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nouvelles dépenses (1). En cas de désaccord, la difficullé esl tranchée par le Cabinet. Ajoutons pour donner une idée exacte des droits de ces départements ministériels, qu'ils présentent eux-mêmes leurs eslimales au Parlement et qu'ils en prennent la responsabilité.

Le projet de dépenses, ainsi contrôlé ou rédigé par la Trésorerie, est terminé vers le commencement de février. [I comprend :

l° Les prévisions de dépenses pour les services civils (eslimales for the civils services), présentées’ sous la signature du secrétaire de la Trésorerie.

2 Les prévisions de dépenses pour l’armée (estima les for the army), présentées sous la signature du secrélaire d'Etat de la guerre.

3 Les prévisions de dépenses pour la marine (eslimales for [he navy), présentées sour la signature des lords de l’'Amirauté.

Les projets sont déposés ordinairement devant la Chambre des Communes au commencement de février; ils sont imprimés (2?) el distribués aux membres de

(1) La Trésorerie a en mains une arme puissante; c’est elle qui seule peut ordonnancer les dépenses ; si donc, même après le vote dela Chambre, le Chancelier déclareune dépense insuffisamment autorisée, il refuse de donner ordre à la Banque d'Angleterre de fournir les fonds nécessaires pour l’acquilter. C'est évidemment une éventualité qui donnera à réfléchir à ces eux départements el les maintiendra dans les limites que la Trésorerie avait imposées à leurs dépenses.

(2) Au XVIII siècle,ces documents n'étaient pas imprimés; les ministres demandaient les crédits nécessaires au fonction-

l'Assemblée, qui se met immédiatement à l'œuvre.

Quel sont les ministres chargés de présenter les eslimales el de soumettre le budget à la Chambre des communes ? Todd pose le principe: « En règle générale, dit-il, tout membre du gouvernement qui représente un déparlement pour lequel des crédits doivent être votés par le comité des subsides, a compétence pour proposer ces crédits » (1).

Quand le Secrétaire d'Etat de la guerre et le premier lord de l'Amirauté sont membres de la Chambre des Lords, les sous-secrélaires de ces départements deviennent leurs représentants officiels à la Chambre basse (2). Dans le cas contraire, les sous-secrélaires

nement de leurs services: les membres du Parlement leur adressaient des questions ; ensuite on votail en bloc les sommes demandées. Les estimates de l’armée furent imprimés à partir de 1800, ceux de la marine à partir de 1819 ; enfin, depuis 1843, la même mesure est appliquée aux services civils.

(1) Top», op. cit. tome Il, p. 166.

(2) Il faut en effet se rappeler qu'en Angleterre, les ministres n’ont droit d'accès qu'à celle des deux Chambres dont ils sont membres. Aussi, prend-on soin de nommer dans chaque département ministériel un sous-secrélaire qui fasse partie de la Chambre fermée au ministre, le sous-secrétaire est chargé de défendre les projets de lois qui intéressent ce département. Si, par exemple, le secrétaire d'Etat de la guerre est membre de la Chambre des Lords, le sous-secrétaire d'Etat de la guerre sera nécessairement membre de la Chambre des communes et réciproquement. Ce formalisme exagéré vient de ce que les ministres ont toujours été, en droit, des personnages inconnus de la Constitution: ce ne sont pas des personnages officiels, constitutionnels ; on les appelle « Her Majesty s servants. »

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ne peuvent présenter les eslimales pour leur département respectif, qu'en la présence du ministre, quiest chargé de répondre aux queslions que lui pose le Parlement. Toutefois la nécessilé de cette présence s'évanouit, quand il s'agit seulement d'un vote d'acomple ou d'une question secondaire.

Pour les services civils, les estimates sont ordinairement présentés par le secrétaire financier de la Trésorerie, en présence du Chancelier de l'Echiquier et des autres ministres pour les départements desquels les subsides sont demandés; ces derniers se liennent prêts à défendre leur projet et à fournir toutes les explications nécessaires. Cependant, c'est le Chancelier de l'Echiquier lui-même qui présente tout crédit inaccoulumé ou extraordinaire : ou bien, s'il le veut, c'estle premier lord de la Trésorerie, malgré la présence du Chancelier de l'Echiquier.

Quant au /inancial statement, c'est-à-dire à l'exposé financier, on considère ordinairement du devoir du Chancelier de l'Echiquier de le soumettre lui-même à la Chambre des Communes. Cependant en 1842 et 1845, sir Robert Peel et en 184$, lord John Russel, tous deux premiers lords de la Trésorerie, prononcèrent l'exposé des motifs au lieu d'en laisser le soin au Chancelier de l'Echiquier qui était présent à la Chambre.

Revenons en France. L'année financière commence le 1% janvier : mais, dès le premier trimestre de l'année qui précède, le gouvernement se dessaisit de son projel de budget et le dépose devant le Parlement, Cest le ministre des finances qui est chargé

de ce soin ; il monte à la tribune et prononce la formule sacramentelle saluée inévitablement par les applaudissements de l'Assemblée : « Messieurs j'ai l'honneur de déposer sur le bureau de la Chambre le projet de budget de l'exercice 18... ». Nous avons déjà fail remarquer dans le chapitre précédent qu'un délai fort long va s'écouler entre la date du dépôt et celle de la mise à exécution du budget. Nous avons vu qu'en Angleterre, ce délai a été supprimé, que les deux dates coïncident ; nos voisins ont ainsi mis leur projet de budget à l'abri des événements inattendus qui, surgissant entre le dépôt el la mise à exécution, viennent déconcerter les prévisions gouvernementales. Nous n y reviendrons pas.

Le ministre des finances dépose donc le budget. Ce budget affecte des proportions formidables (1) et diffère sensiblement à ce point de vue du budget anglais ; ce dernier est toujours un pelil livre qu’on met facilement en poche. Si, surmontant le découragement que l’on pourrail éprouver, à la vue de ce monument sévère, on songe à y pénétrer pour en explorer l’intérieur, on trouve trois divisions principales : 1° l'exposé des motifs ; — 2° le texte du projet de loi ; — 3° les documents généraux annexes.

De même qu'en Angleterre, une préface précède et explique le projet de budget qui est déposé devant les Chambres. Celte préface, qui porle le nom d'Exposé des molifs, diffère du « financtal statement» ;

(1) Le projet de 1896, par exemple, contenait 2.820 pages.

landis que ce dernier n'est qu'un discours (budget speech) prononcé par le Chancelier de l’Echiquier devant la Chambre des Communes, l'exposé des motifs constitue un long mémoire qui ne se lit pas et qui est distribué aux membres des deux Chambres.

La prescription d'un exposé des motifs pour le budget est écrite en propres termes dans la loi fondamentale du 22 thermidor an V : « chaque section des états (de dépenses) contiendra le tableau des dépenses à faire dans les diverses parlies de l'administration que la section comprendra et de plus un mémoire contenant les motifs pour lesquels la demande des fonds de chaque partie est fixée à telle somme, on y fera observer si la dépense est plus forte ou plus faible que celle de l'année précédente ou si elle y est égale ; dans les deux premiers cas, on exposera les molifs de la variation ». D'un autre côté, la Constitution de l'an IIT avait déjà ordonné que le Directoire, chaque année présenterail l'élat des dépenses ct la « situation des finances ». L'exposé général el les exposés particuliers de motifs de chaque grande division du budget sont commandés par ces deux dispositions.

Acluellement, les exposés de motifs semblent tous calqués sur le même modèle et l'on peut, sans être doué de facultés divinatoires, savoir ce qu'ils contiennent sans les avoir examinés.

Dans une première partie le ministre expose brièvement la marche de la fortune publique. La situation économique d’un pays est en effet fonction de sa silualion financière ; la connaissance de la

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première est donc indispensable, si l'on veut apprécler la seconde.

La deuxième partie n'est que le compte rendu de la situation des exercices antérieurs, que la loi de règlement n'a pas encore apurés, et de l'exercice en Cours,

Une troisième partie est consacrée à l'examen de la siluation du Trésor : le ministre indique le chiffre de la dette flottante, le montant des découverts du Trésor, les mouvements des services spéciaux et les moyens de irésorerie destinés à assurer l'exacte application des recettes aux dépenses.

La quatrième partie est la plus importante, la plus étendue ; le ministre y dresse le tableau complet des prévisions relatives à l'exercice futur : évaluation des recettes et des dépenses, équilibre final du budget, moyens de combler le déficit, s'il en ressort un, emploi de l'excédent, s'il se produit.

Enfin, pour couronner l’œuvre, le ministre exerçant sa science el ses dons naturels dans une dernière partie, propose diverses mesures tendant à perfec- Hionner la législation fiscale ou budgétaire.

L'exposé des motifs ainsi examiné, nous entrons ensuite dans le budget proprement dit. Nous rencontrons alors, comme nous l'avons annoncé, les deux autres divisions : le texte du projet de loi et les documents généraux annexes ; Inals nous passerons sur ces points, qui, concernant plutôt la préparation du budget, nous entraîneraient hors du cadre de notre sujel.

Le budget est donc présenté aux Chambres. Devant

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elles, le ministre des finances ne prendra pas, comme en Angleterre, la responsabilité du budget dans son ensemble ; il ne répondra que du projet concernant son propre déparlement; chaque ministre viendra lui-même soutenir et défendre son propre budget. La raison en est que dans la préparation du budget, le ministre des finances ne jouil pas de la même suprémalie que le Chancelier de l'Echiquier.

Sur l'invitation du ministre des finances, chaque ministre prépare le projet de dépenses afférentes à son département, avec l'aide de ses collaborateurs officiels : agents locaux et agents de l'administration centrale. Le projet est ensuite transmis au ministre des finances. Quels sont les pouvoirs de ce dernier ? Leur limite est fixée par l'art. 31 du décrel règlemenlaire du 31 mai [862 : « chaque année, les différents ministres préparent le budget de leur département respectif. Le ministre des finances centralise ces budgets el y ajoute celui des recettes pour compléter le budget général de l'Etat ».

Ainsi donc la loi n'accorde au ministre des finances aucune prépondérance sur ses collègues. Et pour maintenir l'équilibre budgétaire, il n'aura entre les mains qu'une arme bien faible : la persuasion. Cette arme ne peut devenir efficace que si, par sa valeur personnelle, il a su acquérir un certain prestige sur les autres ministres ; mais constitutionnellement, il demeure leur égal. Il ne peut point agir d'autorité, supprimer lelle dépense, rejeter ou réduire tel service, contrôler en un mot les projets qui lui sont adressés. Aussi souvent ses observalions, dénuées de toute

sanction, frappent-elles dans le vide : « Tous les ministres sont entrés dans mes vues, disait un exposé des motifs ; plusieurs y sont parvenus » (Exposé des motifs du projet de budget de 1894).

Point n'est besoin de montrer combien le système anglais est supérieur au nôtre à cet égard. Nous avons vu l'aulorité qu'avait en Angleterre le bureau de la Trésorerie. Nos voisins ont fort bien compris les avantages qu'entraîne l'unité de direction ; pour avoir un budget bien ordonné, ils ont confié à la même main le soin d'équilibrer les dépenses et les recettes. Cetle suprémalie que Necker désirait introduire en France quand il disait : « dans la constitution actuelle des sociétés, c'est à l'administration des finances que toutes les parties du gouvernement se rapportent et s'enchaînent », les Anglais l'ont réalisée en plaçant à la tête des finances le chef du gouvernement. El Pit s'en montrait partisan convaincu : « Le premier ministre, disait-1l, doit-être placé à la tête des finanees el s'il ÿ a entre ses collèœues et lui une différence d'opinion telle qu'aucun esprit de conciliation ou qu'aucune concession ne puisse rapprocher, le sentiment du premier ministre doit toujours prévaloir » (1).

Le Premier, c'est-à-dire le chef du cabinet anglais, prend donc toujours le portefeuille des finances. Or « la situation de premier ministre est énorme ; c'est la plus haute qu'on puisse occuper. Si elle n'a pas

(1) DE FRANQUEVvILLE, op. cit, p. 461 el s.