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rêler là? En d'autres termes, le droit de priorité mis à part, quels seront les droits respectifs des deux Chambres ; la Chambre haute saisie du projet, pourra-t-elle le modifier, l’amender, le rejeter ; devra-telle, au contraire, respecter l'œuvre de la Chambre basse en acceptant aveuglement ses décisions, se résoudre à ne jouer que le rôle de Chambre d’enregistrement ?

Le problème a reçu en Angleterre une solution bien nette : « la Couronne demande des subsides; la Chambre des Communes les accorde ; la Chambre des Lords donne son assentiment » (1). En France, au contraire, le procès n'a pas encore été vidé; diverses théories se font jour, qui attaquent ou défendent les altributions financières du Sénat, aucune n'a reçu de consécration officielle.

Éxaminons en premier lieu le système anglais. La règle qu'il consacre n'est inscrile dans aucun lexte constitutionnel; comme tant d'autres. elle est le résuilat de la tradition : un jour, la question se présenle ; on la (rancke el la solulion adoplée devient le précédent, le « case », qui est le point de départ d'une coutume : cetle coutume elle-même va se forliliant jusqu'au jour où suffisamment implantée dans les esprits el dans les mœurs, elle oblient force de loi ; la constitution anglaise n’a souvent pas d'autre histoire.

En 1661,la Chambre des Communes possédait déjà

(1) ERSKINE May, op. cil. p. 546.

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le droit de priorité ; mais, jusqu'à cette époque, les Lords avaient conservé el exercé fréquemment le droit d’amender les bills de finances, sans que la Chambre basse élevat des réclamations. Pour la première fois, en 1661,ils virent ce droit contesté. Ils venaient d'amenderun bill sur le pavage des rues de Westminsier ; la Chambre des Communes rejeta ce bill, en déclarant que tout amendement, de la part des Lords, tendant à imposer une charge au peuple, était contraire aux privilèges des communes. Les Lords repoussèrent naturellement cette prétention et le bill tomba par l'obstination des deux Chambres, chacune voulant maintenir ses droits respectifs (1).

La lutte se renouvela en 1671, à la suite d’une réduction opérée par les Lords surle montant d'un impôt sur le sucre. La Chambre des Communes déclara alors « que dans loutes les taxes accordées au roi par les communes, ni le laux, ni la taxe ne pouvaient être changés par les Lords ». Et le3 juillet 1678, elle votait une résolution plus catégorique encore, décidant que « c'est le privilège incontestable et exclusif des communes de fixer, limiter el ordonner, dans chaque bill, le taux, l’objet, les conditions, les limilations el qualficalions des subsides octroyés, lesquels ne doivent êlre ni changés, ni modifiés par la Chambre des Lords ».

La question soulevée par ces résolutions, amena plusieurs conférences entre les deux Chambres. On y

(1) HazLam, Conslilutionnal history, tome IV, p. 153-154,

examina les limites du privilège exclusif réclamé par les communes et on y discuta cette question avec beaucoup de Lalent des deux côtés. Hallam, qui raconte ce conflit (1), dit que les Lords se défendirent énergiquement; ils présentaient entre autres deux arguments très solides ; d’une part, si les Communes, les pairs et le clergé s'étaient taxés séparément, comme ils faisaient autrefois, et que les impôts établis par les Communes n'eussent porté que sur leurs biens propres, sans s'étendre à ceux des Lords, rien de plus naturel qu'elles eussenl réclamé le privilège exclusif de régler souverainement ces impôts. « Mais que les pairs assujettis au même fardeau que le reste de la communauté et possesseurs d’une notable portion de la fortune publique, n'eussent d'autre alternative que de refuser le revenu nécessaire ou de voir leur part dans les charges, avec toutes les qualifications ou circonstances liées à cette concession, invariablement fixée par la Chambre des Communes, c'était là une anomalie qui ne pouvait se fonder que sur une série de précédents suffisants pour établir un usage constitutionnel; et en fait, on ne pouvait soutenir qu'une telle prétention eut jamais élé avancée par les Communes avant cetle époque ».

Les Lords faisaient remarquer, d'autre part, que leur interdire le droit d’amender les bills de finances, c'élait leur enlever le droit de les rejeter ; cependant les Communes ne leur contestaient pas encore ce droit. Cetle reconnaissance, d’ailleurs, ne leur

(1) HaLLaM, op. cil., p. 153-154.

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coutaitrien; car, rejeter un bill de finances, c'était refuser à la Couronne les subsides qui lui sont nécessaires ; or les communes savaient fort bien que les Lords étaient incapables d'un tel acte. « En théorie donc, les communes consentaient à reconnaître aux Lords ce droit stérile de rejet, cependant, elles défendaient leurs privilèges avec tant d'âpreté qu'on peut se demander si dans la pratique, elles se seraient soumises à l’exercice de ce droit ». La discussion, entamée entre les Lords et les communes resta sans solution Les Pairs, depuis lors, se sont habituellement abtenus d'amender les bills de finances. Comme le disait un homme d'Etat, ils respectent la règle sans reconnaître la légalité du principe.

Le principe que les Lords ne peuvent amender un bill de finances est si jalousement gardé par les Communes, qu'elles permettent difficilement à la Chambre haute d'insérer, dans une loi budgétaire, un amendement modifiant simplement la rédaction d'une clause de la loi.

Le droit d'’amendement est donc à tout jamais perdu par les Lords ; mais la Chambre des Communes ne s'est pas arrêlée là. Elle ne s’est pas contentée d'enlever aux Lords le droit d'amendement ; elle s’est ingéniée à lui enlever encore le dernier droit, qu'ils conservaient, le droit de rejel. Le conflit de 1860 à montré que sur ce nouveau point, ses prétentions, pour si exagérées qu'elles fûssent, ont connu Île succès.

En 1860, une mesure pour l'abolition des droits sur le papier fut présentée par le Chancelier de

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l'Echiquier, M. Gladsione, dans son budget; selon le cours ordinaire, elle fut envoyée à la Chambre des Communes en un bill séparé. Ce droit donnait un revenu de 1.300.000 liv. sterling par an ; pour compenser cette perte, on proposa d'ajouter un penny par livre à l'income-tax. L'income-tax était un impôt très impopulaire ; aussi son augmentation souleva-t-elle à la Chambre des Communes une forte opposition ; les projets ministériels n'y furent adoptés qu’à la majorité de 9 voix.

L'opposition fut encore plus grande à la Chambre des Lords. Le moment paraissait mal choisi pour entreprendre cette réforme financière ; l’élat des finances publiques et la siluation du pays, alors à la veille d'une guerre avec la Chine, ne permettaient pas le sacrifice d’une source si importante de revenus ; aussi les Lords refusèrent-ils de consentir à la suppression des droits sur le papier. La décision des Lords reçut un fort mauvais accueil à la Chambre des Communes ; on cria quelle violait les principes constilulionnels les plus sacrés, que c'était un attentat contre les fameux privilèges des Communes. On admira que les Lords eûssent l'audace de faire revivre un droit qu'ils n'avaient pas exercé depuis deux siècles. En principe, toutes les atteintes antérieures aux précieux droits des Communes avaient été insignifiantes en comparaison du rejet irrévocable !

D'un autre côté, le droit légal qu'ont les Lords de rejeter un bill quel qu'il soit, ne pouvait être contesté. Les Communes avaient elles-mêmes adinis le droit

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constilutionnel qu'avaient les Lords « de rejeter l'ensemble d'une loi de finances ».

La Chambre des Communes nomma alors un comité spécial pour rechercher dans les journaux des deux Chambres quels étaient les usages du Parlement en ce qui concerne les diverses sortes de bills établissant ou supprimant des impôts. Le 29 juin, ce comité rapporta de nombreux précédents qui furent exposés avec beaucoup de soin et de clarté ; mais elle s’abstint d'exprimer son avis.

Le gouvernement eut alors alors recours à un stratagème. Le 5 Juillet, lord Palmerston (le Premier) proposa à la Chambre des Communes les résolutions suivantes : 1° le droit d'accorder des aides et subsides à la couronne appartient aux Communes seules et forme une partie essentielle de leurs attributions ; la limitation de Lous ces subsides quant à l'objet, à la manière, à la mesure et au temps, appartient à elles seules ; 2 bien que les Lords aient exercé ce pouvoir de rejeter des bills de diverse nature rela: tifs aux impôls en les repoussant en bloc, néanmoins l'exercice de ce pouvoir n'a pas élé fréquent et est justement considéré par celte Chambre avec une jalousie particulière (peculiar jealousy) comme portant alleinte au droit des Communes d'accorder les subsides et d'assurer les voies el moyens pour Île service de l’année ; 3° afin d'empêcher, à l'avenir, un exercice injuste de ce pouvoir par les Lords et d'assurer aux Communes leur contrôle légitime sur la taxation et les subsides, cette Chambre a dans ses mains le pouvoir d'établir el de supprimer les taxes, d'élaborer les bills de subsides de telle manière que

le droit des Communes quant à l'objet, à la manière, à la mesure el autemps puisse être conservé inlacl.

Les Communes signifiaient aux Lords qu'elles étaient disposées à user du droit qu'elles avaient de réunir dans un seul bill toutes les mesures tendant à remanier les recettes annuelles. Grâce à ce procédé les Lords n'ayantpas le droit d'amendement, seraient obligés d'accepter ou de rejeter dans son entier la loi destinée à procurer au Gouvernement les recettes nécessaires à la marche des divers services publics. De la menace on passa vite à l'exécution, et l’année suivante, M. Gladsione incorpora loutes les combinaisons financières de l'année dans une loi générale, où il fit entrer l'abolition de la taxe sur le papier.

Ce détestable expédient plaçait les Lords dans la triste alternative d'adopter une mesure qu'ils considéraient comme préjudiciable à l'intérêt public ou d'arrêter net le fonctionnement de tous les services de l'Etat pour le rejet des mesures budgétaires. Malgré ce sublerfuge, la loi ne fut votée que par une majorilé de 13 voix à la Chambre des Communes. La Chambre des Lords, désireuse d'éviter un conflit, considérant, d'autre part, que l'équilibre budgétaire élait assuré pour l’année el qu'enfin les craintes de guerre, qu'on avait eues l'année précédente, étaient dissipées, vola sans difficulté la loi proposée. Ces raisons servirent à couvrir plutôt qu'à justifier la retraite des Lords (1).

(1) Sur l'histoire du conflit de 1860, consulter : Topp, op. cit, p. 350 et s. ; FRANQUEVILLE, Op. cit, p. 370ets.; Georges

Depuis 1862, les propositions financières ont élé de même insérées chaque année dans un seul bill et l'alternative, qu'ont les Lords, d'approuver ou de rejeter le budget en bloc, aboutit d'autant plus facilement à l'impuissance que l'act d'appropriation, c'est-à-dire le budget même, n'est voté par les communes qu'au mois d'août environ, comme l'ont montré les chapitres précédents. À cetle époque, il ne reste à la Chambre des Lords qu'un délai noloirement insuffisant pour étudier la loi de finances et surtout pour risquer d'en effectuer le renvoi en bloc aux Communes.

La peur des conflits et l'esprit timoré de la Chambre des Lords lui ont fait perdre à peu près le seul droit qui lui restait en matière financière : droit d'initiative, droit d'amendement, droit de rejet, tout a été submergé sous le flot croissant des prétentions de la Chambre basse.

En est-il de même de la Chambre haute française ? Cette question qui a fait l’objet de si vives et si retenlissantes controverses, qui a mis si souvent aux prises les membres les plus distingués de nos deux Chambres législalives, est loin d'être résolue. Le texte, qui délimite les altributions respectives de chacune des deux assemblées, manque en eflel de précision et son interprétation pose un problème dont la gravilé même explique la passion que l'on met à vouloir le résoudre. L'art. 8 de la loi du 25 février 1875, qui est

Louis, article cité; Erskine Max, Jisloire conslitulionnelle, 554 à 568.

le siège de la matière, dispose : «Le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l'initiative et la confection des lois. Toutefois, les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et volées par elle ».

Nous avons vu, dans un chapitre précédent, qu'en vertu de ce texte, le droit de priorité est accordé à la Chambre des députés ; nul ne saurail élever un doute sur ce point, qui ressort clairement de l'art. 8. Mais l'accord s'évanouit quand d'aucuns affirment que l'art. 8 a voulu poser une règle qui dépasse de beaucoup en importance le droit de priorité : leur lendance est de croire que l'inégalité d'attributions entre les deux Chambres, inégalité que consacre notre texte constitutionnel, est autrement considérable ; el c'est sur l'étendue de cette inégalité que porte la contestalon.

Trois opinions principales se sont fait jour.Une première, soutenue par Gambella, prétend que le Sénat n’a en malière financière, aucune inmitialive ; il ne peut ni rétablir un crédil supprimé, ni supprimer un crédit volé par la Chambre, ni introduire un crédit nouveau: la Chambre vote le budget, le Sénat n’a qu'une seule ressoure : rejeter le budget en bloc.

Une seconde opinion, qui dérive d'un système tout opposé, prétend au contraire que le privilège qu’assure à [a Chambre des députés l'art. 8, consiste simplement en ceci: les lois de finances ne peuvent point prendre naissance dans le Sénal: elles doivent d'abord êlre présentées à la Chambre des députés et ne peuvent êlre portées au Sénat qu'après le vote de la

Chambre. C'est là toul ce qui se dégage naturellement du texte el sur tous les autres points il ne limite pas les droits du Sénat. D'où la conclusion que le Sénat pourrait librement amender les lois de finances qu'il reçoit de la Chambre, non seulement diminuer les impôts, taxes el crédits qu'ils contiennent, mais aussi les augmenter, y insérer des dispositions créant un nouvel impôt vu établissant un nouveau crédit (1).

Enfin une troisième opinion, soutenue en 1888 par M. Floquet, président du conseil, fait une distinction. Elle ne permet pas au Sénal de voler de son propre mouvement des crédits nouveaux, mais elle reconnait qu'il peut rétablir les crédits portés par le gouvernement dans le projet de budget el repoussés par un vote de la Chambre des députés.

Telles sont les diverses thèses en présence ; avant de prendre parti dans cette grave querelle, il importe de les examiner de plus près.

Le conflit éclata dès la mise en vigueur des lois constitutionnelles de 1875 : dès l'élaboration du premier budget suivant, la commission des finances du Sénat proposa certains relèvements de crédits el dans la séance du 19 décembre 1876, son raporteur, M. Pouyer-Quertier, exposa que la commission n'avail pas voulu provoquer un débat sur la portée de l'arlicle 8 de la loi du 24 février 1879 (2) : « Nous n'avons

(1) Opinion de M. Esmeix. Droit constitutionnel, p. 768.

(2?) Consulter : Pierre. Trailé de droit politique, élecloral et parlementaire, p. 993 et s.; Boucart ET JËze, Science des finances, p. 21 ets.