CHAPITRE II

Présentation du budget

L'étude du principe du vote annuel et des excepions qu'il subit nous a permis de mettre en lumière certaines notions, qui, exposées dans le cours du sujet, en auraient entravé la marche et diminué la clarté. Dans le chapitre qui nous occupe, le pouvoir exéculif va prendre contact avec le pouvoir législatif en lui présentant le budget. Qu'est-ce que ce budget, qu'il va soumettre à l'examen des Chambres. Qui le présentera el en assumera la responsabilité ? Enfin quelle des deux Chambres recevra la première les demandes du gouvernement ? Autant de questions que nous nous efforcerons de résoudre.

Voyons d'abord ce qui se passe en Angleterre. A l'ouverture de la session ordinaire, c’est-à-dire au milieu de janvier, en général, le discours du trône, dans un paragraphe spécial adressé à « Messieurs de la Chambre des communes », demande les crédits nécessaires au fonctionnement des services publics et annonce que les « estimates » seront déposés par le gouvernement. Les estimates, nous l'avons déjà dit, sont les recettes et dépenses qui ne rentrent pas dans le fonds consolidé et qui seules sont soumises

But LENS

au vote du Parlement. Ils sont remis aux Chambres à l'ouverture de la session annuelle.

Après le 1* avril seulement, c'est-à-dire après l'ouverture de l’année financière, le chancelier de l'Echiquier prononce le « financial slalement », discours quelque peu analogue à l'exposé des motifs de notre ministre des finances. Il soumet à la Chambre des communes le résultat de ses calculs ; mais il le fait oralement. Il établit le bilan de l'année qui vient de s'écouler, indique quelles sommes 1l espère retirer des diverses taxes pendant l’année qui s'ouvre et fait connaître les dépenses auxquelles il aura à pourvoir. Ilexpose les causes, qui, à son avis, viendront contrarier ou favoriser le rendement des impôts, le chiffre qu'il attend de leur recouvrement et développe enfin le programme financier du cabinet.

Le projet du budget, qui est soumis au Parlement, est son œuvre presque exclusive. Le chancelier de l’Echiquier jouit d’une puissance autrement considérable que notre ministre des finances. Chacun connaît l'organisation du département des finances en Angleterre, département qui porte le nom de Bureau de la Trésorerie, Board of Treasury. La Trésorerie se compose de sept personnages : à la têle, se trouve le Premier lord de la Trésorerie, généralement chef du cabinet, en Lous cas leader du parti et qui dirige la politique générale. Au-dessous de lui est le Chancelier de l'Échiquier, qui prend la direction des aftaires financières ; c’est le véritable ministre des finances. Enfin trois lords juniors et deux secrétaires de la Trésorerie.

Le Bureau de la Trésorerie examine et discute les évalualions que les différents chefs de service doivent lui soumettre : il a une véritable suprémalie sur les autres ministères. « L'opinion publique, dit M. Stourm, favorise d'un assentiment unanime cette préséance accordée à la Trésorerie. Elle y voit une garantie pour le maintien du bon ordre financier, une barrière salutaire élevée contre les empièlements coûteux el inconsidérés des ministres dépensiers » (1). D'ailleurs, cette prééminence de la Trésorerie n’est pas un fait nouveau ; elle est contemporaine de l'introduction du régime parlementaire en Angleterre et depuis lors ne s'est jamais effacée. Sous l'administration de Pitt, ce droit de contrôle menaçait de tomber en désuétude; aussitôt la porle s'était grande ouverte aux abus et fréquemment les dépenses excédèrent les crédits dans les comptes des ministres ordonnaleurs. La Chambre des Communes reconnut que la crainte d'un vote de défiance n'élail pas une garantie suffisante contre le retour des irrégularités et en 1818, elle rendit à la Trésorerie « le pouvoir qui lui appartenait constitulionnellement de déterminer le montant de la dépense à faire dans chaque département ». L'ordre était rétabli.

Pendant la préparalion et le vole du budget, c'est donc le Chancelier de l'Echiquier qui prend l'initiative et supporte la responsabilité du projel qui sera soumis au Parlement. Au mois d'octobre de chaque

(1) Srourm. Le Budget, p. 91.

SU

année, la Trésorerie invile par une circulaire les divers départements des services civils à dresser l'état des dépenses pour l'année financière qui va s'ouvrir. L'ensemble de leurs propositions est revu, examiné et réuni en un tout. Durant le mois de novembre et de décembre, le secrétaire financier de la Trésorerie discute, article par article. avec les différents chefs de services, les états de dépenses qui lui sont présentés : « La Trésorerie, dit au cours d'une enquête, M. Velby, assistantdu secrétaire financier, a un droit absolu de rejet (a very free right of excision), dont elle use parfois au grand déplaisir des départements ». Le secrétaire financier de la Trésorerie use sévèrement de son droit à l'égard des services civils, dont la plupart sont d’ailleurs sous la dépendance directe de la Trésorerie : services des travaux publics et bâtiments civils, de la justice, de l'instruction publique, science et beaux-arts, de l'administration diplomatique et coloniale, de l’administralion financière, ele. — Il emploie plus de ménagements quand il s'agit de services relevant d'un membre influent du Cabinet; il discute les chiffres présentés, se fait exposer les motifs de chaque allocaüon el finit par concilier les intérêts du Trésor avec ceux des ministères ; cependant, il fait parfois appel à l’autorilé du premier lord de la Trésorerie pour obtenir une réduction des demandes de crédit d’un département.

La Guerre el la Marine n'ont pas accepté ce joug avec autant de passivilé el leur résistance tenace leur à permis de conserver une certaine indépendance.

Au cours de la lutte, divers pactes conclus entré elles et la Trésorerie sont venus fixer leur situation respective : les principaux sont les T'reasury minules, de 1818, 1840, 1852, 1863, 1865 et 1870. Ce dernier porte notamment « que les budgets de la guerre el de la marine doivent être soumis à la Trésorerie sous leur forme définitive trois semaines avant la réunion du Comité des subsidés; qu'aucun changement ne peut être apporté à leurs classifications sans le consentement préalable de la Trésorerie; qu’aucune charge nouvelle ne pourra y être insérée, sans la même approbation, que le secrétaire d'Etat pour la guerre et le premier lord de l'Amirauté ne pourront présenter aucun mémoire ni soumettre à sa signature aucun ordre relalif à l'organisation de leurs départements ou aux questions de trailements el de pensions, sans la sanction préalable de la Trésorerie. Les lords de la Trésorerie déclarent qu'ils ne considèreront pas comme suffisamment autorisé le paiement des dépenses dont le vote aura élé demandé à la Chambre sans leur adhésion préalable » (1).

Ainsi ce n'est plus un contrôle de détail, que la Trésorerie exerce sur ces départements, mais un contrôle général et supérieur. Elle veille seulement à ce qu'ils ne dépassent point la limite des autorisations qu'elle leur a déjà données et qu'elles n'introduisent point dans leurs états de prévisions, le germe de

(1) ARNAUNÉ. Economisle français, 1885, page 454.