CHAPITRE V

Du droit d'initiative du Parlement

Dans les deux pays qui font l'objet de notre étude, l'iniliative des lois appartient à la fois aux membres des deux Chambres et aux représentants du pouvoir exécutif. En Angleterre, l'initiative appartient à la Couronne, aux miristres, à tout membre de l’une des deux Chambres, enfin collectivement à chacune des deux assemblées. En France, la règle a été inscrite dans l’article 4 des lois constilutionnelles des 25-28 février 1875, qui dispose : « Le Président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les membres des deux Chambres ».

En dehors des proposilions de lois qu'ils présentent, les membres des deux Chambres exercent leur droit d'initiative par des amendements, c'est-à-dire en proposant des modifications plus ou moins considérables au texte soumis à la Chambre dont ils font partie.

On ne saurait nier la nécessité et la légitimité du droit d'inilialive parlementaire ; mais on peut se demander s'il présente la même légitimité quand il sexerce en matière budgétaire. N'est-il pas au contraire une cause de trouble pour la gestion des

finances publiques? La solution ne peut être douteuse : la nature même du budget, d'une part, le jeu de la responsabilité ministérielle, d'autre part, enfin l'intérêt d'assurer et de maintenir l'équilibre budgétaire, tout nous fait une loi de resleindre fortement le droit d'initiative ou s’il est possible, de le prescrire complètement. Reprenons ces divers points.

La nature même du budget, avons-nous dit, semble faire du droit d'initiative l'apanage exclusif du pouvoir exécubif. En ÿ regardant de près, on constate que le budget ne peut pas en bloc être assimilé à une loi ; il offre bien plutôt le caractère d'un acte d'administralion, qui, à raison de sa haute importance, nécessite le concours des représentants de la nation et revêt la forme d'une loi. Ce caractère se révèle surtout si l'on examine le budget des dépenses ; vérifier l'utilité des dépenses, affecter le produit de l'impôt à tel service public, assurer par là même le fonctionnement de la machine administralive, n'est pas en soi légiférer dans le sens normal du mot; c'est administrer. Or, que les représentants de Ja nalion participent à celle administration, en exerçant un droit de contrôle sévère rigoureux, lort bien, puisqu'ils défendent les intérêts de la nation Lout entière ; mais qu'ils n'aillent pas au delà. L'élaboration du budget exige une mulliplicité de prévisions, d'évaluations, de combinaisons, qui supposent l'étude la plus minulieuse. Celle étude est de beaucoup audessus des forces de l'initiative individuelle.

Le pouvoir exécutif, au contraire, est tout à fait

dans son rôle, quand il indique, d'une part, quels sont les actes à accomplir pour assurer la marche de l'Etat, d'autre part, quels sont les subsides nécessaires pour pourvoir à l'exécution de ces actes. Il dispose, en outre, de puissants moyens d'investigation et sur ce point, nulle individualité, nulle autorité ne saurait entrer en rivalité avec lui. M. Stourm a remarquablement mis en lumière la force el la compétence du pouvoir exéculif en celte malère : « Le pouvoir exéculif, dit-il, prépare le budget d'une manière légitime el nécessaire. Lui seul peut et doit remplir ce rôle. Placé au centre du pays, pénétrant journellement, parla hiérarchie de ses fonctionnaires, jusqu'au sein des moindres villages, il se trouve mieux que personne aple à ressentir d'abord l'impression des besoins et des vœux publics, puis à en apprécier le mérite comparatif, par conséquent à chiffrer budgétairement la juste satisfaction que chacun de ces besoins et de ces vœux comporte. D'autres peut-être, aussi bien ou mieux que lui, connaîtront les détails qui les to:chent particulièrement, mais nul n'embrassera d'un coup d'œil aussi impartial la collection complète de ces détails, nul ne mettra, dès lors, avec autant de compétence el de précision les différenls intérêts au point » (1).

Le second intérêt que l'on trouve à conserver intact le droit du pouvoir exéculif, réside dans le jeu normal, régulier de la responsabilité ministérielle. La

(1) STouRrM. op. cit. p. 53.

responsabilité ministérielle est le principe dirigeant du gouvernement parlementatre ; elle en est le pivot. Or, c'est le Cabinet qui sera chargé de l'exécution du budget ; il ne saurait donc être rendu responsable de la gestion des deniers publics, si son plan budgétaire pouvait être bouleversé à tout instant par des proposilions émanées de l'initiative parlementaire. Pour que sa responsabilité demeure entière, il importe que ses plans soient à l'abri de l'ingérance des Chambres; il importe qu'il soit maître de la direclion à donner aux finances. Qu'on se fie donc à lui; de deux choses l’une : ou le ministère est compétent et attentif, alors il est inutile qu'un député vienne bouleverser ses projets; ou bien, il manque de sens et de soin, alors il convient de le remplacer. Un orateur de la Restauration présentait ces divers arguments d’une manière plus poëlique: « Le pilote, chargé de conduire le bâtiment, disait-1l, est le seul juge compétent de la position, de l'étendue qu'il doit donner à ses voiles, parce que seul il est placé de manière à bien connaître la force et la direction des vents et des courants qui peuvent entraver ou retarder sa marche» (1). En un mot, la suppression de l'initiative parlementaire évite la confusion des responsabilités.

Enfin, un dernier intérêt, el non le moindre, consiste à maintenir l'équilibre budgétaire souvent

(1) Rapport sur le règlement des budgets 1814-1845. Chambre des pairs, 1816.

difficilement oblenu par le gouvernement et à mettre un frein à l'augmentation toujours croissante des dépenses. Nul ne peut mettre en doute que l'initiative parlementaire brûle de se signaler par une générosité dont elle ne paie pas les frais. Harcelé par ses électeurs, chaque député sacrifiant sans hésiter l'intérêt

général à ses intérêls particuliers, se trouve amené à

réclamer à chaque instant, soit des réductions d'impôts, soit des relèvements de crédits en faveur de sa circonscriplion. De tous côlés, ce ne sont que plaidoyers faisant habilement appel à l'esprit de justice et de générosité de la Chambre et aboutissant à des propositions dont l'adoption entraîne pour le budgel de nouvelles charges. Après avoir subi de pareils assauts, l'équilibre budgétaire se trouve fortement compromis, sinon détruit ; il ne reste plus, comme ressources, que les crédits additionnels. M. Leroy-Beaulieu signale énergiquement ces abus : « Comment pourrait-on, dit-il, arriver ainsi à l'équilibre du budget ? Chacun est partisan des économies in abstraclo et des augmentations de dépenses in concrelo. Quand il s'agit de faire des discours généraux el vagues, on prêche la modération ; quand on en vient aux applications particulières et aux votes par arlicles, chacun se prononce pour des augmenlalions de crédits. Chaque député a sa clientèle particulière suivant les goûls el suivant le lerroir ; l’un est mélomane, un autre est épris des sciences exactes ; celui-ci est éleveur de chevaux, cet autre s'intéresse à la marine : lel député se pique de compétence militaire, Lel autre fait sa spécialité des

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questions sociales ; tout cela se traduit par des demandes de dépenses. Ajoutons que tous les députés, outre les fantaisies qui varient de l'un à l’autre, ont une vaste clientèle commune et d'ailleurs fort intéressante : ce sont les instituteurs, les employés des postes, les gendarmes, les employés de prétéetures été. Ty "th

L'initiative parlementaire présente donc, en matière budgétaire, de graves inconvénients. En France, comme en Anglelerre, on a tenté de prévenir le danger ; examinons les armes qu'on a forgées pour le combattre et leur valeur respective dans les deux pays; nous rechercherons ensuile dans quelles mesures les remèdes ont enrayé le mal. G

Sous le régime féodal, quand le souverain avait besoin d'argent, 1l s'adressail à ses vassaux ; ceux-ci étaient tenus de lui fournir des subsides dans les trois cas « d'aides féodales »; quand le roi prisonnier demandait le prix de sa rançon, quand il armait son fils aîné chevalier, enfin quand il mariait sa fille aînée. En dehors de ces trois cas, l'obligation des vassaux cessait d’exisler; si le roi désirait obtenir d'autres subsides, il devait demander aux vassaux l'autorisation de percevoir un impôl sur leurs sujets. Le principe féodal est donc que la Couronne demande, les vassaux accordent.

L'Angleterre féodale n'avait point adopté et suivi d’autres règles. Plus tard, quand l'assemblée des vas-

(1) Leroy-BEauLIEU, Science des finances, tome I, p. 111.

saux ou commune concilium, à la suite des transformalions successives, que nous avons déjà signalées, fût devenu le Parlement, l'organe s'était modifié, mais, grâce à la tradition, dont le culte a toujours été en si grand honneur chez nos voisins, la fonction ne s'était point altérée ; or le rôle du commune concilium n'avait point été de proposer, mais d'accorder ; le Parlement, qui était son héritier et son continualeur, ne dépassa pas ses prérogatives : la Couronne devait faire connaître au Parlement la somme qui lui était nécessaire pour gouverner : mais les membres de cetle assemblée ne se reconnaissaient pas le droit d'augmenter les charges de la nation en proposant des crédits que la Couronne n'avait pas sollicités.

Cette coutume constitutionnelle comptait déjà plusieurs siècles d'existence quand elle faillit sombrer au XVIII siècle. À cette époque, le Parlement, sorti vainqueur de sa lutte contre la Couronne, avait vu ses prérogalives augmenter au point d'annihiler les droits de cette dernière ; or, le chancelier de l'Echiquier, dans ses comptes rendus au Parlement, signalait chaque année un excédent de recettes. Ces recettes n'avaient pas encore d’aflectalion spéciale ; il y eul alors une tendance croissante chez les représentants à considérer cel argent comme pouvant servir à réaliser des projets qu'ils étaient disposés à favoriser. Divers particuliers, qui jouissaient d'une certaine influence soit à la Cour soit sur les groupes parlemenlaires, adressèrent des pétitions à la Chambre des Communes pour demander une assistance pécuniaire, un secours ; ces pélilions avaient l'apparence de. la

Justice ou de la charité ; elles induisaient la Cham bre à approuver ou tout au moins à ne faire aucune opposition à leur adoption. Parce moyen, de fortes sommes furent à la légère accordées à des particuliers et quelquefois sans raisons suffisantes.

En 1705, cet abus devint si fréquent et si criant que, au commencement de la session suivante, le IT décembre 1706, avant qu'aucune pétition de cette sorte püût lui être présentée de nouveau, la Chambre résolut « de ne plus recevoir aucune demande d'argent relative au service public, quand elle ne serait pas recommandée par la Couronne ».

Le 11 juin 1713, la résolution fut insérée dans les Standing orders, c'est-à-dire dans le règlement intérieur de la Chambre. Le 25 juin 1852, ce règlement ful amendé et revêlit la forme suivante : cette Chambre ne recevra aucune pétition pour aucune somme relative aux services publics ou n'examinera aucune motion tendant à voler un subside ou une charge sur les revenus publics... autrement que sur la recommandalion de la Couronne » (1).

La pratique uniforme de la Chambre a étendu cette règle à toute motion entrainant une dépense des fonds publics, même si la motion ne propose pas directement un octroi de fonds. L'histoire parlementaire offre d'ailleurs des exemples de la rigidité que les Anglais ont apportée dans l'application du principe que nous venons d'exposer. En 1857, la reine

(1) Toop, op. cit. tome II, p. 289.

avait demandé par message une pension de 1000 livres sterling comme récompense des services rendus au pays par le général Havelock ; un membre de la Chambre des Communes voulut demander la réversibilité de cette pension sur le fils du titulaire ; le président du comité déclara qu'il ne pouvait admettre la discussion de cel amendement sans l'agrément de la Couronne, parce qu'éventuellement une prolongalion de charges pourrait en résulter pour le trésor (?).

Ilest à remarquer cependant que, jusqu'en 1863, cette règle comportait une exception en ce qui concernait les dépenses de la milice non enrégimentée. La Chambre prenait l'initiative et déterminait les crédits à allouer, dans un comité spécial, dont les conclusions élaient portées au comité des dépenses et c'est alors seulement que la reine formulait sa demande. Mais on reconnut de sérieux inconvénients à celte procédure, qui divisait en plusieurs parties les dépenses militaires et qui confondait les responsabilités dans la préparation du budget. Aussi la Chambre, à la date du 9 février 1863, y renoncça-t-elle expressément et décida qu'à l'avenir le budget des dépenses de la milice, comme celui de tous les autres services serait préparé par les ministres de la Couronne sous leur responsabilité.

Après cette dernière réforme, le droit d'iniative des Chambres en matière budgétaire semblait avoir été

(2) ERSkINE MAY, op. cit, p. 556.

complètement annihilé; le Parlement maintenait invariablement le principe inserit dans le Standing order de 1852. Mais l'ingéniosité des ‘membres réussissait encore à l’éluder par une forme de motion qui ne contredisait pas directement les prescriptions du Standing order. L'usage élait devenu fréquent de permettre à des membres du Parlement d'introduire des bills qui, bien qu'ils ne fassent pas ouvertement des « money-bills » entrainaient cependant dans une mesure plus ou moins grande l'imposition sur le peuple de charges nouvelles, dont l'étendue ne pouvait pas toujours être évaluée exactement dès le début. Ces bills avaient pour objet, soit la construclion de certains travaux publics, soit l'établissement ou l’encouragement d'institulions nouvelles; ou bien ils proposalent d'accorder de nouveaux traitements à des fonctionnaires à nommer en vertu de ces bills, ou bien d'accorder une indemnité ou des secours à des individus ou à des associations pour diverses causes déterminées. Mais quel que fût leur objet précis, ces bills en tant qu'ils entraînaient des dépenses, constituaient une dérogation à la règle qui défendait l'octroi de fonds par le Parlement, sans la demande de la Couronne. Afin de faire accepter la concession proposée, sans violer directement la pratique conslitutionnelle, les bills de cette nature contenaient invariablement une clause portant que Îles dépenses nécessaires, qu'ils entraîneraient, seraient payées « sur les fonds à voler par le Parlement ». Les facilités que rencontrail l'introduction de ces bills poussaient fréquemment les ministres eux-

mêmes à profiter de ce moyen pour obtenir la sanction du Parlement à leurs mesures législatives, sans encourir aucune responsabilité.

Cette nouvelle manière d'agir réédita les abus que l’on avait déjà voulu supprimer ; aussi, en 1866, un membre de la Chambre des communes, M. Aryton, après avoir montré le danger que créait la nouvelle pratique, proposa d'abroger le Slanding order de 1852 et de lui en substituer un nouveau, plus sévère : « La Chambre n’admettra aucune proposition tendant à l'obtention d’un crédit quelconque et elle ne donnera suite à aucune motion impliquant une dépense à imputer sur le revenu de l'Etat, soit sur les fonds constitués en dotations, soit sur les fonds préparés par le Parlement en dehors des demandes formulées par la Couronne ». Les nouveaux orders proposés furent adoptés par le Gouvernement, appuyés par des membres expérimentés et adoptés par la Chambre.

Depuis 1866, la Chambre des Communes a conservé ce règlement qui laisse entière l'initiative du Cabinet. La Chambre des Communes, qui peut lout, ne peut cependant pas, parce qu'elle ne le veut pas, proposer d’augmentations de dépenses, ni de réductions de recettes. Elle a consenti la formule que posait un premier lord de la Trésorerie, sir Staffort Northcote : « Le rôle du gouvernement consiste à proposer, celui

du Parlement à acccorder » ae

(1) Dictionnaire de la politique. Article consacré aux finances (de l'Angleterre par sir Staftort Northcote,

En est-il de même dans notre pays ?Jusqu'à ces derniers temps, chaque membre du Parlement, en vertu du droit d'initiative que lui donne l’art. 3 de la loi du 25 février 1875 déjà cité, avait la faculté de demander à son gré, au cours de la discussion, toute augmentation de dépenses ou toute diminution de recetles.

Cette prérogative n'avait pas tardé à engendrer tous les abus que nous avons mis plus haut en lumière. Aussi les'voix les plus autorisées ne cessaient-elles de les signaler à l'insouciance de nos Chambres. Déjà M. Léon Say, alors qu'il était ministre des finances, s'élevait contre cette cause de désordre financier : « Jusqu'à ce que nous ayons eu un gouvernement républicain et démocratique, les Chambres étaient chargées d'empêcher les ministres de dépenser trop d'argent. C'était même, pour ainsi dire, le but des Chambres... .. Aujourd'hui, il n’en est plus de même, les Chambres, au lieu d’être un frein, sont devenues une excitation à la dépense » (1).

On pourrait, en parcourant les débats parlementaires, relever chaque année quelques passages de rapports ou de discours, dans lesquels les orateurs reproduisent les mêmes critiques : «Ah ! messieurs, s'écriait M. Boulanger, l'initiative parlementaire, Je n’eu veux pas dire de mal : nous savons ici ce qu'elle vaut, puisque nous en jugeons les résullals ; mais j'estime que, si elle présente en matière financière

(1) Discours de M. Léon Say. Chambre des députés. 27 jnillet 1882.

quelque avantage, elle offre par contre de graves inconvénients. Si l'initiative parlementaire se subslitue au gouvernement, ce seront les plus agités et les plus bruyants, mais non les plus méritants, qui profiteront de vos largesses » (1).

Chez les économistes, même unanimité à déplorer les usages parlementaires : « Le développement de nos dépenses publiques, écrivait M. Leroy-Beaulieu dans l'£conomisle français, a en grande partie pour cause, non pas des nécessités politiques ou sociales, mais de simples prodigalités. La Chambre a la main ouverte ; le public ne s’en aperçoit guère en temps ordinaire, parce que les augmentations de crédit se font à la sourdine, elles ne se précipitent pas toutes à la fois et avec cynisme... Il n’en esi pas moins vrai que le mal est chronique, que notre situation financière, politique même, en est affaiblie el que le pays en souffre profondément » (2).

L'opinion publique elle-même commençait à s'émouvoir des dangers qu'on lui montrait du doigt et diverses ligues, notamment la Ligue des contribuables, inserivaient en lêle de leur programme la suppression de l'initiative des députés.

La Chambre, pressée de loutes parts, sortit enfin de sa longue apathie. En 1896, M. Boudenoot, député du Pas-de-Calais, déposail la proposition de loi suivante :

(1) Discours de M. Boulanger, rapporteur général du budget, à la séance du Sénat du 20 décembre 1888. (2) Economiste français, numéro du 5 Mars 189$.

«Aucune molion, tendant à imposer une nouvelle charge au budget, ne sera examinée que si elle est appuyée par le Gouvernement » (1). Cette proposition souleva aussitôt une objection tirée du point de vue constitutionnel ; sans doute, elle laissait subsister l'initiative parlementaire, mais en la soumettant en quelque sorte au contrôle du Gouvernement. Or, la constitution ne faisait aucune réserve, n'imposait aucune limitation ; une loi ordinaire ne pouvait donc modifier nos lois fondamentales. M. Boudenoot, tenant compte de l'observation, se borna alors à demander, en 1898, la fixation d'un délai pour ia présentation des amendements ou des articles additionnels au budget, lorsqu'ils ont pour but « d'augmenter les crédits proposés par la commission du budget ». Aux termes de cette nouvelle proposition, ces amendements ne pouvaient plus être présentés après la clôture de la discussion générale (2).

Cette proposition ne devait pas avoir un sort plus heureux que la précédente et c'est seulement le 16 mars 1900, que fut adopté par la Chambre le texte proposé par MM. Rouvier et Berthelot. Ce dernier avait tout d'abord demandé qu'il ne devint désormais possible d'inscrire au budget une dépense nouvelle, que lorsqu'elle résulterail d'une loi antérieurement votée. Mais celle réforme, présentée à titre d'article additionnel à la loi des finances, se heurtait à une difficulté de procédure ; si, plus tard, la Cham-

(1) Séance de la Chambre des députés du 11 février 1896. (2) Séance de la Chambre des députés du 23 juin 1898.

bre, trouvant cette disposition défectueuse, préférait revenir à une méthode de travail différente, elle ne pourrait le faire qu'avec l'assentiment du Sénat; l'indépendance respective des deux Chambres pourrait s’en trouver atteinte. Afin d'éviter cet obstacle, l'idée fut alors reprise par M. Rouvier et par M. Berthelot lui-même sous forme de modification au règlement intérieur de la Chambre. Elle ralliait ainsi la majorité et le droit d'amendement en matière d'augmentation de dépenses se trouvait réglementé, comme il suil :

Art. 51 du Règlement : « En ce qui touche la loi du budget, aucun amendement ou article additionnel ne peut être déposé après les trois séances qui suivent la distribution du rapport dans lequel figure le chapitre visé ».

Art. 51 bis : « Aucune proposition tendant soit à des augmentations de traitements, d’indemnitlés ou de pensions, soit à des créations de services, d'emplois, de pensions ou à leur extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur, ne peut être déposée sous forme d'amendement ou d'article additionnel au budget ».

Tels sont les obstacles que l'initiative parlementaire doit franchir pour pouvoir se faire jour. C'est par une addition à leur Règlement intérieur que les Chambres anglaise el française se sont efforcées de mettre un terme aux abus. Un simple regard suffit à nous montrer que le règlement anglais est beaucoup plus complet, beaucoup plus sévère que le nôtre. Le règlement français, en eflel, ne concerne pas

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