CHAPITRE m

Caractère des fonctions du syndic. — Procureurs des habitants.

— Elections pour les fonctions municipales sous l'ancienne monarchie. — Suppression des élections dans les villes.— Syndics perpétuels dans les villages. — Retour au principe de l'élection. — Confirmation des syndics par les intendants. — Syndics révoqués et nommés d'office. — Durée de leurs fonctions. — Attributions et fonctions des syndics. — Amendes. — Indemnités. — Situation précaire et subalterne des syndics.

— Nécessité de relever leur situation au moment de la Révolution.

Il n'est pas d'association sans chef et sans représentant. Le chef de la communauté fut longtemps le seigneur ; mais lorsque les habitants eurent des intérêts distincts, ils choisirent des mandataires pour les soutenir. Le jiom et les attributions de ces derniers variaient selon les provinces et les localités * ; dans le midi de la France, ils étaient appelés con-

* Un document de 4717 énumère comme chefs ou représentants de communes, les maires, échevins, jurats, consuls, lieutenants, députés, régens, procureurs, syndics, fabricants (fabriciens), trésoriers, marguilliers et collecteurs. — Freminville, p. 145.

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suis ; au centre et au nord, on les désignait d'ordinaire sous le nom de syndics. Ce nom se donnait aux mandataires des corporations industrielles comme aux représentants de corps plus importants. Le clergé de France, qui se réunissait en assemblées périodiques, avait ses syndics généraux ; l'assemblée des communautés de Provence ses syndics nés et ses syndics joints, qui étaient élus par chacun des trois ordres. Déjà, au déclin de la domination romaine, on avait vu surgir parfois en Gaule des hommes munis d'un mandat temporaire, qui remplissaient auprès des dtés le rôle des défenseurs que les Grecs appelaient syndics '.

Dans la communauté rurale, le syndic n'est pas un magistrat, comme le maire ou les échevins des communes; c'est un simple agent qui n'a d'autre autorité que celle qu'il tire du mandat qui lui est confié ; il n'a aucun prestige, aucune prérogative ; son pouvoir, qui dépend de la volonté des habitants, peut être limité ou révoqué par eux. A peine est-il reconnu par le seigneur; l'administration ne lui donne un caractère légal que tardivement. Le syndic n'avait pas, comme les maires actuels, d'attributions de police ; son autorité était précaire, parce que les moyens d'exécution lui manquaient ^. La liberté ' communale exercée par les assemblées était à la fois pratique et inofifensive, parce que les pouvoirs poli-

* Defensores quoque quos Grœcî syndicos appellant. Digest., liv. 18, § 3. Defensio civitatis est ut syndicus fiât. Id. liv. I, §2.

* Leber, Histoire critique du pouvoir municipal^ p. 407.

LBS SYNDICS. 47

tiques, judiciaires et municipaux n'étaient point réunis dans les mêmes mains ; mais ce système avait pour désavantage de faire des fonctions municipales une charge sans compensation pour ceux qui les remplissaient.

Le nom de procureur accompagna d'ordinaire, jusqu'à la fin du xvn® siècle, le nom de syndic. Nous avons vu qu'il y avait au xnf des procureurs, appelés souvent establis, dans les localités qui n'étaient point constituées en commune, telles que les « villes bateices. » Ils étaient nommés « de par le seigneur-justicier et par l'accort de tout le commun. » Cet accord devait se faire en présence du seigneur ou de son juge. Mais on distinguait deux sortes de procureurs. Les uns n'engageaient que ceux qui leur donnaient nommément leurs voix, mentionnées sur un acte authentique, ainsi que celles des opposants, qui restaient en dehors du procès. Les autres engageaient la conmiunauté tout entière. Leur mandat, stipulé par un acte d'assemblée, pouvait ne pas s'appliquer à une affaire spéciale, mais à toutes celles qui concernaient la communauté, jusqu'à l'époque de leur remplacement. L'unanimité n'était pas nécessaire pour rendre leurs pouvoirs valables ; il suffisait que la majorité et les plus riches fussejit d'accord pour les élire ; car il ne convenait pas que la minorité et les plus pauvres pussent leur faire la loi * .

Le caractère particulier des charges communales sous l'ancienne monarchie, c'était d'émaner de l'é-

* Beaumanoir, éd. Beugnot, I, 80, 81, 87, 88.

lection. Un jurisconsulte célèbre du temps de Louis XIV, Domat, le proclame formellement. « Il y a cette dififérence, disait-il, entre les charges municipales et les autres sortes de charges, comme celles des oflBciers de justice, de finances et autres qu'on appelle ofiBciers du Roi, que comme les fonctions de ceux-ci leur sont commises par le Roi, ils en ont pour titre les provisions qu'on leur donne, au lieu que les fonctions des charges municipales étant commises à ceux qui les exercent par les communautés que ces fonctions regardent, ils sont appelez à ces charges par l'élection de ceux qui ont le droit de la faire *. » Ce principe juste recevait, surtout à répoque où il était formulé, de graves atteintes dans la pratique ; Louis XIV érigeait en oflBces vénaux les charges municipales des villes ; et lorsque plus tard on revint aux anciennes traditions électives, on en rétablit le simulacre plutôt que la réalité. Les électeurs réduits et triés apprenaient d'une manière oflBcielle le choix qu'ils devaient faire, et qu'en fidèles sujets, ils s'empressaient d'exécuter au moment du vote. Un ordre du roi, une lettre du gouverneur, leur désignaient impérativemeût le candidat sur lequel ils devaient porter leurs suffrages ^.

Dans les campagnes, il n'en fut pas de même.

Louis XIV essaya, il est vrai, d'établir dans chacune des paroisses de son royaume, dans les dix-neuf généralités des pays d'élection, des syndics perpé-

* Les loix civiles dans leur ordre naturel^ tit. XVI, soct. IV, 4. ' Correspondance administrative sous le règne de Louis X/K, publiée par G. B. Depping, I, 634 et suiv., 874, etc.

LBS SYNDICS. 49

tuels pour y exercer les mêmes fonctions que celles qui y avaient été remplies jusqu'alors par les syn^ dics électifs. Il leur accordait des prérogatives et des exemptions ; il leur attribuait des gages au denier quinze du prix d'acquisition de leur charge *. Mais, malgré les avantages qu'il leur offrait, les paysans n'achetèrent point partout ces oflBces ; les seigneurs, qui avaient la faculté de le faire, pour les donner à qui bon leur semblerait, s'en soucièrent peu * ; et bientôt l'édit de 1717, supprimant les syndics perpétuels, rétablit en droit les coutumes anciennes qui en fait avaient été conservées dans la majorité des conununautés ^. Les syndics furent élus comme ils l'avaient été de temps immémorial par les habitants réunis en assemblée communale.

Aucune loi générale ne réglait, il est vrai, ces élections. Il y avait des exceptions dans les provinces récemment conquises, telles que l'Artois, le Hainaut et la Flandre, où les seigneurs désignaient les échevins *. Dans le Roussillon, les officiers des communautés étaient à la nomination du roi ^. Ailleurs, le

* Edit du Roi, de mars 1702. — Mémorial alphabéliqtie des choies concernant la justice, la police et les finances de France, i704, p. 645.

* Le seigneur nommait un commis pour gérer la charge, Apch. de FAube, C. 1513.

■ Un procès-verbal de chevauchée de 1704 constate que dans rélection de Troyes, sur 22 communautés, 9 .ont des syndics perpétuels ; dans 2, il n'y a point de syndics ; dans 1 , le marguillier fait les fonctions de syndic. Arch. de i*Aube, C. 1002.

* Guyot, Répertoire, au mot Echevin.

> Compte de V administration de Raymond de Saint- Sauveur p. 70.

50 LIVRE I**'. CHAPITRE îll.

droit de faire les consuls appartenait au seigneur* ; il était parfois racheté par les habitants, qui avaient souvent le droit de présentation*. Mais, presque partout, rélection était la règle ; tantôt, elle avait lieu annuellement, à une date régulière ; tantôt, le jour était désigné par Tadministration '. Elle se faisait d'ordinaire à haute voix, et à la majorité des suffrages; cependant, certains pays suivaient des usages particuliers. Dans un village du Bigorre, tous les habitants se réunissaient dans Péglise ; on leur distribuait des grains de millet blanc parmi lesquels se trouvaient quatre grains noirs. Ceux qui recevaient les grains noirs nommaient les magistrats municipaux *. En Provence, les consuls sortants proposaient leurs successeurs, et si leurs candidats n'étaient pas agréés, les chefs de famille réunis en assemblée générale procédaient à l'élection ^.

* En Auvergne, à partir de 1510, les habitants nommèrent, sans l'autorisation du seigneur, les luminiers^ agents municipaux chargés surtout de la voirie. Rivière, Histoire des Institutions de l'Auvergne, l, 291.

* Inventaire des Arch. du Tarn, B.62 et IL—Inv, des Arch. de l'Aveyrony C. 5, 51 , etc.— Id, de VAude, B. 164. Deux seigneurs plaident pour être maintenus en la faculté de choisir... deux personnes de quatre que le général desdites communautés nommera à Teffet d'être consuls. — L'intendant intervient parfois pour réprimer les prétentions de certains sujets à l'occasion de ces nominations, Mém. de N. /. Foucaultj p. 85.

* Inv, Arch. Sein^-Inférieure, C. 10 et 11.

* De Lagrcze, 86. Cet usage était autorisé en 1738 par arrêt de la Cour.

^ b^ Henri Grégoire, Hist, de la commune de Puget-Ville, chap. VI.— Voir aussi Inv, Arch. Drôme^ C. 683.

Au dix-huitième siècle, après la suppression des o£Bces perpétuels, une plus grande uniformité s'établit dans certaines provinces pour les nominations des syndics ; mais tout en leur donnant un caractère légal, les intendants s'arrogèrent peu à peu le droit de les confirmer, et même, dans certains cas, de les nommer d'oflBce et de les révoquer. Ils n'usaient de cette faculté que dans des circonstances exceptionnelles. En Champagne, les juges seigneuriaux avaient quelquefois exercé le droit de nomination et de révocation ; on réduisit à néant leurs prétentions à coups d'arrêts du conseil * . L'intervention de l'intendant n'était pas toujours inutile. Ici, le syndic se perpétue dans sa charge et refuse de rendre ses comptes ; ailleurs, il se garde de convoquer les habitants pour qu'ils lui nomment un successeur *. Ailleurs, c'est un syndic élu qui de gré à gré cède 3a charge à un habitant ; c'en est un autre qui nomme lui-même son successeur ; ce sont les habitants qui se divisent, forment deux assemblées distinctes, et nomment dans chacune d'elles un syndic ^. A défaut de la justice, qui dans certaines provinces multipUe les frais et ajourne les solutions *, il faut bien que le subdélégué ou l'intendant

* Arrêts du Conseil des 41 mars 1763, 13 novembre 1764, 46 août 1773, 20 mars 1775, des 22 février, 12 mars et 31 juillet 4776. Voir aussi Arch. de TAube, C. 1957.

« Arch. de l'Aube, C. 636, 410.

» Id., C. 4756, 1995. Jnv. Arch. Seine-Inférieure, C. 11.

* Denisart, IV, 742. Un syndic élu en même temps qu'un autre se pourvoit devant le juge local, qui le renvoie en Télec-

52 LIVRE f^. CHAPITRE III.

intervienne dans tous ces cas, tranche les diflBcultés, fasse les révocations et les nominations. Parfois il les fait pour plaire au seigneur; mais il colore cet acte arbitraire sous un prétexte légal. Si le syndic révoqué persiste, s'il proteste, il le réduit au silence, et lorsque son successeur fatigué de trois années de fonctions demande comme ime grâce à en être relevé, c'est encore l'intendant qui désigne le paysan qui doit le remplacer * . C'est le tort et l'inconvénient de la tutelle administrative de ne pouvoir se limiter, et d'abuser de sa force, lorsqu'elle est acceptée sans conteste. Le Tiers-Etat du bailliage de Melun se plaignit en 1789 des inconvénients qui en résultaient, et réclama pour les paroisses la faculté de rentrer dans leur droit de nommer leurs syndics ; mais les mêmes doléances ne se retrouvent pas dans les cahiers des provinces voisines.

En Champagne, les intendants fixèrent à un an la durée des fonctions des syndics; ceux-ci pouvaient y être continués pendant une autre année, mais non contre leur gré *. Certaines chartes et certaines coutumes autorisaient les habitants à révoquer le mandat

tion; il en appelle au parlement, qui renvoie TafTaire à la cour des Aides.

* Arch. de l'Aube, C. 1308. En 1765, l'intendant nomme un syndic à Charmont, pour ramener la tranquillité, et parce qu'il sait que le seigneur a cet objet extrêmement à cœur.

* Ord. de l'intendant de Champagne de 1778. Intr. à Vinvenlaire des Archivée de VAube^ p. (î7. Il y eut dans certaines localités des syndics alternatifs et triennaux.

temporaire qui leur était donné ^ Dans les petites communautés, il n'y avait d'ordinaire qu'un syndic; on en nommait deux dans les grandes. Si, ce qui arrivait parfois, la localité était divisée en sections, si ces sections dépendaient de plusieurs provinces, le nombre des syndics était proportionné à celui des sections et des provinces. Les trois bourgs des Riceys dépendaient par parties inégales de la Bourgogne, de la généralité de Paris et de la Champagne ; ils nonunaient au moins six syndics qui correspondaient avec les subdélégués de chacune de ces généralités *.

Le syndic fut d'abord l'organe naturel du peuple. Ses attributions se rapprochaient surtout de celles du procureur des habitants, qui dans les communes urbaines, requérait le bailli de convoquer les assemblées générales. Elles rappelaient aussi les attributions des corniers ou des prudhommes dont les chartes de Bourgogne confirmaient l'existence au xra® siècle. Les corniers étaient ainsi nommés, croit-on, parce qu'ils convoquaient les « gens du commun » à cor et à cri. Les prudhommes gouvernaient « les biens, les faiz, les droits, les usages, les coutumes et les franchises » des habitans^ qui pouvaient les changer « toutes et quantes fois comme il leur plaisait et bon leur semblait ^. » Jusqu'au xvin* siècle, les fonctions de syndic furent précaires

* Gamier, Chartes de communes en Bourgogne, II, 424.— Arch. de TAube, G. âl4.

« Apch. deTAube, G. 218i.

> Garnier, Chartes de communes en Bourgogne, II, âSi, 424.

54 LIVRE l". CHAPITRE III.

et variables; elles n'existaient pas partout*, quoiqu'on cas de procès, le juge pût contraindre la communauté à créer un syndic ; et dans certaines paroisses, elles étaient remplies par les marguilliers, le procureur fiscal ou simplement par le principal habitant*.

Gomme mandataire des habitants, le syndic provoquait la réunion des assemblées, lorsqu'il ne les convoquait pas lui-même; en l'absence du -juge, et plus tard, même en sa présence, il les présidait; il recevait et dépensait les deniers de la communauté ; il en rendait compte aux habitants et 8tu subdélégué ; il soutenait les procès de la communauté ; il était l'un des gardiens des papiers et des archives, conservés dans l'égUse et renfermés dans un cofifre de chêne, dont une des clefs lui était confiée^. Il devait veiller à ce qu'aucune imposition illégale ne fût levée sur les habitants. Dans l'Albigeois, il représentait son village à l'assemblée des Etats de son diocèse *. Mais au xviii® siècle, le syndic ne fut plus avant tout T homme de la commune; il fut aussi l'homme de l'administration ^. Il est chargé de

* Procès-verbaux de chevauchée des élus de Troyes, en 1688 et 4691; Sur 12 communautés visitées, 8 seulement ont des syndics. Arch. de l'Aube, C. 1002.

* Ord. du 6 août 1746, qui enjoint aux maires, syndics ou principaux habitans é!ohéiv aux réquisitions d'un ingénieur. Fremiûville, 166.

* Ce coffre avait deux ou trois serrures. Le procureur fiscal avait une des clefs. Arch. de l'Aube, C. 1222. — n y avait des coffres à quatre serrures. Inv, Arch. Drôme^ C. 870.

* Rossignol, PôtiU EtaU d'AlbigigoiSy p. 37 et 38.

^ Il tînt mMë iieii de l'oMciër cte jus&ce abâèîii, lofequ'il

fonctions relatives à la levée des impôts ^ au recrutement de la milice , aux travaux de la corvée royale. Il fait le recensement des juments du village pour les haras*; il doit faire la police des épizooties^, veiller à la réparation des chemins*; empêcher la saisie des bestiaux et des instruments d'agriculture ^; s'occuper du logement des troupes de passage •; faire exécuter les arrêts relatifs à la destruction des chenilles ^; il doit informer l'intendant de tous les événements qui peuvent intéresser le service du roi et la tranquillité publique , notamment des incendies et des épidémies ^ En cas de retard ou de négligence dans l'exécution des ordres qui lui sont donnés, il peut être frappé de lourdes amendes; il paiera 30 livres, s'il ne veille pas à la destruction des chenilles ; 50, s'il néglige de signa-

s'agissait de recevoir l'abjupation d'un protestant en danger de mort. Décl. du 7 avril 1681.

* Dans la généralité de Montauban, les consuls étaient en même temps collecteurs. Mémoires de N, Foucault, Introd. p. LXV. — Au dix-septième siècle, les échevins, qui se trouvaient dans de nombreux villages de Bourgogne, étaient aussi collecteurs. Etats des paroisses et communautés du bailliage d'Autun en 1645. Mémoires de la Société Eduenne^ 1876.

« Déclaration du 22 février 1717, Tit. VII, art. I. » Arrêt du Conseil du 19 juillet 1746, art. 3. Freminville,

* Décret des élus de Bourgogne, de 1722. — Id., 182. « Edit d'octobre 1713. — Id., 261.

* Ordonnance du 13 juillet 1727. — Id., 394.

' Arrêt général du Parlement, du 4 février 1732, id., 570.

« Ord. du subdélégué de Troyes, du 30 décembre 1778. intr. ïnv. Arch. Aube, p. 69.

1er le jour même les vaches atteintes d'une épidémie ; 300, s'il oublie d'envoyer dans un délai de trois jours l'état des soldats qui ont logé dans le village * ; 500, s'il néglige de rédiger en présence du juge et du curé la liste des jeunes gens assujettis au tirage au sort de la milice ou s'il les laisse se cotiser entre eux*.

Ces amendes, rarement appliquées, il est vrai, étaient-elles compensées par les indemnités que lui attribuait le subdélégué î En 1733, le syndic reçoit 20 sous par jour de voyage ; pour aller à la ville distante de deux lieues, il demande 15 sous; on lui en donne 10. Même somme pour conduire les miliciens au tirage et à la revue. Un autre syndic, en 1769, est payé 15 sols pour la journée employée à faire conduire les cavales chez le gardeétalon ^.

Le syndic avait à compter non-seulement avec l'intendant, mais avec le seigneur et les habitants. Il était justiciable du juge seigneurial, qui décidait des contestations qui pouvaient s'élever entre lui et les habitants *. Le seigneur, contre lequel il défendait les droits des habitants, Je menaçait et parfois le maltraitait. Un syndic du midi, voulant s'opposer à une exaction du seigneur, reçoit de celui-ci « des

* Mandement de l'intendant de Champagne, de 1767. Arch. de l'Aube, C. 1060.

« Ord. de 1775. Ane. lois franc. XXm, 287.

s Arch. de FAube, C. 410, 488 et 765.

* D'Arboîs de Jubainvilie, Introduction à YInvênL des Arch. de rAube, p. 63.

LKS SYNDICS. 57

poussades et des coups de canne'. » S'il est intimidé et n'ose parier en faveur des intérêts de sa communauté» l'intendant le fait prendre par les archers pour le forcer à répondre *. Il lui intime des ordres, et le menace d'amende et de prison s'il ne les exécute pas. Le mépris de la liberté individuelle est un des vices de l'ancien régime. Un intendant de Bourgogne reçoit de Louvois l'ordre de faire arrêter un échevin de Saulieu : « Cet ordre, écrit Tintendant, sera aussy exactement suivy que plus de cinquante de mesme nature^. »

Les habitants ne peuvent désavouer le syndic lorsqu'il les entraîne dans des procès désavantageux ; mais il leur est permis de lui réclamer des dommages-intérêts *. Rien n'était pire que la situation d'un syndic en hostilité avec ses commettants. Un d'entre eux se plaint d'être en butte aux reproches continuels de quelques habitants qui l'accusent de ne consulter que ses intérêts et de profiter de sa charge, pour conserver la jouissance de certains ter-, rains qu'ils disaient communaux; il ne peut, en outre, subvenir aux frais journaliers de la communauté> parce que tous les revenus en sont saisis^.

* Inventaire des Arch. de l'Aude^ B. 505. Ce syndic était un prêtre.

* Corr. adm. sous Louis XIV, I, 758.

' Coppespond. manuscrite de l'intendant Bouchu, III, fol.

* Papon, Recueil Sarrests notables, liv. 7, titre II, n. 4. Arrêt des Grands Jours de Moulins de 1540.

» Arch. de TAube, C. 765.

Un avocat, qui fut depuis député du Tiera-Etat aux Etats-Généraux, traçait le plus sombre tableau du sort des syndics : « Quoyqu'en général, écrivait-il, les syndics paroissiaux ayent la même mission que les maires des villes, il y a cependant une grande différence entre eux ; les premiers sont les véritables valets de la paroisse ; les seconds ont des valets ou du moins des gens subordonnés qui exécutent leurs ordres, ce qui ne peut être dans un bourg ou village ; les maires sont exempts de taille et du logement des gens de guerre ; ce n'est que depuis mon élection au syndicat que j'ai été obligé de loger les troupes qui passent ici. Ainsy, loin de jouir de quelque privilège, je suis plus chargé que je n'étais à la taille ^ . »

Dans r ancien régime, où toute obligation était compensée primitivement par un privilège, les charges communales, en revanche , étaient considérées comme un devoir à remplir. La faiblesse de l'âge, des maladies chroniques, le grand nombre d'enfants, le service militaire, le défaut de biens, des privilèges ou des charges étaient les seuls motifs qu'on pût faire valoir pour en être exempté. Certaines personnes en étaient indignes. Mais on pouvait contraindre par la voie de justice ceux qui les refusaient sans excuse légitime *. C'était une ancienne tradition romaine, qu'on trouve dans le code

* Lettre de Jaimy, syndic de Brienne. — Arch. de l'Aube, C.

* Domat, les Loix civUes, titre XVI, sect. IV, vi à xxxiil — D' Grégoire, Hist. de Puget-Ville, ch. VI.

Théodosien S et qui est reproduite dans des chartes communales de Kcardie et de Bourgogne *; au Translay, si un bourgeois refusait d'être échevin, le maire pouvait faire démolir sa maison ^, On n'allait pas si loin pour les syndics récalcitrants ; mais on les frappait d'amende et même de prison. On comprend qu'il fallait recourir parfois à la contrainte pour faire accepter des fonctions plus onéreuses que profitables. Les avantages accordés aux syndics étaient de peu d'importance; c'étaient le droit de ne point voir augmenter leur taille pendant la durée de leur fonction, et l'exemption du guet et garde sur les côtes dans les provinces maritimes *. Les indemnités qu'ils recevaient étaient insufiBsantes'*. Aussi était-il difficile de recruter ces agents communaux parmi les habitants instruits et aisés. Les plus influents usent de leur crédit pour faire attribuer ces fonctions à d'autres. Elles sont parfois acceptées par les uns, parce qu'ils jouissent des deniers de la communauté sans en rendre compte; par les autres, parce qu'ils sont