veto suspensif ne viendra pas frapper des résolutions que le pays a accueillies avec tant de joie.

Les amis du roi mettent tout en œuvre pour éviter à Louis XVI l'obligation d'avoir à se prononcer sur l'abolition de l'Ancien Régime. Ils soutiennent que les arrêtés sont constitutionnels (1), qu'ils échappent dès lors à la sanction; qu'on doit demander au roi de les publier ou de les promulguer, à la rigueur de les accepter, mais sans qu'il ait à les approuver. Toute la séance se passe dans ces discussions. « Il se manifeste de l'aigreur de parti », dit Mirabeau dans son journal. Le président était Clermont-Tonnerre qui déjà avait négligé le 12 de porter au roi ces arrêtés, malgré un vote formel, sous prétexte qu'on n'avait pas décidé de quelle manière cette présentation serait fiiite. Il essaye de précipiter le vote et annonce que la question préalable a été décidée (2).

Rien n'y fait. Il est résolu que le président portera, le soir même, les arrêtés au roi. « On a cru, dit avec tristesse le Courrier de Provence (n° 40), qu'il était politique de demander la sanction royale pour les arrêtés du 4 août ».

Le 18 septembre, la réponse royale arrive. Les députés s'attendaient à un oui ou à un non ; c'est un mémoire dont il leur fut donné lecture. Le roi, tout en approuvant les principes et l'esprit des arrêtés, faisait des réserves sur différents points. La surprise et la colère sont grandes. Goupil de Préfern s'écrie : « C'est une conférence que le roi vous propose ». Pétion

(Ij Ils ont pour but de déblayer, de décomhrer le terrain sur lequel vous allez construire, dit Mirabeau [Point duJour^ II, p. 373).

(2) Procès verbal manuscrit de la séance, Arcb. nat., C. 3\, et Moniteur^ Réimpressioq.

LE VETO ROYAL SUSPENSIF l89

ajoute : « En Angleterre le roi ne fait pas d'observations, il ne donne pas au Parlement des enseignements et des préceptes ».

D'autre part, Mirabeau fait remarquer dans son Courrier (n° 43) qu'on avait sollicité la sanction avant de savoir ce qu'elle serait : Est-ce un consentement? une promulgation? une simple publication? Dans quelle forme, à quels actes s'applique-t-elle ? Peut-elle être conditionnelle? Peut-elle ne s'appliquer qu'à une partie ? Le roi pcut-il faire des modifications, des retranchements, des additions? Le refus doit-il être motivé? Autant de points qui ne sont pas réglés et qui peuvent donner lieu à des difficultés, à des contentions entnî le roi et TAssemblée. Le roi a vu dans les décrets du 4 août, non des lois, mais des bases de lois, sur lesquelles on lui demandait, non sa sanction, non sa volonté, mais son avis. Il Ta donné. Au lieu d'un simple monosyllabe qu'on demandait, il a répondu par un mémoire.

Si justes que soient ces réflexions, la réponse du roi devait avoir un retentissement politique considérable. Elle semblait remettre en question des droits auxquels la nation était dès ce jour et à jamais attachée. Décidément Louis XVI refusait de se démocratiser.

Aussi, tandis que d'une part il plaidait les circonstances atténuantes dans son journal, Mirabeau prononçait à la tribune des paroles de colère et de menace. « Disons, osons nous dire mutuellement : Je veux aller jusque-là ; je n'irai pas plus loin; vous n'avez le droit d'aller que juscjuVi ; je ne souffrirai pas que vous outrepassiez ce droit ». Et il ajoute cette phrase déjà citée : « Si l'ancien ordre de chos(3S et le nouveau laissent une lacune, il faut franchir le pas, lever le voile, et marcher ». 11 conteste au roi le droit de remettre en question des arrêtés dont les imaguiations sont en jouissance (I). La noblesse et le clergé n'en perdraient pas moins

(1) II n'y avait pas que les imagiDatioos qui fussent eu possession de ces actes (l'afTranchissemeDt. On sait que les paysans s'étaient armés et avaient,

190 CfiAPlTllE IV

leurs droits, mais ils les perdraient « par l'insurrection de l'opinion ».

Les défenseurs du roi tâchèrent de détourner l'orage. L'un des plus généreux, ce duc de La Rochefoucauld-Liancourt dont le beau livre de M. Ferdinand-Dreyfus a raconté l'admirable vie, fît voter par l'Assemblée que le président serait chargé de se retirer devers le roi pour le prier d'ordonner incessamment la promulgation des arrêtés du h août, en assurant Sa Majesté que l'Assemblée nationale, lorsqu'elle s'occuperait des lois de détail, prendrait ses réflexions dans la plus scrupuleuse considération.

Le 21 septembre le roi envoya sa deuxième réponse. H ordonnera de promulguer les décrets « bien que la promulgation appartienne à des lois rédigées et revêtues de formes qui doivent en procurer l'exécution ».

Ainsi le roi continue de louvoyer (1). Il parle dans sa lettre de publication, de promulgation; il évite d'employer des formes solennelles, et Taspect même de sa lettre, écrite sur un papier de toute petite taille et assez peu convenable (2), indique des sous-entendus, la volonté de ne pas compromettre la dignité royale en employant un cérémonial officiel.

Cependant, l'Assemblée ne s'arrêta pas à ces nuances. Elle reçut la réponse avec acclamations et reconnaissance (3).

dans beaucoup d'endroits, supprimé les droits féodaux et détruit les chartriers.

(1) Charles I" avait agi de même pour le Bill des Droits. Il refuse d'abord de l'approuver, puis prétend qu'on s'est trompé sur ses intentions.

(2) Archives Nationales, G. 31, 263. Les lettres du roi à T Assemblée, conservées aux Archives, sont surprenantes de simplicité excessive. On dirait des communications familières, intimes. Est-ce mépris ?

(3) Et voici comment le roi appréciait ces transports de reconnaissance : « L'Assemblée, non contente de dégrader la royauté par ses décrets, affectait même du mépris pour la personne du roi, et recevait d'une manière impossible de qualifier convenablement les observations du roi sur les décrets de la nuit des 4 et 5 août ». Déclaration du roi laissée aux Tuileries lors du départ pour Varennes.

LE VETO KO Y AL SUSPENSIF l9l

Heureuse d'avoir une fois de plus compromis le roi, d'avoir aboli à jamais rAncien Régime, elle voulut en finir avec les questions relatives au veto. Malgré Mirabeau — qui ne peut lutter contre « la lumineuse réponse de ceux qui crient : Aux voix ! » (1) — on vote, par assis et levé, la clôture de la discussion. Par 728 voix contre 224 et 10 abstentions on décide que la suspension prononcée par le veto cessera à la deuxième législature qui suivra celle où on aura proposé la loi.

Ainsi fut institué le veto suspensif, malgré l'opinion de ceux qui considéraient ce procès entre la nation et le roi comme inconvenant et avilissant pour la dignité royale. « Avec le veto suspensif, avait dit Meunier, le roi ne serait plus qu un général d'armée ».

Quant à Louis XVI, il pensait qu'il avait été dépouillé par des factieux (2) d'une prérogative qui lui appartenait par droit héréditaire. De plus, à partir des événements des 5 et 6 octobre, il se considérait comme prisonnier et voulait paraître tel aux monarques de l'Europe, qui ne pouvaient manquer de venir le délivrer. Il prend donc le parti de sanctionner tous les décrets indistinctement (3). Voilà pourquoi il a sanctionné les arrêtés du 4 août, malgré Necker qui lui montre tout le danger de cette attitude, et qui lui rappelle qu'il n'y a ni juges ni arbitres pour connaître d'un litige entre un monarque et les représentants de la nation (4). Ses confidents le pousseront dans cette voie, espérant que le salut viendra

(1) Courrier de Provence, n" 44.

(2) Déclaration du roi aux Français laissée aux Tuileries lors du départ pour Varennes : « Qu'on se rappelle les mémoires que les factieux ont eu l'adresse de faire venir de plusieurs provinces, et les mouvements de Paris pour faire manquer les députés à une des principales clauses de leurs cahiers qui portaient que la confection des lois se ferait de concert avec le roi ».

(3) Même décIaraUon : « Sa Majesté, en accordant à tous les décrets indistinctement une sanction qu'elle savait bien ne pas pouvoir refuser, y a été déterminée par le désir d'éviter toute discussion que l'expérience lui avait appris être au moins inutile ».

(4j Negkbr, RévoL franc. ^ II, 2. — Staël, Considér.^ I, 2, 14.

192 CHAPltUË IV

de l'excès du mal, et cette coupable politique aura l'assentiment de Mirabeau lui-même (1).

Tout l'effort du roi consistera à ajourner autant que possible ses consentements, afin qu'au jour de la délivrance il ait moins de signatures à renier; il réservera toute son énergie pour résister aux mesures qui concernent la religion parce que ses scrupules de conscience lui en font un devoir.

Louis XYI s'efforce d'abord de laisser tomber dans l'oubli un certain nombre de décrets. Le défaut d'ordre et de méthode qui régnait dans l'expédition de ces décrets et qu'attestent les registres du Comité des décrets (2), rendait assez facile l'exécution de ce plan.

Aussi des plaintes très vives sont-elles fréquemment apportées à la tribune de TAssemblée. Le 15 mars 1790, c'est Muguet de Nanthou qui proteste contre les retards qu'éprouve la sanction du décret sur la constitution de l'armée ; le même jour un député, Bouche, signale plusieurs résolutions qui sont restées en suspens (3), et il ajoute : « J'ai promis à ma patrie et à mon devoir de suivre imperturbablement l'acceptation des décrets ». Effectivement, il signale à plusieurs reprises des retards, et, le 6 juillet 1790, il fait voter la création d'un service qui devait d'abord s'appeler impeclion de sanction. Mais le titre fut trouvé inconienable et changé en celui de surveillance ttexpédilion de sanction (4).

{\) C'est ainsi qu'ayant vott' la constitution civile du clergé, il écrit au comte de La Mark 'Correspondance^ II, p. 365 et 366 que l'Assemblée est enferrée et que si elle croit que la démission de vingt mille curés ne fera aucun effet dans le royaume « elle a d'étranges lunettes ».

(2; Conservés aux Archives nationales, Dl Bl à Dl B8.

(3) Décret qui autorise les municipalités à faire prêter serment aux gardes nationales. — Décret qui ordonne aux ofliciers des xMonnaies de justîfler, dans les quinze jours, de l'emploi de la vaisselle qui y a été portée.

(4^ Procès verbal imprimé par ordre de l'Assemblée et Réimpression du Moniteur,

En fait, cette surveillance fut exercée par le Comité des décrets y institué le 5 novembre 1789, et composé de quatre membres élus le 3 décembre : Fréteau, Le Chapelier, Malouet, Alex, de Lameth. Il fut renouvelé plusieurs fois sous la Constituante et la Législative ; le nombre de ses membres fut porté à douze, élus pour trois mois ; on mit à sa disposition des commis dont le nombre fut augmenté à diverses reprises par des décisions de TAssemblée.

C'étaient ces commis qui, sous la surveillance du Comité, devaient collationner les deux copies de chaque décret qu'on remettait au roi. Ils s'acquittaient fort mal de leur tâche, si l'on en croit une lettre du ministre de la justice en date du 5 mars 1792, adressée au Comité et insérée dans ses registres (1) : « Les commis expéditionnaires employés à la copie de ces minutes, dit-il, payés sans doute au rôle, mettent une telle précipitation ou une telle négligence, que la plupart des noms patronymiques ou de famille sont altérés ou illisibles... (2) ». Les sommes en chiffres diffèrent des sommes en toutes lettres. Il y a des grattages, des surcharges. Le 13 mars 1792, le ministre de l'intérieur Cahier explique que TAssemblée ayant ordonné d'acheter des grains à l'étranger pour une somme de dix millions, il aurait voulu pouvoir faire immédiatement opérer cet achat ; mais le décret lui est parvenu avec un retard considérable, nuisible aux intérêts du Trésor.

Le 22 juin 1792, la Législative eut létonnement de trouver, dans l'envoi de décrets sanctionnés, deux décrets de la Constituante. Elle chargea le Comité des décrets de faire une enquête. Le Comité répondit que, dès le 1" novembre 1791, il avait constaté qu'à la fm de l'Assemblée précédente plus de

(1) Archives oationales, D 1 B 8.

(2) C'est ainsi que le 14 avril 1792, à la demande du Comité des décrets, l'Assemblée Législative restitue son vrai nom à un vainqueur de la Bastille nommé Bouy et non Gouy (Procès verbaux imprimés).

six cents décrets étaient restés en souffrance, dont beaucoup avaient trait à des ventes de biens nationaux soumissionnés par les municipalités et dont le libellé était erroné. Il avait chargé trois de ses membres de signer ces décrets afin qu'ils pussent être présentés au roi ; mais, dans un si grand travail, quelques omissions avaient pu se produire. L'Assemblée fut satisfaite de ces explications et augmenta le nombre des employés mis à la disposition du Comité (1).

Le Comité avait décidé l'ouverture de deux registres, dont Tun servait à inscrire ses procès verbaux, et Tautre à enregistrer les décrets et les sanctions (2). On inscrivait dans ce dernier, divisé en neuf colonnes : la date des décrets — la remise des décrets au Comité — la remise des décrets coUationnés au président — la date de l'envoi à la sanction — la date de la sanction — la date de la notification de la sanction — la date de l'envoi de cette notification — l'indication des imprimés fournis.

Le Comité des décrets s'occupait non seulement de la sanction, mais de la publication de la loi. Très souvent on trouve, sur son registre de correspondance, des lettres demandant au ministre compétent pourquoi un décret n'est pas parvenu dans tel département, et la réponse du ministre.

Le Comité des décrets est encore chargé de deux importantes missions : celle de vérifier si les formes constitutionnelles ont été observées (nous aurons à y revenir) ; celle de veiller à l'exécution des décrets de mise en accusation. Les Archives renferment une assez volumineuse correspondance entre le Comité et les Grands Procurateurs de la Nation (3).

(1) Archives nationales, Dl B2 — Procès verbai imprimé du 22 juin

(2) Arcllives natioDales, Dl B2 — II y a aussi des registres d'ordres du jour teuus par le Comité des décrets.

(3) Série D. 1 B. 7.

En ce qui concerne Tétude de la sanction même, il faut distinguer deux périodes : celle qui précède la mise en vigueur de la Constitution de 1791 et celle qui la suit.

Avant la mise en vigueur de la Constitution de 1791, la sanction des décrets est régie tout d'abord par les décrets du 22 septembre et du 5 octobre 1789. Aux termes de ces décrets, aucun acte du Corps législatif ne peut être considéré comme loi, s'il n'a été fait par les représentants de la nation légalement et librement élus, et sanctionné par le monarque. Les décrets devront être présentés au roi, ou séparément, ou ensemble à la fin de la session.

Cette dernière disposition fut abrogée, en fait, par l'habitude que prit l'Assemblée de décider, en rendant un décret, que le président se rendrait immédiatement auprès du roi pour le prier de donner sa sanction ; en droit, par le décret du 25 mars 1790, aux termes duquel les décrets seront constamment présentés par son président à l'acceptation ou à la sanction du roi, dans le délai de trois jours au plus après celui où ils auront été rendus; dans la huitaine après ladite présentation, le garde des sceaux instruira le président de l'Assemblée, soit de la sanction donnée par le roi, soit des raisons qui auraient pu le porter à la différer. Les commissaires de l'Assemblée ci-devant nommés pour surveiller l'expédition et l'envoi des décrets sanctionnés seront chargés de veiller à l'exécution de la présente disposition (1).

Désormais les présidents, accompagnés des « commissaires à la sanction », se rendront constamment chez le roi pour lui soumettre les résolutions à accepter ou à sanctionner. Plus d'une fois, avant et après la promulgation de la Constitution

(1) Procès yerbaax imprimés par la Gonstitaante.

de 1791, r Assemblée se plaignit de la manière dont ses délégués étaient reçus par les gens du château (1).

Aucun veto du roi n'intervint sous la Constituante. Les hésitations et les résistances royales se manifestèrent par des retards apportés à la sanction.

L'un de ces retards donna lieu à une violente discussion : elle eut lieu à propos du premier décret sur les prêtres réfractaires .

Le 23 décembre 1790, Camus demande que le président se rende dans la matinée auprès du roi, s'informe des motifs pour lesquels le décret du 27 novembre 1790 sur les prêtres réfractaires n'a pas été sanctionné, et prie le monarque de donner immédiatement la sanction. L'Assemblée et les tribunes applaudissent.

A la séance du soir, le président annonce qu'il a rempli sa

(1) Les Révolutions de Paris ^ t. 7, n* 83, racontent à ce sujet qne lorsque Mirabeau devint président (et il était, dit ce journal, le meilleur de tous) et qu'il dut pour la première fois aller aux Tuileries présenter des décrets à sanctionner, il demanda à Grégoire, son prédécesseur, comment le roi recevait les présidents. « Le roi, très bien, lui fut-il répondu ; mais ses gens d'une manière fort leste ». Mirabeau y va, est reçu par le premier valet de chambre qui lui dit: « Veuillez attendre un instant ». « Je vous ordonne, réplique le président, d'aller dire sur-le-champ au roi que le président des représentants de la nation est ici ». L'anecdote a circulé, dit le journal ; Mirabeau ne l'a pas démentie ; cependant il n'en garantit pas l'authenticité. Elle a en effet le défaut de rappeler un peu trop le fameux : a Allez dire à votre maître... » A ce sujet, le journal se plaint vivement que le cérémonial de la sanction en France soit inadmissible et expose le président aux rebuffades de valets insolents. En Angleterre, le roi va au Parlement ; « le peuple anglais, qui sent toute la dignité d'une nation libre, ne souffrirait pas que l'acte qu'on doit considérer comme le complément de la loi se fit, pour ainsi dire, clandestinement dans les antichambres du palais de Saint-James » !

Le 4 février 1792, nouvelles plaintes du même genre. Le roi demande comment l'Assemblée entend que ses délégués soient reçus. L'Assemblée refuse de répondre et le roi déclare aux commissaires à la sanction : « Veuillez bien dire à l'Assemblée que des intérêts trop majeurs m'ayant empêché de m'occuper de cérémonial, je renvoie à un autre temps de concerter avec elle les objets sur lesquels la Ck)nstitution a gardé le silence ». — Procès verbaux imprimés, 4 à 7 février 1792.

mission. Le roi lui a rappelé qu'il a accepté la Constitution civile du clergé, que le décret du 27 novembre n'en est qu'une suite, et que ses dispositions ne peuvent dès lors être douteuses. Mais le respect de la religion et les intérêts mêmes de la Constitution exigent qu'on recoure de préférence aux moyens les plus doux. « Que l'Assemblée prenne en moi, dit-il, toute la confiance que je mérite ». Camus répond que les assurances d'attachement que le roi donne à la Constitution sont précieuses ; il ne doute ni de ses bonnes dispositions, ni de son zèle à faire exécuter les lois, mais il faut que cellesci existent, avant d'être mises à exécution. La question est de savoir si la délibération deviendra loi d'Etat. « Le roi ne peut refuser son acceptation aux décrets constitutionnels; quant à ceux qui ne sont que réglementaires, il doit faire connaître, dans la huitaine, s'il les a sanctionnés ou s'il refuse sa sanction, et quels sont les motifs de son refus ». La tranquillité du royaume exige que la loi soit promulguée ; tous les palliatifs sont épuisés. Les évêques attendent la sanction de celui qu'ils appellent le souverain pontife. « Les Français ne croyaient pas que cette Constitution ne pouvait exister que sous la sanction d'un ultramontain ». « Sommes-nous Français ou Italiens? » interrompt une voix. Camus continue en excitant habilement les méfiances nationales contre l'ultramontanisme. Si le clergé n'a pas assez de religion pour exécuter des décrets qui n'ont d'autre but que l'affermissement de cette même religion, il faut que la force intervienne. 11 conclut en proposant que le président se retire sur l'heure par devers le roi et le prie d'expédier le lendemain une réponse définitive. Le côté droit réclame le renvoi à une autre séance. On s'efforce d'arrêter la motion par des demandes de renseignements. Duquesnoy s'informe des motifs pour lesquels le Comité « chargé de poursuivre les sanctions » a gardé le silence ; quelles sont les mesures plus douces que le roi envisage ? a-t-il envoyé un courrier ^ Rome ? On soulève aussi

des questions de forme : la réponse du roi est-elle signée ? a-t-elle un caractère authentique ? Le président dit que le roi lui a lu cette réponse et la lui a remise par écrit. Des députés font remarquer que c'est là une procédure irrégulière; le roi doit répondre simplement : « Je prendrai en considération ».

L'agitadon de FAssemblée était extrême ; Maury parut sentir que cette situation ét^t particulièrement dangereuse et qu'il fallait jeter du lest. 11 monte à la tribune pour repousser tout ajournement, et il fait cette déclaration : « Le roi n'est pas législateur ; il n'est pas partie intégrante de la législature ». Cette affirmation, inattendue dans la bouche d'un royaliste, provoque des exclamations et des murmures. Maury essaye de l'expliquer en disant qu'il ne s'agit pas de la sanction donnée à une loi, mais de l'exécution d'un décret sanctionné. Le roi, dans ce cas, n'a pas à suivre les formes légales. Ce que l'Assemblée doit réclamer, c'est l'exécution de la Constitution civile que le roi a acceptée. Mais, en réclamant cette exécution, les représentants doivent ménager la liberté du chef de l'Etat, car tout acte de violence serait un bienfait pour.... Interrompu par de violents murmures, l'orateur affirme sa pensée dans cette formule saisissante : <( Je dis qu'un acte de violence deviendrait un acte conservatoire ».

La thèse de Maury choquait l'Assemblée qui voulait, au fond, scruter la pensée du roi et savoir si vraiment il méritait toute la confiance qu'il réclamait. En outre, Maury eut le tort de mêler à cette thèse constitutionnelle l'affirmation répétée que le roi avait bien fait de recourir au Saint-Siège en matière spirituelle. — Barnave proteste au nom de la gauche : aucune puissance étrangère n'a le droit de coopérer à la sanction. — Chapelier rappelle qu'au bout de huit jours le garde des sceaux est tenu de rendre compte du retard pour tout décret non sanctionné. — Enfin, on insiste sur la nécessité d'un contre-seing ministériel pour que la responsabilité du refus de sanction puisse être poursuivie.

Le 26 décembre, le décret sanctionné est envoyé à F Assemblée dans une lettre régulière avec signature et contre-seing. « Si j'ai tardé, dit le roi, c'est qu'il était dans mon cœur de désirer que les moyens de sévérité pussent être prévenus par ceux de la douceur />.

Notons encore que le 19 avril 1791 le roi vint à l'Assemblée se plaindre des obstacles qu'on mettait à son départ pour Saint-Cloud. Il importe, dit-il, à la nation de prouver que je suis libre ; rien n'est si essentiel pour l'autorité des sanctions et des acceptations que j'ai données à vos décrets. Et il termine par une chaleureuse adhésion à la Constitution dont la Constitution civile du clergé fait partie.

Deux mois après, à l'ouverture de la séance, le président annonce à l'Assemblée une nouvelle affligeante : on a enlevé le roi et on l'emmène sur la route de Varennes.

L'Assemblée n'hésite pas.

Elle s'empare immédiatement de tous les pouvoirs, et suspend la sanction royale.

Elle décide que les décrets seront mis à exécution par les ministres, qui devront y apposer le sceau de l'Etat sans qu'il soit besoin d'acceptation ni de sanction.

« Vous aviez délégué au roi le droit de donner la sanction, dit Pétion. Dans l'absence du roi, ce droit retourne naturellement à sa source. L'Assemblée peut le déléguer à toute autre personne ou en suspendre la délégation ».

Chose plus digne de remarque : il n'y eut pas davantage hésitation de la part des ministres du roi. Celui-ci, en partant, leur avait enjoint de ne rien signer en son nom jusqu'à ce qu'ils eussent reçu des ordres de sa part, et il avait prescrit au garde des sceaux de lui renvoyer le sceau lorsqu'il en serait requis.

A propos de Charies I" et de sod départ pour York, nous avons montré quelles espérances pouvait concevoir le roi en obligeant le Parlement à une usurpation manifeste doublée d'une sorte de faux. En France la âtnation fut encore plus simple. Ce ne furent pas les ordres du roi que les ministres attendirent, mais ceux de FAssemblée qu'ils sollicitèrent. Ils vinrent demander une nouvelle investiture aux représentants ; à cette seule condition, ils se déclarèrent prêts à signer et à sceller. Quelle reconn^ssance plus formelle de la souveraineté nationale ?

Heureux eût été notre pays si les députés, ne s'accrocbant pas désespérément à un loyalisme impossible, à des fictions discréditées, avaient résolument tiré les conséquences logiques et nécessaires de ce principe indiscuté ! C'est en ceci qulls méritèrent le reproche d'utopie : c'est pour avoir voulu conserver le monarque en organisant la démocratie.

Ils le conservaient pourtant, alors même que sa fuite l'avait rendu plus que suspect. « La haine contre le roi est devenue inexprimable, écrit le Suisse P. Ochs le 29 juin. Cette disposition des esprits contre la royauté est ce qui embarrasse le plus l'Assemblée nationale qui voudrait conserver l'ombre de royauté qui subsiste encore suivant la Constitution actuelle » (1). — « On avait (ait du roi un ennemi, a dit Quinet, et on s'obstine à le faire régner ».

Mais, en même temps, on le démocratise, disait Mirabeau, on le dégrade, écrivait Louis XVI. Il est prisonnier dans son palais, déchu de la sanction, publiquement convaincu de ruse et de fourberie.

On écrit, dans le décret sur la résidence, qu'il est un fonctionnaire public^ et cette qualification paraît un outrage au roi qui avait fait dire par son garde des sceaux, à l'ouverture des Etats généraux, qu'il était un monarque citoyen. Elle fut

(1) SCHMIDT, 0/7. Cit,

un des motifs qui décidèrent Louis XVI à s'enfuir (1). Elle remplit d'horreur tous les sujets fidèles du roi, dit d'Epréménil (26 mars 1791). A cette époque, on tient pour ridicules toutes les formes traditionnelles qui relèvent le prestige de la monarchie et on s'acharne à les détruire. « La royauté, dit Thouret, rapporteur du décret sur la régence, est une magistrature trop respectable pour avoir besoin de ces dehors mensongers... Elles sont évanouies, ces considérations frivoles par lesquelles le despotisme cherchait à substituer l'illusion à la raison, et à s'étayer du charlatanisme de formes hypocrites et adulatoires » (2). Et il explique, le 28 mars 1791, que pour assurer la stabilité de la royauté, il faut que les prérogatives de l'autorité royale ne répugnent pas aux principes imprescriptibles de la justice éternelle et que rien n éloigne les hommes fiers et raisonnables de s'y soumettre !

C'est surtout lors de la révision des actes constitutionnels que l'Assemblée montre toute sa méfiance. Elle part du principe que le roi est le chef du pouvoir exécutif et ne peut être que cela. Mais ce principe même n'est accepté qu'à regret. Le pouvoir exécutif est considéré comme l'ennemi. Thouret explique que le Comité de constitution a voulu assurer à la France une Constitution stable. Pour cela il faut, chose difficile, « donner au pouvoir exécutif tous les moyens d'assurer la liberté sans l'opprimer, et l'énergie nécessaire pour maintenir l'ordre public. C'est cette entreprise difficile qui sans cesse a obtenu notre attention et qui a fait, j'ose le dire, notre tourment. Nous avons pris toutes les précautions possibles contre le danger des prérogatives trop grandes qui auraient pu être accordées au pouvoir exécutif. Nous avons calculé scrupuleusement tout ce qui pouvait être retranché de son pouvoir, sans ôter la force nécessaire au gouvernement, et

(1) Staël, Considér,, I, 2, ch. 21.

(2) Il s'agissait de savoir si tes actes du régent seraient rendus au nom du roi mineur,

nous n'avons laissé subsister que ce qui, dans notre opinion, était absolument nécessaire » (1).

Quelle étrange manière de faire une Constitution! Et ce n'est pas tout encore. L'Assemblée adopte une loi sur la régence qui, faisant élire le r^nt par les électeurs des districts, institue une véritable République intercalée entre deux r^;nes, une République temporaire qui pourra durer dLx-neuf ans! Elle vote tout un Code pénal contre le roi qui commettrait certains actes, par exemple qui sortirait du royauaoe. Elle fait des lois pour le cas où le petit-fils de Louis XIY, ayant démérité, serait censé avoir abdiqué et « rentrerait dans la classe des citoyens! ». On va jusqu'à envisager l'bypotbèse où le roi rentrerait dans ses Etats à la tète d'une armée étrangère. « Henri IV devait donc être pendu! », s'écriera l'abbé Maury (26 mars 1791).

Les dispositions relatives au veto se ressentent de cet étrange état d'esprit.

Au terme des dispositions constitutionnelles le corps législatif vote des décrets. Ces décrets sont soumis à la sanction du roi. Celui-ci, dans un délai de deux mois, exprime son assentiment ou son refus suspensif. Le consentement est exprimé par cette formule écrite sur chaque décret et signée du roi : « Le roi consent et fera exécuter ». Le refus suspensif est exprimé par celle-ci : « Le roi examinera » (2).

(1) Séance du 14 août 1791.

(2) On avait d'abord songé à la formule anglaise et proposé de dire le roi avisera. Cette formule que la Restauration devait reprendre, avait été critiquée par Mirabeau (Courrier de Provence^ n* 47) : « H est assez singulier qa'en Angleterre le roi dise la même chose en meilleur français : le roi s'avisera^ c'est à-dire le roi se consultera, le roi réfléchira, le roi examinera. Ces mots a le roi avisera » signifient que le roi donnera un avis, ce qui ne signifie rien ». — Mounier (4 septembre 1789) défend la formule le roi examinera qui devait être, selon lui, prononcée par le Chancelier. « Cette prononciation, conforme à l'usage qui se pratique en Angleterre, répond aux égards qui sont dus au corps législatif : elle l'encourage à représenter la même loi l'année suivante, si, après de nouvelles réflexions, il la croit toujours uUle ; elle aq-

Cette formule, qui était prononcée par le Chancelier dans les propositions primitives, doit maintenant être écrite sur la minute des décrets.

Le roi est tenu d'opposer son veto aux décrets qui n'auraient pas été rendus dans les formes constitutionnelles (1), par exemple si un décret n'a été l'objet que d'une lecture, sans qu'il soit intervenu au préalable de décret d'urgence. Le Comité des décrets veille à l'observation de ces formalités de rigueur. Il propose, pour la déclaration d'urgence, une formule plus constitutionnelle que l'intitulé en vigueur (2); il renvoie devant TAssemblée les décrets irrégulièrement rendus (3). (Malgré cette surveillance, il arrive que le gouvernement renvoie des résolutions irrégulièrement prises).

Le roi doit apposer ou refuser sa sanction dans les deux mois.

S'il la refuse et que deux législatures votent des résolutions conformes, le décret devient une loi, le roi étant censé avoir donné sa sanction. Cette fiction déplaît à Rcwbell et à Guillaume (15 août 1791). Pourquoi ces subterfuges? Il faut dire franchement que, dans ce cas, la sanction n'est pas nécessaire. Mais Thouret, rapporteur, répond que c'est plus convenable : on évitera ainsi de faire deux classes de lois, les unes munies, les autres dépourvues de sanction.

Tels sont les principes. Mais tout d'abord, en ce qui concerne le délai de deux mois imparti au roi pour réfléchir, on sait combien il fut souvent réduit à néant par des votes prescrivant que le décret serait porté dans la journée à S. M., que le président se retirerait par-devers le roi pour le prier de donner immédiatement sa sanction, etc.

torise le roi à donner dans une seconde session le consentement qu'il avait refusé lors de la première, et cela sans compromettre la majesté du trône ».

(1) Bbaumez avait proposé que le roi fût tenu de dire en frappant un décret de veto, s'il l'arguait d'erreur, d'inconstitutionnalité, ou d'empiétement sur sa prérogative (Arch. nat., C. 31, 257).

(2) Arch. nat, D. 1 B. 2, 15 novembre 1791.

(3) Ibid,, 26 juin 1792, et Procès verbaux imprimés, 14 avril 1792.

En outre, étaient exceptés de la sanction, et deveiuûent lois de plein droit par le vote du corps législatif, an certain nombre de décrets qui allèrent sans cesse en augmentant au cours des travaux préparatoires.

Aux termes de Tart. 7, sect. III, chap. m de la Constitution de 1791, sont exécutés comme lois, sans être sujets à la sanction, les actes du corps législatif concernant :

1® La police intérieure de l'Assemblée, sa sûreté extérieure, la vérification des pouvoirs ;

2** La convocation des assemblées* primaires en retard ;

3** L'exercice de la police constitutionnelle sur les administrateurs et sur les officiers municipaux ;

(Ces deux dernières exceptions empiètent viâblement sur les attributions du pouvoir exécutif).

4o Les questions soit d'éligibilité, soit de validité d'élections ;

50 Les actes relatifs à la responsabilité des ministres, et les décrets portant qu'il y a lieu à accusation ;

60 L'établissement, la prorogation et la perception des contributions publiques (1).

Cette dernière exception ne se trouvait pas dans les propositions primitives. Elle ne figure pas dans le décret du 15 août 1791 sur la sanction. Elle fut ajoutée le 27 août, après une vive discussion où Ton essaya de faire réserver l'initiative des lois financières au gouvernement.

Cette motion excite une vive indignation. Barère notamment proteste : « Les lois sur l'impôt ne sont pas à proprement parler de la législation ; c'est une véritable administration paternelle ; c'est une grande disposition d'économie politique ; c'est une contribution divisée entre les membres d'une grande famille par la famille elle-même. Le roi n'est, quant à l'impôt surtout, qu'un fonctionnaire public, un commis pour faire percevoir ce que la famille a imposé sur ses membres ».

(1) Od ne pouvait imaginer une disposition plus dégradante pour la majesté royale, dit Neclier, Pouv, exéc, i, 5.

On ordonne Timpression du discours de Barère et Ton vote la motion proposée, sur cette observation de Lavie : « Nous n'avons fait la Révolution que pour être maîtres des impôts » (1 ) .

Deux restrictions aux droits du corps législatif étaient inscrites dans le même article. La sanction était requise pour les dispositions des lois de finances qui établiraient des peines autres que les amendes et contraintes pécuniaires. Les lois de finances ne doivent contenir aucune disposition étrangère à leur objet ; les riders, les bills épingles, étaient ainsi interdits (2). Mais quelle était la sanction de cette disposition ?

Là s'arrête la liste des décrets qui n'ont pas besoin d'être sanctionnés (3). Mais quelle autorité décidera dans quelle catégorie il convient de classer tel ou tel décret, et s'il convient ou non de le présenter à la sanction? Les décrets non soumis à sanction devront-ils être communiqués au roi? Dans quelle forme? Le roi devra-t-il y apposer une formule exécutoire? Quelle sera cette formule ?

Autant de questions sur lesquelles la Constitution garde le silence, et qui donnèrent lieu à des décisions variables.

En fait, c'est l'Assemblée qui décide si le décret doit être soumis à la sanction. Sur le registre du Comité des décrets, on en trouve un très grand nombre en face desquels on a écrit « réglementaire » dans la colonne de la sanction. Mais l'Assemblée hésite parfois elle-même sur le caractère de ses résolutions (4). Le 31 janvier 1792, le Comité des décrets annonce que le ministre de la justice a retourné quelques

(1) 27 août 1191, Moniteur, réimpression.

(2) MouNiBR, Considér. sur les gourernements, avait demandé que la Constitution de France, à l'exemple de celle d'Angleterre, défondît expressément aux représentants de la nation de joindre aux lois de subsides d'autres lois pour foreer le roi à tout sanctionner sans distinction.

(3) On avait proposé certaines additions à cette liste, par exemple les décrets licenciant des corps militaires (Brostaret, séance du 15 août 1791, Moniteur, réimpression).

(4; Arch. nat., D 1 B 1.

décrets envoyés à la saocdoo et doq rendus dans les formes r^lement^dres. L'Assemblée décide que c'est par erreur qu'on a sollicité la sanction ; les décrets concernaient sa police intérieure (1). Les h. 5, 7 et 9 janvier 1792 TAssemblée se demande si les décrets qui constituent la Haute-Cour nationale doivent être sanctionnés, et elle ne conclut pas (2).

Il semble qu'on ait, en général, présenté au roi tous les décrets, réglementaires ou non. Ainsi, on trouve cette inscription sur le registre du Comité des décrets, à propos d'une résolution du 5 décembre 1791 félicitant la Société des Wighs angisûs : «< Présenté au roi. Ce décret n'est pas susceptible de sanction »» (3). Dans les « Notes de décrets sanctionnés », on lit en face de certains décrets cette réponse : Le roi fera exécuter (4).

L'en-tète des « Notes de décrets sanctionnés » porte d*abord : «< Le Ministre de la justice transmet (5) à M. le Président de l'Assemblée nationale la Note des décrets sanctionnés par le roi » ; on ajoute plus tard « ou dont Sa Majesté a ordonné l'exécution ».

Ainsi on présente les décrets au roi. Mais doit-il mettre une formule exécutoire sur les résolutions dont il est tenu d'assurer l'exécution, sans avoir à les approuver ? (6) Le gouvernement n'en sait rien, et demande au Comité de législation de lui indiquer un libellé de promulgation. L'Assemblée

(1) Procès verbal imprimé.

(2) Procès verbal imprimé.

|3y Archives nationales, Dl Bl.

(4) Archives nationales, cartons de la série G.

f\S) En 1792 on lit : a A l'honneur d'adresser ».

^6) La Constitution dit : « Seront néanmoins exécutés comme lois, sans

être sujets à sanction, les actes du corps législatif concernant ». Pour les

lois de finances la formule est différente : « Les décrets du Corps législatif concernant l'établissement, la prorogation et la perception des contributions publiques, porteront le nom et l'intitulé de lois. Ils seront promulgués et

exécutés sans être sujets à la sanction » f Art. 7 et 8, ch. 3, secl. III,

Constitation 1791).

répond (le 3 novembre 1791) que les décrets non soumis à sanction ont force de loi par eux-mêmes, et qu'il n'y a pas lieu de délibérer (1).

Des communications régulières relatives à la sanction des décrets s'établissent donc entre le gouvernement et T Assemblée.

On trouve aux Archives nationales (cartons de la série C) une série de lettres adressées par le garde des sceaux au président de l'Assemblée : « J'ai l'honneur de vous adresser Tétat des décrets sanctionnés par le roi ; je viens de faire remettre les doubles minutes de ces décrets aux Archives nationales, conformément à l'art. 82 dfi la loi du 17 juin 1791 (2). Je suis avec respect, Monsieur le Président, votre très humble et très obéissant serviteur ».

Ces lettres sont accompagnées de bordereaux qu'on appelait « Notes de décrets sanctionnés ». Ils ont un en-tète imprimé (parfois manuscrit) ainsi disposé :

Le Ministre de la justice transmet à Monsieur le Président de l'Assemblée nationale la Note des décrets sanctionnés par le roi (3).