CHAPITRE II

Examen du budget

Le vote du budget est une des plus importantes prérogatives du Parlement, la plus importante peulêtre ; elle est l'origine de son existence et l'instrument de son pouvoir; d'autre part, cette opération peut influer considérablement sur la prospérité de la nation ; une nation qui a de mauvaises finances ne saurait prétendre à un grand avenir. Aussi tous les pays parlementaires en général el spécialement ceux qui nous occupent n'ont point voulu que les représentants de la nation remplissent à la légère la principale de leurs missions ; ils ont entouré le vote du budget de garanties de sincérilé et quand le budget aura fait l’objet d'un examen approfondi, seulement alors le Parlement sera appelé à se prononcer.

Cet examen ne comporte pas la même procédure en France el en Angleterre. Chez celle-ci, il estexercé par la Chambre entière siégeant en comilés, chez celle-là, il est laissé aux soins d'une commission fermée. Nous passerons successivement en revue les deux systèmes et nous nous efforcerons d'en fixer la valeur respective.

Arrétons-nous d'abord en Angleterre. L'examen

pre

du budget est confié aux Comilés de la Chambre enlière ; la formation de ces Comités est un mécanisme bien simple. Le discours du trône vient d’être prononcé, qui annonçait le dépôt des estimates; la Chambre des Communes vole une adresse en réponse à cediscours, puis elle prend deux résolutions : la première, c'est qu'à un jour déterminé, elle se formera en Comilé des subsides, comille of supply : la seconde, c'est qu'à un jour déterminé, elle se formera en Comilé des voies el moyens, commille of ways and means.

Au jour fixé, la Chambre s'assemble d'abord, comme à l'ordinaire, sous la présidence du speaker; un membre se lève et propose « que le speaker quitte immédiatement le fauteuil » ou « que la Chambre se constitue en comité des subsides (ou des voies et moyens) ». La motion est mise aux voix et après avis conforme de la Chambre, le speaker abandonne la présidence ; la masse d'armes, insigne des pouvoirs de la Chambre, est placée sous la table et la Chambre est transformée en Comité.

La mélamorphose est rapide; d’ailleurs elle ne comporte point de grands changements. Cependant les séances de la Chambre en comité se distinguent des séances ordinaires : l'assemblée est présidée par le chairman of commillee. Le chairman, comme le speaker, est directement élu par la Chambre et ne relève que d'elle. Mais pour que le speaker puisse exercer ses fonctions présidentielles il faut que son éleclion soil ratifiée par la Couronne ; pour que le chairman puisse exercer les siennes, point n'est

besoin de celte formalité. Cette particularité et les origines historiques de la nomination du chairman la font considérer comme une émanation plus intime de la Chambre. Cette formalion en comités remonte aux Tudors et aux Sluarts. Sous ces règnes despotliques, la Chambre des Communes se formait en comités pour se soustraire à la présidence du speaker, qui était considéré comme l'homme du roi, chargé d'espionner les membres de la Chambre. Pour se dérober à celte inquisition, la Chambre se réunissait sous la présidence de l’un de ses membres, afin de discuter les questions importantes, notamment les questions de subsides. Les membres de l'assemblée pouvaient ainsi exprimer librement Icurs opinions. Les raisons qui ont déterminé l'introduction de cette coutume n'existent plus aujourd'hui; mais la cou- Lume à survécu à la cause qui l'a fait naître.

Quand le speaker a quitté son fauteuil, le chairman prend la présidence. Il ne revêt pas, comme le speaker, un costume spécial ; il se contente d'un siège plus modeste, la chaise du premier clerk :; le siége du speaker reste vide et la masse d'armes est placée sous la table. Le chairman dirige les débats, donne la parole, mais ne vole qu'en cas de partage, Quand la séance est terminée, le speaker remonte au fauteuil et la Chambre fixe le jour de la prochaine séance en comité.

Les séances en comité différent encore des séances ordinaires en ce que la discussion prend un tour plus familier, moins solennel el partant plus pratique. Chacun s'y exprime simplement, en homme d’affaires

1L'47 (es

et peut en outre prendre plusieurs fois la parole sur la même question, ce qui est interdit quand la Chambre siège en séance ordinaire.

La composition des Comités de la Chambre entière est la même que celle de la Chambre réunie en séance ordinaire. Tous les membres de cette assemblée font de droit partie de ces comités. Cependant, quand la Chambre se transforme en Comité, un grand nombre de députés quittent volontairement la salle ; seuls, ceux qui possèdent une aptitude spéciale ou une compétence particulière pour les questions financières prennent part à la réunion. Aucun homme réellement compétent n'en peut être écarté ; nous verrons combien le système français est défectueux à ce point de vue.

Telle est la formation des Assemblées qui ont pour mission d'examiner le projel de budget. Au point de vue de leur rôle, ces assemblées se divisent en deux catégories : le Comité de la Chambre entière esl, comme nous l'avons vu, tantôt Comité des subsides, tantôt Comité des voies et moyens. La Chambre des Communes a an premier devoir à remplir, celui de discuter les propositions du gouvernement et de statuer successivement sur le chiffre de chacun des chapitres du budget des dépenses : c'est la tâche qu'elle accomplit en Comité des subsides. Elle en a un second, qui consisle à voter les ressources correspondantes aux crédits approuvés, c'est-à-dire qu'elle doit autoriser la Trésorerie à se procurer les fonds nécessaires pour solder les dépenses autorisées et lui en fournir les moyens ; c'est ce qu'elle fait en Comité

des voies et moyens. Un haut fonctionnaire de la Trésorerie s'exprimail d'une manière beaucoup plus pitloresque, pour expliquer à un de ses collègues français, ces rôles respectifs : « Je donne l'ordre à mon cuisinier d'acheter telle provision au marché, cest le supply, je lui remets un shiling dans la main, cest le way and mean » (1).

La procédure suivie dans ces deux comités comprend un ensemble de règles destinées à en assurer le bon fonctionnement. Ces règles sont fort nombreuses ; nous ne citerons que les principales et simplement dans le but de montrer avec quel esprit méthodique, quel souci de l'ordre et de la régularité, conditions si nécessaires à une bonne gestion financière, nos voisins remplissent leur mission.

L'examen des dépenses et des crédits à accorder se fait très consciencieusement. Le Chairman lit l’un après l'autre les articles des eslimales (clause by clause) et on les discute successivement. Si le crédit demandé par le gouvernement paraît trop considérable, on nomme un comité d'enquête, chargé de rechercher s’il n°y aurait pas lieu de réduire la somme à allouer. On ne peut prendre la parole sur un article avant d’avoir proposé un amendement à cet article ou avant que le président ail posé la question : « Cette clause sera-t-elle maintenue dans le bill? » On ne peut en outre déposer d’amendement que sur l’article en discussion et seulement sur les parlies de

(1) Bulletin de statistique des finances (juin 1888).

AR des

l'article non encore votées. Enfin le débat ne doit porter que sur l'objet traité par cet article et les orateurs ne peuvent s'écarler de la question en débal. De plus, d'après un ancien règlement établi par la Chambre, « lorsqu'il s'agit de discuter une somme plus forte où plus faible ou sur un lemps plus long ou plus court, c'est la somme la plus faible et Île temps le plus court qui doivent d'abord être mis aux AUTO):

Aucun rapport des travaux des comilés nest imprimé ; quand les différentes questions ont été examinées, la Chambre se forme à nouveau en séance générale. Le chairman s'approche alors du fauteuil (du speaker) et rapporte au nom du comité que «le comité a entièrement examiné le bill el y à fait des amendements » ou que «le comilé a entièrement examiné le bill et lui a ordonné de le rapporter sans amendements ». Après cela, le rôle des comités est terminé.

Revenons en France. Chez nous, l'examen du budgel comporle une procédure lout autre et l'organe chargé de ce soin diffère sensiblement des comités anglais.

Quand un projel de loi est déposé devant la Chambre, le président prononce la formule : « Le projet sera imprimé , distribué et renvoyé aux bureaux ». Que sont ces bureaux ? La Chambre réparlil périodiquement ses membres en groupes ou

(1) ERSkINE May. op. cit., p. 619.

bureaux (1); leur composition est réglée chaque mois par voie de tirage au sort. Ces bureaux reçoivent le projet de loi, le discutent très sommairement, puis, séance tenante, élisent un certain nombre de leurs membres. Les élus des divers bureaux se réunissent et forment la Commission : c'est cette commission qui procédera à l'examen proprement dit du projet. Pour la plupart des projets de lois, les bureaux nélisent chacun qu'un membre ; la commission se compose alors de onze membres ; mais à raison de la grande importance du projet de budget, chaque bureau nomme {rois commissaires : la commission du budget comprend donc trente-trois membres. Elle est annuelle, c'est-à-dire que ses pouvoirs durent jusqu'au moment où un nouveau budget étant présenté, 11 y a lieu de nommer une nouvelle commission.

La commission est une assemblée fermée. Il est d'abord inutile de dire que le public en est exclu, comme dans tous les autres pays: mais les séances ne sont pas même accessibles aux députés, ceux-ci même en qualité de simples auditeurs, ne peuvent y assister.

Quand la commission a élé constituée et saisie du projet, elle se met à l'œuvre. Aucune règle de procédure ne lui est imposée : elle. procède ainsi qu'il lui plaît et débat chaque année son plan de conduite. Elle étudie le projet de budget à son gré, pendantun

(1) Ces bureaux ont varié de nombre, tantôt 9, tantôt 15, aujourd’hui 11.

F7) as

temps plus ou moins long; elle l'étudie soit directement au cours des séances, soit indirectement. Dans cenernier cas, elle peut se livrer aux mesures d'instruction qu'elle juge nécessaires: réclamer aux administrations et aux ministres des consultations écrites, faire comparaître devant elle les ministres et leurs chefs de service; mais elle n'aurait pas, en principe, le droit de se livrer à des recherches directes dans les archives et papiers du ministère (1). Elle peut se diviser en sous-commissions, ou encore confier l'étude des différentes fractions du budget à des rapporteurs spéciaux, un rapporteur général étant chargé de la direction d'ensemble.

Lorsque ces études sont terminées, lorsque chacune des résolutions proposées a fait l’objet d’un vote, la commission présente le résultat de ses travaux sous la forme de rapports. Autrefois elle ne produisait qu’un seul rapport, le rapport général du budget. Actuellement, on trouve souvent un rapport non seulement sur chaque ministère, mais encore sur chaque service. Aussi, comme l’a dit M. Léon Say : « l'institution des rapporteurs spéciaux a-t-elle beaucoup prospérée à la Chambre des députés. Ils étaient S en 1871, à l'assemblée nationale ; ils étaient déjà 12 en 1877, à la Chambre des députés; ils étaient 14 en 1878 ; 15 en 1879; 19en 1889 : ils étaient 19 en 1884. Aujourd'hui c'est aux environs de 25 à 30 que leur nombre s'élève ».

(1) Moye. Législation financière, p. 363.

RS NPO 12

Toute la tâche de la commission n'a pas consisté seulement à étudier le projet et à dresser un ou plusieurs rapports. Elle a fait plus ; elle a elle-même élaboré son propre projet de budget et elle le substitue au projet gouvernemental : c'est son projet et non celui du gouvernement qui sera soumis au vote des Chambres. Les plans du gouvernement ont complètement disparu, absorbés, éclipsés par ceux de la commission ; et si un ministre veut faire revivre les articles supprimés de son projet, 1l n'aura qu'une seule ressource : les présenter sous forme d'amendement, au cours de la discussion en Parlement.

Telles sont les deux méthodes d'examen, que suivent les Parlements anglais et français. Nous les avons exposées sans en faire la critique ; nous pouvons maintenant les mettre en présence l’une de l’autre, les comparer el discuter leur valeur respective.

Point nest besoin d'une étude bien approfondie pour avouer en toute humilité que les Anglais, sur ce point, sont encore nos maîtres et l’esquisse que nous avons faite, à grands traits, suffit à nous convaincre, dès le premier regard, que leur système est bien supérieur au nôtre. Supérieur, d’abord, en ce quil confie l'examen du budget à une assemblée qui groupe, sans en exclure aucune, toutes les bonnes volontés el toutes les compétences ; supérieur encore, en ce qu'il permet au Parlement d'économiser un temps dont nous avons pu apprécier tout le prix dans un chapitre précédent (voir développements relatifs aux douzièmes provisoires) ; supérieur enfin, en ce

qu'il ne tolère pas qu'une poignée de députés se substitue au gouvernement, délruise tout ce que l’action gouvernementale peut avoir d'heureux, ni qu'elle accapare pour elle seule un droit de contrôle qui appartient au Parlement tout entier.

Reprenons ces divers points, pour donner une base solide à notre opinion.

La Chambre des Communes est sa propre commission. Quand elle vient de se transformer, qu'y a-t-il de changé ? Rien, sinon l'aspect extérieur seul : le président n’est plus le même homme, il n’est plus assis sous le dais, il ne porte plus perruque, la masse de vermeil n’est plus sur la able ; les représentants sont moins nombreux ; ils ne montent plus à la tribune pour exercer eur talent oratoire en de belles périodes, qui faisaient enlasser le public dans les tribunes, maintenant vides, ils parlent de leur place et discutent très simplement. Mais, au fond, la compétence de la Chambre a-t-elle subi la moindre atteinte ? Non ; bien des commoners se sont retirés. qui ne se sentaient point aptes à éclairer leurs collègues au cours de la discussion ; mais tous ceux pour qui les questions financières sont pleines d'intérêt, tous ceux, dont la science, le talent et le jugement sain peuvent être de quelque utilité, sont restés à leur place : ils en ont le droit et le devoir.

Notre commission du budget nous entraîne bien loin d'un tel système. Elle est composée, avons-nous dit, de membres élus par les bureaux de la Chambre, à raison de 3 par bureau. Ce mode de formation entraîne déjà un résultat déplorable : les hasards du