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donner plein eflet et présenté sous cette forme à la Chambre des Lords. Celle-ci le discute, mais à la troisième lecture, toutes les dispositions dont l'inserlion pourrait constituer une infraction aux privilèges de la Chambre basse, sont rayées et le projet ainsi amputé est envoyé à la Chambre des Communes.

Celle-ci, en recevant le bill, faitimprimer ces mêmes dispositions à l'encre rouge, en indiquant que l'on proposera en comité de les insérer dans le texte. Par une fiction commode, tout ce qui est imprimé en rouge est censé non existant: lorsque le comité a adopté le projet, on imprime en noir l'ensemble du texte. Grâce à ce subterfuge, le principe est sauvé (1). On reconnaîil bien là l'esprit anglais, respectueux de la tradition, qui ne consent jamais à une abrogation ; quand les nécessités de la pratique élèvent un obstacle au jeu naturel des principes, il tourne l’obstacle el cela au moyen de procédés, qui, s'ils ne sont pas toujours dignes d'une assemblée politique, renferment du moins une grande part d'ingéniosité. Cette exceplion mise à part, la règle demeure ferme. Elle a d’ailleurs de grandes raisons d'être en Angleterre et l’on comprend aisément que la Chambre des Communes ait montré lant d'ardeur à conquérir ce privilège et tant de lénacilé farouche à le défendre. La Chambre des Communes représente la masse des contribuables, c'est donc à elle que doit appartenir la priorité ; il est juste que ceux qui paient la plus

(1) Eugène May. À realise on The laws, privilèges and usages of the Parliament, p. 597.

forte part de l'impêt soient appelés les premiers à en examiner l'utilité. Or les lords ne représentent qu euxmêmes et ne doivent compile de leurs actes à personne ; n'élait-L-il pas à craindre qu'ils se monträssent peu ménagers des deniers publics ? D'autre part, la Chambre haute est indissoluble ; son mandat ne prend jamais fin : il élait donc important, à l'époque où le ministère ne se trouvait pas sous l’étroite dépendance de la Chambre des Communes que la Couronne fût mise dans l'impossibilité de ne pas convoquer la Chambre lemporaire et de donner à l'impôt une apparence de légalité en la faisant voter par la Chambre permanente.

En France, la règle s'explique moins facilement; qui songerail à comparer le Sénat à la Chambre des Lords? Le Sénat, notre Chambre haute, ne représente pas une castle; son mandat lui est confié par la nation; ses membres sont les représentants de la souverainelé nalionale, au même litre que les députés ; 11s sont donc autorisés, autant que ces dermers, à défendre les intérêts des contribuables. — D'un autre côté, la Chambre des Lords est l'aristocratie de tout le pays constituée en corps; ses Litres sont héréditaires el irrévocables: peut-être pourrait-elle se souvenir qu'il fut untemps où le Magnum concilium, dont elle a hérité, présidait seul avec le roi aux deslinées de la nalion; peut-être pourrait-elle prêter à la Couronne la force qu'elle tire de son prestige, de ses traditions, de son rôle à travers l’histoire et venir à son aide dans ses tentatives d'oppression ; le Sénat lui, n'a pas derrière lui un passé, qui pourrait excu-

serses menées despoliques: il n'est qu'une création de la loi Le plan qui a servi à son édification n'est qu'une combinaison hybride de lambeaux arrachés aux diverses théories de nos constituants de 1879. De plus les sénateurs ne possèdent qu'un mandat temporaire et dont ils doivent rendre compte; c'est de ce mandat seul qu'ils tirent leur autorité. Le danger, auquel la Chambre des Communes à voulu parer, ne peut donc apparaître en France.

Néanmoins, le privilège de la priorité a été accordé à la Chambre des députés ; on considére que les sénateurs élus à deux et trois degrés, ne sont pas une émanation aussi directe des suffrages populaires. Il y a peut-être une autre raison: le Sénat n'apparaît que comme un pouvoir pondérateur (1), ses droils semblent n'être en politique qu'une garantie de la stabilité des institutions républicaines el dans les finances qu'une garantie dela bonne gestion de la fortune publique. L'action parait donc devoir appartenir à la Chambre des députés, la correction seule au Sénal.

C'est donc à la Chambre des députés que sera présenté en premier le projet de budget; ce n'est certes pas un privilège à dédaigner, comme l'a dit M. Stourm: « Cette priorilé d'examen el de vote de la loi de finances ne constilue pas une vaine préséance ; priorité en matière de budget équivaut presque à pri-

(I) Nous insisterons sur cette idée, dans un chapitre ulté- \ rieur, Voir chap. VI.

mauté. Celui qui, le premier, aménage le budget et le revêt de son empreinte, a beaucoup de chances d'en demeurer le maître ; 1l devient difficile de bouleverser après lui ses combinaisons d'équilibre des recettes et des dépenses ».

EL on peut ajouter que ce privilège permettra à la Chambre des députés de garder par devers elle la loi du budget pendant de longs mois. Le Sénat, n'ayant alors qu'un temps très court, sera souvent obligé d'admettre une grande partie des conclusions de la Chambre sans les discuter.

Le droit de priorité de la Chambre des députés ne date pas seulement de la constitution de 1875 ; on le voil s'introduire en France dès la charte constitutionnelle de 1814. L'art. 17 disposait : la loi d'impôt (c'est-à-dire le projet de budget) doit être adressée d'abord à la Chambre des députés ». La disposition fut renouvelée dans la charte de 1830; l’art. 19 portait que « toute loi d'impôt doit être d'abord votée par la Chambre des députés ». Enfin, la loi constitulionnelle du 24 février IS7 a prescrit dans son article 8 : « Le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés linilialive et la confection des lois. Toutefois les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées, à la Chambre des députés el volées par elle ».

L'expression « loi de finances » est insuffisante et laisse un doule dans les esprits. Il est certain que l'art 8 n'a pas voulu seulement parler de la loi de finances annuelle portant fixation du budget. Mais deux points sont encore à résoudre.

1° Suffit-il que le projet ou la proposition contienne une disposition accessoire qui touche à la forlune publique, pour qu'on lui donne le caractère de loi de finances ? La négalive paraïl certaine : ces lois pourront être présentées en premier lieu au Sénat. Nous avons vu que même en Anglelerre où les droits de la Chambre haute sont si restreints à cet égard, on s'était pourtant ingénié de façon à laisser aux Lords le droit de donner naissance à de pareilles lois ; il serait donc inadmissible qu'en France, le Sénat, corps électif, se vit refuser la même prérogative : ce serait réduire presque à rien le droit d'initiative que lui reconnaît la Constitution. On ne peut, parexemple, interdire au Sénat de voter en premier une loi établissant une fonction nouvelle et en règlant les attributions, sous le prélexte que le traitement des fonctionnaires créés y serait Compris.

2 Devra-t-on appliquer la règle quand la loi proposée a pour objet direct l'établissement d'un impôt ou l’augmentalion d’un impôt existant. C'est l'affirmalive qui prévaut ici et cela, même si l'on invoque que le but dernier de la loi est tout autre que de créer une nouvelle ressource à PEtaL.

Nous pouvons d’ailleurs apporter un précédent à l'appui de notre Ihèse. Dans la séance du Sénat du 30 novembre 1893, M. Griffe présenta au Sénal une proposition de loi tendant à augmenter les droits de consommalion, d'entrée el d'octroi pour les vins présentant une force alcoolique supérieure à 11° et à partir de ce chiffre. M. le Président déclara: « Je suis obligé de faire observer à M. Griffe que la

proposilion de loi qu'il présente au Sénat a tous les caractères d'une loi de finances. Elle touche en effet à l’assielte de l'impôt et il est impossible au Président de mettre en délibération l'urgence de cette proposition ». L'auteur de la proposition chercha à contester ce point: « Ne s'agil-il pas dans l'espèce d'une loi qui a plutôt le caractère économique que financier ? Est-il question en définitive d'établir un impôt ? Non, messieurs, 1l s'agit simplement de fixer une limite à la circulation des vins alcoolisés ». Mais le Président maintint son appréciation : « Je suis obligé, dit-il, de maintenir mon observation el de rappeler qu'une disposition constitutionnelle veut que toute loi de finances soit en premier lieu présentée à la Chambre des députés et votée par elle ». L'affaire en resta là (1).

En résumé, la loi doit être nécessairement présentée d’abord à la Chambre basse ; la règle est étendue à loute loi qui crée un nouvel impôt, augmente, diminue ou supprime un impôl préexislant ; mais elle cesse de produire effet quand la loi ne contient qu'une disposition accessoire relative à la fortune publique.

La présentation faite, le pouvoir exécutif s’est dessaisi du projet de budget. Ce projet est donc à présent devant le Parlement : poursuivons notre marche: dans une nouvelle élape, ce projet sera soumis à l'examen des Chambres, examen qui fera l'objet du chapitre suivant.

(1) Journal officiel, 1° décembre 1893, débats parlementaires. Sénat,